H I S T O R I A A D M I N I S T R A C J I
Historia administracji i myśli administracyjnej - wyd. Kraków Jerzy Malec i Dorota Malec
Historia administracji -wyd. Warszawa 2002r. Grzegorz Górski
Historia administracji -wyd. Warszawa 2001r. Hubert Izdebski
P O J Ę C I E A D M I N I S T R A C J I:
Administracja w czasach starożytnych i w okresie średniowiecza:
!!! Administracja - może oznaczać zarządzanie jakimikolwiek sprawami osoby czy instytucji prywatnej, Państwa bądź innej instytucji publicznej (anglosaskie)
Administracja - może odnosić się tylko do zarządu sprawami publicznymi (romańskie)
Cechy administracji:
inicjowanie w dużej mierze organizatorskiej działalności Państwa
skupianie się na rozwiązaniu konkretnych sytuacji
działanie w mniejszym lub większym stopniu przy pomocy środków nie władczych czyli form nie łączących się bezpośrednio z zastosowaniem przymusu.
Nie każda działalność Państwa może nazywać się działalnością administracyjną, bowiem:
- musi być uporządkowana organizacyjnie, kompetencyjnie także formalnie (regulowana przez ogólne normy prawne)
- musi działać za pomocą aparatu urzędniczego.
!!! Administracja w starożytności:
1.EGIPT
- model Państwa zakładał, że całość władzy była skoncentrowana w rękach faraona.
FARAON był zwierzchnikiem sił zbrojnych, prowadził politykę zagraniczną, decydował o wojnie i pokoju, w całości odpowiadał za politykę zewnętrzną, kierował rozbudowaniem systemu aparatu administracyjnego.
- najważniejszym rangą urzędnikiem w Państwie był mianowany przez faraona WEZYR.
WEZYR -obejmował tron po śmierci faraona, byli to przeważnie członkowie rodziny lub najwyżsi kapłani.
WEZYR w imieniu FARAONA był zwierzchnikiem administracji w kraju, którą kierował.
Obowiązki:
- zwierzchnictwo nad wymiarem sprawiedliwości, funkcje sądownicze skoncentrowane były w rękach urzędników administracyjnych. Na szczeblu centralnym z WEZYREM współpracował zespól współpracowników na czele których stał KANCLERZ, a także NACZELNY SKARBNIK.
ADMINISTRACJA TERYTORIALNA :
EGIPT był podzielony na dzielnice terytorialne zwane NOM z Naczelnikami jednostek administracyjnych. Skupiali oni władzę sądowniczą byli skarbnikami.
!!! 2. MEZOPOTAMIA
Naczelny Państwa KRÓL - traktowany jako bóstwo. Koncentrował całą władzę.
- Najwyższym urzędnikiem na szczeblu centralnym był RZĄDCA DWORU - NUBANDA - pełnił funkcje nadworne, do jego zadań należało wspieranie monarchy w prowadzeniu całości polityki państwowej, gospodarczej państwa, kierował w imieniu króla skarbem państwa.
!!! Za panowania HAMMURABIEGO aparat administracji terytorialnej funkcjonował na 3 szczeblach:
kraj podzielono na prowincje - w imieniu króla władzę administracyjną i sądową sprawowali Gubernatorowie (ISSAKU) - urzędy te przydzielano władcom podbitych lub przyłączonych obszarów.
prowincje podzielono na okręgi z Naczelnikami (PAHATU)
okręgi dzielono na gminy na czele których stał wójt (RABIANU)
!!! 3. PERSJA
Imperium - największe państwo starożytne powstałe drogą podbojów i aneksji.
- na czele stał król nie jako bóstwo lecz jako Wybraniec Boży
- Persja przekształciła się w federację królestw podbitych na czele których stał silny król perski
- Król koncentrował w rękach władzę - prawodawczą, administracyjną, sądowniczą, był dowódcą wojskowym, kierował polityką zagraniczną, pełnił funkcję kapłańską
- Prowincje zwane SATRAPIAMI w których rządzili naczelnicy zwani SATRAPAMI (namiestnicy) - pełnili władzę cywilną i sądową a później też wojskową.
Persowie stworzyli rozwiązania instytucjonalne: aby zapanować nad kontrolą wyznaczono do urzędów INSPEKTORÓW (gauska -dosł. podsłuchujący) - funkcję powierzano osobom wywodzącym się z elity perskiej.
