plik

IV. Ochrona zdrowia, polityka

ludnościowa i rodzinna

Spis treści

Wstęp
1. Ochrona zdrowia w polityce społecznej

1.1.  Czynniki warunkujące zdrowie
1.2.  Podstawowe mierniki stanu zdrowia ludności
1.3.  Finansowanie świadczeń medycznych

2. Polityka ludnościowa

2.1.  Źródła informacji o ludności
2.2.  Falowanie demograficzne
2.3.  Struktury ludności
2.4.  Rodzaje polityk ludnościowych
2.5.  Współczesne trendy demograficzne i ich skutki społeczno-ekonomiczne

3. Polityka rodzinna

3.1.  Pojęcie i funkcje rodziny
3.2.  Regulacje prawne dotyczące rodziny
3.3.  Podejście ekonomiczne do polityki rodzinnej
3.4.  Teorie ekonomiczne związane z rodziną
3.5.  Główne instrumenty polityki rodzinnej

Podsumowanie
Bibliografia

Słowa kluczowe:

zdrowie, czynniki warunkujące zdrowie, mierniki stanu zdrowia

ludności, modele systemów ochrony zdrowia, polityka ludnościowa, falowanie
demograficzne, struktura ludności, współczesne trendy demograficzne, polityka rodzinna,
rodzina, funkcje rodziny, ekonomika rodziny, instrumenty polityki rodzinnej.

Wstęp

Wszędzie na świecie zdrowie jest wartością cenioną — zarówno w wymiarze

indywidualnym, jak i ogólnospołecznym. W ramach polityki społecznej wyróżniono

więc politykę ochrony zdrowia, której podstawowy cel stanowi poprawa lub

utrzymanie w dobrym stanie zdrowia obywateli. Dla realizacji tego celu konieczne

jest poznanie czynników warunkujących zdrowie oraz stwarzających dlań zagrożenie,

a także sposobów pomiaru stanu zdrowia ludności. Ważnym problemem jest również

finansowanie świadczeń zdrowotnych.

Liczba ludności i jej struktura to bardzo ważny czynnik ogólnej polityki rozwoju.

Bez wiedzy o niej nie sposób mówić o racjonalnej polityce społecznej, bowiem zmiany

w strukturze ludności wywołują bardzo poważne konsekwencje społeczno-ekonomicz-

ne. W ramach polityki społecznej próbuje się łagodzić negatywne następstwa tych zmian.

W ścisłym związku z polityką ludnościową pozostaje polityka rodzinna, ponieważ

to rodziny wychowują potomstwo i na tym poziomie podejmowane są decyzje prokre-

acyjne. Rodzina realizuje także wiele innych ważnych funkcji i często wymaga wsparcia

z wykorzystaniem wielu różnych metod i środków.

1. Ochrona zdrowia w polityce społecznej

Zdrowie zajmuje bardzo wysoką pozycję w systemie wartości cenionych przez czło-

wieka. Wynika stąd duże zainteresowanie — zarówno obywateli, jak i władz — w odnie-

sieniu do polityki ochrony zdrowia. Jest ona zawsze częścią ogólnej polityki społecznej

państwa, bowiem aby była skuteczna, musi być koordynowana i wspierana przez polity-

kę ludnościową, rodzinną, mieszkaniową i inne polityki.

Zagrożenie utratą zdrowia dotyczy każdego obywatela. Polityka społeczna realizo-

wana w sferze zdrowia wyraża się głównie w rozwiązaniach normatywnych w postaci:

— zobowiązań państwa dotyczących pomocy obywatelom, których zdrowie odbiega in

minus od przyjętych standardów,

— regulacji mających zmniejszyć potencjalne zagrożenia utratą zdrowia (prewencji),

— uświadamiania społeczeństwu możliwości zachowań wpływających na poprawę sta-

nu zdrowia lub unikania zagrożeń (profilaktyka).

Należy odpowiedzieć sobie na pytanie: „czym jest zdrowie?”. Otóż istnieje wiele okre-

śleń definiujących pojęcie zdrowia — np. jako:

— nieobecność choroby (tak może postrzegać zdrowie lekarz),

— brak poczucia dyskomfortu (to ujęcie wybitnie subiektywne, a trzeba pamiętać, że

choroba nie zawsze od razu wywołuje poczucie dyskomfortu),

— pełna zdolność do wypełniania wysoko wartościowych ról społecznych (w tym ujęciu

choroba utrudnia bądź uniemożliwia pełnienie tych ról, ale pamiętać trzeba, iż jeśli

ktoś „radzi” sobie w życiu, to nie znaczy, że zawsze cieszy się pełnią zdrowia).

Istnieją oczywiście i inne definicje zdrowia, ale już ten skromny przegląd pokazuje, jak

trudna to materia. Problemem tym zajęła się jeszcze w latach 40. XX w. Światowa Orga-

nizacja Zdrowia (WHO). Definiuje ona

zdrowie nie tylko jako brak choroby, ale także

pełnię fizycznego, psychicznego i społecznego dobrostanu jednostki ludzkiej

. De-

finicja ta wyraźnie wskazuje, że polityka ochrony zdrowia nie może ograniczać się tylko

do działań związanych z leczeniem, ale odpowiada także za zapobieganie pogarszaniu

zdrowia i utrzymywanie dobrych warunków życia nie tylko pod względem fizycznego

bytu człowieka.

Ogólnie można powiedzieć, że

polityka ochrony zdrowia

to wszelka działalność pań-

stwa i innych podmiotów polityki społecznej ukierunkowana na poprawę stanu zdrowia

ludności lub niedopuszczenie do jego pogorszenia, obejmująca także profilaktykę.

Cele polityki zdrowotnej państwa wg Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) to:

— niwelowanie nierówności w zakresie ochrony, dostępu do poprawy zdrowia członków

społeczności;

— umacnianie zdrowia poprzez zapobieganie chorobom, wypadkom, zagrożeniom itp.

— zapewnienie organizacji procesów leczenia, tak aby z fachowej pomocy i opieki zdro-

wotnej mogły korzystać osoby tego potrzebujące przy poszanowaniu ich godności.

Ogólny zakres zobowiązań państwa polskiego w zakresie odpowiedzialności za zdro-

wie obywateli reguluje art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, który mówi o obowiązku władz pu-

blicznych zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej.

Kluczowe pytanie, jakie dziś pojawia się w rozważaniach dotyczących polityki ochro-

ny zdrowia, to pytanie o zakres odpowiedzialności państwa i jego agend w zaspokaja-

niu potrzeb zdrowotnych społeczeństwa oraz zakres odpowiedzialności poszczególnych

obywateli.

1.1. Czynniki warunkujące zdrowie

Zagrożenie utratą zdrowia dotyczy każdego człowieka, ale stopień tego zagrożenia

może być bardzo różny. Wpływać nań może cały wachlarz rozmaitych czynników.

Światowa Organizacja Zdrowia wśród czynników negatywnie warunkujących zdrowie

wymienia:

— pozbawienie pracy (także okresowe),

— niekorzystne stosunki wzajemne w pracy,

— nadmierny wysiłek fizyczny w pracy,

— ekspozycja na substancje szkodliwe w pracy,

— wyczerpujący charakter pracy (w sensie monotonii, stresu itp.),

— zagęszczenie lub złe wyposażenie mieszkania,

— częste przypadki wandalizmu w miejscu zamieszkania,

— udział w wypadkach drogowych,

— brak aktywności fizycznej w czasie wolnym od pracy,

— palenie tytoniu,

— nadużywanie alkoholu,

— nieprawidłowe odżywianie, w tym nadmierne spożywanie pokarmów (por. Kroszel,

1994).

WHO podaje także wykaz czynników pozytywnie warunkujących zdrowie:

— utrzymanie kondycji psychofizycznej stosownej do wieku i płci,

— pełne korzystanie z praw i swobód obywatelskich,

— uzyskanie odpowiedniego wykształcenia,

— możliwość zatrudnienia,

— pracę w odpowiednich warunkach,

— dobre warunki mieszkaniowe,

— odpowiednie zaopatrzenie w żywność i odpowiedni stan odżywienia,

— poczucie bezpieczeństwa,

— możliwość gromadzenia oszczędności,

— komunikację i łączność z innymi ludźmi,

— możliwość wypoczynku, regeneracji sił i rozrywki,

— dostępność odpowiedniej odzieży (por. Kroszel, 1994).

Zwraca uwagę, jak wiele czynników warunkujących zdrowie związanych jest

z pracą

. Dużą rolę odgrywają także czynniki powiązane z warunkami mieszkaniowymi

i środowiskiem miejsca zamieszkania. Wyraźnie wskazują one na potrzebę poszukiwania

rozwiązań w skali całej polityki społecznej, a także ekonomicznej. Czynniki te pokazują

również, na ile sami możemy odpowiadać za swoje zdrowie, a na ile wpływają na nie

czynniki pozostające poza naszą kontrolą.

