II. Zabezpieczenie społeczne

Spis treści

Wstęp
1. Pojęcie zabezpieczenia społecznego
2. Regulacje międzynarodowe
3. Technika ubezpieczeniowa
4. Ubezpieczenia społeczne
5. Ubezpieczenia emerytalne w Polsce
Podsumowanie

Słowa kluczowe: zabezpieczenie społeczne, ubezpieczenia gospodarcze, ubezpieczenia
społeczne, ubezpieczenia emerytalne.

Wstęp

W niniejszym module omówione zostaną podstawy systemu zabezpieczenia społecz-

nego. Problem ochrony przed niedostatkiem spowodowanym zdarzeniami losowymi to-

warzyszy ludzkości od bardzo dawna. Współcześnie większość państw próbuje reali-

zować taką ochronę poprzez system zabezpieczenia społecznego. W toku jego rozwoju

wykształciły się trzy techniki administracyjno-finansowe: ubezpieczeniowa, zaopatrze-

niowa oraz opiekuńcza. Każda z tych technik oferuje różne rozwiązania co do tego, kogo

obejmuje ochroną oraz jakiego rodzaju i na jakich warunkach oferuje świadczenia. Do-

brze pomyślany system zabezpieczenia społecznego daje obywatelom duże poczucie bez-

pieczeństwa, a jednocześnie powinien motywować ich do zachowania naturalnej prze-

zorności i odpowiedzialności za swój los. Koszt utrzymania takiego systemu musi zaś być

na poziomie akceptowanym z punktu widzenia możliwości gospodarki narodowej.

1. Pojęcie zabezpieczenia społecznego

Historycznie rzecz ujmując, termin

„zabezpieczenie społeczne”

po raz pierwszy zo-

stał użyty w Rosji Radzieckiej w dekrecie Rady Komisarzy Ludowych z 31.10.1919 r. (ory-

ginalnie: socjalnoje obezpieczenije), wchodząc na stałe do tamtejszego prawodawstwa.

W USA pojęcie to jest kojarzone z ustawą Social Security Act z 14.08.1935 r. wprowadzają-

cą ubezpieczenia emerytalno-rentowe. Na szerszą skalę jednak pojęcia tego zaczęto uży-

wać po II wojnie światowej i wiązało się to ze zmianą poglądów na problem uprawnień

obywateli do otrzymania pomocy w określonych sytuacjach życiowych (por. Moduł I. Ge-

neza polityki społecznej — etap konsolidacji i etap ekspansji). Na zmianie poglądów za-

ważyły doświadczenia wielkiego kryzysu ekonomicznego z końca lat 20. i 30. XX wieku

(olbrzymie bezrobocie i zubożenie znacznej części społeczeństwa). Ważną rolę odegrały

także nowe teorie ekonomiczne, głównie koncepcja interwencjonizmu państwowego J.M.

Keynesa (1883–1946). Nie bez znaczenia był także wzrost poczucia solidarności narodo-

wej w czasie II wojny światowej oraz zamiar stworzenia bardziej trwałego i sprawiedli-

wego ładu po wojnie, by uniknąć konfliktów w przyszłości.

Koncepcja zabezpieczenia społecznego wyłoniła się pod wpływem idei uwolnienia

ludzi od lęku przed niezawinionym niedostatkiem — idei wolności od biedy. Wiąże się

ona także z koncepcją welfare state, czyli państwa opiekuńczego. Ideę tę po raz pierwszy,

najpełniej ujęto w raporcie Wiliama Beveridge’a (1897–1963) pt.: Social Insurance

and Allied Services, opublikowanym w Anglii w 1942 r. Raport ten powstał w oparciu

o analizę wyników badań nad przyczynami biedy i niedostatku przeprowadzonych

w Anglii w okresie poprzedzającym wybuch wojny. Wnioski z tych badań wskazywały,

że w zdecydowanej większości przypadków przyczynami popadania w ubóstwo były

2

zdarzenia losowe powodujące straty finansowe

1

, utratę możliwości zarobkowania

2

oraz nadmierne obciążenia rodzinne w relacji do osiąganych dochodów

3

. Do czasu

przeprowadzenia tych badań znaczna część polityków, naukowców i opinii publicznej

przychylała się ku tezie, iż poza stosunkowo nielicznymi przypadkami osób niezdolnych

do pracy zarobkowej, reszta ubogich sama w jakiś sposób przyczyniała się do swej sytuacji.

Uznawano, że głównymi problemami ubogich są: lenistwo, rozrzutność, uzależnienia,

brak chęci i umiejętności przyjęcia odpowiedzialności za swój los (o problemie ubóstwa

można przeczytać więcej w module IV).

Konkluzje Raportu kreśliły wizję nowego, lepszego ładu społecznego, charakteryzu-

jącego się eliminacją z życia społecznego przejawów nędzy i niedostatku.
Beveridge zaproponował stworzenie powszechnego systemu świadczeń społecznych
zastępujących utracony zarobek, który opierałby się na trzech filarach:

— ubezpieczeniach społecznych,

— powszechnej służbie zdrowia,

— systemie świadczeń uzupełniających dochody rodzin wielodzietnych.

Całość tak określonego systemu zaczęto określać mianem zabezpieczenia społeczne-

go

4

(social protection), podkreślając w ten sposób jego powszechny zakres podmiotowy

i przedmiotowy

5

oraz wzmożoną odpowiedzialność państwa za jego prawidłowe funk-

cjonowanie (por.: Magnuszewska-Otulak, 1992: s. 46–79).

Mimo iż pojęcie zabezpieczenia społecznego jest od wielu lat w powszechnym użyt-

ku, do dziś nie istnieje jedna, przez wszystkich akceptowana jego definicja. Spotykane

w literaturze przedmiotu definicje zabezpieczenia społecznego można podzielić na dwie

grupy.

