2009/2010

Finanse publiczne

Notatki z wykładu doktor Kamili Bielawskiej

Tomasz Kujawa

2009/2010

FINANSE PUBLICZNE

2009/2010

EGZAMIN – TEST WIELOKROTNEGO WYBORU

PROGRAM:

1. ROLA I ZAKRES FINANSÓW PUBLICZNYCH W RÓŻNYCH TEORIACH EKONOMICZNYCH

2. FUNKCJE FINANSÓW PUBLICZNYCH

3. PROBLEMY RACJONALIZACJI I OGRANICZANIA WYDATKÓW SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

4. ZARZĄDZANIE DŁUGIEM W SEKTORZE FINANSÓW PUBLICZNYCH

5. POLITYKA FISKALNA A POLITYKA MONETARNA W REALIZACJI CELÓW POLITYKI GOSPODARCZEJ

6. INSTYTUCJONALNE UWARUNKOWANIA REALIZACJI CELÓW POLITYKI FISKALNEJ KRAJÓW CZŁONKOWSKICH UE

7. SYTUACJA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE NA TLE INNYCH KRAJÓW UE

8. PERSPEKTYWY SPEŁNIENIA PRZEZ POLSKĘ FISKALNYCH KRYTERIÓW KONWERGENCJI I PRZYSTĄPIENIA DO UGIW

LITERATURA:

1. S. OWSIAK „FINANSE PUBLICZNE – TEORIA I PRAKTYKA”, ROZDZ. 2,8,9,10,21

2. L. ORĘZIAK „FINANSE UNII EUROPEJSKIEJ” ROZDZ.1

3. H. ĆWIKLIŃSKI (RED.) „POLITYKA GOSPODARCZA”, ROZDZ. 4,7,8,15

4. PROGRAM KONWERGENCJI POLSKI

2

FINANSE PUBLICZNE

2009/2010

Finanse:

• Zasoby pieniądza publicznego

• Operacje na tych zasobach (gromadzenie, wydatkowanie)

• Normy publiczne dotyczące zasobów

Finanse publiczne – publiczne zasoby pieniężne, operacje tymi zasobami oraz normy prawne je regulujące

Finanse publiczne – jako nauka ekonomiczna, bada zjawiska i procesy związane z tworzeniem i rozdysponowaniem funduszy publicznych, oraz wyjaśnia treść ekonomiczną i społeczną funduszy publicznych, bada związki przyczynowo – skutkowe pomiędzy gromadzeniem funduszy publicznych a procesami gospodarowania, procesami społecznymi i politycznymi

Procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem funduszy publicznych obejmują:

• Gromadzenie i dochodów i przychodów publicznych ( definicja ustawowa dochodów i przychodówo publ.)

• Wydatkowanie środków publicznych

• Finansowanie potrzeb pożyczkowych państwa

• Zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne

• Zarządzanie środkami publicznymi

• Zarządzanie długiem publicznym

Dochody

publiczne

Wydatki

Deficyt

Przychody

publiczne

Rozchody

budżetu

Od 2004 roku refundacja państwa do OFE ( w wysokość 7,3 %) przeniesiono z wydatków do rozchodów budżetu.

Rola i zakres finansów publicznych w różnych teoriach ekonomicznych:

• Nurt liberalny:

o W okresie przedkapitalistycznym zainicjowany przez kameralistów

o Opisany od strony teoretycznej i ideologicznej przez A. Smitha

3

FINANSE PUBLICZNE

2009/2010

o Kontynuowany w ortodoksyjnej teorii finansów publicznych, neoliberalizmie i

nowym konserwatyzmie fiskalnym

• Nurt interwencjonizmu państwowego

o Zainicjowany przez Adolfa Wagnera

o Stworzony przez Johna Maynarda Keynesa

o Kontynuowany przez neokeynsistów

Argumenty na rzesz ingerencji państwa w gospodarkę:

• Reakcja na niedoskonałości mechanizmu rynkowego:

o Brak konkurencji

o Występowanie efektów zewnętrznych

o Istnienie braków informacyjnych

o Występowanie dóbr publicznych

o Występowanie nierównowagi gospodarczej

• Interwencjonizm wykraczający poza usuwanie niedoskonałości rynku:

o Redystrybucja dochodów (syndrom Janosika)

o Finansowanie dóbr społecznych

Dobro publiczne:

• Obrona narodowa

• Ład wewnętrzny

• Drogi, autostrady, itp.