W innym ujęciu główne czynniki warunkujące zdrowie można podzielić na trzy pod-

stawowe grupy:

— związane ze stanem środowiska naturalnego;

— związane z cechami genetyczno-biologicznymi;

— związane ze stylem życia (obejmuje on sposób odżywiania, stosunek do pracy, sposo-

by spędzania wolnego czasu itp.).

Oczywiście czynniki te są ze sobą powiązane, np. trudno aktywnie wypoczywać w za-

trutym środowisku, trudno także o zdrową żywność, podobnie genetyczna skłonność do

jakiejś choroby może się ujawniać dopiero pod wpływem czynnika związanego ze sty-

lem życia.

Dla interwencyjnych działań państwa najbardziej dogodne obszary to stan środowi-

ska naturalnego (w tym zakresie w krajach rozwiniętych już zanotowano duży postęp)

oraz styl życia. Właśnie w odniesieniu do stylu życia w ostatnich latach wzrasta zakres

działań państwa ukierunkowany na promowanie zachowań prozdrowotnych i wzrost

świadomości obywateli (np. przybierający coraz szerszy zakres zakaz palenia tytoniu,

promowanie zdrowej diety).

Podkreślenia wymaga, że kwestia odpowiedzialności państwa za zdrowie obywateli

w związku ze stanem środowiska naturalnego oraz cechami genetyczno-biologicznymi

Współcześnie maleje rola pewnych zagrożeń związanych z pracą, np. mniej ciężkiej fizycznej pracy,

mniej oddziaływań szkodliwych substancji, ale rośnie negatywny wpływ innych, np. stresu, zmęczenia

psychicznego, zbyt dużej intensywności pracy itp.

nie budzi tak wielkich kontrowersji jak w przypadku stylu życia. Za wybór stylu życia

w dużej mierze odpowiadamy my sami.

1.2. Podstawowe mierniki stanu zdrowia ludności

Podejmowanie jakiejkolwiek racjonalnej działalności w zakresie polityki zdrowotnej

wymaga oceny zastanej sytuacji, a potem monitorowania efektów dokonanych działań.

W tym celu wykorzystuje się dwie grupy mierników stanu zdrowia ludności:

bezpośred-

nie

oraz

pośrednie

Mierniki

bezpośrednie

dzielimy na

pozytywne

negatywne

. Podstawowe wskaźni-

bezpośrednie pozytywne

(czyli wskazujące na poprawę) to: przeciętne trwanie ży-

cia, ciężar ciała, wzrost, mierniki opisujące budowę kości i mięśni itp. (w praktyce najczę-

ściej wykorzystuje się ten pierwszy).

Podstawowe wskaźniki

bezpośrednie negatywne

to wskaźniki:

— umieralności (liczba zgonów na 1000 mieszkańców — zmiana może wynikać także ze

zmiany struktury wiekowej społeczeństwa, a nie tylko stanu zdrowia, np. w starzeją-

cym się społeczeństwie wskaźnik ten wzrośnie mimo wysokiego poziomu zdrowia),

— śmiertelności (odsetek osób, które zachorowały na daną chorobę i zmarły) — wskaź-

nik ten ilustruje poziom jakości opieki medycznej, jak i stopień zagrożenia wiążący się

z daną chorobą,

— inwalidztwa (odsetek osób niepełnosprawnych w społeczeństwie, pozostaje w pew-

nym związku ze strukturą wiekową społeczeństwa),

— absencji chorobowej (liczba dni nieobecności w pracy z tytułu zwolnienia lekarskie-

go przypadająca na jednego zatrudnionego — wpływ może mieć sytuacja na rynku

pracy),

— umieralności niemowląt — przyjmuje się, że wskaźnik ten w sposób syntetyczny od-

zwierciedla poziom opieki zdrowotnej w danym kraju oraz poziom kultury zdrowot-

nej osób, które rodzą dzieci,

— chorobowości (odsetek osób uznanych oficjalnie za chorych w danej zbiorowości).

W praktyce właśnie wskaźniki z tej grupy są najczęściej wykorzystywane jako mierniki

stanu zdrowia ludności, choć de facto dotyczą chorób, a nie zdrowia.

Wskaźniki

pośrednie

także dzielimy na dwie grupy. Jedna charakteryzuje środo-

wisko życia człowieka i zawiera m.in. takie mierniki, jak: spożycie podstawowych dóbr

i usług, poziom dochodu narodowego, gęstość zaludnienia, wykształcenie, poziom spo-

życia leków, alkoholu, papierosów itp. W pośredni sposób w związku ze stanem zdrowia

ludności uwzględnia się także takie wskaźniki, jak: długość urlopów, warunki mieszka-

niowe, gęstość zaludnienia, wskaźniki opisujące stan środowiska naturalnego itp.

Druga grupa zawiera mierniki charakteryzujące służbę zdrowia, np.:

— liczba personelu medycznego na 1000 mieszkańców (określa on podstawowy poten-

cjał służby zdrowia),

— liczba placówek zdrowotnych różnych kategorii i ich rozmieszczenie,

— liczba porad, zabiegów, stopień wykorzystania łóżek szpitalnych,

— poziom nakładów na służbę zdrowia.

Bardzo ważnym wskaźnikiem jest odsetek PKB przeznaczany na funkcjonowanie sys-

temu opieki zdrowotnej — w analizie tego wskaźnika należy brać pod uwagę proporcje

między nakładami ponoszonymi przez państwo i jego agendy oraz nakładami ponoszo-

nymi bezpośrednio przez obywateli.

1.3. Finansowanie świadczeń medycznych

Ochrona zdrowia charakteryzuje się nieograniczonością potrzeb, nawet najbogat-

szych krajów nie stać na ich pełne zaspokojenie. W sytuacji ograniczonych zasobów ist-

nieje konieczność poszukiwania mechanizmów racjonalizujących system opieki zdro-

wotnej. W tym zakresie spotykamy różne podejścia. Można powiedzieć, że na świecie

funkcjonują różne odmiany trzech podstawowych

modeli systemów organizacji i fi-

nansowania ochrony zdrowia

Model bismarckowski

nawiązuje do systemu, jaki powstał w Niemczech pod koniec

XIX w. Centralne miejsce pełnią tu samorządnie zarządzane Kasy Chorych, do których

spływają obowiązkowe składki pracodawcy i pracownika (zatem dostęp do systemu

otwiera aktywność zawodowa, ale ubezpieczeniem objęci są także członkowie rodzin).

Kasy Chorych kontraktują usługi dla swoich ubezpieczonych, kierując się ich wysokim

standardem i rozsądną ceną, czyli w warunkach ograniczenia budżetowego starają się

zapewnić jak najszerszy i najlepszy zakres świadczeń dla swoich ubezpieczonych. Usłu-

godawcami mogą być zarówno podmioty prywatne, jak i publiczne. Jeśli ubezpieczeni

mają możliwość swobodnego wyboru konkretnej Kasy Chorych, to powstaje między nimi

konkurencja, co może zwiększać efektywność systemu

. Współcześnie model ten funk-

cjonuje m.in. w Niemczech, Austrii, Belgii, Holandii.

W kilku krajach istnieje system podobny, z tą różnicą, że powołano tam tylko jeden, na-

rodowy fundusz nadzorowany przez państwo. Fundusz ten wybiera realizatorów świad-

czeń zdrowotnych i kontroluje rozliczenia. Do tej kategorii zalicza się systemy działające

w Kanadzie, Finlandii, Norwegii, Szwecji i Hiszpanii.

Model rezydualny

(nazywany także modelem X) cechuje dominująca rola podmiotów

prywatnych. Wychodzi się tu z założenia, że każdy indywidualnie odpowiada za stan

swego zdrowia. Sektor zdrowia jest traktowany jako pole działalności ekonomicznej (czyli

działa dla zysku). Podstawową rolę odgrywają tu prywatne, dobrowolne ubezpieczenia

zdrowotne. Towarzystwa ubezpieczeniowe pełnią rolę racjonalizatora systemu, za

rozsądną składkę powinny oferować w miarę szeroki zakres dobrej jakości usług. Nad

jakością świadczeń czuwają organizacje profesjonalne związane z opieką zdrowotną.

Z uwagi na problem negatywnej selekcji w prywatnych ubezpieczeniach państwo

finansuje programy opieki zdrowotnej dla wybranych grup: dla najbiedniejszych i osób

starszych (emerytów), często obejmują one tylko elementarne świadczenia. W wyniku

szybko rosnących cen polis coraz większa liczba osób kwalifikuje się do pomocy ze

Kasy gorzej gospodarujące składkami będą tracić ubezpieczonych.

strony państwa

. W efekcie blisko połowę nakładów na opiekę zdrowotną i tak finansują

podatnicy. System taki funkcjonuje w USA, Japonii, Australii i Korei Południowej.

modelu zaopatrzeniowym

prawo do świadczeń zdrowotnych jest prawem obywa-

telskim, oznacza to wolny dostęp do świadczeń dla wszystkich obywateli i jest on w za-

sadzie bezpłatny, choć może niekiedy być tu stosowane współpłacenie. Źródłem środ-

ków finansowych zasilających system jest budżet państwa. Państwo poprzez swe organy

(ministerstwo zdrowia) sprawuje pełną kontrolę nad systemem i ono także jest adresa-

tem wszelkich pretensji. W zakresie świadczenia usług dominującą rolę odgrywają tu

podmioty publiczne, udział sektora prywatnego jest stosunkowo niewielki. Określa się

go mianem Narodowej Służby Zdrowia, np. National Health System w Wielkiej Brytanii.

