ORGANIZACJA I FUNKCJONOWANIE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
Andrzej BAŁABAN
Samorząd Terytorialny jako postać "uspołecznienia" władzy państwowej
Dzieje Polski to nader interesujący proces historyczny, charakteryzujący się w płaszczyźnie państwowej, w okresie feudalnym stopniowym pozbawianiem kompetencji władzy królewskiej i budową systemu przywilejów klasowych oraz uprawnień przedstawicielstw stanowych i Sejmu krajowego. Model ten okazał się nieprzydatny w warunkach centralizacji władzy państwowej państw sąsiadujących z Polską w XVIII wieku, tj. Rosji, Austrii i Prus, doprowadzając do oderwania na ich rzecz części polskiego terytorium w ramach tzw. I rozbioru w roku 1772. Próby naprawy ustroju państwa przybrały nader ciekawy kształt walki o nową konstytucję i jej uchwalenie 3 V 1791 r. Ta pierwsza w Europie pisana konstytucja oparta została na hasłach Rewolucji Francuskiej i była próbą budowy nowego społeczeństwa obywatelskiego i nowego ustroju państwa. Była jednakże działaniem zbyt późnym i nazbyt może radykalnym. Nadzieje, jakie rozbudzała, zaniepokoiły sąsiadów Polski, przyspieszając II i III rozbiór Polski w latach 1793 i 1795. Aż do roku 1918 Polska utraciła suwerenny byt, a naród polski włączony został, jako bardzo niepokorny element, w dzieje państw zaborczych. Dopiero w warunkach klęski wojennej i osłabienia tych państw Polska odzyskała suwerenność w roku 1918. Uchwalona wkrótce Konstytucja z 21 II 1921 r. (tzw. marcowa) oparta została na katalogu najbardziej demokratycznych ówczesnych zasad ustrojowych; Polska stała się republiką parlamentarną. Jednakże trudne problemy gospodarcze i polityczne ówczesnego państwa starano się rozwiązać (tak jak w całej Europie) metodą koncentracji władzy. W drodze stopniowych korekt ustrojowych doszło do wydania Konstytucji z 23 kwietnia 1935 r. (tzw. Konstytucja kwietniowa), opartej na zasadzie jedności władzy państwowej skupionej w ręku prezydenta nie podlegającego odpowiedzialności politycznej ani prawnej. Po upadku Polski w wyniku najazdu niemieckiego i rosyjskiego we wrześniu i październiku 1939 r. Konstytucja kwietniowa, stała się prawną podstawą działania rządu emigracyjnego w Londynie, aż po rok 1991, kiedy to insygnia państwowe złożono na ręce prezydenta Lecha Wałęsy, z chwilą wybrania go na ten urząd w wyborach powszechnych.
Opanowanie terytorium Polski przez Armię Czerwoną przesądziło o kształcie państwa na wiele następnych lat, sprowadzając się do naśladownictwa modelu radzieckiego. W dokumentach konstytucyjnych nie odnajdziemy jasnego obrazu tego systemu, jako że opierał się on na pozaprawnych mechanizmach rządzenia partii komunistycznej i policyjnego aparatu ucisku. Początkowo w ramach prowizorycznych dokumentów konstytucyjnych nawiązywano do "demokratycznych zasad konstytucji z 1921 r." odrzucając "faszystowską" konstytucję z 1935 r. W dniu 22 lipca 1952 r. uchwalono nową konstytucję, starannie unikając sformułowań akcentujących zasady koncentracji władzy. Jednak w doktrynie prawniczej stopniowo, coraz wyraźniej, wiodącą zasadę naczelną konstytucji określać zaczęto mianem "jedności władzy państwowej", rozumiejąc przez to system centralnie i w dużej mierze pozaprawnie sterowany. W systemie tym organy państwowe, łącznie z parlamentem i radami narodowymi w terenie, wykonywały bieżące założenia programu ustalonego przez kierownictwo partii, odsuwające racje prawne na dalszy plan. Kolejne modyfikacje doktryny komunistycznej i korekty prawa budowały nową koncepcję "rozwiniętego społeczeństwa socjalistycznego", zawierającą pozory demokracji.