Dobro społeczne:

• Publiczna ochrona zdrowia

• Publiczna edukacja

Funkcje finansów publicznych wg R. Musgrave’a:

Funkcja alokacyjna – dostarczanie drób publicznych i społecznych albo proces w którym wykorzystanie zasobów dzielone jest między dobra prywatne a publiczne i społeczne.

Działania alokacyjne za pomocą finansów publicznych:

• bezpośrednia alokacja - przez strukturę wydatków publicznych

• dotyczy oddziaływania na decyzje podejmowane przez podmioty prywatne w sferze

prowadzonej działalności gospodarczej (np. ulgi podatkowe, odliczenia, dotacje, kredyty z dofinansowaniem - preferencyjne)

Funkcja redystrybucyjna – dostosowanie podziału dochodu i bogactwa do zgodności z tym, co społeczeństwo uważa za słuszny czy sprawiedliwy stan podziału.

• oddziaływanie bezpośrednie

o realizowane przez system podatków dochodowych np.

progresywna skala podatkowa – wraz ze wzrostem podstawy opodatkowania

4

FINANSE PUBLICZNE

2009/2010

wzrasta stawka podatku,

ulgi podatkowe, odliczenia podatkowe

o realizowane przez transfery socjalne

zastępujące dochód uzyskiwany wcześniej – emerytury, renty, zasiłki

uzupełniające dochód – zasiłki rodzinne, dodatki mieszkaniowe

• oddziaływanie pośrednie – realizowane jest za pomocą dostępu do dóbr społecznych np.

dostęp do bezpłatnej służby zdrowia, edukacji itp.

Funkcja stabilizacyjna – wykorzystywanie instrumentów fiskalnych do utrzymania wysokiego stanu zatrudnienia, stabilności cen i właściwej stopy wzrostu gospodarczego z uwzględnieniem ich efektów dla bilansu płatniczego.

automatyczne stabilizatory koniunktury – mają zdolność do samoczynnego dostosowania się do zdarzeń gospodarczych (dochody: progresywne podatki od dochodów osobistych, VAT; wydatki –

zasiłki dla bezrobotnych)

Prawo Wagnera

Wskaźnik HDI (Human Development Index)

POLITYKA FISKALNA

• Polityka Fiskalna jest częścią polityki finansowej, a dalej polityki gospodarczej.

• Polityka finansowa jest jednym z podstawowych instrumentów polityki gospodarczej. Na politykę finansową składają się polityka monetarna (pieniężna), oraz fiskalna (budżetowa)

• Polityka pieniężna – jej podstawowym celem jest osiągnięcie stabilizacji poziomu cen, przy utrzymywaniu na odpowiednim poziomie podaży pieniądza, stopy procentowej, oraz kursu waluty. Przy kształtowaniu polityki pieniężnej powinno się brać pod uwagę również inne cele polityki gospodarczej (np. walka z bezrobociem, wzrost gospodarczy)

Polityka fiskalna polega na doborze źródeł i metod gromadzenia dochodów publicznych, jak również kierunków i sposobów realizacji wydatków publicznych dla osiągnięcia celów społecznych i gospodarczych ustalonych przez właściwe organy publiczne (zarówno państwowe, jak i samorządowe)

Rodzaje polityki fiskalnej:

• aktywna i pasywna

• restrykcyjna i ekspansywna

Polityka fiskalna odpowiada na pytania: kto, w jakim celu i w jaki sposób, przy użyciu jakich instrumentów finansowych (dochodowych, pożyczkowych wydatkowych) prowadzi publiczną gospodarkę finansową.