Oprócz wspomnianej Wielkiej Brytanii model ten funkcjonuje także m.in. w Danii, Grecji

i Włoszech.

Współcześnie można mówić o czterech wariantach organizacji rynku usług ochro-

ny zdrowia. Ich zakres jest ściśle powiązany z przyjętymi rozwiązaniami systemowymi.

Wariant pierwszy to

wolny rynek

. Najistotniejszy jest tu brak pośrednika między pa-

cjentem a dostarczycielem usług. Tak naprawdę może on funkcjonować tylko na pewnych

wycinkach rynku ochrony zdrowia, gdzie potrzeby są dość oczywiste, a usługi niezbyt

skomplikowane. Trudno sobie wyobrazić jego funkcjonowanie w odniesieniu do zawiłych

procedur medycznych. Co ważne przy takiej organizacji rynku usług ochrony zdrowia —

występuje brak dostępu do świadczeń ludzi najbiedniejszych.

Drugi wariant to

prywatne ubezpieczenia zdrowotne

. Towarzystwa ubezpiecze-

niowe w imieniu ubezpieczonych wykupują świadczenia. Czynnik racjonalizujący sta-

nowi konkurencja między ubezpieczycielami. Jednak dużym problemem jest niechęć do

ubezpieczania osób o podwyższonym ryzyku chorobowym oraz osób o niskich docho-

dach, a osoby nieubezpieczone mają utrudniony dostępu do świadczeń. Tylko w krajach

zamożnych istnieją warunki do rozwoju tego rodzaju ubezpieczeń na szeroką skalę —

taką, która objęłaby znaczną część społeczeństwa. Tego rodzaju ubezpieczenia często

pełnią rolę uzupełniającą, np. pokrywają koszty współpłacenia, pokrywają koszt pod-

wyższonego standardu świadczeń (Niemcy, Holandia, kraje skandynawskie) albo stano-

wią uzupełnienie koszyka świadczeń gwarantowanego przez powszechny system opieki

zdrowotnej. Tam, gdzie dominują ubezpieczenia prywatne, państwo musi zajmować się

grupami o większym ryzyku chorobowym lub gorzej sytuowanymi.

Wariant trzeci to

przymusowe ubezpieczenia zdrowotne

. Składka nie jest tu in-

dywidualizowana, mamy więc do czynienia z solidaryzmem społecznym. Instytucja za-

rządzająca funduszem składkowym odpowiada za racjonalizację wydatków oraz wybie-

ra świadczeniodawców. Podwyższenie poziomu i ilości świadczonych usług uzależnione

jest od gotowości do zapłacenia wyższej składki przez ubezpieczonych (choć jej poziom

regulują ustawy). Samą składkę dość często traktuje się jak podatek. Ubezpieczony nie

podlega żadnym ograniczeniom w korzystaniu z usług i częstym tego efektem jest nad-

konsumpcja usług medycznych. Aby zjawisko to ograniczyć, stosuje się współpłacenie

albo inne rozwiązanie polegające na tym, że pacjent płaci za usługę, a dopiero później

W przeszłości regułą było, że całość lub część składki na polisę zdrowotną opłacał pracodawca,

obecnie to raczej przywilej.

ubezpieczyciel zwraca poniesioną opłatę (tu jednak, jak wcześniej wspomniano, mogą

pojawiać się prywatne ubezpieczenia oferujące polisy obejmujące te niedogodności).

Czwarty wariant to

państwowy system zaopatrzeniowy

. Unika się tu kosztownej

administracji niezbędnej w strukturach ubezpieczeniowych

. Nie ma problemu egze-

kwowania składki, ale jest problem efektywnego gospodarowania środkami oraz jako-

ści usług, a także nadkonsumpcji usług. Państwo cały system nadzoruje i kontroluje, ono

także odpowiada za racjonalizację wydatków. O poziomie wydatków na opiekę zdrowot-

ną decyduje w zasadzie parlament w oparciu o przedłożenia rządowe.

W praktyce w krajach europejskich zdecydowanie dominują dwa ostatnie warianty,

a dwa pierwsze pełnią rolę uzupełniających.

Nie tylko w Polsce, ale i w innych krajach przedmiotem sporu politycznego jest pro-

blem prywatyzacji i komercjalizacji w opiece zdrowotnej. Poniżej zaprezentowano prze-

gląd najważniejszych pozytywnych i negatywnych aspektów związanych z prywatyza-

cją tej jakże ważnej dziedziny.

Pozytywne aspekty prywatyzacji

(lub komercjalizacji) opieki zdrowotnej:

— poprawa stosunku do pacjenta,

— zwiększenie zainteresowania obywateli ich stanem zdrowia, podniesienie przezorno-

ści w tym zakresie,

— efektywniejsze wykorzystanie posiadanych zasobów (ludzi, sprzętu), sprawniejsze

zarządzanie, analizowanie kosztów działalności,

— zmniejszenie bezpośredniej ingerencji państwa,

— ograniczenie popytu na niektóre świadczenia medyczne.

Aspekty przemawiające za rozwagą

(ograniczaniem) w prywatyzacji służby zdrowia:

— Specyfika relacji pacjent-lekarz, w której pacjent nie ma możliwości dokonywania

w pełni świadomych, odpowiedzialnych i ekonomicznie zasadnych decyzji. Pacjent

polega tu na specjalistycznej wiedzy lekarza, a zatem istnieje asymetria informacyj-

na. Także często presja czasu (np. pacjent cierpi) sprawia, że cena usługi staje się dru-

gorzędna (w zasadzie ograniczają ją jedynie możliwości finansowe pacjenta). Presja

czasu uniemożliwia także zredukowanie asymetrii informacyjnej. Nie ma zatem wa-

runków do sprawnego działania mechanizmu rynkowego.

— Zagrożenie, że metody leczenia będą dostosowywane do możliwości finansowych pa-

cjenta, a nie standardów wiedzy medycznej. Rangę tego zagrożenia podnosi fakt, że

zaburza ono zaufanie pacjenta do lekarza. Należy także pamiętać, że nie chodzi tu je-

dynie o zaniżanie standardów wobec biedniejszych. Często jest odwrotnie — nieza-

sadnie zleca się szereg procedur medycznych, by podnieść rachunek, a pacjent odnosi

przy tym wrażenie, że jest otoczony szczególnie troskliwą opieką.

— Istnienie ryzyka zaistnienia zagrożenia ogólnego (np. epidemie, kataklizmy przyrod-

nicze). Komercyjne podmioty w opiece zdrowotnej przeważnie nie są przygotowa-

ne na taką okoliczność (chyba że nałoży się na nie taki obowiązek i opłaci poniesione

koszty).

Np. w USA aż 20% całości wydatków na opiekę zdrowotną pochłaniają koszty funkcjonowania

systemu.

— Potrzeba interwencji ze względów humanitarnych. W każdej społeczności istnieją lu-

dzie, którzy nie mają żadnego tytułu do dostępu do świadczeń systemu opieki zdro-

wotnej, ale nie powinno oznaczać to, że w przypadku problemów zdrowotnych zosta-

ją pozostawieni sami sobie.

— Prywatne towarzystwa ubezpieczeniowe oferujące ubezpieczenia zdrowotne nie-

chętnie odnoszą się do grup ludności zaliczanych do strefy dużego zagrożenia utraty

zdrowia, np. osoby starsze, biedne, cierpiące na choroby przewlekłe. W efekcie może

nastąpić pogłębienie nierówności społecznych, gdyż część ludzi nie będzie w stanie

opłacić składek ubezpieczenia.

2. Polityka ludnościowa

Sytuacja demograficzna współczesnego świata jest bardzo złożona. Mamy bowiem

wciąż do czynienia ze znacznym wzrostem ludności w ujęciu globalnym, ale jest on bar-

dzo nierównomierny w poszczególnych częściach świata, a coraz większa liczba krajów

notuje wręcz spadek liczby ludności. Silny wzrost liczby ludności notują wciąż kraje bied-

ne i rozwijające się, w krajach rozwiniętych obserwuje się stagnację i starzenie się spo-

łeczeństw. W konsekwencji następuje znaczne przemieszczanie ludności z krajów bied-

niejszych do bogatszych. W związku z tymi procesami konieczne jest prowadzenie przez

poszczególne państwa własnej polityki ludnościowej.

Pod pojęciem polityki ludnościowej rozumiemy system świadomych przedsięwzięć,

mających na celu wywołanie określonych zmian w rozwoju i przemieszczeniach ludności.