Administracja miast i państw greckich:
Miasta i państwa greckie na czele z Atenami stworzyły swoisty model demokracji. Na początku był to :
- ustrój monarchiczny (najbardziej ugruntowany - SPARTA)
Forma rządów: 2 króli, których urząd był dziedziczny, władzę sprawowali kolegialnie - żadna decyzja państwowa nie mogła być podjęta bez zgody obu królów.
- Geruzja (Rada Starszych) kompetencje w zakresie władzy prawodawczej
- Apella (Zgromadzenie Ludowe)
Efory (urzędnicy) -przejęli władzę z rąk królewskich w zakresie władzy sądowniczej i wojskowej.
ATENY:
Ateny zanim stały się republiką były monarchią
- głowa państwa bazileus - król, jego kompetencje były skromne w porównaniu z monarchami w tzw. despotiach wschodnich. Pełnił raczej funkcję reprezentacyjną.
- Rada Gerontów (rada starszych) do nich należały rozbudowane kompetencje. W skład rady wchodzili zwierzchnicy tzw. fyle (pokolenia, plemiona - związki rodowe) dokonywali wyboru króla - bazileusa.
Kompetencje króla rosły tylko w czasie wojny.
Osłabienie władzy króla polegało na ustanowieniu nowych urzędów:
- urząd polemarcha (dowodził wojskiem)
- urząd archonta ( prowadził politykę wewnętrzną zrównał się z bazileusem)
Następny etap ewolucji zarządzania:
- ustanowienie kolegium sześciu thesmothetów (prawodawców) do nich należało interpretowanie w kwestiach spornych i uporządkowanie prawa.
Thesmotheci wraz z królem - bazyleusem, polemarchem i archontem tworzyli kolegium dziewięciu archontów.
archont - stał na czele kolegium, odpowiadał za politykę wewnętrzną
archont - bazileus pełnił funkcje kapłańskie
archont - polemarch pełnił funkcje wojskowe
pozostali archonci pełnili funkcje sądownicze
Bardzo poważne zmiany w ustroju Aten przeprowadził Solon (był jednym z archontów). Jego reformy zapoczątkowały republikę.
Z jego inicjatywy ograniczono kompetencje Areopagu ( najwyższa rada archontów). Ich zadania przejęły nowo powstałe:
1. Bule - Wielka Rada
- dokonywała wstępnej analizy wniosków przedkładanych Zgromadzeniu oraz opiniowała najważniejsze decyzje podejmowane przez kolegium archontów.
Bule liczyło 500 osób - organ ten pracował bardzo intensywnie, obradował niemal codziennie. Duża intensywność pracy spowodowała konieczność usprawnienia funkcjonowania tego ciała. Nie było możliwe załatwianie bieżących spraw zarządu państwem na codziennych obradach przez 500 osób. Wyodrębniono 50 członków danej fyle, którzy pracowali codziennie - tak powstała instytucja Prytanów. Obradowali oni permanentny. Mieli kompetencje ustawowe, sądownicze, administracyjne, prawodawcze.
Uchwały wprowadzali w życie.
2. Ekklezja - Zgromadzenie Ludowe
- przejęło uprawnienia dot. wojny, pokoju, wybierało urzędników, dowódców wojskowych. Podejmowało decyzje dot. najważniejszych spraw państwowych.
Urzędy w Atenach w czasach republiki:
Głównymi urzędami pozostały urzędy archontów, strategów, thesmothetów (prawodawców) chociaż ich samodzielne kompetencje ograniczono.
Podstawowe kompetencje w zakresie wykonawczym sprawowali strategowie - polityka zagraniczna, sprawy wojskowe.
Cechą tych państw była kolegialność - miała ich chronić przed możliwością obalenia przez dyktatorów.
Inną formą zabezpieczenia przed dyktaturą była:
- kadencyjność urzędów - aby utrzymać demokrację były krótkie, niepowtarzalne i trwały 1 rok.
Za podstawę objęcia urzędu uznawano decyzję ciała reprezentacyjnego (Zgromadzenia lub Rady).Zatem urzędnik musiał posiadać mandat władz reprezentacyjnych.
Urzędy w greckich miastach pełniono honorowo nie otrzymywano diet.
Administracja Rzymska:
Okres republiki rzymskiej:
Dla ustroju stworzonego w Rzymie w okresie republiki fundamentalne były dwie instytucje:
ciała reprezentujące obywateli rzymskich
urzędy administracyjne
Podstawowy podział zgromadzeń obywatelskich w starożytnym Rzymie wiązał się z przynależnością obywateli rzymskich do tzw. centurii, tribus oraz kurii. Wraz z demokratyzowaniem się powstało jeszcze jedno ciało reprezentacyjne concilia plebs.