Pierwsza grupa definicji wychodzi od traktowania zabezpieczenia społecznego jako

pewnego stanu pożądanego, jako wartości, której realizacji podporządkowane byłyby

określone działania. Do takich definicji należy ta opracowana przez Międzynarodową

Organizację Pracy. Zgodnie z nią pod pojęciem zabezpieczenia społecznego należy

rozumieć:

rezultat osiągnięty za pomocą całego szeregu kompleksowych i uwieńczonych powodzeniem
przedsięwzięć publicznych mających na celu ochronę ludności (lub jej dużych grup) przed
niedostatkiem środków materialnych, który w razie braku takich przedsięwzięć mógłby być
spowodowany utratą dochodów w razie choroby, bezrobocia, inwalidztwa, starości lub zgo-
nu oraz przedsięwzięć zapewniających dostęp do opieki zdrowotnej w razie potrzeby i poma-
gających rodzinom wychowującym małe dzieci (Księżopolski, 1990: s. 113).

1

Np. pożar, powódź, kradzież, choroba członka rodziny.

2

Np. bezrobocie, choroba, inwalidztwo.

3

Głowa rodziny mogła zarabiać nawet powyżej przeciętnej, ale na skutek dużej liczby osób

pozostających na utrzymaniu dochód ten mógł nie chronić przed ubóstwem.

4

W języku angielskim używa się określeń: social security (głównie w USA) lub social protection. Tak

więc po polsku raczej winno być: „bezpieczeństwo socjalne”, „ochrona socjalna”. Jednak jeszcze w okresie

międzywojennym zaczęto używać określenia „zabezpieczenie społeczne” (co wygląda na kalkę z języka

rosyjskiego) i tak zostało do dziś.

5

Innymi słowy: szeroki zakres świadczeń dla większości społeczeństwa.

3

Druga grupa definicji akcentuje wyodrębnienie poszczególnych przedsięwzięć podej-

mowanych dla zagwarantowania odpowiedniego poziomu życia członków danego społe-

czeństwa, np.:

zabezpieczenie społeczne jako całokształt środków i działania instytucji publicznych, za po-
mocą których społeczeństwo stara się zabezpieczyć swych obywateli przed niezawinionym
przez nich niedostatkiem, przed groźbą niemożności zaspokojenia podstawowych społecznie
uznanych za ważne potrzeb (Piotrowski, 1966: s. 28).

Zdaniem A. Rajkiewicza zabezpieczenie społecznie to: „system świadczeń, do których

obywatele mają prawo lub z których mają możliwość korzystania w wypadkach i na wa-

runkach określonych odpowiednimi przepisami” (Rajkiewicz, 1979: s. 433).

W ramach systemu zabezpieczenia społecznego wyodrębniamy takie jego

elementy, jak:

— ubezpieczenia społeczne,

— ubezpieczenia gospodarcze (zarówno osobowe, jak i majątkowe),

— świadczenia o charakterze zaopatrzeniowym,

— pomoc społeczną,

— ochronę zdrowia,

— rehabilitację osób niepełnosprawnych,

— uzupełniające świadczenia społeczne (stypendia, zasiłki dla bezrobotnych, fundusze

socjalne).

Zakres podmiotowy świadczeń zabezpieczenia społecznego nie jest jednolity w po-

szczególnych krajach oraz elementach tego systemu. Niekiedy obejmuje całe społeczeń-

stwo, a czasami jedynie niektóre grupy ludności. Występuje również zjawisko kumulacji

praw do świadczeń (jednoczesne uprawnienia do świadczeń z różnych elementów syste-

mu). Uprawnienia mogą wynikać wprost z przepisów albo umów zawieranych przez oso-

by z odpowiednimi instytucjami. Znaczna część dóbr i usług jest bezpłatna, ale bywa, że

za niektóre wymaga się odpłatności.

2. Regulacje międzynarodowe

Prawo do zabezpieczenia społecznego sformułowano w Powszechnej Deklaracji Praw

Człowieka, uchwalonej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 10.12.1948 r., głoszącej, że każda

jednostka ludzka jako członek społeczeństwa ma prawo do zabezpieczenia w przypad-

kach bezrobocia, choroby, inwalidztwa, wdowieństwa, starości oraz w innych przypad-

kach utraty środków utrzymania z przyczyn niezawinionych (artykuły 22 i 25). O wie-

le ważniejsze znaczenie, w sensie prawnym, ma jednak art. 9 Międzynarodowego Paktu

Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, uchwalonego przez Narody Zjednoczo-

ne 16.12.1966 r., potwierdzający prawo obywateli do zabezpieczenia społecznego. Pakt

ten nie jest bowiem deklaracją polityczną, lecz umową międzynarodową nakładającą zo-

bowiązania na państwa — strony Paktu. Państwa, które go ratyfikują, są zobowiązane

4

do realizacji jego postanowień. Trzeba jednak zaznaczyć, że rzeczywiste działania w tym

zakresie są uzależnione od możliwości poszczególnych krajów

6

.

Aktem normatywnym prawa międzynarodowego, który wyznacza podstawowe stan-

dardy zabezpieczenia społecznego, jest Konwencja nr 102 Międzynarodowej Organizacji

Pracy z 1952 r. w sprawie minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, obejmująca

zakresem przedmiotowym wszystkie uznane w prawie międzynarodowym rodzaje ry-

zyka socjalnego oraz związane z nimi świadczenia, którymi są:

— pomoc lecznicza,

— zasiłki chorobowe,

— świadczenia z tytułu bezrobocia,

— świadczenia na starość,

— świadczenia w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych,

— świadczenia rodzinne,

— świadczenia w razie macierzyństwa,

— świadczenia w razie inwalidztwa,

— świadczenia w razie śmierci żywiciela rodziny.

Oprócz minimalnych standardów w zakresie poszczególnych ryzyk socjalnych Konwen-

cja ta stanowi, iż każdy ubiegający się o przyznanie świadczenia powinien mieć prawo

wniesienia odwołania w razie odmowy jego przyznania lub w razie sporu co do charakte-

ru i wysokości świadczenia. Zatem świadczenia te mają charakter roszczeniowy pozwa-

lający na dochodzenie na drodze prawnej swych praw przez zainteresowanych.