J. Holzer przez

politykę ludnościową

rozumie:

oddziaływanie państwa za pomocą odpowiednich bodźców na kształtowanie się stosunków
ludnościowych w celu osiągnięcia założonej liczby oraz (lub) struktury ludności według płci
i wieku, a także (lub) założonego tempa wzrostu (dodatniego lub ujemnego) i rozmieszczenia
terytorialnego. (Holzer, 2006: s. 21)

Teoretyczne podstawy polityki ludnościowej tworzy demografia, która jest odręb-

ną dyscypliną naukową zajmującą się ilościowym i jakościowym badaniem ludności,

jej struktury i rozwoju w określonych warunkach historycznych. W dokumentach ONZ

związanych ze światowym forum demograficznym zakłada się, że polityka ludnościowa

powinna być uznawana za integralną część polityki rozwoju, zaleca się także integrację

rozwoju ludnościowego ze społeczno-gospodarczym.

Złe uregulowanie tej kwestii może także powodować problemy ubezpieczonych, np. w przypadku

ratowania ofiar wypadku szpital będzie najpierw starał się ustalić, czy ma do czynienia z ubezpieczonymi,

czy nie. Jeśli zaś ma pewność, że za procedury ratownicze ktoś zapłaci, to w trakcie ratowania życia

pacjenta nie będzie się tym przejmować.

2.1. Źródła informacji o ludności

Podstawowym i najpełniejszym źródłem informacji o ludności są Narodowe Spisy Po-

wszechne. Z uwagi na swe znaczenie oparte są na kilku zasadach:

— centralizacji — decyzję o przeprowadzeniu spisu podejmuje rząd, a nad jego przepro-

wadzeniem czuwa generalny komisarz spisowy, którym jest prezes Głównego Urzędu

Statystycznego;

— powszechności — dane spisu mają obejmować wszystkich ludzi zamieszkujących kraj;

— bezpośredniości — rachmistrz spisowy nawiązuje osobisty kontakt z objętą spisem

osobą;

— imienności — każda osoba zajmująca mieszkanie i tworząca gospodarstwo domowe

jest spisywana oddzielnie;

— jednoczesności — badanie jest prowadzone w określonym czasie dla całego obszaru

spisu;

— wyłączności — np. spis ludnościowy jest spisem wyłącznym, gdy pojawią się wyłącz-

nie pytania dotyczące podstawowych cech ludzi, ale z uwagi na koszty spisu dość czę-

sto dodaje się inne pytania, np. dotyczące warunków mieszkaniowych czy niepełno-

sprawności;

— statystycznego ujęcia wyników — wyniki spisów są ujmowane w zestawienia zbior-

cze i publikowane;

— regularności i komparatywności — spisy w zasadzie powinny odbywać się co 10 lat

(najlepiej w latach zakończonych na „0”)

i obejmować takie cechy, by były porówny-

walne w ujęciu międzynarodowym;

— obowiązku dochowania tajemnicy spisowej — dane uzyskane w spisie nie mogą być

wykorzystywane do innych celów niż zbiorcze analizy statystyczne (Mitręga, 2000:

s. 45–46).

Oprócz NSP przeprowadza się spisy ewidencyjne, reprezentacyjne oraz próbne, ale dają

one tylko przybliżony obraz rzeczywistości i co jakiś czas właśnie NSP weryfikuje infor-

macje w nich pozyskane.

2.2. Falowanie demograficzne

Ważnymi pojęciami w polityce ludnościowej są wyże i niże demograficzne (pojęcia te

zapożyczono z meteorologii). Polegają one na falowaniu liczby ludności w cyklu pokole-

niowym wynikającym ze znacznego wzrostu liczby urodzeń w określonym czasie. Zjawi-

sko to ma poważne konsekwencje dla rozwoju społeczno-gospodarczego, a jego samoist-

ne wygaszenie następuje w horyzoncie czasowym około 60 lat, choć z reguły pojawiają

się „echa” wcześniejszych wyży. (Pierwszy wyż w Polsce wystąpił w latach 1948–1959,

podobnie rzecz się miała w innych krajach europejskich — efektem tego jest tzw. pokole-

nie baby boomers).

Pojawienie się wyżu urodzeń wraz z jego przepływem przez strukturę wiekową

społeczeństwa wywołuje konsekwencje w postaci: wyżu edukacyjnego, wyżu zasobów

Ostatni Narodowy Spis Powszechny odbył się w roku 2011.

pracy, wyżu małżeńskiego, wyżu gerontologicznego i na koniec wyżu zgonów. Zjawiskom

tym towarzyszy wzrost zapotrzebowania na dobra trwałego użytku i bieżącą konsumpcję,

wzrost potrzeb w sektorze usług społecznych, mieszkaniowych itp. Występowanie tego

zjawiska mocno komplikuje prowadzenie racjonalnej polityki gospodarczej i społecznej.

Szczególne trudności wiążą się z dostosowaniem infrastruktury społecznej (np. szkoły),

a także systemem zabezpieczenia społecznego (szczególnie jego części emerytalnej).

Powrót do normalnego poziomu urodzeń po okresie wyżu wygląda na niż (relatywny).

(Graficznie zjawisko falowania demograficznego jest uwidocznione na rysunku 3).

2.3. Struktury ludności

Najważniejsze struktury demograficzne ludności to: struktura według płci i wieku,

struktura według stanu cywilnego i rodzinnego oraz struktura zawodowa ludności. Pod-

stawę wszelkich analiz i dociekań demograficznych stanowi struktura ludności według

płci i wieku. Znajomość tej struktury pozwala na ocenę potencjału demograficznego ob-

szarów, których dotyczy, a także na prognozowanie tendencji rozwojowych. Struktura ta

ma decydujący wpływ na przebieg

ruchu naturalnego ludności

. Ma także podstawowe

znaczenie w procesach planowania społecznego i gospodarczego, ustalaniu zasobów pra-

cy, wielkości konsumpcji itp.

100

200

300

400

500

600

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

w tysiącac

ZGONY

URODZENIA

Rysunek 1. Ruch naturalny ludności 1989–2003 i prognoza do 2030 roku

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Podstawowe dane o rozwoju demograficznym.

Najbardziej znanym graficznym przedstawieniem struktury ludności według płci i wie-

ku jest wykres piramidy wieku. Wyróżniamy trzy struktury modelowe:

— progresywną — kształtem najbliższa klasycznej piramidzie, szeroka podstawa (czyli

dużo urodzeń i liczna młodzież); taka struktura występuje w krajach eksplozji demo-

graficznej — na rysunku 2 po lewej stronie;

— zastojową — poziom urodzeń i poziom zgonów na zbliżonym poziomie (czyli podsta-

wa dość wąska), mamy tu zastępowalność pokoleń i tendencję do starzenia się popu-

lacji — na rysunku 2 w środku;

— regresywną — niski poziom urodzeń (podstawa węższa niż wyższa część piramidy),

rosnący poziom zgonów (ludność starzejąca się), w efekcie następuje zjawisko depo-

pulacji — na rysunku 2 po prawej stronie.

Rysunek 2. Modelowe piramidy wieku

Źródło: opracowanie własne.

Piramidę wieku dla ludności Polski w roku 2002 oraz prognozę na 2030 prezentuje ry-

sunek 3.

2002

2030

400

300

200

100

200

300

400

100+

Tysiące

Mężczyźni

Kobiety

400

300

200

100

200

300

400

100+

Tysiące

Mężczyźni

Kobiety

Rysunek 3. Ludność Polski według płci i wieku w 2002 i 2030 r.

Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Podstawowe dane o rozwoju demograficznym.

Na rysunku 3 widać wyraźnie zarysowaną strukturę regresywną (szczególnie

w 2030 r.) oraz falowanie liczby ludności związane z występowaniem „wyży” demogra-

ficznych.

Należy zwrócić uwagę na fakt, iż piramida wieku nie jest symetryczna. Związane

jest to z pewnymi prawidłowościami demograficznymi. W Polsce rodzi się około 518–

520 chłopców na każde 1000 urodzeń, ale potem występuje nadumieralność mężczyzn

i w wieku około 33 lat następuje zrównanie liczby kobiet i mężczyzn. W starszym wieku

regularnie wzrasta przewaga kobiet (ma to m.in. istotne znaczenie w odniesieniu do tzw.

„szans matrymonialnych”, które u mężczyzn z wiekiem rosną, a u kobiet maleją).

Zasadniczy wpływ na zmiany w strukturze wiekowej ludności mają trzy elementy:

1. poziom urodzeń (wzrost urodzeń odmładza społeczeństwo),

2. poziom zgonów (obniżenie umieralności wśród dzieci odmładza społeczeństwo,

wśród starszych postarza),

3. migracje (emigracja sprzyja procesowi starzenia się ludności, natomiast imigracja od-

mładza strukturę wiekową populacji)

Decyzje migracyjne podejmują zwykle ludzie stosunkowo młodzi.

2.4. Rodzaje polityk ludnościowych

Rozróżniamy trzy podstawowe typy polityki ludnościowej: pronatalistyczną, antyna-

talistyczną oraz neutralną.