5

FINANSE PUBLICZNE

2009/2010

Polityka monetarna a fiskalna:

Rząd prowadzą politykę fiskalną oddziałuje na politykę monetarną poprzez:

• wielkość deficytu sektora finansów publicznych i sposób jego finansowania

• wielkość dochodów i wydatków publicznych i ich strukturę

• regulowanie cen kontrolowanych

• wielkość i sposób wykorzystywania wpływów z prywatyzacji

• konkurencyjność krajowych producentów na rynkach międzynarodowych

• wpływ na elastyczność rynku pracy

Polityka pieniężna oddziałuje na politykę fiskalną poprzez:

• koszty obsługi długu publicznego

• skłonność do oszczędzania

• zdolność gospodarki absorpcji krajowych oszczędności

Polityka fiskalna w Unii Gospodarczej i walutowej UGiW od 1999 roku

• Polityka pieniężna prowadzona jest na poziomie ponadnarodowym (ESEBC) i została wyłączona z polityki gospodarczej prowadzonej na szczeblu narodowym przez kraje strefy EURO

• Polityki gospodarcze w tym wąskim rozumieniu prowadzone przez kraje UWG podlegają koordynacji

• Przesłanki pozostawieniu na szczeblu narodowym polityki fiskalnej: polityczne, ekonomiczne

• Koordynacja polityk fiskalnych przez kontrole wysokości deficytu i długu sektora finansów publicznych (general government sector - GGS)

Przesłanki ograniczenia nadmiernego deficytu i długu GGS

• Ograniczenie potencjalnego niekorzystnego deficytu na wysokość stóp procentowych na jednolitym rynku finansowym UE (nie tylko strefy euro)

• Minimalizowanie ryzyka napięć w polityce pieniężnej wynikających z nadmiernego deficytu

• Minimalizacja ryzyka niewypłacalności kraju członkowskiego UE

Kryteria oceny poziomu deficytu i długu GGS

• Na mocy art. 104 TWE, Komisja Europejska bada

o czy relacja między planowanym a rzeczywistym deficytem budżetowym a PKB

przekracza wartość referencyjną; jeśli tak, to czy relacja ta zmniejszyła się w sposób istotny i osiągnęła poziom bliski wartości referencyjnej, lub czy przekroczenie

wartości referencyjnej ma charakter wyjątkowy i przejściowy.(wartość referencyjna 6

FINANSE PUBLICZNE

2009/2010

3%PKB)

o relacja długu publicznego do PKB przekroczyła wartość referencyjną a jeśli tak to czy zbliża się w zadowalającym tempie do wartości referencyjnej (wartość referencyjna 60% PKB)

Przy ocenie relacji długu publicznego do PKB nie ma wymogu, że dług musi zbliżać się do wartości referencyjnej.

Jeśli deficyt przekracza poziom 3% PKB może zostać wszczęta procedura nadmiernego deficytu

→ Schemat 2(A) i 2(B) Leokadia Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, str. 17, 58( ???) Pakt Stabilności i Wzrostu (1997 Amsterdam)

Z założenia miał usprawnić działania w odniesieniu do procedury nadmiernego deficytu przez:

• zobowiązanie krajów członkowskich do osiągnięcia w średnim okresie równowagi lub uzyskania nadwyżki dochodów nad wydatkami GGS

• składa się z części:

o prewencyjnej (dotyczy krajów członkowskich UE)

o represyjnej (dotyczy krajów strefy Euro)

Mechanizmy Paktu Stabilności i Wzrostu – część prewencyjna

• Konieczność przedstawienia programów stabilizacyjnych (Euroland) lub programów konwergencji (kraje UE objęte derogacją)

• Programy powinny być nastawione na osiągnięcie równowagi lub nadwyżki budżetowej

• Jeśli rzeczywista sytuacja odbiega od przedstawionej w programie – Rada kieruje do danego kraju wczesne ostrzeżenie, aby zapobiec powstaniu nadmiernego deficytu

Mechanizmy Paktu Stabilności i Wzrostu – część represyjna

• Komisja i Rada stosują procedurę nadmiernego deficytu ( Excessive Deficit Procedure EDP)

• Komisja monitoruje sytuację i przekłada Radzie stosowne zalecenia

• Rada Przesyła zalecenia krajowi mającemu nadmierny deficyt

• Zastosowuje się do zaleceń kończy procedurę nadmiernego deficytu

• Niezastosowanie się do zaleceń może spowodować nałożenie sankcji

Kraj członkowski może być zmuszony do złożenia depozytu w wysokości :

• część stała 0,2% PKB

• część zmienna 0,1 różnicy między procentowym udziałem deficytu PKB w poprzednim roku a wartością referencyjną 3% PKB

• żaden pojedynczy depozyt nie może być większy niż 0,5% PKB

Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu – marzec 2005r.

