Polityka ochrony środowiska
PODSTAWA TRAKTATOWA
art. 2, art. 3 ust. 1 pkt l, art. 6, art. 95 ust. 3, art. 174-176 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską [wersja skonsolidowana (ujednolicona) po Traktacie Nicejskim]
preambuła i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej [wersja skonsolidowana (ujednolicona) po Traktacie Nicejskim]
ZAKRES I CELE POLITYKI
Zgodnie z art. 2 TWE, jednym z zadań Wspólnoty jest wspieranie „wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego". Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. l, dla osiągnięcia celów wymienionych w art. 2 Wspólnota obejmuje również politykę ochrony środowiska naturalnego. Artykuł 6 TWE jasno określa potrzebę włączenia ochrony środowiska do wszystkich polityk sektorowych. Komisja jest zobowiązana do badania konsekwencji swoich propozycji dla środowiska naturalnego. Artykuł 95 ust. 3 TWE nakłada na Komisję obowiązek, aby w przedkładanych propozycjach dotyczących ochrony środowiska przyjmowała za podstawę wysoki poziom ochrony. Także Parlament i Rada UE, w obrębie swoich kompetencji, powinny dążyć do realizacji tego celu.
Zgodnie z preambułą TUE, wolą sygnatariuszy jest wspieranie postępu gospodarczego i społecznego swych państw m.in. poprzez umacnianie ochrony środowiska naturalnego. Art. 2 TUE wśród celów Unii wymienia doprowadzenie do zrównoważonego i trwałego rozwoju.
Artykuł 174 ust. 1 TWE określa cele działań Wspólnoty w zakresie ochrony środowiska:
zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska naturalnego,
ochrona zdrowia ludzkiego,
racjonalne i rozważne wykorzystywanie zasobów naturalnych,
wspieranie na szczeblu międzynarodowym działań dot. regionalnych i ogólnoświatowych problemów związanych z ochroną środowiska.
Art. 174 ust. 2 TWE stanowi, że celem Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska jest wysoki poziom ochrony, przy uwzględnieniu zróżnicowania sytuacji w poszczególnych regionach Wspólnoty. Natomiast zgodnie z art. 176 TWE, państwa członkowskie mają prawo utrzymywać bądź wprowadzać bardziej rygorystyczne środki ochronne od istniejących na poziomie UE, pod warunkiem, że są one zgodne z tym traktatem.
KLUCZOWE ZAGADNIENIA
Geneza
W 1972 r. szefowie państw i rządów EWG zlecili Komisji Europejskiej stworzenie programu działań na rzecz ochrony środowiska, powołując się na wymienione w art. 2 Traktatu Rzymskiego zadanie w postaci "harmonijnego rozwoju". Pierwszy plan został przyjęty na lata 1973 - 1975. Jednolity Akt Europejski z 1987 r. nadał Wspólnocie legitymizację w dziedzinie ochrony środowiska poprzez wprowadzenie do Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą nowego tytułu "Środowisko naturalne" (artykuły 174 - 176 w wersji skonsolidowanej). Traktat z Amsterdamu umocnił znaczenie ochrony środowiska wśród polityk wspólnotowych. W trakcie realizacji piątego programu działań (1993-2000) zastosowano po raz pierwszy tzw. podejście horyzontalne, które - w odróżnieniu od wcześniejszego podejścia wertykalnego lub sektorowego - bierze pod uwagę wszelkie przyczyny zanieczyszczeń.
Zasady
Zgodnie z TWE, polityka ochrony środowiska Wspólnoty opiera się na następujących zasadach:
przezorność,
zapobieganie powstawaniu szkód ekologicznych,
naprawa szkód ekologicznych w pierwszej kolejności u źródła,
zasada "zanieczyszczający płaci" (polluter pays),
subsydiarność,
uwzględnianie wymogów ochrony środowiska w realizacji innych polityk Wspólnoty.
Środki działania
Podstawowymi instrumentami Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego są rozporządzenia, dyrektywy i decyzje (łącznie ponad 200), przy czym główną rolę odgrywają dyrektywy. Do najważniejszych regulacji horyzontalnych należą: dyrektywa Rady 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne znowelizowana dyrektywami 97/11/WE i 2003/35/WE oraz dyrektywa Rady 90/313/EWG w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku, która z dniem 14 lutego 2005 zostanie uchylona przez dyrektywę 2003/4/WE.
