Microsoft Word - Wykł4_NaukioOrganizacji

WSAiB im E. Kwiatkowskiego w Gdyni, Nauka o organizacji,

prowadzący dr Piotr Walentynowicz

Blok wykładowy 4. Organizacje publiczne i społeczne

1. Organizacje publiczne to państwowe i samorządowe instytucje i jednostki
organizacyjne, które realizują wyłącznie lub w większości ze środków własnych
(budżetowych) niekomercyjne zadania publiczne. Do wyłącznych gestii państwa i
jego organów pozostają te działania, które z racji swej istoty nie mogą być
zlecane sektorowi prywatnemu. Obejmują one:

1) Kompleks obronno – wojskowy zapewniający obronę suwerenności kraju

(wojsko i jego poszczególne rodzaje, sztab generalny, wywiad i kontrwywiad
wojskowy, straż graniczna itp.),

2) Ład prawno - instytucjonalny – obejmujący zasady sprawnego

funkcjonowania państwa oraz regulacji działań osób fizycznych i prawnych
(władza ustawodawcza, rząd i jego agendy, ministerstwa i ich jednostki
terenowe, samorząd terytorialny i ich jednostki, np. ZUS, US, policja
skarbowa, UC itp.),

3) Sfera bezpieczeństwa wewnętrznego oraz egzekwowania prawa

(prokuratura, sądownictwo, policja, więziennictwo, itp.). [Na podstawie B.
Kożuch, 2007]

Jest to jednocześnie pierwsza główna przyczyna tworzenia organizacji
publicznych.

4) Do innych organizacji publicznych zalicza się organizacje, które

wykonują inne zadania własne państwa i samorządów
terytorialnych (np. szkolnictwo, kultura, ochrona zdrowia, polityka
społeczna, drogi i mosty, ład przestrzenny, ochrona innych dóbr publicznych
itp.).

(Ustawa z dnia 24.07.1998 r. O samorządzie terytorialnym wprowadziła w
Polsce trójstopniowy podział terytorialny i administracyjny państwa, gdzie
ustanowiła 16 województw jako terenowych oddziałów administracji państwowej,
oraz 308 powiatów ziemskich i 65 miast na prawach powiatów oraz 2489 gmin.
Zadania własne gmin obejmują:

  sprawy ładu przestrzennego,
  gospodarki terenami i ochrony środowiska,
  gospodarki gminnymi drogami i mostami,
  organizacja ruchu drogowego,
  zaopatrzenia w wodę i kanalizację,
  usuwanie i oczyszczanie ścieków,
  zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną,
  ochronę zdrowia i pomoc społeczną,
  oświatę i kulturę na poziomie podstawowym,
  zabezpieczenie rekreacji i kultury fizycznej,
  utrzymanie porządku publicznego,
  utrzymanie urządzeń użyteczności publicznej oraz
  utrzymanie obiektów administracji samorządowej.

W tym celu gminy utrzymują odpowiedni aparat administracyjny, otrzymują
subwencje z budżetu państwa oraz pobierają podatki lokalne.) [Na podstawie B.
Kożuch, 2007]

2. Do innych przyczyn tworzenia organizacji publicznych należy zaliczyć:

- niską naturalną efektywność lub opłacalność funkcjonowania niektórych
dziedzin gospodarki i przez to tworzenie organizacji realizujących te cele przez
państwo – np. PKP, PPL, LOT (w celu „zwiększenia efektywności” ich
funkcjonowania w tych obszarach widoczne są całościowe lub częściowe
tendencje prywatyzacyjne),

- przekonanie rządzących, że niektóre strategiczne dla gospodarki i
funkcjonowania kraju obszary działalności gospodarczej muszą pozostać
pod znaczną kontrolą lub własnością państwa (np. górnictwo i sektor
energetyczny, sektor paliwowy, sektor wytwarzania środków obronnych,
bankowość, czy nawet stocznie). (Stąd spotyka się organizacje publiczne
realizujące cele gospodarcze).