• Zalecenia dotyczą zwiększenia nadzoru nad ewolucją sytuacji budżetowej krajów

7

FINANSE PUBLICZNE

2009/2010

członkowskich

• Działania na rzecz poprawy efektywności prewencyjnego oddziaływania Paktu

• Zmiany w stosowaniu procedury dotyczącej nadmiernego deficytu

Zalecenia dotyczące zwiększenia nadzoru nad ewolucją sytuacji budżetowej krajów

członkowskich:

• Przedstawienie programów: stabilizacyjnych i konwergencji parlamentom narodowym

• Jakość prognozowania sytuacji makroekonomicznej (konieczność uwzględniania prognoz Komisji Europejskiej)

• Usunięcie słabości w sporządzaniu w przekazywaniu danych statystycznych

Działania na rzecz poprawy efektywności prewencyjnego oddziaływania paktu:

• Możliwość zróżnicowania celów średnioterminowych polityki budżetowej w poszczególnych krajach poprzez uwzględnienie ich sytuacji gospodarczej

o Cele te ustalane są indywidualnie dla każdego kraju biorąc pod uwagę planowane reformy i sytuacje gospodarczą

o Zapewnia to elastyczność prowadzenia polityki budżetowej

o Celem dla Polski jest np. deficyt 1% w stosunku do PKB

• Przy ocenie poziomu długu uwzględnianie długu ukrytego publicznych systemów

emerytalnych

o Publiczny system emerytalny – narzędzia stosowane przez państwo do zapewnienia bezpieczeństwa emerytalnego (np. ubezpieczenie)

o Emerytura publiczna – transfer zastępujący dochód otrzymywany za pracę najemną o Repartycja – metoda finansowania polegająca na wypłacie należnych świadczeń

emerytalnych ze składek płaconych obecnie przez ludzi pracujących

o Składniki wypłacanej emerytury:

24% kwoty bazowej ( przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce)

1,3% podstawy wymiaru * lata składkowe

0,7% podstawy wymiaru * lata nieskładkowe

o Problem starzenia się społeczeństwa: niskie wskaźniki dzietności, coraz dłuższy okres życia

o Poza repartycją wprowadzenie konsolidacji – PTE – OFE, wpłacane jest 7,3%

podstawy wymiaru (przychodu)

12,22% podstawy wymiaru – I filar IKE (Indywidualne Konto Emerytalne)

7,3% podstawy wymiaru – II filar – można się przenosić pomiędzy różnymi

OFE

• Konsolidacja finansów publicznych w okresie dobrej koniunktury – reformowanie finansów publicznych, konsolidacja w układzie podmiotowym i przedmiotowym

Zmiany w zastosowaniu procedury dotyczącej nadmiernego deficytu:

• Uznanie deficytu za wyjątkowy w sytuacji braku wpływu na dane zdarzenie przez kraj lub poważny spadek koniunktury rozumiany jako:

o Ujemny wzrost gospodarczy lub

o Przedłużający się okres niskiego tempa wzrostu gospodarczego

• Uwzględnienie przy ocenie sytuacji budżetowej emitentów, tj.:

8

FINANSE PUBLICZNE

2009/2010

o Potencjalny wzrost

o Stan koniunktury

o Realizacja strategii lizbońskiej

o Polityka wspierająca B+R

o Wydatki na inwestycje

• Odrębne traktowanie skutków dla finansów publicznych realizacji reform emerytalnych (polegających na wprowadzeniu filaru kapitałowego – 2005r.