Dyrektywa 85/337/EWG wprowadziła system dokonywania przez państwa członkowskie uprzedniej oceny skutków, jakie przedsięwzięcia publiczne i prywatne mogą wywrzeć na środowisko naturalne. Uzupełniła ją dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE w sprawie oceny oddziaływania pewnych planów i programów na środowisko, która odnosi się do oceny planów i programów o potencjalnie znacznych skutkach dla środowiska, przygotowywanych przez instytucje publiczne. Dyrektywa 90/313/EWG nałożyła na władze publiczne obowiązek udzielania i rozpowszechniania informacji o środowisku naturalnym, określiła zasady dostępu do tych informacji i warunki odmowy ich udzielenia.
Sektorowe przepisy prawne dotyczą kontroli zanieczyszczenia wody i atmosfery, ochrony przed hałasem, gospodarki odpadami, ochrony przyrody, produktów chemicznych, a także zagrożeń naturalnych i związanych z rozwojem technologicznym.
Prawo UE reguluje w szczególności zasady wprowadzania na wspólny rynek organizmów zmodyfikowanych genetycznie (dyrektywa 2001/18/WE) i produktów je zawierających lub z nich złożonych (rozporządzenia nr 258/97 i rozporządzenie nr 1829/2003). Złożony proces autoryzacji obejmuje naukową ocenę zagrożeń, które mogą one stwarzać dla zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, a także środowiska naturalnego. Oceny tej dokonuje Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności. Do obrotu na rynku UE dopuszczono dotąd 18 organizmów i 17 produktów zmodyfikowanych genetycznie. Organizmy, żywność i pasze zmodyfikowane genetycznie obecne na wspólnym rynku muszą być odpowiednio znakowane (rozporządzenia 1829/2003 i 1830/2003). Na mocy rozporządzenia nr 1830/2003 stworzono także system lokalizowania organizmów i produktów zmodyfikowanych genetycznie. Rozporządzenie nr 1946/2003 reguluje zasady eksportowania z UE organizmów zmodyfikowanych genetycznie. Za sprawą przyjętych w ostatnich latach aktów prawnych UE wdrożyła do swojego porządku prawnego przepisy Protokołu kartageńskiego o bezpieczeństwie biologicznym do Konwencji o różnorodności biologicznej.
Dwa nowe rozporządzenia nr 1829/2003 i 1830/2003 stworzą system lokalizowania organizmów i produktów zmodyfikowanych genetycznie, wprowadzą znakowanie pasz zmodyfikowanych genetycznie, wzmocnią obecne przepisy odnoszące się do znakowania żywności zmodyfikowanej genetycznie oraz usprawnią i ujednolicą procedurę autoryzacji organizmów i produktów zmodyfikowanych genetycznie. Naukową ocenę zagrożeń przeprowadzać będzie Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności.
Komisja przywiązuje coraz większe znaczenie do środków takich jak instrumenty ekonomiczne i fiskalne. Zaliczają się do nich opłaty, w tym produktowe, kary oraz zachęty podatkowe, np. podatek od benzyny ołowiowej i bezołowiowej, podatek za emisję dwutlenku węgla (tzw. podatek węglowy). Do innych środków polityki ochrony środowiska należą przeglądy ekologiczne oraz dobrowolny udział przedsiębiorstw w systemach zarządzania i kontroli, spełniających wymogi ochrony środowiska, tzw. EMAS, opartych na wymogach wynikających z norm serii ISO 14 000. Od 1993 r. produktom przyjaznym dla środowiska przyznawany jest europejski znaczek ekologiczny (eko-znak).
Wśród instrumentów ochrony środowiska znalazło się ostatnio także prawo karne. Zgodnie z decyzją ramową Rady nr 2003/80/WSSW z 27 stycznia 2003 w sprawie ochrony środowiska przez prawo karne, do 27 stycznia 2005 państwa członkowskie są zobowiązane wprowadzić do swoich porządków prawnych skuteczne i proporcjonalne środki karne za zanieczyszczanie środowiska. W przypadkach poważnych naruszeń obowiązujących przepisów grozić będzie nawet pozbawienie wolności.
Powstała w październiku 1993 r. Europejska Agencja Środowiska z siedzibą w Kopenhadze zajmuje się gromadzeniem i rozpowszechnianiem obiektywnych, wiarygodnych i porównywalnych informacji nt. stanu środowiska w państwach członkowskich. Agencja ma faktycznie duże znaczenie - jej rola doradcza jest niezwykle istotna przy tworzeniu nowych norm. Ocenia ona także wpływ istniejących regulacji na środowisko naturalne. Budżet Agencji na 2004 rok wynosi ok. 31 milionów euro.