- ochrona dóbr publicznych i w tym celu wykonywanie zadań własnych przez
państwo lub samorządy (ochrona zdrowia, zabezpieczenie społeczno-emerytalne,
ochrona dziedzictwa kulturowego, kształcenie podstawowe i ponadpodstawowe,
biblioteki, mecenat sztuki (teatry, muzea), ochrona środowiska, aktywizacja
rynku pracy, ład przestrzenny (prawo budowlane), Sanepid, lasy państwowe,
gospodarka wodno ściekowa, energetyczna, cieplna, wywóz śmieci, porządek w
miastach, zagospodarowanie dróg i mostów itp.),

-  przekonanie rządzących, polityków i niektórych ekonomistów o wyższości
interwencjonizmu państwa nad regulacyjnymi mechanizmami wolnego rynku
(zwolenników Keynsizmu i Neokeynsizmu - interwencjonizmu państwowego, w
przeciwieństwie do liberałów – monetarystów (M. Friedman), czy antyetatystów
(F. Hayek). Złoty środek - ingerencja państwa jest konieczna dla normalnego
funkcjonowania gospodarki - prezentuje koncepcja instytucjonalizmu T. Veblena,
czy poszukuje współczesna koncepcja „ekonomii dobrobytu”).

3. Podstawową formą organizacji sfery budżetowej są jednostki
budżetowe. Są to jednostki powołane do realizacji zadań własnych centralnych i
terenowych organów administracji państwa (administracji państwowej,
samorządowej, obrony wewnętrznej i zewnętrznej oraz sądownictwa). Przede
wszystkim finansowane są z budżetu państwa lub gminy. Powoływane są przede
wszystkim w instytucjach administracji państwowej i samorządowej w sferze
regulacyjnej i świadczenia usług nieodpłatnych (ministerstwa, ZUS, GUS, US, UC,
UW, UG, eksploatacja dróg i mostów, biblioteki publiczne, służba zdrowia,
szkolnictwo itp). Jednostki budżetowe działają na podstawie statutu i rocznego
planu finansowego. Z końcem roku niewydane wolne środki budżetowe
przepadają.

Obok nich funkcjonują zakłady budżetowe (np. w gminach gospodarka wodno-
ściekowa, cieplna, komunalna, utylizacji odpadów) bądź przedsiębiorstwa
państwowe – jednostki świadczące usługi odpłatnie lub mające na celu
dostarczenie dodatkowych wpływów do budżetu - powoływane przez
poszczególne terenowe bądź centralne organa administracji państwowej.
Ponieważ ta forma organizacji działalności pomocniczej lub gospodarczej jest
mniej efektywna coraz częściej te organizacje przekształcane są w spółki gminy
lub skarbu państwa.

Dodatkową formą sprawowania administracji państwowej są agencje rządowe
(AWRSP, PARP, ARiMR, ARR, PAP, ARP, PAWK, itp.). Finansowane są z funduszy
celowych jak i środków wypracowywanych we własnym zakresie.

Organizacje publiczne funkcjonują w oparciu o bardzo rozbudowane
prawo (praktycznie dla każdej formy organizacji publicznych funkcjonują
oddzielne ustawy i rozporządzenia) oraz w oparciu o bardzo rozbudowane
przepisy wewnętrzne – bardzo często w obszarze przekroczenia optimum
formalizacji (biurokracji).

4. Przyczyny niższej efektywności organizacji publicznych niż prywatne –
zasada M. Friedmana

Ćwiczenie:
Dlaczego organizacje publiczne zasadniczo funkcjonują mniej efektywnie niż
organizacje prywatne (E=Wu/N)?

a)
b)
c)
d)
e)
…

Odpowiedź:

Rys. 1 Macierz efektywności wykorzystanie zasobów

Pieniądze/
środki
własne

Pieniądze/
środki obce

Własność
prywatna

Własność
publiczna

Źródło: Opracowanie własne na podstawie koncepcji M. Friedmana.

Pytanie: Przy jakiej formie własności i kapitału gospodaruje się najefektywniej?

5. Sposoby podwyższania efektywności funkcjonowania organizacji
publicznych

1) Prywatyzacja (bezpośrednia – likwidacyjna i pośrednia – kapitałowa, w

oparciu o ustawę O komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw
państwowych z 30.08.1996 r.).