Istotną rolę odgrywają także: Konwencja nr 121 z 1964 r. o świadczeniach w razie wy-

padków przy pracy i chorób zawodowych, Konwencja nr 128 z 1967 r. o świadczeniach

na wypadek inwalidztwa, na starość i w razie zgonu żywiciela rodziny, Konwencja nr 130

z 1969 r. o pomocy leczniczej i zasiłkach chorobowych oraz Konwencja nr 118 z 1962 r.

w sprawie równości traktowania obywateli własnych i cudzoziemców w dziedzinie za-

bezpieczenia społecznego. W skali europejskiej ważnym dokumentem jest Europejska

Karta Społeczna z 1961 r.

Należy podkreślić, że poczucie bezpieczeństwa socjalnego uznaje się dziś za jedną z pod-

stawowych potrzeb ludzkich oraz istotne prawo człowieka. Nie zmienia tego fakt, iż obec-

nie wiele dyskutuje się o konieczności zmian co do form i zakresu działań w dziedzinie

zabezpieczenia społecznego —sama idea wciąż bowiem pozostaje aktualna. Potwierdze-

nie uznania wagi tego poczucia stanowi to, że prawo do zabezpieczenia sformułowane

jest w konstytucjach wielu państw, w tym Polski (art. 67 Konstytucji RP). Zgodnie z pol-

ską konstytucją prawo do zabezpieczenia społecznego przysługuje w razie niezdolności

do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytal-

nego. Prawo to przysługuje również osobom pozostającym bez pracy nie z własnej woli

i niemającym innych środków utrzymania.

W rozwoju zabezpieczenia społecznego wykształciły się trzy techniki administra-

cyjno-finansowe wyodrębnione w oparciu o różnice w metodach finansowania, prawach

6

W Pakcie nie określono wymaganych wskaźników, które pozwoliłyby na „rozliczenie” wypełnienia

tego zobowiązania.

5

i obowiązkach podmiotów uprawnionych oraz zobowiązanych do świadczeń. Są to nastę-

pujące techniki:

1. ubezpieczeniowa,

2. zaopatrzeniowa,

3. opiekuńcza.

Historycznie najstarszą jest technika opiekuńcza, a potem równolegle kształtowały się

techniki zaopatrzeniowa i ubezpieczeniowa. W dalszej części omówiony zostanie sposób

funkcjonowania każdej z technik wraz z najważniejszymi elementami systemu zabezpie-

czenia społecznego opartymi na danej technice.

3. Technika ubezpieczeniowa

Ubezpieczenie to „urządzenie” chroniące przed skutkami wypadków losowych, przez

które rozumie się zdarzenia

przyszłe

i

niepewne

spowodowane działaniem przyrody

lub świadomym bądź nieświadomym działaniem człowieka. Istota ubezpieczenia polega

na gromadzeniu funduszy (tworzonych ze składek) przez podmioty zagrożone tymi zda-

rzeniami, a następnie wypłacie świadczenia, według z góry określonych zasad, tym spo-

śród nich, których dane zdarzenie rzeczywiście dotknęło.

Podstawowymi elementami ubezpieczania są: składka, fundusz, określone ryzyko lo-

sowe, szkoda, kompensata szkody.

Ubezpieczenie opiera się na kalkulacji prawdopodobieństwa występowania ryzyka,

wartości szkody i wysokości odszkodowania oraz związanej z tym wysokości składki. In-

nymi słowy chodzi o rozłożenie ciężaru szkody na wszystkich opłacających składki, czyli

innych zagrożonych takim samym ryzykiem.

Już w bardzo zamierzchłych czasach ludzie, których dotyczyło wspólne zagrożenie,

łączyli swe siły, by stawić mu czoło. Ubezpieczeniu przyświeca ta sama idea.

Przykład

W średniowieczu sprowadzanie towarów z dalekich krajów statkami było bardzo zyskowne,
ale ryzykowne. Jeśli założymy, że prawdopodobieństwo utraty statku wynosiło 1/5, to wysła-
nie floty pięciu statków dawało dużą szansę, że wrócą cztery. Jeśli każdy z nich był finansowany
przez jednego kupca, to czterech zrobiło dobry interes, ale piąty był bankrutem. Kupcy wenec-
cy łączyli więc swe siły, by minimalizować ryzyko bankructwa. Wspólnie finansowali wypra-
wę i proporcjonalnie do wkładu dzielili zyski z niej. Zagrożenie bankructwem było wtedy mi-
nimalne.

Współcześnie wyróżniamy dwie podstawowe grupy ubezpieczeń:

gospodarcze

i

społeczne

.

6

Ubezpieczenia gospodarcze

dzielą się z kolei na

majątkowe

oraz

osobowe

.

Ubezpieczenia majątkowe

obejmują

mienie

oraz

odpowiedzialność cywilną

.

W przypadku

ubezpieczenia mienia

chodzi o zapłatę odszkodowania w razie utraty

lub zniszczenia oznaczonego (tzn. dającego się zidentyfikować) składnika majątkowego,

który został ubezpieczony, ilekroć nastąpiło ono w następstwie objętego umową

wypadku

7

.

Ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej

polega na tym, iż ubezpieczyciel zobowią-

zuje się do zapłaty odszkodowania za szkody wyrządzone osobom trzecim, względem

których odpowiedzialność za szkodę ponosi ubezpieczający albo osoba trzecia, na której

rzecz zostaje zawarta umowa ubezpieczenia.