Polityka pronatalistyczna

(populacyjna) obejmuje działania na rzecz podnoszenia

przyrostu naturalnego poprzez popieranie rozrodczości i maksymalizację liczby uro-

dzeń. Współcześnie realizowana jest głównie w krajach bogatych, w których zaobserwo-

wano zaistnienie regresywnej struktury wieku mieszkańców. W przeszłości wykorzy-

stywano ją do wzmacniania pozycji kraju na arenie międzynarodowej (liczba ludności

jest jednym z kryteriów znaczenia kraju) lub wzmocnienia militarnego, np. w XIX w. we

Francji po przegranej wojnie z Prusami uznano, iż jedną z przyczyn klęski była słabość

demograficzna. Francja do dziś stosuje politykę pronatalistyczną.

Polityka antynatalistyczna

(depopulacyjna) obejmuje działania zmierzające do za-

hamowania przyrostu naturalnego poprzez ograniczenie rozrodczości. Stosują ją kraje,

w których nadmierny przyrost ludności uznano za barierę w rozwoju społeczno-gospo-

darczym. Niektóre rozwiązania, jakie wykorzystują w zakresie ograniczania rozrodczo-

ści, bywają mocno dyskusyjne w kontekście poszanowania praw człowieka — chodzi tu

o przymusową aborcję

lub sterylizację

Polityka neutralna

to tak naprawdę brak polityki, ponieważ wychodzi się tu z zało-

żenia, że procesy ludnościowe mają charakter samoistny (nie da się na nie wpływać). Za-

tem nie ma tu istotnej ingerencji państwa w zjawiska demograficzne.

Można także mówić o

polityce ludnościowej ilościowej

— ukierunkowanej na osią-

gnięcie optymalnego stanu zaludnienia w danych warunkach społecznych, gospodar-

czych i politycznych oraz

polityce ludnościowej jakościowej

— ukierunkowanej na

ochronę społeczeństwa przed degeneracją fizyczną i umysłową. W jej ramach stosuje się

poradnictwo przedślubne (np. testy genetyczne), propaguje świadome macierzyństwo,

eliminuje lub ogranicza czynniki, które mogą szkodliwie wpływać na potomstwo (także

potencjalne).

Działania polityki ludnościowej mogą obejmować trzy obszary.

— Prawno-administracyjny. Tu działania obejmują regulacje dotyczące m.in.: zakazu lub

dopuszczalności aborcji, ochrony macierzyństwa i kobiety ciężarnej, wieku dopusz-

czalności zawierania związków małżeńskich, warunków i okresu urlopu macierzyń-

skiego i wychowawczego.

— Ekonomiczny. Tu ogólnie można powiedzieć, że w ramach polityki pronatalistycz-

nej podejmuje się różne działania na rzecz wsparcia rodziny w ponoszeniu kosztów

związanych z wychowywaniem dzieci. W przypadku zaś polityki antynatalistycznej

mamy do czynienia z rozdawnictwem lub dotowaniem środków antykoncepcyjnych,

nagradzaniem finansowym tych rodzin, które realizują zalecany model rodziny, kara-

niem finansowym tych, którzy mają więcej dzieci.

Np. w Chinach stosuje się konsekwentnie politykę 2+1, niekiedy kobiety zmuszane są tam do aborcji.

Inaczej pozbawienie możliwości zajścia w ciążę u kobiet lub płodzenia dzieci przez mężczyzn.

— Związany ze świadomością i postawami wobec modelu rodziny i kwestii posiadania

dzieci. W ramach działań na tym obszarze realizuje się szkolną edukację seksualną

i przygotowanie do życia w rodzinie, kształtuje prestiż macierzyństwa, popularyzuje

się informacje nt. sytuacji demograficznej i jej konsekwencji w przyszłości.

2.5. Współczesne trendy demograficzne i ich skutki społeczno-ekonomiczne

Współczesne trendy demograficzne w Unii Europejskiej omawia raport Komisji Eu-

ropejskiej opublikowany 16.03.2005 r. Z przygotowanych prognoz wynika, że do 2030

r. ubędzie 21 mln Europejczyków w wieku produkcyjnym. W Polsce od 2011 r. notujemy

spadek liczby osób w wieku produkcyjnym i podobnie dziać się będzie w innych krajach

UE. W roku 2025 przestanie się zwiększać europejska populacja. Europa na wielką skalę

będzie się starzeć, raport mówi o znaczącej grupie bardzo starych ludzi powyżej 80. roku

życia i określa ją mianem „czwartego wieku”. Dziś to około 18,8 mln osób, a w 2030 bę-

dzie to prawie 35 mln (Słojewska, 2005).

W Polsce do 2030 r. wskaźnik obciążenia ekonomicznego (tj. liczba osób w wieku nie-

produkcyjnym na 100 osób w wieku produkcyjnym) zwiększy się z obecnych 60 do 72

osób, przy czym znacznie zwiększy się obciążenie ludnością w wieku poprodukcyjnym

— do 46 (czyli blisko dwukrotnie, bowiem obecnie wskaźnik ten wynosi 24). W przypad-

ku osób w wieku przedprodukcyjnym nastąpi zmiana na niekorzyść z obecnych 26 do 36

osób na 100 osób w wieku produkcyjnym.

Wielki niepokój budzi niski poziom urodzeń. Dla zapewnienia prostej zastępowalności

pokoleń

wskaźnik dzietności

powinien wynosić 2,1 (obrazuje on przeciętną liczbę dzie-

ci, jaką rodzą kobiety w przedziale wiekowym 15–49, liczoną dla danego roku). W Polsce,

Hiszpanii, Niemczech i Włoszech wynosi on poniżej 1,3 i jest bardzo niski. W Czechach,

Słowacji i Słowenii jest jeszcze gorzej i wskaźnik ten wynosi 1,1–1,2 dziecka i jest to naj-

gorszy wynik w skali światowej (Słojewska, 2005).

Nie tylko kraje UE doświadczają problemów demograficznych. Rosja w wyniku ujem-

nego przyrostu naturalnego traci około 750 tys. obywateli rocznie. Broniąca się przed

imigrantami Japonia ma dziś średnią wieku 42,3 i do roku 2050 ubędzie jej około ¼ lud-

ności. Populacja Chin około 2019 r. osiągnie apogeum, potem zacznie spadać i gwałtownie

się starzeć. Zaczyna tam także dojrzewać problem nienotowanej w historii nierównowagi

płci, bowiem na skutek polityki 2+1 (czyli rodzice plus jedno dziecko) po upowszechnie-

niu ultrasonografu masowo dokonywano aborcji płodów płci żeńskiej, ponieważ w kul-

turze chińskiej dziedzicem jest syn. Pojawi się zatem duża rzesza mężczyzn, która będzie

miała problem ze znalezieniem partnerki, a zbyt mała liczba kobiet nie zapewni odpo-

wiedniego poziomu urodzin dla zachowania zastępowalności pokoleń.

Spośród bogatych krajów jedynie Francja, Wielka Brytania oraz USA zanotują wzrost

liczby ludności. W pozostałych krajach rozwiniętych będzie notowany spadek oraz po-

stępujące starzenie się społeczeństw. Dla zachowania elementarnej równowagi koniecz-

ne będzie otwarcie na imigrację i stymulowanie jej (Słojewska, 2005). Duży wzrost liczby

Paradoksalnie w Wielkiej Brytanii po wprowadzeniu edukacji seksualnej w szkołach liczba

zachodzących w ciążę nastolatek wzrasta (mimo dostępności środków antykoncepcyjnych).

ludności notować będą kraje Bliskiego Wschodu, Afryka, część krajów azjatyckich. W Eu-

ropie jedynie Albańczycy będą notować nadal silny przyrost naturalny.

Zachodzące zmiany demograficzne będą wpływać na ogólny kształt polityki społecz-

no-gospodarczej, w szczególności w takich dziedzinach, jak:

— system edukacji,

— rynek pracy,

— zabezpieczenie społeczne,

— ochrona zdrowia,

— polityka mieszkaniowa,

— rozwój regionalny.

Zmiany oznaczać będą np. mniejsze obciążenie systemu edukacji i z czasem także ryn-

ku pracy. Ma to swe dobre strony, bowiem umożliwią podniesienie jakości edukacji oraz

zmniejszą poziom bezrobocia wśród młodzieży. Poprawie ulec może także sytuacja w za-

kresie szans na samodzielne mieszkanie. Ogólnie przeważać będą jednak negatywne

konsekwencje. Mniejszy potencjał młodych ludzi w społeczeństwie oznacza mniej inno-

wacji. Starzejące społeczeństwo trzeba będzie zachęcić do kształcenia ustawicznego, aby

mogło sprostać wymogom współczesności. Nastąpi wzrost obciążenia systemu emery-

talnego

oraz pomocy społecznej. System opieki zdrowotnej także wymagać będzie do-

stosowania do potrzeb takiego społeczeństwa. Znacznie wzrośnie zapotrzebowanie na

usługi opiekuńcze, bowiem zaczną starzeć się pokolenia, w których dominuje model ro-

dziny 2+1, opieki wymagać będą także coraz liczniejsze osoby bezdzietne.