2) Współpraca z sektorem prywatnym (PPP oraz kontrakty

menedżerskie).

Partnerstwo publiczno - prywatne najprościej określić można jako powiązania
pomiędzy usługodawcami publicznymi i prywatnymi, w wyniku których
obydwaj wnoszą specyficzny wkład do wspólnego procesu świadczenia
usług. Uczestnikami procesów inwestycyjnych w formule PPP są po stronie
publicznej: rząd (bezpośrednio lub poprzez agencje mu podległe – np. budowa
autostrad), jednostki samorządu terytorialnego (najczęściej szczebla gminnego-
np. budowa oczyszczalni ścieków bądź realizacja przez podmioty prywatne
innych zadań własnych gminy, np. ZOM) oraz różne regionalne fundusze
inwestycyjne. Podmiotami prywatnymi zainteresowanymi realizacją
przedsięwzięć publicznych mogą być: przedsiębiorstwa oraz przedsiębiorcy
prywatni, mieszkańcy regionu, banki, fundusze venture capital czy firmy
ubezpieczeniowe. PPP jest długoterminowym współdziałaniem sektorów
publicznego i prywatnego. Oznacza po części prywatyzację, a także inne,
nowatorskie formy wprowadzania własności prywatnej do sfery gospodarki
publicznej. Podstawową cechą kontraktów PPP jest to, że ich realizacja odbywa
się na podstawie wieloletniej, notarialnej umowy cywilno - prawnej. Strony
umowy kształtują swoje prawa i obowiązki w sposób dowolny w ramach
obowiązującego prawa, dzieląc ryzyko inwestycyjne, a partner publiczny może,
ale nie musi ponosić początkowych kosztów inwestycyjnych [Źródło: Nogalski
B., Szreder J., Walentynowicz P., Partnerstwo publiczno – prywatne jako szansa
rozwoju lokalnego, bariery i korzyści, referat na konferencję UWM w Olsztynie,
Olsztyn 2005]. Partnerstwo Publiczno Prywatne regulowane jest ustawą z dnia
28.07.2005 O partnerstwie publiczno- prywatnym.

Rys. 2 Modele partnerstwa publiczno – prywatnego (podział ogólny)

Umowy cywilno - prawne

M odel umowy o

zarządzanie

Mieszane spółki

specjalnego przeznaczenia

SPV

Model

kooperacyjny

Koncesje komunalne i

kontrakty typu BOT

Model

eksploatacyjny

Partnerstwo

Publiczno - Prywatne

SPV  –  skrót  z  ang.  Special  Purpose  Vehicle,  czyli  spółka  specjalnego  przeznaczenia.  Spółki  SPV  są  tworzone
przez  inwestorów  prywatnych  lub  jako  joint  venture  z  kapitałem  publicznym,  w  celu  realizacji  określonego
projektu.
BOT – skrót z ang. Build – Operate - Transfer, czyli buduj – eksploatuj - przekaż.

Źródło: J. Szreder, Współdziałanie sektora publicznego i prywatnego w rozwoju lokalnym, Wyższa Szkoła
Zarządzania w Słupsku, Słupsk 2004, s. 124.

Kontrakt menedżerski jest umową cywilno - prawną, zawieraną pomiędzy
zleceniodawcą (właścicielem przedsiębiorstwa lub osobą reprezentującą
właściciela) a zleceniobiorcą (wyspecjalizowanym menedżerem lub firmą
zarządzającą), w celu świadczenia szeroko pojętych usług zarządzania bądź
realizacji określonych zadań, dotyczących części lub całości firmy. Strony mogą
dowolnie kształtować warunki umowy w zależności od potrzeb, w ramach
przepisów kodeksu cywilnego oraz powszechnie obowiązujących przepisów
prawa, a stosunek prawny występujący pomiędzy stronami nie jest stosunkiem
pracy. Dlatego kontrakty menedżerski mogą być zawierane z osobami
fizycznymi lub prawnymi [źródło: P. Walentynowicz, Kontrakt menedżerski w
zarządzaniu firmą, TNOIK OPO, Bydgoszcz 2000].).