Specyficzną rolę organu w ustroju republikańskim pełnił Senat:
- nadzorował urzędy, zatwierdzał uchwały Zgromadzeń Centurialnych, Dzielnicowych, zatwierdzał dokonywanie wyborów najważniejszych urzędników w państwie.
Drugi istotny czynnik ustroju republikańskiego:
- system urzędów administracyjnych.
Jaka była różnica między sprawowaniem urzędów w Rzymie a w Atenach?
- urzędnicy w Atenach wykonywali wolę organów reprezentacyjnych, nie mogli wykraczać poza dyspozycje i zalecenia tych ciał.
- urzędnicy rzymscy mogli wydawać przepisy prawne, które miały moc wiążącą wobec wszystkich obywateli. Aby to uprawnienie realizować nie musieli się odwoływać do akceptacji ciał reprezentacyjnych.
Jakie były podobieństwa?
- urzędy były obieralne i kadencyjne
- urzędnicy nie pobierali wynagrodzenia
- urzędy miały charakter kolegialny jednak rzymianie kolegialność pojmowali inaczej - ich kolegia były mniej liczebne niż ateńskie.
Urzędy rzymskie w okresie republiki :
najbardziej prestiżowy urząd - konsula - miał charakter kolegialny (sprawowało go 2 konsulów, konsulat miał charakter arystokratyczny, pochodzili ze znamienitych rodzin rzymskich patrycjuszy). Konsulów wybierały Zgromadzenia Centurialne na kadencję trwającą rok.
zakres kompetencji Konsulów był bardzo duży:
- zwoływali zgromadzenia ciał reprezentacyjnych i przewodniczyli im
- wnosili pod obrady projekty praw
- w zakresie władzy administracyjnej posiadali pełnię praw; wydawali rozporządzenia i egzekwowali ich wykonanie
- dowodzili rzymskimi legionami osobiście lub wyznaczali podległych sobie dowódców
- przeprowadzali pobór żołnierzy
następny co do znaczenia był urząd - pretorów- początkowo było ich 2 później 16, wybierały ich również Zgromadzenia Centurialne.
- kompetencje ściśle związane z wymiarem sprawiedliwości
następny urząd - cenzora - było dwóch powoływanych przez Zgromadzenie Centurialne najpierw na 5 lat potem na 1,5 roku
- główne zadanie to przeprowadzanie spisów ludności (stanowiły podstawę do określania przynależności obywateli do konkretnej grupy co z kolei wyznaczało pozycje społeczną
najważniejszy w hierarchii obok konsula był urząd - dyktatora - miał charakter nadzwyczajny i obsadzano go gdy Państwu groziło niebezpieczeństwo zewnętrzne. Podporządkowywano mu wszystkie urzędy. Mianowali go konsulowie na półroczną kadencję na wniosek Senatu.
urząd kwestora - mianowali ich konsulowie - ich zadaniem było prowadzenie dochodzeń w przypadku popełnienia najcięższych zbrodni
urząd trybuna ludowego - miał charakter nadzwyczajny, powstał już w V w. przed Chrystusem - ustanowiony został w celu ochrony ludności plebejskiej Rzymu przed nadużyciami arystokracji. W czasach republiki wybierało go Zgromadzenie Plebejskie ( w cesarstwie rzymskim był dożywotni ) a ich pozycja w strukturze organów państwa była bardzo silna. Byli nietykalni mieli prawo VETA - mogli wstrzymywać decyzje bądź zarządzenia urzędników, mogli ich karać jeżeli działali na szkodę plebejuszy, mieli prawo veta wobec propozycji uchwalania określonych ustaw.
Podział terytorialny w okresie republiki:
Tereny Italii właściwej, a więc Półwyspu Apenińskiego stanowiły federację miasta Rzymu i zjednoczonych z nim civitates. Civitates tworzyły miasta wraz z przyległymi do nich obszarami wiejskimi. Ich status był zróżnicowany. Spośród nich silną pozycją cieszyły się municypia. Miały one własny ustrój władz samorządowych.
Inny system zarządu obowiązywał w prowincjach wcielanych do republiki. Początkowo zarządzali nimi pretorowie, powierzano im olbrzymie uprawnienia administracyjne, sądownicze i wojskowe na podległym im obszarze. Z upływem czasu nadzór nad zarządem prowincjami przejął Senat.