Finansowanie
Wielotorowe finansowe wspomaganie inwestycji służących poprawie stanu środowiska następuje z budżetu Wspólnoty poprzez projekty realizowane w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, a także za pośrednictwem specjalnego instrumentu finansowego na rzecz ochrony środowiska LIFE (640 mln euro w latach 2000-2004), z którego finansowane są działania na terenie UE i w niektórych krajach trzecich (w szczególności w krajach basenu Morza Śródziemnego i basenu Morza Bałtyckiego oraz w krajach Europy Środkowej i Wschodniej kandydujących do członkostwa w UE). LIFE składa się z trzech komponentów: „Natura” (47% budżetu; cel - zachowanie naturalnego otoczenia, dzikiej fauny i flory, zwłaszcza poprzez sieć Natura 2000), „Środowisko” (47% budżetu; cel - wdrażanie polityk i prawa UE w dziedzinie ochrony środowiska w krajach członkowskich i kandydackich) oraz „Kraje Trzecie” (6% budżetu; cel - ochrona środowiska naturalnego w niektórych państwach trzecich położonych nad Morzem Śródziemnym i Morzem Bałtyckim - nie dotyczy to państw kandydackich z Europy Środkowej i Wschodniej). Państwa UE udzielają także bezpośrednich lub pośrednich subwencji projektom związanym z ochroną środowiska - Komisja Europejska przyjęła w związku z tym wspólne zasady pomocy państwa w tej sferze. W budżecie UE na 2004 rok na ochronę środowiska przeznaczono łącznie 312,72 miliona euro.
Szósty program działania
Przyjęty 22 lipca 2002 przez Parlament Europejski i Radę szósty program działania Wspólnoty na lata 2001 - 2010 Środowisko 2010: Nasza przyszłość zależy od naszego wyboru traktuje priorytetowo cztery dziedziny: przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, ochronę przyrody i różnorodności biologicznej, troskę o wpływ środowiska naturalnego na zdrowie oraz oszczędność w wykorzystaniu zasobów naturalnych i gospodarkę odpadami. Wspólnota stara się realizować te priorytety poprzez dążenie do lepszego stosowania prawa w dziedzinie ochrony środowiska, a także uwzględnianie potrzeb ochrony środowiska we wszystkich sferach wspólnotowej polityki. Dużą wagę przykłada się również do współpracy z biznesem i konsumentami oraz do zintegrowanej polityki produktowej (ma ona na celu tworzenie rynku produktów nieszkodliwych dla środowiska).
W ramach szóstego programu działania do 1 stycznia 2005 ma powstać system handlu pozwoleniami na emisję gazów cieplarnianych w obrębie Wspólnoty (przyjęto w tym celu dyrektywę 2003/87/WE). 23 lipca 2003 Komisja przyjęła propozycję dyrektywy COM (2003) 403, która ma włączyć system UE do międzynarodowego systemu handlu emisjami przewidzianego przez Protokół z Kyoto dot. redukcji emisji gazów cieplarnianych. 23 lutego 2004 zainaugurowano Europejski Rejestr Emisji Zanieczyszczeń w Europejskiej Agencji Środowiska. Planuje się również ukończyć tworzenie europejskiej sieci obszarów przyrodniczych chronionych przez prawo UE - Natura 2000. Sieć istnieje od 1992 roku; ma na celu zachowanie bioróżnorodności, zwłaszcza na terenach wiejskich i leśnych. Składa się z obszarów wytypowanych na podstawie dyrektyw: „ptasiej” (nr 79/409/EWG), dotyczącej dzikiego ptactwa i „siedliskowej” (nr 92/43/EWG), dotyczącej siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Obszary przyrodnicze znajdujące się w sieci Natura 2000 są chronione przy uwzględnieniu uwarunkowań ekonomicznych, społecznych i kulturalnych, a także specyfiki regionalnej i lokalnej poszczególnych państw członkowskich.
Natomiast w trosce o wpływ środowiska naturalnego na zdrowie 11 czerwca 2003 Komisja Europejska przyjęła strategię ograniczania chorób związanych z zanieczyszczeniem środowiska - SCALE. 9 czerwca 2004 Komisja Europejska przyjęła pierwszy plan działania na lata 2004-2010. Celem planu jest dokładniejsze określenie związku między środowiskiem i zdrowiem oraz wzmocnienie działań badawczych, zwłaszcza w zakresie: astmy i alergii, zaburzeń neurorozwojowych, raka oraz zaburzeń układu hormonalnego. Plan przewiduje utworzenie systemu współpracy między sektorami ochrony zdrowia, ochrony środowiska i badań naukowych.