• Przedłużenie obowiązujących terminów podjęcia działań związanych z procedurą

nadmiernego deficytu

o Przedłużenie do 6 miesięcy (czyli o 2 miesiące)

• Przyjmuje się o momentu wprowadzeni paktu roczne zejście na poziomie 1% do

akceptowanego poziomu przez KE

o Narzuca się ilościowe redukowanie deficytu uznanego za nadmierny

Liczba krajów objętych EDP:

• Do października 2009 jest to 11 krajów + 9, w których jest jeszcze nie potwierdzona

• 3 kraje z największym deficytem w 2008 roku:

o Irlandia: 7,3% do PKB

o UK: 5,5% do PKB

o Rumunia: 5,4% do PKB

Jakie decyzje rządu spowodowały spadek dochodów po 2007 roku?

• Wprowadzenie ulg rodzinnych w podatku dochodowym od osób fizycznych. W 2008r. ulga wyniosła 5,4 mld zł

• Obniżenie składki na ubezpieczenie rentowe z 13% do 6% podstawy wymiaru. W 2008r. –

20mld zł

• Obniżenie od 2009 roku progresywnych stawek w podatku dochodowym od osób fizycznych do 18% i 32% ( 2009r. – 8 mld zł)

Kształtowanie się sytuacji fiskalnej w Polsce będzie zależało w najbliższych latach od:

• Stanu koniunktury

• Zdolności do zapewnienia by tempo wzrostu wydatków publicznych było wyraźnie niższe od tempa wzrostu nominalnego PKB

• Od rezygnacji z dalszego obniżania obciążeń fiskalnych (podatki, opłaty, składki) Dług publiczny:

• Państwowy dług publiczny (PDP) to wartość nominalnych zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych ustalona po wyeliminowaniu przepływów między tymi jednostkami (dług po konsolidacji)

• PDP obejmuje zobowiązania z tytułu:

o Wyeliminowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności

pieniężne

o Zaciągniętych kredytów i pożyczek

o Przyjętych depozytów

o Wymagalnych zobowiązań ( nie potencjalnych)

• Minister Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem finansów publicznych wg zasady, że PDP nie może przekroczyć 60% rocznego PKB

9

FINANSE PUBLICZNE

2009/2010

• Z ustawy o finansach publicznych, PDP w relacji do PKB:

o I próg ostrożnościowy – 50%

o II próg ostrożnościowy – 55%

o Próg konstytucyjny – 60%

• Wartość PDP jest uzależniona od długu Skarbu Państwa.

Instrumenty zaciągania PDP:

• Emitowanie instrumentów dłużnych – obligacje Skarbu Państwa ( terminy emisji sposób oprocentowania)

PDP – procedury ostrożnościowe i sanacyjne:

• pierwszy próg: 50% PKB < PDP < 55% PKB

Rada Ministrów na kolejny rok uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetowego do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż analogiczna relacja w budżecie roku bieżącego.

Minister finansów do końca maja 2010 musi ogłosić wartość PDP do PKB za rok 2009

• drugi próg: 55% OKB < PDP < 60% PKB

o Rada Ministrów na kolejny rok przyjmuje projekt ustawy budżetowej, w którym:

nie przewiduje się deficytu lub przyjmując jako górne ograniczenie deficytu

jego poziom zapewniający, że relacja długu do PKB będzie niższa niż jej

wartość z dnia ogłoszenia

nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej strefy

budżetowej

waloryzacja świadczeń emerytalno – rentowych, wyłącznie cenowa

wprowadza się zakaz udzielania pożyczek z budżetu państwa z wyjątkiem

kolejnych rat pożyczek wcześniej przyznanych

ogranicza się wzrost wydatków w urzędach obsługujących m.in. organy

administracji publicznej

o Rada Ministrów dokonuje przeglądu wydatków budżetu państwa finansowanych

środkami z kredytów zagranicznych, oraz przeglądu programów wieloletnich

o Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu obniżenie

relacji długu publicznego do PKB.

o Budżety JST zasadniczo powinny być zrównoważone (wyjątek dotyczy środków

pochodzących z budżetu UE)

• Trzeci próg – konstytucyjny – 60% PKB ≤ PDP

o Obowiązują punkty 1 i 3 dot. Poprzedniego progu

o Począwszy od 7 dnia ogłoszenia relacji jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji

o RM najpóźniej w ciągu 30 dni przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na

celu ograniczenie relacji długu do PKB poniżej 60%

o Budżety JST powinny być zrównoważone lub nadwyżkowe.