3. Polityka rodzinna

Rodzina to podstawowa, najstarsza i najważniejsza forma życia zbiorowego ludzi. Za-

interesowanie rodziną w polityce społecznej ma charakter pośredni i bezpośredni.

Bezpośrednie

zainteresowanie rodziną wynika z tego, że polityka społeczna stara

się w sposób celowy kształtować stosunki społeczne. Rodzina ma do spełnienia bardzo

istotne funkcje społeczne i niezbędna jest działalność mająca na celu stymulowanie po-

żądanych zmian (np. w zakresie równouprawnienia małżonków, wzrostu aktywności za-

wodowej kobiet itp.). Współcześnie rodzina nie jest w stanie realizować swych zadań bez

wsparcia ze strony polityki społecznej.

Pośrednie

zainteresowanie związane jest z potrzebą ingerencji społecznej w indywi-

dualne problemy poszczególnych osób. Bardzo często problemy te mają rodzinne uwa-

runkowania i chcąc pomóc jednostce, można oddziaływać na rodzinę lub poprzez rodzi-

nę. Rodzina jest tu traktowana jak sojusznik polityki społecznej.

Polityka rodzinna

— to całokształt norm prawnych, działań i środków

przeznaczonych przez państwo do stworzenia odpowiednich warunków życia rodziny,

Środki polskiego Funduszu Rezerwy Demograficznej w latach 2009–2011 wykorzystywano dla

„łatania” dziury budżetowej.

jej powstania, prawidłowego funkcjonowania i spełniania przez nią wszystkich ważnych

społecznie ról (Mitręga, 2000: s. 63).

3.1. Pojęcie i funkcje rodziny

W literaturze przedmiotu istnieje wiele definicji rodziny — w większości podkreśla

się rolę małżeństwa jako podstawy, z której wywodzi się instytucja rodziny. Pojawiają

się także ujęcia definicyjne, w których małżeństwo nie jest jedyną możliwą bazą rodzi-

ny, bowiem może nią być np. samotne macierzyństwo czy związek niezalegalizowany.

W ostatnich latach dyskusja objęła także problem, jakiego rodzaju związki rozumiemy

pod pojęciem małżeństwa. W Polsce Konstytucja RP stwierdza, że małżeństwo jest rozu-

miane jako związek kobiety i mężczyzny — i wraz z macierzyństwem i rodziną podlega

ochronie Rzeczypospolitej.

Według klasycznych definicji

rodzina

stanowi zinstytucjonalizowaną małą gru-

pę. Traktując rodzinę jako grupę społeczną, bierzemy pod uwagę więzi osobiste łączące

członków grupy, więzi grupowe, własne cele, poczucie odrębności. Rodzina jako insty-

tucja społeczna to zaś jej formalne ustanowienie, funkcjonowanie według określonych

norm społecznych oraz pełnienie przez nią niezbędnych dla rozwoju społeczeństwa

funkcji (Rysz-Kowalczyk, 2002: s. 182).

Można przyjąć, iż rodzina to zbiorowość ludzi, grupa społeczna powiązana ze sobą

więzią emocjonalną, prawną, pokrewieństwem, adopcją lub powinowactwem (Mitręga,

2000: s. 63).

Jak wcześniej wspomniano, rodzina realizuje wiele istotnych funkcji. Najważniejsze

z nich to funkcje:

prokreacyjna

— polega na zaspakajaniu potrzeb rodzicielskich współmałżonków,

jak i reprodukcyjnych potrzeb społeczeństwa;

socjalizacyjna

— z istoty biologicznej czyni człowieka istotą społeczną, przygotowu-

je do pełnienia ról społecznych;

materialno-ekonomiczna

— polega na zaspokajaniu materialnych potrzeb człon-

ków rodziny (cztery sfery: produkcyjna, zarobkowa, gospodarcza i usługowo-kon-

sumpcyjna);

opiekuńczo-zabezpieczająca

— polega na materialnym i fizycznym zabezpieczeniu

członków rodziny w przypadkach ograniczonej możliwości ich samorealizacji;

ekspresyjna

— polega na zaspokajaniu potrzeb emocjonalnych członków rodziny:

miłości, akceptacji, bliskości, bezpieczeństwa itp.;

funkcja kontroli społecznej

— czyli zapobieganie odstępstwom od przyjętych norm

i wzorów (Rysz-Kowalczyk, 2002: s. 182).

Ta wielość funkcji pokazuje, jak skomplikowany organizm stanowi rodzina. Niełatwo

jest je wszystkie wypełniać — uzasadnia to potrzebę wspierania rodziny przez państwo

i inne podmioty polityki społecznej w ramach polityki rodzinnej.

Życie rodziny składa się z kilku faz. Typowy układ zawiera ich pięć:

1. małżeństwo bez dzieci;

2. narodziny pierwszego dziecka;

3. pielęgnacja, opieka i socjalizacja;

4. usamodzielnianie się potomstwa;

5. małżeństwo z usamodzielnionymi dziećmi, tzw. faza „pustego gniazda”.

Rodzina w poszczególnych fazach ma odmienną strukturę, inne są jej potrzeby, odmien-

na waga i treść podstawowych funkcji, inne specyficzne trudności (Rysz-Kowalczyk,

2002: s. 183).

3.2. Regulacje prawne dotyczące rodziny

Powszechna Deklaracja Praw Człowieka w art. 16 mówi, iż rodzina jest naturalną

i podstawową komórką społeczeństwa i ma prawo do ochrony ze strony społeczeństwa

i państwa. W Europejskiej Karcie Społecznej w części 1 pkt 16 dodaje się jeszcze prawo

do pełnego rozwoju. Zaś polska Konstytucja w art. 18 mówi, iż małżeństwo jako zwią-

zek kobiety i mężczyzny, rodzina macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochro-

ną i opieką RP.

Dowodem na szczególną troskę państwa wobec rodziny jest także Kodeks rodzinny

i opiekuńczy, oparty na czterech zasadach:

— trwałości małżeństwa;

— równouprawnienia małżonków;

— ochrony dziecka;

— wzajemnej pomocy członków rodziny.

Problemy polityki rodzinnej są unormowane także w innych aktach prawnych: w Kodek-

sie cywilnym i Kodeksie karnym, w regulacjach dotyczących zabezpieczenia społeczne-

go, a także innych regulacjach.

3.3. Podejście ekonomiczne do polityki rodzinnej

W ekonomicznym podejściu do polityki rodzinnej (zwanym ekonomiką rodziny)

przedmiotem badań są ekonomiczne determinanty i mechanizmy realizacji celów zwią-

zanych z ilościowym i jakościowym rozwojem rodziny, a także z wyrównywaniem obcią-

żeń rodzin wychowujących przyszłe generacje ludności. Innymi słowy — ekonomika ro-

dziny zajmuje się:

1. ekonomicznymi czynnikami ilościowego rozwoju rodziny (posiadaniem dzieci);

2. problemem kapitału ludzkiego w kontekście rodziny, czyli nakładów na jakościowy

rozwój dzieci;

3. uwarunkowaniami i instrumentami wyrównywania obciążeń rodzin wychowujących

dzieci (por. Golinowska, 2002: s. 116–117).

W konkretnie prowadzonej polityce rodzinnej (w różnych krajach) mamy do

czynienia z instrumentami skierowanymi na jednoczesną realizację celów ze wszystkich

trzech grup. Problemem współczesności jest jednak konflikt między celami ilościowymi

i jakościowymi.

3.4. Teorie ekonomiczne związane z rodziną

Za prekursora badań nad ilościowym i jakościowym rozwojem rodziny uznać można

angielskiego ekonomistę, T. R. Malthus’a (1766–1834). Na podstawie prowadzonych ba-

dań sformułował on teorię, według której liczba ludności przyrasta w postępie geome-

trycznym, zaś środki utrzymania w postępie arytmetycznym. Wysnuł stąd wniosek, że

uzasadnione są obawy o przeludnienie globu, wzrost nędzy i głodu. Naturalnym w takiej

sytuacji wydawało się dążenie do ograniczania przyrostu naturalnego. Malthus uważał

pomaganie biednym za rzecz szkodliwą, bo byłaby sprzeczna z nadrzędnym celem w po-

staci zahamowania wzrostu liczby ludności. Oparta na teorii Malthusa doktryna ekono-

miczno-demograficzna odegrała bardzo istotną rolę w XIX wieku i do dziś ma kontynu-

ację w postaci neomaltuzjanizmu.

Koncepcja Malthusa okazała się tylko częściowo słuszna, nie uwzględnił on bowiem

postępu technicznego i technologicznego. Tym niemniej wiele krajów wpadło w tzw. pu-

łapkę maltuzjańską. Polega ona na tym, że ich rozwój gospodarczy nie nadąża za przy-

rostem ludności, w efekcie rzeczywiście narasta problem ubóstwa. Natomiast w krajach

rozwiniętych, na pewnym etapie ich rozwoju, okazało się, że liczba ludności przestała

przyrastać mimo wzrostu gospodarczego, a nawet coraz częściej jej liczba spada. To skło-

niło do poszukiwań przyczyn tego stanu rzeczy, tj. uwarunkowań decyzji prokreacyj-

nych na tle zmian społecznych i ekonomicznych.