Nieefektywność systemu gospodarczego i krach ideologii komunistycznej, widoczne szczególnie z chwilą wprowadzenia stanu wojennego w dniu 13 XII 1981 r., rosnąca siła opozycji politycznej i jej oparcie w masach robotniczych dysponujących bronią strajkową doprowadziły do kontraktu "okrągłego stołu" z dnia 5 IV 1989 r., a następnie reform konstytucyjnych z 29 XII 1989 i 19 X 1992 r. Przekształciły one ustrój państwa przede wszystkim poprzez zmianę katalogu zasad naczelnych konstytucji, teraz już poważnie traktowanych i realizowanych:
zasadę jedności państwa ideologicznego zastąpiono zasadą demokratycznego państwa prawnego,
zasadę klasowej struktury społeczeństwa zastąpiono zasadą suwerenności narodu,
monopol partii komunistycznej zastąpiono zasadą pluralizmu ideologicznego i swobodą tworzenia partii politycznych,
za podstawowe narzędzie decentralizacji państwa uznany został samorząd terytorialny,
monopol własności państwowej w podstawowych dziedzinach gospodarki zastąpiono dominacją własności prywatnej i liberalizmem gospodarczym,
system organów państwowych podporządkowanych parlamentowi ujęto w ramy zasady trójpodziału władzy.
Te i wiele innych zmian doprowadziło do nowego obrazu państwa i prawa. Na gruncie tych zasad przystąpiono też do prac nad nową konstytucją. W nowej polskiej konstytucji z 2 IV 1997 r. zasada jedności państwa nie została ujęta w sposób prawnie rozwinięty. Najbardziej bezpośrednim normatywnym jej przejawem jest art. 3 konstytucji, stanowiący, że "Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym". Konstytucja podkreśla także swoiście solidarystyczne akcenty narodowej jedności społeczeństwa w postanowieniach wstępu i art. l: "Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli". Akcentowanie jedności władzy państwowej w jej aspektach formalnoprawnych nie byłoby rozwiązaniem trafnym na gruncie niedawnych doświadczeń z centralizacją władzy w systemie komunistycznym, czy w zestawieniu z epizodem ustrojowym Konstytucji kwietniowej 1935 r. Rozwijanie zasady jedności państwa jako takiej nie wydaje się zresztą konieczne w sytuacji, gdy ochrona tej jedności jest naturalną cechą organizacji państwowej i naturalnym elementem systemu prawa centralnie stanowionego - prawie wyłącznie drogą parlamentarną. Ochrona jedności państwa przewija się jako stały wątek zadań wszystkich organów konstytucyjnych. Najbardziej widoczne jest to w wypadku instytucji prezydenta, będącego "najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej..." (art. 126 konstytucji). Odpowiednio do swych kompetencji, jedność państwa chronią w działalności prawodawczej, określeniu stosunku Polski do społeczności międzynarodowej i prawa międzynarodowego, sterowaniu gospodarką (zwłaszcza przy użyciu ustawy budżetowej) - obie Izby parlamentu polskiego. Robi to rząd, kształtując politykę międzynarodową i gospodarczo-społeczną, a także organy ochrony praworządności i wymiaru sprawiedliwości, prowadząc jednolitą politykę stosowania prawa według systemu wiodących wartości konstytucyjnych.
Elementy prawne gwarantujące jedność państwa rozsiane są w ramach regulacji prawnych w sposób - jeśli tak można powiedzieć - dyskretny. Natomiast bardzo rzucają się w oczy te unormowania, które poświecone są różnym postaciom decentralizacji państwa i "uspołeczniania" władzy państwowej. To, że są tak bardzo widoczne, wynika także z ich relatywnej, prawnej nowości. Mam tu na myśli nowość warstwy ich prawnego wysłowienia, bo w doktrynie prawnej rozwiązania decentralizacyjne trwały, choć jako postulaty nauki, nieustannie przez cały okres ustroju komunistycznego.
Do podstawowych sfer działania państwa, w których pojawił się problem decentralizacji, należą, na równi, ustrój polityczny i gospodarczy, sfera lokalnych form przedstawicielstwa i nowych postaci administracji publicznej, regulacji zasad gospodarki i rozwoju uzupełniających form prawodawstwa lokalnego. Nie zawsze decentralizacja przebiega w formie tworzenia struktur terenowych. Często mamy bowiem do czynienia z innymi postaciami "uspołecznienia" władzy - poprzez przekazywanie jej w ręce samorządów zawodowych czy wręcz rezygnację państwa z pewnych rodzajów aktywności, którą to lukę wypełnia aktywność społeczna nie tyle koncesjonowana, ile rejestrowana w postaci spółek prawa handlowego, stowarzyszeń i zrzeszeń etc. Oddzielnym problemem jest wkraczanie prawa międzynarodowego i organizacji międzynarodowych w pola aktywności dotychczas tradycyjnie zarezerwowanej dla wyłącznej własności państwa w postaci jego organów centralnych.