Przykład

W Polsce posiadacze pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym zobowiązani są do zawar-
cia umowy odpowiedzialności cywilnej. Załóżmy, że pewien kierujący samochodem spowodo-
wał wypadek, w wyniku którego zaistniały straty materialne w wysokości 100 tys. zł, a jeden
z uczestników na skutek odniesionych obrażeń stał się niezdolny do pracy i uzyskał prawo do
renty w wysokości 2500 zł miesięcznie oraz jednorazowo 80 tys. zadośćuczynienia za ponie-
sione cierpienia oraz odszkodowania za poniesione nakłady na koszty leczenia. Sprawca nie po-
siada majątku, z którego można by zaspokoić roszczenia, a jego miesięczne dochody wynoszą
1500 zł. Poza tym sam doznał obrażeń i pozostaje na zwolnieniu lekarskim.
Gdyby nie polisa odpowiedzialności cywilnej, poszkodowani nie mieliby szans na wyegzekwo-
wanie odszkodowania, zaś nad sprawcą ciążyłby rosnący dług. Ubezpieczyciel wypłaci odszko-
dowanie nawet wtedy, gdy jest ono bardzo wysokie — choć niekiedy może to wymagać proce-
su sądowego.
OC chroni przede wszystkim poszkodowanych, ale daje także sprawcy szkody ochronę przed
niewypłacalnością.

Cechą ubezpieczeń majątkowych jest to, iż wielkości świadczenia ubezpieczyciela nie

da się z góry przewidzieć. Zależy ono od konkretnej wielkości majątkowego uszczerbku.

Określa się jedynie maksymalną granicę świadczenia. Odpowiedzialność ubezpieczycie-

la jest wyłączona w razie umyślnego wyrządzenia szkody przez ubezpieczającego albo

przez osobę, z którą pozostaje on we wspólnym gospodarstwie domowym lub za którą

ponosi odpowiedzialność. Odszkodowanie nie należy się również w razie wykazania ra-

żącego niedbalstwa ubezpieczającego

8

.

Ubezpieczenia osobowe

mogą dotyczyć śmierci osoby ubezpieczonej lub dożycia

przez nią określonego wieku (

ubezpieczenia na życie

), a także uszkodzenia ciała,

7

Np. ubezpieczenie na wypadek zniszczenia lub kradzieży: domu, samochodu (tzw. auto-casco),

kolekcji obrazów.

8

W takich sytuacjach w przypadku OC odszkodowanie będzie wypłacone, ale ubezpieczyciel będzie

mógł dochodzić zwrotu wypłaconych kwot od sprawcy (tzw. prawo regresu). Zatem problem ewentualnej

niewypłacalności sprawcy staje się problemem ubezpieczyciela, a nie poszkodowanego.

7

rozstroju zdrowia lub śmierci wskutek nieszczęśliwego wypadku (

ubezpieczenia

następstw nieszczęśliwych wypadków

). Przedmiotem tych ubezpieczeń są dobra

osobiste, życie i zdrowie osoby ubezpieczonej. W przypadku wystąpienia dotykającego

te dobra zdarzenia losowego ubezpieczyciel jest obowiązany do zapłaty umówionej sumy

pieniężnej, renty lub innego świadczenia (np. pokrycia kosztów leczenia, przewozu).

Obecnie obowiązująca ustawa z 28.07.1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst

jednolity Dz. U. 1996, nr 11, poz. 62 z późn. zm.) nie przewiduje kategorii ubezpieczeń

powstających z mocy prawa (ex lege). Jedynym sposobem nawiązania stosunku

prawnego ubezpieczenia gospodarczego jest umowa ubezpieczenia. Prawo przewiduje

jednak ubezpieczenia obowiązkowe. Oznacza to, że na określone podmioty nałożono

obowiązek zawarcia wskazanych w przepisach umów ubezpieczenia (np. OC posiadaczy

samochodów).

4. Ubezpieczenia społeczne

U podstaw

ubezpieczeń społecznych

leży idea samopomocy społecznej, występują-

ca już w średniowieczu — pierwotnie pod postacią solidarności rodowej, a później cecho-

wej i gildijnej

9

(rzemieślnicy czy kupcy otaczali opieką starzejących się członków swych

związków, którzy wcześniej płacili składki). W XIX w. szeroką działalność w zakresie

ubezpieczeń społecznych rozwinęły związki zawodowe. Trzeba jednak podkreślić, że aż

do końca XIX w. jedynym powszechnym sposobem zabezpieczenia bytu i pomocy na sta-

rość czy w chorobie było posiadanie dzieci. Prawdziwy początek ubezpieczeń społecz-

nych to niemieckie ustawy z lat 1883–1889, przyjęte pod rządami Otto von Bismarcka.

W 1883 r. przyjęto ustawę o ubezpieczeniu na wypadek choroby, w 1884 r. — o ubez-

pieczeniu od wypadków w zatrudnieniu, a w 1889 r. — o ubezpieczeniu rentowym na

starość i na wypadek inwalidztwa — pierwotnie nie mówiło się o emeryturze, ale o ren-

cie starczej.

Dlaczego wprowadzenie ubezpieczeń społecznych było to tak przełomowe? Otóż ze-

rwano w ten sposób z ideą niemieszania się państwa w sferę stanowiącą dotąd domenę

prawa cywilnego.

Ciekawostka

Kanclerz Otto von Bismarck był zdeklarowanym konserwatystą i monarchistą, z całych sił zwal-
czającym socjalistów, a mimo to zrealizował ich ważny postulat — wprowadzenie ubezpieczeń
społecznych. Bismarck chciał im w ten sposób odebrać poparcie, jakim cieszyli się wśród robot-
ników i ocalić monarchię. Paradoksalnie było to jednak zwycięstwo socjalistów, bowiem pań-

9

Gildia — stowarzyszenie o charakterze obronnym, religijnym, zawodowym; najczęściej związek

kupców broniący interesów lub przywilejów swych członków.

8

stwo stało się gwarantem ochrony słabszych. Faktem jest także, iż rewolucja komunistyczna
w Niemczech nie wybuchła, co jednak świadczy o dalekowzroczności Bismarcka.

Cechą charakterystyczną wprowadzonych regulacji był przymus ubezpieczenia

i objęcie nim większości pracowników najemnych. Składkę opłacali zarówno pracodawcy,

jak i pracownicy. Charakterystyczne było także odstąpienie od zasady uzależniania

składki od indywidualnego ryzyka — co stanowiło normę w ubezpieczeniach prywatnych

— na rzecz składki przeciętnej ustalonej na takim poziomie, aby uzyskać równowagę

składek i świadczeń w rachunku globalnym dla całej populacji ubezpieczonych. Stanowiło

to wyraz solidaryzmu społecznego.