Administracja cesarstwa rzymskiego
W I w. przed Chrystusem republika rzymska przeżywała kryzys - konsekwencją było obalenie ustroju republikańskiego. Reformy nowego ustroju przeprowadził Oktawian przy zachowaniu podstawowych instytucji republikańskich. Istotę procesu stanowiła dokonana przez niego koncentracja władzy polegająca na przejęciu głównych kompetencji kilku dotychczasowych urzędów. Oktawian przejął władzę czyli imperium prokonsula, uzyskał dożywotni tytuł trybuna ludowego, został najwyższym kapłanem, dowodził wszystkimi jednostkami wojskowymi, przyznano mu tytuł I senatora (princeps senatus). Ustrój określano mianem pryncypatu.
Istotne zmiany to:
- ukształtowanie się samodzielnych kompetencji prawodawczych imperatorów (pryncypatu)
- formalnie urzędy republikańskie nie zostały zniesione jednak wszystkie straciły najważniejsze kompetencje. Odstąpiono od zasady częstej rotacji urzędników (wydłużono im czas urzędowania) co zapewniło większą stabilizację urzędów.
Najważniejsze urzędy w okresie Oktawiana:
Kancelaria cesarska - składała się z biur, poprzez nie cesarz mając codzienny bezpośredni kontakt z kancelarią, mógł kierować wszystkimi instytucjami państwowymi.
Prefekt Pretorianów - początkowo pełnił tylko funkcję dowódcy gwardii przybocznej cesarza, później zdobył decydujący wpływ na wybór cesarza, faktyczne zwierzchnictwo nad innymi urzędami. Stał się II po cesarzu urzędnikiem.
Prefekt Miejski - Praefectus urbi - zastępował cesarza podczas jego nieobecności w mieście Rzym, posiadał kompetencje sądownicze.
Rada cesarska - spełniała funkcję doradcy cesarza, przysługiwało jej prawo do interpretowania ustaw.
Zarząd terytorialny państwa w okresie pryncypatu:
- Prowincje dzieliły się na prokonsularne i propretorskie z biegiem czasu zastąpiono je podziałem na senatorskie i cesarskie.
Formalnie zarząd nad prowincjami należał do Senatu w praktyce polecenia cesarskie wykonywali namiestnicy, a w przypadki ich nieobecności legaci mianowani przez namiestników jako ich pełnomocnicy.
Podzielił prowincje na senatorskie i cesarskie:
senatorskie: prowincje wewnętrzne, zespolone z Rzymem - np. Azja i Afryka, nie stacjonowało w nich wojsko (tylko jeden legion w Afryce), zarządzane były przez prokonsulów i propretorów
cesarskie: niedawno zdobyte (np. Galie) wymagające stałej armii, zarządzane przez legati pro praetore - legatów oraz prokuratorów (w mniejszych prowincjach). Przysługiwała im na podległym terenie całość władzy cywilnej i wojskowej, a także kompetencje sądownicze. Powoływał ich cesarz z grona byłych konsulów lub pretorów jemu też przysługiwało wyłączne prawo do ich nadzorowania i odwoływania.
W celu zwiększenia kontroli w prowincjach nad namiestnikami z czasem ustanowieni zostali komisarze cesarscy.
III i IV w. przed Chrystusem znowu nastąpił kryzys. Państwo rzymskie po okresie długotrwałej ekspansji wyczerpało zdolności do dalszego rozwoju terytorialnego. Wielkim i jak się miało okazać nierozwiązywalnym problemem stało się stworzenie skutecznego sposobu zarządzania tak gigantycznym obszarem. Efektem tego procesu była modernizacja administracji w wyniku której powstała nowa forma ustrojowa - DOMINAT.
Najistotniejsze zmiany uważa się za dzieło cesarza Dioklecjana (284-305), który po okresie osłabienia instytucji centralnych a zwłaszcza samego urzędu cesarskiego zdołał za pomocą armii odbudować i wzmocnić urząd imperatora. Upadek autorytetu i pozycji Senatu ułatwił budowę ustroju opartego na niemal władzy absolutnej. Formalnym wyrazem zmian stała się nowa tytułatura cesarza, którego od czasów Dioklecjana nazywano dominus czyli Pan i Bóg.
Cesarz skoncentrował w swych rękach w sposób niepodzielny władzę prawodawczą, wykonawczą, sądowniczą i wojskową. Stworzono nowe instytucje administracyjne:
Na pierwsze miejsce wysunął się urząd Świętego Konsystorza, który zastąpił dotychczasową Radę Cesarską pełniąc dalej funkcję najwyższego organu doradczego przy cesarzu. W skład Konsystorza wchodzili najwyżsi urzędnicy administracji cesarskiej oraz specjalnie powołani przez cesarza radcy.