3) Podejście marketingowe w miejsce administracyjnego.

4) Poprawienie przerostu formalizacji organizacji publicznych w kierunku

optimum (w tym uwarunkowań prawnych otoczenia).

Formalizacja – jest to proces utrwalania celów i struktury organizacyjnej
(statycznej i dynamicznej) poprzez stworzenie systemu wzorców działania
właściwych dla danej instytucji w celu uzyskania pożądanego poziomu
sprawności tej instytucji (R. Rutka 1993). Jest to system norm stale
obowiązujących w przeciwieństwie do zadań albo instrukcji udzielanych na
piśmie dla działań jednorazowych.

Podstawowe cele formalizacji to:


Zapewnienie pożądanego poziomu sprawności realizacji zadań instytucji

(właściwe metody wykonania zadań, powtarzalność pożądanych sposobów
funkcjonowania organizacji, współdziałanie komórek),


Zapewnienia ładu wewnętrznego funkcjonowania instytucji (podział zadań,

właściwe wykonywanie właściwych zadań przez komórki organizacyjne,
minimalizacja konfliktów),


Zmniejszenie poczucia niepewności i roli jednostki w organizacji,



Umożliwienie ustalania i wycena wpływu poszczególnych jednostek na

poziom wyniku organizacji.

Podstawowe rodzaje dokumentów formalnych


Statut lub umowa spółki lub instytucji,



Regulamin organizacyjny (ZUO dla stanowisk i komórek),



Schemat struktury organizacyjnej



Zarządzenia trwale obowiązujące,



Karta stanowiska pracy,



Taryfikatory płac,



Procedury i regulaminy służbowe,



Inne (np. dokumentacja ISO).

Mierniki poziomu sformalizowania organizacji


Liczba przepisów,



Szczegółowość przepisów,



Rygorystyczność przepisów,



Objętość przepisów.



Pracochłonność ich opracowywania,



Częstotliwość ich wydawania.

Podstawowe warunki sprawnej formalizacji
1)  Przepisy powinny być wydawane w konkretnym celu - podwyższenia
sprawności funkcjonowania organizacji, a nie dla samych przepisów,
2)  Organizator powinien precyzyjnie rozpoznać hipotetyczne warunki działania,
aby wybrać właściwy, pożądany przez organizację sposób postępowania
realizatora i w sposób zrozumiały skodyfikować go w dokumentach formalnych
(właściwie co do ilości, zakresu i szczegółowości przepisów),
3)  Koszt tworzenia i zapewnienia funkcjonowania organizacji w sposób formalny
nie może być wyższy od korzyści z tego wynikających (nie powinno się tworzyć
tzw. martwych przepisów, martwych regulaminów),
4)  Powinno się formalizować na zasadzie zjawiska „optimum formalizacji” -
poziom sformalizowania organizacji lub jej poszczególnych komórek powinien
być dobrany do jej uwarunkowań. W komórkach o przewadze pożądanych
kreatywnych sposobów realizacji zadań (np. dział handlowy, marketingu,
badawczo - rozwojowy) – mniejszy, a w komórkach o przewadze
zestandaryzowanych i powtarzalnych działań (np. produkcja, logistyka,
księgowość) – większy.

5) Przejście od modeli organizacji funkcjonalnych (pionów

funkcjonalnych) w kierunku organizacji procesowych (nastawionych na
efektywność realizacji procesów podstawowych wynikających ze specjalizacji
organizacji).

6) Poprawa efektywności zarządzania zasobami ludzkimi (dobór,

szkolenia, rozwój, motywacja i klimat organizacyjny) oraz

7) Podwyższanie kompetencji kierowników i twórców prawa.