Niemieckie rozwiązania stały się wzorem dla większości krajów Europy kontynen-

talnej. Zaznaczyć jednak trzeba, iż Dania (a za nią inne kraje skandynawskie) oraz Anglia

wypracowały inny model zabezpieczenia od ryzyk socjalnych, oparty na technice zaopa-

trzeniowej (omówiony on zostanie w module III).

W Polsce pierwsze regulacje w zakresie ubezpieczeń społecznych pojawiły się w 1919

r., wcześniej ubezpieczenia funkcjonowały w zaborach pruskim i austriackim. W 1933 r.

uchwalono ustawę o ubezpieczeniu społecznym (zwaną scaleniową), ale obejmowała ona

tylko niewielką część ludności. Tuż przed wybuchem wojny przygotowywano dalej idące

rozwiązania, ale nie zdążono ich wdrożyć. Tym niemniej Polska w tej kwestii nie odsta-

wała istotnie od ówczesnego europejskiego standardu.

Analizując współczesne systemy ubezpieczeń społecznych, można wyodrębnić

kilka ich cech konstytutywnych (inaczej mówiąc: podstawowych zasad). Wymieniono

je poniżej.

1. Związek z pracą. Zasadniczo ubezpieczenie społeczne kompensuje utratę dochodów

z pracy wykonywanej w sposób zawodowy, choć w niektórych krajach na równi z pra-

cą zawodową traktuje się inne zajęcia społecznie użyteczne (np. ubezpieczeniami ob-

jęci są rodzice na urlopach wychowawczych, studenci — w Polsce zasada ta obowią-

zywała do 1998 r.).

2. Przymusowość. Oznacza brak możliwości zwolnienia się z obowiązku ubezpiecze-

nia. Decydują tu prawnie określone kryteria obiektywne związane z przynależnością

do określonej grupy społeczno-zawodowej. Wyjątek stanowią niektóre pozapracow-

nicze grupy, którym pozostawia się swobodę co do przystąpienia do ubezpieczenia.

Oczywiście wiąże się to z koniecznością opłacenia składki (np. obecnie w Polsce taką

możliwość mają studenci).

3. Wzajemność ochrony ubezpieczeniowej. Oznacza ona zależność między opłaceniem

składki, jej wysokością oraz okresem płacenia a prawem do świadczeń i ich wysoko-

ścią. W niektórych systemach ta zależność może być osłabiona z uwagi na mechani-

zmy redystrybucyjne (np. na skutek gwarancji minimalnego świadczenia, specjalnych

uprawnień dla pewnych grup zawodowych).

4. Roszczeniowość świadczeń. Uprawniony po spełnieniu ustawowych warunków może

domagać się określonego świadczenia, w sytuacjach spornych przewidziane są proce-

dury kontrolne oraz odwoławcze.

9

5. Formalizm i schematyzm. Oznacza to działanie ściśle według prawa. Decyzje uzna-

niowe są traktowane jako absolutny wyjątek (np. w Polsce tzw. renty specjalne, przy-

znawane przez premiera lub prezesa ZUS). Innymi słowy muszą być spełnione łącznie

wszystkie wymagane prawem warunki, aby uzyskać świadczenie — urzędnik ubez-

pieczeń społecznych nie może tolerować żadnych niedostatków w tym zakresie.

6. Niekomercyjność. Zasadniczo ubezpieczenie społeczne jest instytucją niedochodową,

ale rośnie rola przedsięwzięć komercyjnych pozostających wszak pod nadzorem pań-

stwowym (np. w Polsce — Powszechne Towarzystwa Emerytalne).

7. Samorządność. Oznacza, że podmioty gromadzące środki na przyszłe świadczenia

powinny mieć wpływ na gospodarowanie nimi (Koczur, 2000: s. 128–129).

Zakres przedmiotowy ubezpieczenia społecznego obejmuje skutki, jakie w obszarze

zdolności do pracy powodują takie zdarzenia losowe, jak: choroba, inwalidztwo, starość,

śmierć, wypadek przy pracy, choroba zawodowa. Osobną grupę stanowią określone sy-

tuacje rodzinne powodujące pogorszenie warunków materialnych wskutek czasowego

przerwania pracy zarobkowej bądź zwiększenia kosztów utrzymania rodziny w związku

z ciążą, porodem i macierzyństwem, a także sprawowaniem funkcji opiekuńczych i wy-

chowawczych (Koczur, 2000: s. 129). Potrzeby wywołane przez te zdarzenia zaspokaja

się w formie realizacji przewidzianych przez przepisy prawa świadczeń. Najczęściej sto-

sowane świadczenia z uwzględnieniem okresu ich trwania prezentuje tabela 1.

Tabela 1. Świadczenia z ubezpieczenia społecznego według okresu trwania

Świadczenia z ubezpieczenia społecznego

Jednorazowe

Krótkoterminowe

Długookresowe

zasiłek porodowy*

zasiłek pogrzebowy

zasiłek chorobowy

zasiłek macierzyński

zasiłek opiekuńczy

zasiłek wyrównawczy

świadczenie rehabilitacyjne

emerytura

renta z tytułu niezdolności do

pracy

renta szkoleniowa

renta rodzinna

* W Polsce obecnie nie funkcjonuje, nie należy mylić z „becikowym”.

Źródło: opracowanie własne.

Jest to oczywiście podstawowy katalog świadczeń, który w konkretnym systemie może

wyglądać nieco inaczej. Należy zwrócić uwagę, że zasiłek dla bezrobotnych, mimo że ma

cechy wspólne ze świadczeniami z ubezpieczenia społecznego, nie zawsze jest lokowany

w tym systemie (np. w Polsce nie ma ubezpieczenia od bezrobocia, ale są zasiłki dla bez-

robotnych finansowane w inny sposób).