Najważniejszym urzędem administracji cesarskiej w związku z przeniesieniem centralnego ośrodka państwa na wschód stał się:
Prefekt Konstantynopola - miał dużą władzę wysunął się na I miejsce wśród urzędników rzymskich - został I Ministrem.
Kanclerz - pełnił również rolę ministra, który jako minister sprawiedliwości przewodniczył Konsystorzowi, gdy pełnił on funkcję organu sądowniczego.
Członkami Konsystorza byli również:
Minister dworu - kierował urzędami centralnymi, polityką zagraniczną oraz gwardią cesarską .
Minister skarbu - zarządzający skarbem centralnym
Minister domen cesarskich - zarządzający prywatnym majątkiem cesarza
Magister militum - dowodził wojskami cesarskimi.
Jednocześnie rozdzielono kompetencje pomiędzy administrację cywilną i wojskową a także wprowadzono hierarchię i podporządkowanie urzędów niższych urzędom wyższym rangą.
Podział terytorialny:
Na najwyższym szczeblu kraj podzielono na :
4 Prefektury - z Prefektami na czele, którzy w imieniu cesarza nadzorowali sposób wykonywania zarządu niższymi jednostkami terytorialnymi przez urzędników.
Lokalnie o szczebel niżej kraj podzielono na:
12 Diecezji - z Wikariuszami na czele, każda diecezja obejmowała po kilka lub kilkanaście prowincji.
Na najniższym szczeblu:
Okręg zwany CIVITAS.
Wymienionych urzędników na wszystkich szczeblach mianował i odwoływał cesarz, a nadzór nad administracją terytorialną wykonywał poprzez Święty Konsystorz i 4 Prefektów. Jak zatem widać istotny element ewolucji ustrojowej stanowiła systematyczna biurokratyzacja systemu administrowania państwem.
PRAWO ADMINISTRACYJNE I JEGO ŻRÓDŁO.
Od XVIII w. normy były regulowane przez prawo ale dopiero w XIX w. prawo administracyjne działało dwustronnie : prawo - obywatel.
W Monarchii Patrymonialnej normy kształtowały się w obrębie aparatu administracji. Jedynym źródłem prawa był monarcha.
Monarchia Konstytucyjna - źródłem prawa było ustawodawstwo parlamentarne.
Cechą prawa administracyjnego było nie skodyfikowanie szerokiego zasięgu prawa.
Administracja a konstrukcja Państwa Prawnego.
Ukształtowanie się prawa administracyjnego było połączone z przyjęciem konstrukcji Państwa Prawnego czyli praworządnego. Pojawiła się ona w I poł. XIX w. i miała ona stanowić przeciwstawność Państwa Policyjnego.
W skład Państwa Prawnego weszły zasady:
Konstytucjonalizm
Prawa Obywatelskie
Odpowiedzialność ministrów przed Parlamentem
Sądownictwo administracyjne
Samorząd terytorialny
Hierarchia:
Konstytucja
Ustawy zwykłe
Inne akty normatywne (wiązały urzędników nie Sądy)
Decyzje urzędników
ZASADY ORGANIZACYJNE ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ
ZASADA RESORTOWOŚCI
ZASADA CENTRALIZACJI I DECENTRALIZACJI
ZASADA KONCENTRACJI I DEKONCENTRACJI
ZASADA HIERARCHICZNEGO PODPORZĄDKOWANIA
ZASADA KOLEGIALNOŚCI
ZASADA JEDNOOSOBOWEGO KIEROWNICTWA
ZASADA BIUROKRACJI I BIUROKRATYZMU
Skrajna resortowość prowadzi do zespolonej……
CENTRALIZACJA - proces skupiania uprawnień do podejmowania decyzji (państwowych, politycznych, administracyjnych, gospodarczych) na szczeblach kierowniczych, nadrzędnych organów władzy, przy równoczesnym ograniczaniu uprawnień decyzyjnych niższych organów.
DECENTRALIZACJA - proces przekazywania przez organy centralne uprawnień w zakresie podejmowania prawomocnych decyzji w sprawach społecznych, administracyjnych, gospodarczych organom niższego szczebla.
BIUROKRATYZM - pochodzi z Francji z poł. XVIII w. czyli tworzenie biur w oparciu o urzędników, pojawienie się funkcjonariuszy - urzędników. Zawodowa administracja, która pobiera wynagrodzenie.
6