W obrębie tradycyjnej dziedziny ustroju politycznego najbardziej doniosłą zmianą jest pluralizm polityczny. Łatwość tworzenia, wielość i rozmaitość partii politycznych stały się źródłem wielu inicjatyw prawodawczych i silą napędową działania organów państwowych. Mnożenie partii politycznych stwarza jednak problem, jakim jest nadmierna dezintegracja polityczna społeczeństwa, lecz nade wszystko organów przedstawicielskich. Spowodowało to korekty w obrębie prawa wyborczego z użyciem progów wyborczych i list państwowych. Coraz częściej słychać też głosy zwolenników większościowego prawa wyborczego w miejsce dominującego - proporcjonalnego. Także doświadczenia z zakresu wzajemnych stosunków partii rządzących i opozycyjnych powodują korekty regulaminu parlamentarnego i zwyczajów parlamentarnych w kierunku sprawniejszego funkcjonowania mechanizmów politycznych. Rosnącym problemem staje się upolitycznianie działań administracji państwowej, zwłaszcza w sytuacji częstych zmian rządu. Dlatego za szczególnie cenne uznać należy te przepisy nowej konstytucji, które gwarantują apolityczność władzy sądowniczej czy wprowadzają korpus służby cywilnej w ramach administracji państwowej (art. 153). Upowszechnia się też przekonanie o potrzebie apolityczności w działaniach prezydenta, co warto by egzekwować już na etapie wyborów prezydenckich. Irytujący staje się też model polityka ryjącego z podziałów politycznych, odgrzebywania dawnych win, mało kreatywnego i mało społecznie pożytecznego we wszelkich ogniwach władzy. Weryfikacja tego modelu zachowania to jednak sfera stopniowo ewoluujących zwyczajów politycznych.
Prawdziwym wstrząsem ustrojowym, mającym bezpośredni wpływ na problem jedności i decentralizacji funkcji państwa, stała się całkowita zmiana zasad działania systemu ekonomicznego. W warunkach państwa komunistycznego istniała koncentracja własności środków produkcji w rękach państwa, centralizacja decyzji ekonomicznych, dominacja ideologii zastępującej rachunek ekonomiczny, monopol własności państwowej. Reformy z lat 1989 i 1992 obaliły ten system, wprowadzając zasadę wolności działalności gospodarczej i domniemanie własności prywatnej w warunkach gospodarki rynkowej. Naczelnym hasłem stała się prywatyzacja gospodarki i jej otwarcie na rynki światowe. Konstytucja z 1997 r. dokonała pewnych korekt tego systemu, wprowadzając zasadę społecznej gospodarki rynkowej (art. 20). Nowy, X rozdział konstytucji, pt. Finanse publiczne wprowadza oprócz elementarnych zasad gospodarki finansowej instytucje Narodowego Banku Centralnego i Skarbu Państwa - reprezentującego majątek państwowy.
Niezależnie od krótko zarysowanych tu historycznych, politycznych i gospodarczych implikacji, problemem jedności i decentralizacji państwa rozstrzyga się przede wszystkim w warstwie zakresu kompetencji władzy państwowej i form ich realizacji. Odejście od centralistycznego i zbiurokratyzowanego modelu państwa odbywa się poprzez proces uspołeczniania władzy centralnej i proces decentralizacji jej uprawnień. Odbywa się to na gruncie nowej filozofii myślenia o państwie, trafnie wyrażonej we wstępie do konstytucji, w postaci przywołania zasady subsydiarności jako koncepcji państwa zobowiązanego obecnie do "umacniania uprawnień obywateli i ich wspólnot".
Współczesna postać jedności państwa polega na innym modelu wykonywania uprawnień władczych, nawet tych, które w całości pozostają w rękach organów państwowych, organy te bowiem wyłaniane są w demokratycznych procedurach i pozostają pod wielorodzajową kontrolą społeczną (partii, mass mediów, inicjatyw obywatelskich, referendum etc.). Zasada trójpodziału władzy sprawiła, że usunięta została możliwość zdominowania aparatu państwowego przez którąś z grup organów państwowych. W tym stanie rzeczy jedność państwa uosabiana jest przede wszystkim przez jedność prawa, a zwłaszcza dominującą w jego ramach konstytucję. Kluczowa pozycja konstytucji chroniona jest przez zasadę jej bezpośredniego obowiązywania, obywatelską skargę konstytucyjną oraz przez niezależną pozycję Trybunatu Konstytucyjnego, podejmującego ostateczne decyzje w sprawie zgodności z konstytucją ustaw i umów międzynarodowych. Trybunał Konstytucyjny gwarantuje też obowiązywanie zasady prymatu ustawy jako kolejnej rękojmi jedności prawa.