Proces z Cardiff - włączanie ochrony środowiska do innych polityk sektorowych
Wypełniając zobowiązania nałożone przez artykuł 6 TWE, który jasno określa potrzebę włączenia ochrony środowiska do wszystkich polityk sektorowych, Rada Europejska na spotkaniu w Cardiff w czerwcu 1998 roku zdecydowała o stworzeniu strategii włączania ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju do pozostałych polityk sektorowych. W następnych latach poszczególne formacje Rady przyjęły strategie integracyjne dla niektórych polityk (transport - październik 1999, energia - listopad 1999, rolnictwo - listopad 1999, przemysł - maj 2001, rynek wewnętrzny - maj 2001, współpraca w zakresie rozwoju - maj 2001, sprawy ekonomiczne i finansowe - marzec 2002, stosunki zewnętrzne - marzec 2002). 10 grudnia 2002 Rada przyjęła raport w sprawie włączenia ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju do polityki ochrony konkurencji w aspekcie rynku wewnętrznego. Założenia przeprowadzonych niedawno reform wspólnych polityk: rybołówstwa (z 20 grudnia 2002) i rolnej (z 26 czerwca 2003) pozostają w zgodzie z priorytetami szóstego programu. W czerwcu 2001 roku Rada Europejska na spotkaniu w Göteborgu przyjęła strategię zrównoważonego rozwoju UE. Cele w zakresie ochrony środowiska zrównano z dążeniem do wzrostu gospodarczego i spójności społecznej. Ochrona środowiska stała się trzecim filarem Strategii Lizbońskiej.
Piąty doroczny przegląd wdrażania i egzekwowania prawa ochrony środowiska UE
Doroczny przegląd wdrażania i egzekwowania prawa ochrony środowiska UE ma na celu dostarczanie szerokiej publiczności informacji na temat zgodności prawa państw członkowskich z prawem ekologicznym UE. Uzupełnia w związku z tym Doroczny raport nt. monitorowania stosowania prawa wspólnotowego. Najnowszy piąty doroczny przegląd (SEC(2004) 1025), który obejmuje 2003 rok, ukazuje poważne niedociągnięcia państw członkowskich we wdrażaniu prawa ochrony środowiska. Na koniec 2003 roku w 88 przypadkach dyrektywy nie zostały transponowane na czas, w 118 przypadkach - nie były poprawnie transponowane, a w 95 przypadkach państwa członkowskie nie wypełniły drugorzędnych obowiązków nałożonych przez dyrektywy, takich jak przedstawienie pewnych planów, dostarczenie informacji czy wyznaczenie obszarów chronionych. Najgorsze wyniki odnotowały Francja, Grecja, Hiszpania, Irlandia i Włochy. Najwięcej niedociągnięć odnotowano w sektorach: wody, odpadów, ochrony przyrody i oceny oddziaływania na środowisko naturalne.
Zielony Tydzień
Zielony Tydzień to impreza organizowana co roku w przez Dyrekcję Generalną Komisji Europejskiej ds. Ochrony Środowiska. Jej celem jest zachęcenie obywateli UE do debaty nad tym, w jaki sposób oni sami, przedsiębiorstwa, organizacje pozarządowe, politycy, władze i naukowcy mogą zmieniać swoje zachowania mające wpływ na środowisko. Głównym tematem Zielonego Tygodnia 2004, który odbył się w dniach 1-4 czerwca, było „Zmienianie naszych zachowań: wybory oparte na informacji dla bardziej zielonej Europy”.
Współpraca międzynarodowa
Zgodnie z art. 174 ust. 1 TWE, jednym z celów polityki Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska jest wspieranie odpowiednich działań na poziomie międzynarodowym. Od lat 70. Wspólnota jest stroną międzynarodowych konwencji i porozumień - obecnie jest ich już ponad 30. Do najważniejszych należą Konwencja wiedeńska o ochronie warstwy ozonowej, Konwencja o różnorodności biologicznej i Protokół kartageński o bezpieczeństwie biologicznym, a także Konwencja ramowa ONZ na temat zmian klimatycznych i Protokół z Kyoto dot. redukcji emisji gazów cieplarnianych.
28 stycznia 2003 Rada i Parlament Europejski przyjęły dyrektywę 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska, która od 14 lutego 2005 zastąpi dyrektywę 90/313/EWG, a 26 maja 2003 - dyrektywę 2003/35/WE przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska. Wdrożono tym samym postanowienia Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej 25 czerwca 1998 w Aarhus.