W ostatnich latach powraca pytanie o możliwość sprywatyzowania ubezpieczeń spo-

łecznych. Zastanówmy się, czy byłoby to możliwe.

10

Ważną kwestią jest relacja prywatnych (komercyjnych) ubezpieczeń oraz ryzyk so-

cjalnych. Racjonalnie myślący ludzie powinni wykazywać przezorność na wypadek ry-

zyk socjalnych i robią to na dwa sposoby:

1. oszczędzają — to podstawowy sposób zabezpieczenia na wypadek utraty dochodów

lub zwiększonych wydatków;

2. tak organizują swe życie i tak się zachowują, aby unikać sytuacji zwiększających

ryzyko.

Naprzeciw tak rozumianej przezorności wychodzą ze swoją ofertą ubezpieczenia pry-

watne i gdyby zdecydowana większość ludzi w ten sposób postępowała, nie było by pro-

blemu. Realne warunki są jednak bardziej skomplikowane, ludzie nie zawsze mogą i chcą

zachowywać się odpowiedzialnie i racjonalnie. Oprócz często problematycznej możliwo-

ści bezpiecznego oszczędzania istnieje tu bowiem kwestia kalkulacji prawdopodobień-

stwa indywidualnego wystąpienia określonego ryzyka. Innymi słowy: istotne jest to, co

ogranicza opłacalność, a zatem i zakres ubezpieczeń prywatnych. Pojawiają się tu trzy

problemy, wymienione poniżej.

1. Asymetria informacyjna — często ubezpieczający wie więcej niż ubezpieczyciel (np.

śmiertelnie chory człowiek może próbować zataić swój stan i zechce wykupić polisę

na życie). Oczywiście towarzystwa ubezpieczeniowe starają się przed tą asymetrią

zabezpieczyć (np. zlecając badanie zdrowia) albo odmawiają ubezpieczenia bądź pod-

noszą składkę do bardzo wysokiego poziomu.

2. Istnienie zjawiska tzw. hazardu moralnego (z ang. moral hazard) — czyli sytuacji, gdy

osoba ubezpieczona od konsekwencji jakiegoś zdarzenia przestaje zachowywać się

przezornie lub wręcz prowokuje wystąpienie zagrożeń (np. wielu kierowców jeździ

dość „nonszalancko”, bo w razie kolizji wypłaca odszkodowanie ubezpieczyciel OC;

inny przykład: gdy spadają ceny nieruchomości, rośnie liczba pożarów ubezpieczo-

nych domów

10

). Hazard moralny powoduje, że wystąpienie zdarzenia przestaje mieć

charakter losowy, prawdopodobieństwo jego wystąpienia wzrasta. Czyli w tych sfe-

rach, gdzie występuje hazard moralny, składka rośnie albo odstępuje się od zawiera-

nia umów. Zjawisko to ma odniesienie do całości systemu zabezpieczenia społecznego

i jest poważnym problemem.

3. Niskie dochody są silnie skorelowane ze zwiększonym prawdopodobieństwem wy-

stąpienia ryzyka socjalnego.

W efekcie często ci, którzy najbardziej potrzebują ochrony ubezpieczeniowej, nie są

w stanie jej opłacić na warunkach komercyjnych albo po prostu nie ma dla nich żadnej

oferty. Mogą jedynie zostać objęci ubezpieczeniami społecznymi.

W Polsce w ramach ubezpieczeń społecznych wyróżnia się cztery rodzaje

ubezpieczenia:

1. emerytalne,

2. rentowe,

3. w razie choroby i macierzyństwa (ubezpieczenie chorobowe),

4. z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (ubezpieczenie wypadkowe).

10

Nie chodzi tu jednak o podpalenia, co jest przestępstwem, ale po prostu niższą ostrożność i czujność.

Kwota uzyskana z ubezpieczenia może być wtedy korzystniejsza niż w wyniku sprzedaży.

11

Odrębne regulacje obejmują ubezpieczenia społeczne rolników indywidualnych

(objęto ich ubezpieczeniami emerytalnymi dopiero w 1977 r., do 1971 r. nie mieli także

prawa do powszechnej opieki zdrowotnej). Dziś główna instytucja tego systemu to Kasa

Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Odrębny system stanowi także powszechne

ubezpieczenie zdrowotne (główna instytucja to Narodowy Fundusz Zdrowia).

Podział składek ubezpieczeniowych na poszczególne fundusze ubezpieczenia spo-

łecznego prezentuje tabela 2.

Tabela 2. Fundusze i składki na ubezpieczenia społeczne w Polsce

Pracodawca

Pracownik

Fundusz ubezpieczenia emerytalnego — I filar

9,76%

2,46%

Fundusz ubezpieczenia emerytalnego — II filar

-

7,3%

Fundusz ubezpieczenia rentowego

4,5%

1,5%

Fundusz ubezpieczenia chorobowego*

-

2,45%

Fundusz ubezpieczenia wypadkowego**

0,4–8,12%

-

Razem:

14,66–22,38%

13,71%

* Pracodawca co prawda nie płaci składek na ubezpieczenie chorobowe, ale płaci zasiłek za pierwsze 30 dni

zwolnienia w roku kalendarzowym.

** Składka ubezpieczenia wypadkowego jest obliczana przez pracodawcę w zależności od warunków pracy

— im więcej wypadków, tym wyższa składka.

Źródło: opracowanie własne.

Warto podkreślić, że w odróżnieniu od wcześniej funkcjonującego w Polsce systemu

obecnie składka jest „rozbita” na poszczególne ryzyka i zasila poszczególne fundusze.

5. Ubezpieczenia emerytalne w Polsce

Z uwagi na rolę społeczną i wielkość strumieni finansowych szczególnie miejsce

w ubezpieczeniach społecznych mają ubezpieczenia emerytalne. Omówione zostaną

więc bardziej szczegółowo.

Z początkiem 1999 r. pod hasłem „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności” wprowa-

dzono w Polsce nowy system emerytalny. Oparty jest on na trzech filarach.