Dług publiczny i zarządzanie długiem publicznym.

10

FINANSE PUBLICZNE

2009/2010

Struktura długu:

• od początku lat 90tych dług zagraniczny sukcesywnie zastępowany długiem krajowym,

• dług krajowy zaciągany za pomocą obligacji rynkowych (aktywnych), zmniejsza się zdecydowanie ilość obligacji pasywnych (0,05%)

• dług zagraniczny SP początkowo oparty był głównie na kredytach, aktualnie są to głównie obligacje emitowane na rynki zagraniczne. Główną walutą długu zagranicznego jesy Euro, reszta to dolar amerykański, frank szwajcarski, jen japoński

MF podaje do końca maja następnego roku podaje informacje na temat wysokości PDP.

Zarządzanie długiem publicznym:

• w szerszym znaczeniu polega na podejmowaniu decyzji o tym, jaka część wydatków publicznych ma być sfinansowana przez zaciągnięcie długu

• w węższym znaczeniu oznacza sposób finansowania potrzeb pożyczkowych państwa z uwzględnieniem struktury długu, doboru instrumentów, rynków, terminów i warunków

emisji.

Strategia zarządzania długiem publicznym:

• strategię przygotowuje Minister Finansów na podstawie delegacji ustawowej (UoFP)

• Strategia powinna uwzględniać w szczególności:

o uwarunkowania zarządzania długiem związanie ze stabilnością makroekonomiczną

gospodarki

o bezpieczeństwo finansowania potrzeb pożyczkowych

o koszty obsługi długu

o kształtowanie struktury zadłużenia

o wpływa operacji dłużnych na krajowy rynek finansowy

• Strategia powinna obejmować okres 3letni (od 2010r. okres 4 letni) i być przedstawiona Sejmowi RP wraz z uzasadnieniem ustawy budżetowej.

• obejmuje ona:

o strategię zarządzania długiem Skarbu Państwa

o strategię oddziaływania na dług sektora finansów publicznych

Cel strategii kontynuowany z poprzednich Strategii, tj.: minimalizacja kosztów obsługi długu w długim horyzoncie czasy przy przyjętych ograniczeniach odnośnie poziomu:

• ryzyka refinansowania

• ryzyka kursowego

• ryzyka stopy procentowej

• ryzyka płynności budżetu państwa

• pozostałych rodzajów ryzyka (m.in. kredytowego i operacyjnego

• rozkładu kosztów obsługi długu w czasie

Zadania Strategii do 2012r.

• zwiększenie płynności rynku Skarbowych Papierów Wartościowych (SPW)

11

FINANSE PUBLICZNE

2009/2010

• zwiększenie efektywności rynku SPW

• zwiększenie przejrzystości rynku SPW

Przewidywane efekty realizacji Strategii do 2012 w zakresie ograniczenia poszczególnych ryzyk:

• ograniczenie ryzyka refinansowego - średnia zapadalność rynkowego długu krajowego SP

wzrośnie do wartości w przedziale 4,3-5,65 roku (całego długu SP 5,3-6,3 roku)

• stabilizacja ryzyka stopy procentowej – duration rynkowego długu krajowego w przedziale 2,7 – 3,5 lat (całego długu SP 3,4 – 4,0 roku)

• stabilizacja ryzyka kursowego – przewidywalny udział długu zagranicznego w długu ogółem na poziomie 25% ze zwiększoną elastyczności a tj, z przedziału 20%-25% do 25%-

30%

Kluczowe problemy finansów publicznych w Polsce:

• Poziom i struktura wydatków publicznych

• Powolne wprowadzanie instrumentów oceny efektywności o skuteczności wydatków

publicznych

• Brak konsensusu w sprawie przeprowadzenia reform strukturalnych (zmniejszanie klina podatkowego bez reformy wydatków)

• Wyzwania demograficzne i sytuacja na rynku pracy

12