6. Rodzaje organizacji społecznych

1) Stowarzyszenia – zwykłe i rejestrowe - jako instytucje realizujące
społeczne i partykularne interesy grup społecznych. Mechanizmy ich
funkcjonowania i nadzoru reguluje ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o
stowarzyszeniach. Zakładane mogą być przez osoby prawne lub fizyczne i
finansowane ze składek członków, dotacji z budżetu państwa lub gminy, zapisów
i darowizn innych osób albo z działalności gospodarczej, z której zyski w całości
przeznaczone są na realizację celów statutowych (np. TNOiK, TKKF, PZK, PZPN,
oraz Stowarzyszenie Miłośników Gdyni, Osób Poszkodowanych w Wypadkach
Samochodowych lub Hodowców Rybek Akwariowych, itd.). „Stowarzyszenie jest
dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych.
Stowarzyszenie samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury
organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności.
Stowarzyszenie opiera swoją działalność na pracy społecznej członków; do
prowadzenia swych spraw może zatrudniać pracowników” - art. 2. źródła j.w.

2) Fundacje. Zakładane są do realizacji różnego rodzaju celów społecznych

dzięki majątkowi wniesionemu przez fundatora. Ich działalność reguluje ustawa z
dnia 6 kwietnia 1984 r. O fundacjach. „Fundacja może być ustanowiona dla
realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów
społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona
zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka,
opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami” – art.
1 źródła j.w. Występuje konieczność przeznaczania środków wykorzystywanych z
funduszu założycielskiego jak i innych źródeł tylko i wyłącznie na realizację celów
statutowych fundacji.

Dodatkowe uregulowania prawne na temat stowarzyszeń i fundacji występują w
ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. O działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie.

3) Partie polityczne – organizacje społeczne o określonym programie
politycznym, mające na celu jego realizację poprzez zdobycie i sprawowanie
władzy lub wywieranie na nią wpływu. Podstawę prawną partii politycznych w
Polsce reguluje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i ustawa z dnia 27 czerwca
1997 r. O partiach politycznych.

4) Związki zawodowe i związki pracodawców. Związek zawodowy - masowa
organizacja społeczna zrzeszająca na zasadzie dobrowolności ludzi pracy
najemnej. Podstawowym zadaniem związków zawodowych jest obrona interesów
pracowników i działanie na rzecz poprawy ich sytuacji ekonomicznej i społecznej.
Związki próbują więc przeciwdziałać zwolnieniom, kontrolują przestrzeganie
kodeksu pracy przez pracodawców, zabiegają o wyższe pensje i lepsze warunki
pracy dla pracowników. Często prowadzą również działalność samopomocową
(np. fundusze strajkowe), edukacyjną (np. kursy przekwalifikowujące) i
oświatową (np. kampanie informacyjne o prawach przysługujących
pracownikom). Związki zawodowe nie muszą się kierować dobrem firmy w której
pracują przez co czasem firma z powodu negatywnych działań może upaść lub
ponieść dotkliwe straty zarówno finansowe, jak i wizerunkowe. W Polsce, zgodnie
z ustawą z dnia 23 maja 1991 r. O związkach zawodowych, związek
zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do
reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Jest on
niezależny w swojej działalności statutowej od pracodawców, administracji
państwowej i samorządu terytorialnego oraz od innych organizacji, a organy
państwowe, samorządu terytorialnego i pracodawcy obowiązani są traktować
jednakowo wszystkie związki zawodowe. [źródło:
http://pl.wikipedia.org/wiki/Zwi%C4%85zek_zawodowy]

5)  Kościoły i związki wyznaniowe działające w oparciu o prawa zapisane w
Konstytucji RP oraz w  ustawie O gwarancjach wolności sumienia i wyznania
z 17.05.1989 r.

6) Wspólnoty mieszkaniowe funkcjonujące na podstawie ustawy o własności
lokali z 1994 roku. Jest to ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład
zbiorowej nieruchomości gruntowej cechujący się pewnymi prawami do
eksploatacji i zarządzania własnością wspólną. Jest to nowa instytucja w prawie
polskim o cechach zbliżonych do spółdzielni mieszkaniowych.

