„Rzeczpospolita”

Projekt wydatków i dochodów państwa w 2003 jest zbyt pasywny w kwestii rozwiązań systemowych i zbyt ryzykowny w założeniach liczbowych

Najlepszy budżet XXI wieku

WOJCIECH MISIĄG

Jeśli nawet nie najlepszy - to na pewno najmocniej reklamowany. Na internetowej stronie Ministerstwa Finansów można znaleźć cały wybór pochlebnych recenzji, głosy krytyczne mają szansę trafić - jako omówienie - tylko do rubryki "Sprostowania". Ryzykując, że i ja się znajdę w tym piekle dla ekonomistów, spróbuję jednak - w dużym skrócie - wyjaśnić, dlaczego uważam rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2003 za niedobry.

A jest on niedobry nie dlatego, że obiecuje za mało, lecz dlatego, że jest jednocześnie zbyt pasywny w kwestii rozwiązań systemowych i zbyt ryzykowny w swoich założeniach liczbowych. Brak koncepcji równoważenia finansów publicznych zastąpiono rozmachem w planowaniu dochodów i inwencją w ukrywaniu wydatków.

Możliwe, ale mało prawdopodobne

Przypomnijmy najpierw kilka najważniejszych liczb, na których opiera się konstrukcja przyszłorocznego budżetu (patrz tabela Założenia makroekonomiczne).

Założeń tych nie można uznać za nierealne. W moim przekonaniu scenariusz opisany tymi liczbami jest możliwy - ale mało prawdopodobny. Przypomina on trochę starą koncepcję "mobilizującego planu": "Pewnie wam się nie uda wykonać tego planu w 100 proc., ale próbujcie". Problem w tym, że na tych dość optymistycznych przesłankach oparty jest rachunek dochodów budżetowych, a ten winien być zawsze budowany ostrożnie.

Wątpliwości co do możliwości uzyskania aż tak dobrych (choć - przyznajmy - nadal jeszcze niezbyt imponujących) wyników makroekonomicznych dotyczą przede wszystkim zatrudnienia i popytu. Wyniki gospodarcze ostatnich lat pokazują, że przy nadal niskiej wydajności pracy wzrost PKB o 3-3,5 proc. nie zapewnia jeszcze wzrostu zatrudnienia. Jeśli zatrudnienie będzie niższe, to mniejszy będzie też popyt na artykuły konsumpcyjne, a więc i spożycie prywatne. Efekt - tempo wzrostu PKB może być niższe. Mniej zastrzeżeń budzi zakładane tempo wzrostu inwestycji - wzrost o 5,8 proc. jest efektowny, ale zauważmy, że oznacza on tylko powrót inwestycji do poziomu z roku 2001.

Krótko podsumowując - uważam, że oparcie konstrukcji budżetu na założeniu wzrostu PKB nie o 3,5, lecz o 3 proc. byłoby bardziej uzasadnione. Waga tego problemu jest jednak mniejsza, niż można by sądzić po ostatnich dyskusjach zwolenników i przeciwników rządowego projektu. Różnica 0,5 punktu procentowego w dynamice PKB przekłada się na ok. 1,5 mld zł dochodów budżetowych, czyli ok. 1 proc. planowanych dochodów. Taka jest granica błędu prognozy budżetowej w bardzo ustabilizowanej gospodarce i przy bardzo precyzyjnym planowaniu budżetowym.

Zobaczmy teraz, jak w rządowym projekcie wygląda sam budżet (patrz tabela Dochody i wydatki budżetu 2003).

Im głębiej, tym gorzej

Budżet wygląda dość solidnie - dochody rosną wyraźnie, wydatki też rosną (również w ujęciu realnym), ale znacznie wolniej niż dochody, dzięki temu maleje deficyt. Prorozwojowy charakter budżetu podkreśla wysoka dynamika inwestycji - mają one wzrosnąć aż o 12 proc. Niestety, im bardziej zaczniemy wnikać w jego szczegóły, tym trudniej się cieszyć.

Na trop naprowadza nas analiza zamieszczonego w "Uzasadnieniu" zestawienia dochodów i wydatków całego sektora finansów publicznych. Wynika z niego, że w 2003 r. deficyt tego sektora ma wynieść ok. 48,3 mld zł, czyli prawie 6,2 proc. prognozowanej wielkości PKB. Deficyt samego budżetu państwa zaplanowano na ok. 4,9 proc. PKB. Co więc dzieje się poza budżetem państwa?