Pierwsze ekonomiczne teorie dotyczące małżeństwa, rodziny i płodności pojawiły się

w latach sześćdziesiątych i związane są z postacią Gary S. Beckera, amerykańskiego eko-

nomisty i laureata nagrody Nobla z ekonomii.

Becker konsekwentnie traktuje człowieka jako homo oeconomicus, jego zdaniem czło-

wiek kieruje się własnym interesem ekonomicznym także w takich sprawach jak mał-

żeństwo i rodzina. W związku z powyższym Becker przyczynił się do wprowadzenia do

języka ekonomii i polityki społecznej pojęć: „kapitał ludzki”, „koszt dziecka”, „jakość dzie-

ci” (por. Golinowska, 2002: s. 118). Zdaniem Beckera małżeństwa zawierane są dla ko-

rzyści współmałżonków, a często także ich rodziców. Korzyści te ujmowane są w katego-

riach ekonomicznych — wzrostu możliwości uzyskiwania nie tylko wyższego dochodu,

ale także wyższej użyteczności z posiadanego dochodu, dzięki usługom świadczonym

przez małżonków we wspólnym gospodarstwie domowym.

Dziecko pod pewnymi względami traktowane jest analogicznie jak dobro konsump-

cyjne, posiadające określoną użyteczność. Rozważając użyteczność posiadania dzieci,

rozważa się ich koszt i związek z posiadaniem innych dóbr. Zachodzi tu więc konkuren-

cyjność między posiadaniem dzieci a konsumpcją. Chodzi tu zarówno o koszt innych dóbr

konsumpcyjnych w porównaniu z kosztem dzieci, jak i nakładami czasu na wychowywa-

nie dzieci. Koszt posiadania dzieci staje się konkurencyjny wobec nowego samochodu,

atrakcyjnego urlopu itp., a czas poświęcany dziecku staje w konkurencji z czasem prze-

znaczonym na pracę zawodową i czasem przeznaczonym na konsumowanie i demonstro-

wanie innych dóbr (Golinowska, 2002: s. 119). Im więcej dzieci, tym ich koszt jest wyż-

szy, a przy ograniczeniu budżetowym rodziny prowadzić to musi do ograniczenia ilości

potomstwa.

Becker uważa, że koszt dziecka znacznie wzrasta, gdy uwzględni się nakłady pono-

szone na jakość potomstwa. Współczesne pokolenia są według niego skazane na „produ-

kowanie” dzieci wysokiej jakości, ponieważ zapewnia to osiąganie wyższej użyteczności

z tej „produkcji”. Przymus do zwiększania nakładów na dzieci wynika nie tyle z presji

społecznej (przyczyna wtórna), ile z obiektywnej konieczności (tylko takie dzieci mogą

osiągnąć „sukces”). Jakość dzieci (ich wysoki koszt) wypiera więc ich ilość

Wniosek dla polityki rodzinnej, jaki z tej koncepcji wynika, to potrzeba wspierania ro-

dzin w ponoszeniu kosztów wychowywania dzieci wysokiej jakości (lecz nie tylko w wy-

miarze finansowym) (Golinowska, 2002: s. 120).

Nieco inne podejście do jakości dzieci prezentuje A. Leibowitz. Analizował on czynni-

ki rodzinne wpływające na jakość dzieci, a zalicza do nich tzw. rodzinny background: do-

chody rodziców, wykształcenie rodziców, pracę zawodową obojga rodziców, liczbę dzieci

w rodzinie, różnicę wieku między dziećmi i kolejność urodzenia. Według Leibowitza róż-

nice w pochodzeniu prowadzą do różnych szans uzyskania odpowiedniej jakości przez

młode pokolenie, sprzyjają dziedziczeniu pozycji społeczno-ekonomicznej. Z kolei wyso-

kie dochody, wysoki poziom wykształcenia i duży zakres zajęć zawodowych rodziców

wpływają ograniczająco na rozrodczość, co jeszcze podnosi szanse na wysoką jakość ich

dzieci. Wynikające z koncepcji Leibowitza wnioski idą w kierunku zmniejszania wpływu

pochodzenia i statusu rodziny na jakość dzieci przez system pozarodzinnych inwestycji

w człowieka (głównie poprzez system edukacyjny) (por. Golinowska, 2002: s. 121).

W ramach

teorii transferów międzygeneracyjnych

przyjęto założenie o istnieniu

pewnych niepisanych kontraktów między generacjami, które wyjaśniają wspieranie się

pokoleń, a także intensywność konsumpcji oraz akumulację kapitału w biografii rodzin.

Przed rewolucją przemysłową posiadanie dzieci stanowiło zabezpieczenie na sta-

rość, w czasie, gdy upowszechniły się ubezpieczenia społeczne, argument ten stracił na

znaczeniu w wymiarze indywidualnym (tj. zatarciu uległ związek między decyzją pro-

kreacyjną a warunkami życia na starość). W wymiarze generacyjnym natomiast nadal

istnieją transfery między pokoleniami.

Rodzice

ponoszą nakłady na jakość wychowywa-

nych

dzieci

, a jednocześnie przez finansowanie ubezpieczeń społecznych wspierają po-

kolenie

dziadków

. Prokreacyjne decyzje rodziców zależą więc od wielkości transferów

dla obu grup w relacji do utraconej użyteczności z innego zastosowania tych nakładów.

Użyteczność zaś tych transferów ujawnia się dopiero w momencie wymiany pokoleń. Do-

piero będąc dziadkami, rodzice uzyskują zwrot swych nakładów ponoszonych na poko-

lenie swych dzieci i rodziców. Transfer na rzecz dziadków daje im tytuł do oczekiwania

tego samego, gdy będą na emeryturze, zaś nakłady na jakość dzieci dają pewność, że ja-

kość nowej generacji zapewni odpowiedni poziom ekonomiczny, który umożliwi transfer

dochodów nowego pokolenia ponownie w obu kierunkach.

Transfer w kierunku dziadków jest w dużej mierze przymusowy (poprzez system

emerytalny), zaś transfer w kierunku pokolenia dzieci związany jest przede wszystkim

z indywidualnymi decyzjami prokreacyjnymi. A redystrybucja jest tu stosunkowo nie-

wielka, to głównie rodzice ponoszą koszt wychowywania dzieci. Pokolenie wchodzące

W przypadku zamożnych rodziców bardziej ograniczająco niż koszt może działać czas, jaki

należałoby poświęcać wychowaniu dziecka, uszczuplający inne możliwości jego wykorzystania.

w wiek dorosły uzależnia więc swe decyzje prokreacyjne także od wielkości długookre-

sowych transferów międzypokoleniowych.

Wnioski dla polityki prorodzinnej idą tu w kierunku zmniejszania obciążeń pokolenia

rodziców, pewnym rozwiązaniem może być solidaryzm społeczny w ponoszeniu kosz-

tów posiadania i wychowywania dzieci (w praktyce redystrybucja od tych, którzy dzieci

nie wychowują, w kierunku tych, którzy je mają, albo ulgi podatkowe dla rodzin z dzieć-

mi) (por. Golinowska, 2002: s. 122–123).

Z punktu widzenia sytuacji naszego kraju interesująca jest teoria H. Leibensteina, do-

tycząca wpływu statusu rodziny, z której pochodzą małżonkowie, na ich dzietność. Au-

tor tej teorii dowodzi, że gdy młodzi szybko przechodzą do wyższej grupy społecznej, to

najpierw wzrasta ich popyt na dobra konsumpcyjne, które potwierdzają świeżo uzyska-

ny status społeczny. Zmniejsza to ich motywację do zakładania większej rodziny. Rodzi-

ny o większych aspiracjach i o większych potrzebach demonstracji swego statusu mają

większe potrzeby konsumpcyjne, które to stają w konkurencji do wydatków na dzieci.

Według Leibensteina rozważania o kosztach i korzyściach posiadania dzieci przybierają

na sile wówczas, gdy rodzice posiadają już dwójkę dzieci (por. Golinowska, 2002: s. 130).

Polska jest krajem, w którym mamy do czynienia z wielkimi przemianami społecz-

nymi, młodzi ludzie często w relacji do pozycji swych rodziców podnoszą swój status

społeczny i koncentrują się na „potwierdzeniu” swej nowej pozycji. Można zaryzyko-

wać twierdzenie, że kalkulacja o kosztach i korzyściach posiadania dzieci pojawia się już

w odniesieniu do rozważań o drugim dziecku i to m.in. jest przyczyną niskiego poziomu

urodzeń w Polsce.