Filar pierwszy

ma charakter obowiązkowy. Wypłacane będzie z niego podstawowe

świadczenie emerytalne, gwarantowane przez państwo i wypłacane przez ZUS. Źródłem

finansowania świadczeń są składki płacone przez wszystkich ubezpieczonych. Wykorzy-

stuje się tu

finansowanie repartycyjne

, polega ono na tym, że bieżące składki służą

finansowaniu bieżących świadczeń. Zatem funkcjonuje tu umowa międzypokoleniowa

— płacąc dziś składki, finansuję dzisiejszych emerytów i nabywam w ten sposób prawo

12

do własnej emerytury, na którą łożyć będą następne pokolenia. Wysokość świadczenia

emerytalnego zależy od ilorazu tzw. Międzypokoleniowego Kapitału Uprawnień Emery-

talnych (MKUE) — czyli skumulowane składki wpłacone na indywidualne konto w ZUS

plus coroczne waloryzacje o ¾ wzrostu płacy przeciętnej — oraz przeciętnego dalszego

trwania życia w miesiącach w momencie przejścia na emeryturę (odczytywanego z tablic

publikowanych przez GUS, typu unisex, czyli bez podziału na płeć).

Emerytura I filar = MKUE / przeciętne dalsze trwanie życia w momencie przejścia

na emeryturę

Przykład

Ubezpieczony zgromadził na swym koncie w ZUS MKUE o wartości 150 tys., w momencie jego
przejścia na emeryturę GUS szacował przeciętne dalsze trwanie życia na 175 miesięcy, zatem
emerytura wyniesie: 150 000 zł / 175 miesięcy, czyli 857,14 zł miesięcznie.

Jak łatwo zauważyć, taka formuła jest bardzo prosta i czytelna, podkreśla koniecz-

ność gromadzenia uprawnień i może zachęcać do odkładania momentu przejścia na eme-

ryturę (gdyby wprowadzono taką możliwość). Stawia natomiast w trudnej sytuacji ko-

biety, ponieważ obecnie ich wiek emerytalny to 60 lat, zatem w przytoczonym wyżej

przykładzie MKUE byłby dzielony na 235 miesięcy (175 + 60). W efekcie świadczenie bę-

dzie więc niższe.

Filar drugi

także ma charakter obowiązkowy. Tu świadczenie będzie wypłacane

przez zakład emerytalny. Środki na przyszłą emeryturę gromadzone są w Otwartym

Funduszu Emerytalnym (OFE) zarządzanym przez Powszechne Towarzystwo Emerytal-

ne (prywatne, komercyjne przedsięwzięcie nadzorowane przez państwo). Ubezpieczony

ma możliwość wyboru dowolnego z istniejących OFE. Środki podlegają inwestowaniu na

rynkach finansowych (częściowo w akcje przedsiębiorstw notowanych na warszawskiej

Giełdzie Papierów Wartościowych, a częściowo w papiery dłużne Skarbu Państwa). Zy-

ski z tych inwestycji powiększą odkładany kapitał (jednak jest tu możliwa ujemna stopa

zwrotu inwestycji, np. wskutek bessy na giełdzie). Należy także pamiętać, że OFE za za-

rządzanie kapitałem ubezpieczonych pobiera opłaty, które obniżają efektywność inwe-

stycji. W filarze tym obowiązuje zatem

finansowanie kapitałowe

.

W odróżnieniu od filara pierwszego odłożony kapitał podlega dziedziczeniu, tj.

w przypadku śmierci ubezpieczonego wchodzi do masy spadkowej (w filarze I bliscy

nie zyskują żadnych praw do MKUE po zmarłym ubezpieczonym). Niestety w 2011 roku

wciąż brak ustawy regulującej szczegółowo kwestię wypłat emerytur z II filara. W za-

łożeniach reformy zapisano możliwość wyboru przez ubezpieczonego zarówno zakładu

emerytalnego, który wypłacałby emeryturę, jak i różnych form emerytury (np. indywi-

dualna emerytura dożywotnia, małżeńska emerytura dożywotnia itp.).

13

Filar trzeci

natomiast jest nieobowiązkowy. W założeniach reformy jego podstawę

miały stanowić masowe Pracownicze Programy Emerytalne (PPE) organizowane

przez pracodawców w porozumieniu z pracownikami, ale stanowią one margines

(w 2011 roku ilość objętych nimi pracowników szacowano na 700 tys.). W praktyce jego

istotą jest systematyczne oszczędzanie z przeznaczeniem nagromadzonych środków

na okres starości, realizowane w różnych formach (np. kapitałowe polisy na życie,

lokowanie w fundusze inwestycyjne, indywidualne konta emerytalne). Bez dodatkowego

oszczędzania w ramach tego filara, czyli polegając jedynie na filarach obowiązkowych,

nie uda się zapewnić utrzymania poziomu życia sprzed przejścia na emeryturę.

Nowy system emerytalny oparto na czytelnych, racjonalnych zasadach, mocno pod-

kreślających związek pomiędzy poniesionymi nakładami (wpłaconymi składkami)

a uzyskiwanym świadczeniem — mamy obecnie system emerytalny oparty na zdefinio-

wanej składce

11

. Nie da się jednak nie dostrzegać pewnych jego następstw, które wywo-

łają trudności w sferze społecznej. Dają się one ująć w trzech aspektach:

— obniżenie

stopy zastąpienia

(tj. relacji emerytury do wcześniej uzyskiwanej płacy)

— w „starym” systemie przeciętna stopa zastąpienia wynosiła 60%, w „nowym” sza-

cuje się, że może wynosić około 40%; zagrożenie niską stopą zastąpienia jest wysokie

dla znacznej liczby ubezpieczonych, szczególnie o krótszym stażu ubezpieczeniowym

oraz dla osób o niskich zarobkach;

— wysoce prawdopodobne zwiększenie środków z pomocy społecznej dla emerytów

o bardzo niskich emeryturach (wielu prawdopodobnie nie spełni kryteriów gwaran-

cji minimalnego świadczenia, tj. 20 lat płacenia składek od co najmniej minimalnego

wynagrodzenia dla kobiet oraz 25 lat dla mężczyzn); osoby takie będą mieć emerytu-

ry na poziomie, jaki wynikać będzie ze zgromadzonych składek;

— mniejszy (niż obecnie) zakres redystrybucji dochodu narodowego w ramach systemu

emerytalnego, co spowoduje wzrost i tak dość znacznego zróżnicowania dochodowe-

go polskiego społeczeństwa.