Odpowiedź jest dość prosta - na brakujące 1,3 proc. PKB składa się prognozowany na ok. 0,5 proc. PKB deficyt jednostek samorządu terytorialnego, pozostała część to przede wszystkim deficyt dotowanych z budżetu państwa funduszy celowych i agencji rządowych.

Zestawienie dochodów i wydatków tych instytucji (patrz tabela Fundusze i agencje rządowe) jasno pokazuje, że w projekcie budżetu państwa na rok 2003, zaniżając dotacje do pozabudżetowych instytucji państwowych, "oszczędzono" ponad 7,3 mld zł. Zagadkę niskiego deficytu budżetowego mamy więc prawie wyjaśnioną - gdybyśmy zwiększyli wydatki budżetu państwa o kwoty zaniżonych dotacji, otrzymamy wydatki równe 200,8 mld zł (to już oznacza ich wzrost w stosunku do roku 2002 o 8,5 proc.) i deficyt równy 46 mld zł, czyli 5,9 proc. PKB.

Oszczędzano w projekcie budżetu nie tylko na dotacjach dla funduszy i agencji. Bardzo skromnie zaplanowano na przykład subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego - są one co prawda o 1,967 mln zł większe niż w roku 2002, ale jeśli weźmiemy pod uwagę, że przyszłoroczne skutki podwyżki wynagrodzeń nauczycieli, dokonanej 1 października 2002 r., szacowane są na prawie 1,9 mld zł, to okaże się, że na wydatki pozapłacowe będzie w przyszłym roku realnie mniej środków niż obecnie.

Zawyżone dochody, wątpliwe wydatki

Wydatki (przynajmniej niektóre) należałoby więc podwyższyć, natomiast dochody - chyba jednak obniżyć. Do przejawów nadmiernego optymizmu zaliczyłbym w planie dochodów:

- "prezenty" w postaci 600 mln zł dodatkowych dochodów z PIT, które zostaną osiągnięte od skruszonych abolicją grzeszników podatkowych, oraz ponad 1,3 mld zł opłat restrukturyzacyjnych,

- zaplanowanie wzrostu dochodów z VAT aż o 7,3 proc.,

- bardzo wysoki wzrost wpływów z PIT - bez "abolicyjnego prezentu" ma wynieść 9,2 proc.

Czy wszystkie wydatki zaproponowane w obecnym budżecie są niezbędne? Intuicja podpowiada mi, że nie, ale uzasadnienie projektu jest niestety napisane tak, by tej intuicji nie pomagać. Pokażę to tylko na jednym, ale bardzo istotnym przykładzie.

Na wydatki majątkowe zaproponowano w projekcie kwotę prawie 9,3 mld zł, aż o 13 proc. większą niż w ustawie budżetowej na rok 2002. Na te 9,3 mld zł składa się:

- ok. 1,1 mld zł na precyzyjnie określone zadania wieloletnie (nawiasem mówiąc, z 16 zadań inwestycyjnych, które według ustawy budżetowej na rok 2002 miały zostać zakończone w 2003 r., w nowym projekcie przesunięto termin zakończenia pięciu z nich);

- ok. 3,7 mld zł rezerw inwestycyjnych - to prawie 40 proc. wszystkich wydatków,

- ok. 4,5 mld zł na inne inwestycje, z czego prawie 2,2 mld zł na inwestycje w obronie narodowej.

Jakie są te "inne" inwestycje? O inwestycjach wojskowych możemy dowiedzieć się tyle, że ze wspomnianej kwoty ok. 2,2 mld zł przeznaczono 1960,7 mln zł na budowlane inwestycje ogólnowojskowe i 230 mln zł na realizację programu wyposażenia armii w samoloty wielozadaniowe. Jak można w Sejmie dyskutować nad tym, czy te 1960,7 mln zł to dużo czy mało?