3.5. Główne instrumenty polityki rodzinnej

Instrumenty polityki rodzinnej dzielimy na trzy grupy: transfery pieniężne bezpo-

średnie i pośrednie oraz transfery rzeczowe. Do grupy transferów pieniężnych bezpo-

średnich i pośrednich zaliczamy:

zasiłki na dzieci

Mają długą historię, sięgającą lat dwudziestych XX w. Konwencja MOP nr 102 z 1952 r.

zaleca, aby zasiłki wynosiły minimum 3% płacy robotnika niewykwalifikowanego na

każde dziecko — jest to dość szeroko uznawane minimum. Zasiłki są oparte na soli-

darnym wspomaganiu się na okoliczność posiadania dużej rodziny. Większość jednak

traktuje je po prostu jak pomoc ubogim i w ten sposób zatraca się poczucie, że dziecko

jest dobrem ogólnospołecznym.

ulgi podatkowe

w związku z ponoszeniem kosztów na wychowanie dzieci

W tym systemie pomocy rodzinie zawarta jest dydaktyka społeczna dotycząca

redystrybucji dochodów. Polega ona na wskazywaniu pracy własnej jako

podstawowego źródła rozwiązywania problemów rodzinnych, a jednocześnie na

uznaniu, że dochód pokrywający ten nakład musi być zwolniony od innych obciążeń na

rzecz państwa i społeczeństwa. Uznaje się, że dziecko w pewnym sensie jest dobrem

ogólnospołecznym. W niektórych krajach, np. w Niemczech i w Polsce, obok ulg

podatkowych funkcjonują także zasiłki, zatem jest to dualny system wyrównywania

obciążeń rodzinnych z tytułu wychowywania dzieci.

zasiłki macierzyńskie, wychowawcze i z tytułu opieki nad chorym dzieckiem

Zasiłek macierzyński jest na ogół świadczeniem ubezpieczeniowym, które przysługu-

je pracującej matce w ciągu kilkunastu tygodni (co najmniej 12). Zasiłek macierzyński

był przedmiotem jednej z pierwszych konwencji MOP — Konwencji o ochronie macie-

rzyństwa nr 3 (Maternity Protection Convention) z 1919 r. Zasiłek macierzyński jest

minimalnym uprawnieniem kobiet pracujących. W wielu krajach obok tego stosuje się

także inne świadczenia, np. premie za urodzenie dziecka, zasiłki na pokrycie pierw-

szych potrzeb niemowlęcia.

Innym zasiłkiem wspierającym rodzinę jest zasiłek wychowawczy — ukierunkowany

głównie na obniżenie motywacji matek do powrotu do pracy po urodzeniu dziecka.

Jest stosunkowo nowym instrumentem (na Zachodzie pojawił się w latach 80. XX w.,

wcześniej występował tylko w krajach socjalistycznych). Zwraca się uwagę na to, że

sprzyja on optymalnemu wychowaniu dzieci, tzn. przez matki, a nie w żłobkach. Roz-

wiązania dotyczące tego instrumentu są bardzo różne i brak w tej dziedzinie norm

i wzorów międzynarodowych, stosunkowo niewiele krajów go stosuje.

Zasiłek na opiekę nad dzieckiem w czasie choroby także stosują bardzo nieliczne kra-

je, poza postkomunistycznymi np. Szwecja.

Uzupełnieniem omówionych tu zasiłków są wypłaty z funduszy socjalnych w zakła-

dach pracy, ze środków związków zawodowych, polis ubezpieczeniowych.

dotacje dla producentów dóbr podstawowych i dóbr dla dzieci

W krajach dawnego obozu socjalistycznego była to praktyka dość powszechna

i o względnie szerokim zakresie. Współcześnie straciła na znaczeniu. Działania pole-

gające na stosowaniu cen socjalnych uznano powszechnie za nieefektywne. W niektó-

rych krajach, np. w Wielkiej Brytanii, jedyną pozostałością tego rozwiązania jest ob-

niżony podatek VAT na artykuły dziecięce.

Alternatywną lub uzupełniającą formą pomocy dla rodzin wychowujących dzieci są

świadczenia rzeczowe

. Współcześnie wielu ekonomistów krytykuje bowiem zasiłki ad-

resowane dla rodzin z dziećmi, bowiem często trafiają nie tam, gdzie trzeba, tzn. do ro-

dzin niewymagających pomocy albo ich wykorzystanie nie jest najwłaściwsze (to rodzi-

ce decydują, na co je przeznaczą). Zasiłki ich zdaniem nie wspierają wychowania dzieci

„wyższej jakości”. Sugeruje się, że dla takiego celu bardziej efektywne będą świadczenia

rzeczowe niż pieniężne. Zwraca się także uwagę, że systemy świadczeń rzeczowych po-

zwalają uczniom na pełne uczestnictwo w procesie kształcenia niezależnie od socjalne-

go, kulturowego i ekonomicznego położenia ich rodzin. Chodzi tu o posiłki, odzież, pod-

ręczniki, wyposażenie do zajęć sportowych i dojazdy do szkół.

Pomocą o charakterze rzeczowym jest ponadto powszechna i bezpłatna opieka

zdrowotna nad kobietą ciężarną i dziećmi, gwarancja zatrudnienia po powrocie z urlopu

wychowawczego. W niektórych krajach do polityki rodzinnej włącza się także świadczenia

w dziedzinie mieszkalnictwa (w Polsce np. mieszkania socjalne i dodatki mieszkaniowe).

Wielu podchodzi z rezerwą do świadczeń rzeczowych, bo są wyrazem paternalizmu,

naruszają wolność wyboru, ale jak widać z przytoczonych wyżej przykładów, odgrywać

mogą bardzo istotną i pozytywną rolę i wcale nie muszą być kojarzone wyłącznie

z socjalizmem

Podsumowanie

Wysoki poziom zdrowia daje podstawy do rozwoju i poprawy dobrobytu zarówno

jednostek, jak i całych społeczności. Polityka ochrony zdrowia musi być koordynowana

z polityką ludnościową, rodzinną i innymi politykami szczegółowymi. Bardzo istotne jest

rozpoznanie czynników warunkujących zdrowie oraz dobór mierników, według których

mierzymy stan zdrowia ludności. Fundamentalnym pytaniem w polityce ochrony zdro-

wia jest pytanie o sposób finansowania świadczeń zdrowotnych, a zatem o model syste-

mu organizacji i finansowania ochrony zdrowia, bowiem dotychczas stosowane rozwią-

zania okazują się niewydolne i zbyt kosztowne.

Pochodną polityki ludnościowej jest poziom i struktura potrzeb ludności. Stąd wiele

krajów prowadzi politykę ludnościową, która ma za zadanie kształtować w sposób celo-

wy strukturę ludności, aby tym efektywniej prowadzić politykę społeczno-ekonomiczną.

Dla diagnozowania sytuacji, prognozowania i wyboru celów niezbędna jest odpowiednia

informacja. Jednak prowadzenie racjonalnej polityki ludnościowej utrudnia zjawisko fa-

lowania demograficznego. Poważne wyzwania dla polityki ludnościowej wywołują także

zmiany, jakie zachodzą w strukturze ludności. Znaczna część tych zmian stanowi zagro-

żenie dla rozwoju w przyszłości.

W pewnym zakresie pomóc tu może odpowiednia polityka rodzinna. Odpowiada ona

za kształtowanie pożądanego modelu rodziny. Rodzina realizuje także wiele bardzo waż-

nych ze społecznego punktu widzenia funkcji. Każde niepowodzenie w ich realizacji wy-

wołuje skutki nie tylko indywidualne, ale i społeczne. Stąd tak duża uwaga poświęcana

jest rodzinie i jej problemom. Podejście ekonomiczne do polityki rodzinnej wprowadza

interesujące, choć niekiedy kontrowersyjne koncepcje dotyczące rodziny oraz jej ilościo-

wego i jakościowego rozwoju. Pozwalają one jednak na nowe, bardziej adekwatne do

współczesnych warunków, spojrzenie na podstawowe instrumenty polityki rodzinnej.

Np. są popularne w USA.

Bibliografia

1. Główny Urząd Statystyczny, Podstawowe dane o rozwoju demograficznym Polski, www.

stat.gov.pl, 01.02.2012 r.

2. Golinowska S. (2002): Polityka społeczna państwa w gospodarce rynkowej, PWN,

Warszawa.

3. Holzer J. (2006): Demograficzne uwarunkowania polityki społecznej, [w:] Polityka

społeczna, (red.) A. Kurzynowski, Wydawnictwo Szkoły Głównej Handlowej, Warszawa.

4. Kowalczyk O., Kamiński S. (2009): Wymiary polityki społecznej, Wydawnictwo

Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław.

5. Kroszel J. (1994): Podstawy polityki społecznej w gospodarce rynkowej, Uniwersytet

Opolski, Opole.

6. Leksykon polityki społecznej (2002): Rysz-Kowalczyk B. (red.), Oficyna Wydawnicza

ASPRA-JR, Warszawa.

7. Mitręga M. (2000): Polityka ludnościowa, [w:] Polityka społeczna w okresie transformacji,

(red.) A. Frączkiewicz-Wronka, M. Zrałek, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej
w Katowicach, Katowice.

8. Słojewska A. (2005): Kontynent emerytów, „Rzeczpospolita”, nr 66.

Document Outline