7. Tabela: Porównanie głównych cech organizacji gospodarczych, publicznych i społecznych

Aspekt
analizy

Organizacje prywatne

Organizacje publiczne

Organizacje społeczne

Własność

Indywidualna lub grupowa
prywatna

Publiczna ogólnonarodowa lub
samorządowa

Organizacji jako podmiotu

Cele i zadania

Najczęściej gospodarcze,
ale też i non-profit,
wynikające z potrzeb
rynku

Administracja państwowa,
samorządowa, obronność
wewnętrzna i zewnętrzna,
dostarczanie innych dóbr i usług
społeczeństwu szczególnie tam,
gdzie jest to niemożliwe, bądź
nieefektywne rynkowo (a poprzez
to realizacja celów również i
gospodarczych)

Realizacja misji i celów
ważnych społecznie (fundacje),
realizacja wewnętrznych celów
członków organizacji
(stowarzyszenia, związki
zawodowe, wspólnoty
wyznaniowe), realizacja celów
politycznych (partie
polityczne).

Oferowane
dobra

Prywatne, wyroby lub
usługi, odpłatnie

Publiczne dobra lub usługi, przede
wszystkim nieodpłatnie lub w
szczególnych przypadkach
odpłatnie

Świadczenia społeczne lub
duchowe, odpłatnie lub
nieodpłatnie

Mechanizmy
organizacyjne

Rynkowe, nastawione na
sprawność realizacji zadań
i klienta

Formalne i biurokratyczne.
Nastawione na realizację
postawionych zadań i trwanie
elementów struktury

Mało sformalizowane,
nastawione na realizację przede
wszystkim zadań statutowych
poprzez działalność
nieodpłatną członków
organizacji, wolontariat lub
zatrudnionych pracowników

Dominujący
model
struktury

Płaska i procesowa, choć
równie często zdarza się
jeszcze podejście
funkcjonalne

Funkcjonalna i biurokratyczna.
Smukła z duża ilością szczebli i
podległości służbowych

Funkcjonalna. Czasami
zbiurokratyzowana (partie,
kościoły) ale często
odbiurokratyzowana, działająca
na zasadzie kreatywności jej
członków

Finansowanie

Rynek i zasoby prywatne

Zasoby publiczne lub działalność
gospodarcza

Zasoby członków organizacji
lub działalność quasi
gospodarcza

Wykorzystywa
-na technologia

Najnowsze zdobycze
nauki i techniki zarówno w
obszarze informatyki jak i
infrastruktury

Tradycyjna. Nowsze rozwiązania
jak pozwalają na to zasoby
finansowe i raczej w obszarze
informatyzacji niż infrastruktury

Na ile pozwalają zasoby
organizacyjne. Raczej
tradycyjna

Zasada
przynależności
członków
organizacji

Dobrowolna na zasadzie
własności, identyfikacji
lub kupna

Dobrowolna na zasadzie
identyfikacji, kupna, bądź
przymus

Dobrowolna, na zasadzie
wolontariatu, lub czasami
zatrudnienie

Kierowanie

Wykształceni
menedżerowie bądź
specjaliści. Nastawieni na
przywództwo i
podnoszenie efektywności
kierowanych komórek.
Wynagradzani najczęściej
za efekty.

Kierownicy najczęściej z nadania
lub awansu politycznego.
Nastawieni na realizację
przydzielonych zadań. Mniejsze
zainteresowanie efektywnością
podległego zespołu.
Wynagradzanie i ocenianie
według formalnych procedur.

Kierownicy entuzjaści
najczęściej z wewnątrz-
organizacyjnego wyboru.
Zaangażowani w efektywność
realizacji statutowych zadań,
ale najczęściej bez
specjalistycznego
przygotowania. Mogą też
pracować bez wynagrodzenia
finansowego.

Kontrola
działalności

Rynkowa, społeczna,
administracyjna.

Publiczna, polityczna,
administracyjna.

Społeczna, wewnątrz-
organizacyjna,
administracyjna.

Efektywność
(stosunek nakładów
do wyników)

Duża

Mała

Duża

Mechanizmy
rozwoju

Wewnętrzne

Zewnętrzne

Wewnętrzne

Przykłady

Przedsiębiorstwa
produkcyjne i usługowe,

Przedsiębiorstwa państwowe i spółki
Skarbu Państwa, zakłady i spółki

Fundacje,
stowarzyszenia, partie