Dyskutować można będzie na pewno nad planem wydatków inwestycyjnych w administracji publicznej. Z zamieszczonego na stronach 122-126 wykazu proponowanych inwestycji można się np. dowiedzieć, że w 2003 r. rząd planuje zakup 2 samochodów (średnio 150 tys. zł za jeden) dla Komitetu Badań Naukowych, samochodu za 100 tys. zł dla Polskiej Agencji Atomistyki, samochodu za 90 tys. zł dla prezesa PAN oraz modernizację ośrodka wypoczynkowego Ministerstwa Gospodarki.

Podsumować te dane trudno (w wielu punktach opisy są niezbyt precyzyjne), ale doliczyłem się co najmniej 46 mln zł na zakupy sprzętu informatycznego, oprogramowania, sprzętu biurowego i samochodów dla organów administracji państwowej. Czy tu naprawdę nic się nie da zaoszczędzić?

To być może drobiazgi. Ale czy w niezwykle napiętym budżecie, przy deficycie wynoszącym kolejny rok z rzędu dziesiątki miliardów złotych, do takich propozycji nie trzeba przynajmniej dodać wyjaśnienia? Gdy ktoś mi wyjaśni, że nauka polska upadnie, jeżeli w KBN będą jeździć samochody kupione nie za 150 tys. zł, a np. za 50 tys. zł (sprawdziłem - są samochody, które tyle kosztują i jeżdżą), a na badania i tak pieniędzy już więcej nie potrzeba - natychmiast przestanę się czepiać.

Nie chodzi tylko o to, że w KBN można zaoszczędzić 150 czy 200 tys. zł. Rzecz w tym, że jeśli tego typu wydatki stanowią część podobno bardzo restrykcyjnego i trudnego budżetu, to - po pierwsze - zamieszczenie w budżecie takiej propozycji jest zwykłą arogancją, po drugie, po znalezieniu kilku takich ewidentnych przykładów trudno dalej wierzyć w to, że cały budżet zestawiony jest rzetelnie i oszczędnie.

Nie widać istotnych zmian

Będę trzymał kciuki za to, by udało się zrealizować plan dochodów, ale jeśli ktoś uruchomi budżetowy totalizator, będę obstawiał niższy wynik - widełki 152-153 mld zł uznałbym już za całkiem realne. Efekt całego podliczania jest mało budujący - doszliśmy już bowiem do deficytu zbliżonego do 48 mld zł, a to jest więcej niż 6 proc. PKB.

Dlaczego wynik jest aż tak zły? Oczywiście, na trudności budżetowe wpływają wyniki makroekonomiczne i trudno się spodziewać, by przy dynamice wzrostu PKB zbliżonej przez dwa kolejne lata do 1 proc. i przy rosnącym bezrobociu, które hamuje wzrost popytu krajowego, budżet wyglądał kwitnąco. Nie można jednak ani na moment zapominać, że trudności w gospodarce to w dużej mierze skutek, a nie przyczyna niezrównoważenia finansów publicznych. W przyszłorocznym budżecie najbardziej rzuca się w oczy brak pomysłów na jego zrównoważenie. Zaproponowano kilka niewiele dających rozwiązań podatkowych (wszystkie działają w jedną stronę - nieco zwiększają dochody budżetu, ale jednocześnie podwyższają i tak wysokie podatki), natomiast w podejściu do wydatków nie zaproponowano nic istotnego. Biernego przenoszenia starych błędów na nowy budżet można się już było spodziewać analizując założenia budżetu.

Jak widać, nic nowego się nie pojawiło. I bardzo dobrze - "reformowanie" sektora finansów publicznych pakietami ustaw okołobudżetowych, w których próbuje się w ostatniej chwili zaoszczędzić cokolwiek i gdziekolwiek, jest złym sposobem. Jeśli więc mamy słuchać o budżecie "najlepszym z możliwych w dzisiejszych warunkach", to dowiedzmy się, dlaczego te warunki są właśnie takie. Czy nic przez ostatni rok w tej kwestii nie dało się zrobić?

Autor był w latach 1989-94 wiceministrem finansów odpowiedzialnym za budżet, teraz pracuje w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową.

POWIĘKSZONE TABELE

Tabela 1

tabela 2

tabela 3

Szukasz gotowej pracy ?

To pewna droga do poważnych kłopotów.

Plagiat jest przestępstwem !

Nie ryzykuj ! Nie warto !

Powierz swoje sprawy profesjonalistom.

---