Istotne miejsce w dyskusjach dotyczących omawianych tu zagadnień zajmuje pro-

blem przymusu w ubezpieczeniach społecznych. Co zatem przemawia za stosowaniem

przymusu państwowego w odniesieniu do ubezpieczeń społecznych? Najważniejsze ar-

gumenty — najogólniej mówiąc — dają się ująć w trzech, niżej wymienionych, punktach.

1. Występowanie tzw.

efektów zewnętrznych

sytuacji, gdy ludzie dotknięci ryzykiem

nie są w stanie poradzić sobie z nim samodzielnie (tzn. nie mają wystarczających

oszczędności ani nie ubezpieczyli się prywatnie). Możliwe efekty zewnętrzne to:

2. trudności osób pozostających na utrzymaniu — problem dotyka przecież także rodzi-

nę, a nie tylko poszkodowanego;

3. polaryzacja dochodowa, która zagrozi pokojowi społecznemu i demokracji (gdy skala

zjawiska będzie duża);

4. destabilizacja gospodarki (obniżenie popytu).

11

Poprzedni system to system zdefiniowanego świadczenia, gdzie związek między wpłaconymi

składkami a uzyskanym świadczeniem był luźniejszy. Wynikało to między innymi z uwzględniania tzw.

okresów nieskładkowych (np. okres studiów, urlopy wychowawcze)

14

5. Aspekt etyczny związany z tym, iż sytuacja, gdy wielu ludzi cierpi niezawiniony nie-

dostatek, jest także dyskomfortem dla tych, którzy radzą sobie lepiej i mają więcej

szczęścia.

6. Presja organizacji międzynarodowych, w skali światowej głównie MOP, w Europie

Rada Europy i UE (por. Golinowska, 2002: s. 59).

W przypadku ubezpieczeń emerytalnych dodatkowo za zachowaniem przymusu

przemawia brak alternatywnych rozwiązań dwóch problemów:

— problem zróżnicowanych preferencji w biografii ludzkiej (ujmując najprościej — mło-

dzi nie myślą o emeryturze, bo mają inne pilne wydatki; gdy zestarzeją się i zaczną

myśleć, będzie już za późno, by odłożyć na emeryturę);

— problem zróżnicowanych możliwości i preferencji oszczędzania na starość —np. ktoś

nie ufa bankom, tudzież papierowemu pieniądzowi i zastosuje tezauryzację, ale wtedy

może przecież paść ofiarą złodziei albo oszczędności zniszczy żywioł; inny przykład:

ktoś ufający instytucjom finansowym powierza im swe oszczędności, ale nadcho-

dzi kryzys i firmy ogłaszają bankructwa, z oszczędności mogą zostać marne resztki

(zwykle kusząco wysokie zyski łączą się z ponadprzeciętnym ryzykiem inwestycyj-

nym) Efektywne zabezpieczenie swych oszczędności przed utratą wartości, nie mó-

wiąc o zyskach, bywa bardzo trudne.

„Nagrodą” za przymus jest więc większe bezpieczeństwo, bowiem w warunkach przy-

musu ubezpieczeniowego to państwo staje się gwarantem wypłacalności systemu.

Dla całego systemu ubezpieczeń ważny jest także problem tzw. free riders

12

, czyli ta-

kich osób, które nie płacą składek (albo je zaniżają), a potem i tak ze świadczeń korzysta-

ją. Przymus zjawisko to ogranicza, choć go nie eliminuje.

Podsumowanie

Zabezpieczenie społeczne jako system mający na celu ochronę ludzi przed niezawi-

nionym popadaniem w ubóstwo pojawiło się dopiero po II wojnie światowej i wiąże się

z koncepcją welfare state, czyli koncepcją państwa opiekuńczego. W jego ramach stosu-

je się trzy techniki administracyjno-finansowe: ubezpieczeniową, zaopatrzeniową oraz

opiekuńczą.

W ramach techniki ubezpieczeniowej wyróżniamy ubezpieczenia gospodarcze i ubez-

pieczenia społeczne. Ubezpieczenia gospodarcze chronią życie i mienie ubezpieczonych

przed skutkami zdarzeń losowych. W większości przypadków ubezpieczenie ma tu cha-

rakter dobrowolny. Natomiast ubezpieczenia społeczne ochroną obejmują tzw. ryzyka

socjalne i najczęściej poparte są przymusem państwowym.

Szczególną rolę w systemie zabezpieczenia społecznego odgrywają ubezpieczenia

emerytalne. Polski system oparto — w ramach reformy z 1998 r. — na trzech filarach.

Pierwszy tzw. „zusowski” (od skrótu nazwy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) oparto

na umowie międzypokoleniowej, w ramach której z bieżących składek finansuje się bie-

żące emerytury. Drugi, realizowany przez OFE, wykorzystuje możliwości pomnażania

12

Na język polski bywa tłumaczone jako: „gapowicze”, „jadący na gapę” — czyli bez biletu.

15

oszczędności poprzez ich inwestowanie na rynkach finansowych. Oba są obowiązkowe

i w obu prowadzi się indywidualne konta dla ubezpieczonych, na których księguje się

wszystkie wpłaty. Filar trzeci ma charakter dobrowolny, ale w jego ramach zaleca się

oszczędzanie na starość, bowiem nawet łączna emerytura z filarów obowiązkowych nie

zapewni utrzymania poziomu życia z okresu aktywności zawodowej.

16