Problem decentralizacji uprawnień państwowych rozwiązywany jest stopniowo w trakcie transformacji ustrojowej, głównie poprzez realizację reformy samorządu terytorialnego. Doktryna komunistyczna wśród swych niespełnionych haseł propagandowych zawierała także zapowiedź zbudowania w przyszłości samorządu jako podstawowej formy rządzenia państwem, zastępującej stopniowo aparat państwowy. Zbliżenie do tego etapu jednakże nie następowało, choć propaganda polityczna okrzykiwała co jakiś czas początek nowej ery "rozwoju społecznego", np. wkraczanie w etap "rozwiniętego społeczeństwa socjalistycznego" w breżniewowskim ZSRR i krajach satelickich. Odejście tych czasów w przeszłość nie czyni nieaktualnymi postulaty zwiększania roli samorządu w życiu państwowym i zastępowania aparatu państwowego aktywnością ciał społecznych tam, gdzie to pożądane. Potrzeba i możliwość realizacji zasady udziału samorządu w życiu państwa stają się w nowej sytuacji nie mniej, lecz bardziej realne. W tej sytuacji z całą ostrością pojawia się problem określenia sfer aktywności państwowej nadających się do przekazania w ręce samorządu i form tego przekazania.
Bez wątpienia najdalej idącą formą samorządności społecznej jest oddanie w ręce narodu decydowania prawnego lub politycznego o kierunku rozwoju państwa w formie referendum. Przynajmniej cztery możliwe jego rodzaje (prawotwórcze, opiniodawcze, weto i inicjatywa ludowa) gwarantują prawną podmiotowość społeczeństwa. Samorządność społeczna w sferze polityki zakłada dopuszczalność tworzenia partii politycznych niezależnie od ich programu (niemniej przy zachowaniu z reguły zasady nienaruszania konstytucyjnie określonych celów państwa i podstawowych wartości społecznych).
Następną doniosłą sferą działania samorządu jest gospodarka. Istniejący model wpływu załóg pracy na pracodawcę będzie podlegał ograniczeniom proporcjonalnym do poszerzającej się sfery prywatnej własności w gospodarce. Ograniczenia samorządowych praw pracowników w tym zakresie znajdą jednak nader istotną rekompensatę w postaci akcjonariatu pracowniczego oraz w postaci korzystnych następstw wzrostu efektywności produkcji w jej zreformowanej formie. Niemniej zarysowujące się tu ograniczenie samorządności może wpłynąć na wzrost zapotrzebowania na opiekuńczą rolę związków zawodowych jako alternatywną formę ochrony interesów pracowników. Wśród innych form samorządu bez wątpienia na pierwszy plan wysuwa się samorząd religijny, zawodowy, mniejszości narodowych, spółdzielczy, kulturalny i szereg dalszych, występujących w różnych dziedzinach życia społecznego.
W ramach wszystkich wymienionych tu dziedzin działania samorządu przyjmować on może dwojaką postać. Pierwsza z nich to samorząd kreowany na zasadzie koncesjonowania uprawnień państwowych, jakkolwiek w procedurach ich podejmowania uczestniczyć mogą, jako organy opiniodawcze lub decydujące w kwestiach cząstkowych, ciała samorządowe. Niezależnie od zakresu współdecydowania i fakultatywnego lub obligatoryjnego charakteru konsultowania decyzji, najistotniejsze jest zatrzymanie w gestii państwa prawa decydowania - w najbardziej zdemokratyzowanej postaci w trybie nadzoru. Ten tryb uprawnień samorządowych opiera się na założeniu właściwości organów państwowych w danej kategorii spraw i częściowego, a także czasowego przekazania ich samorządom.
Druga modelowa postać samorządu opiera się na zasadzie autonomicznego oddzielania jego funkcji od sfery należącej do organów państwowych. W tym wypadku kompetencje organów samorządowych wywodzić się mogą z procesów historycznych (np. autonomia gminy szwajcarskiej), bądź z uznania, że tego rodzaju koncesje ze strony aparatu państwowego na rzecz samorządu przynoszą ewidentne obustronne korzyści. W modelu autonomicznym pozytywne sprawdzanie się samorządu może spowodować zarówno poszerzanie sfery jego własnej kompetencji, jak i powierzanie mu czasowo i na określonych warunkach funkcji pozostających w gestii aparatu państwowego.
Na tle wymienionych rodzajów samorządu samorząd terytorialny zajmuje szczególne miejsce. Jest to specjalna forma organizowania życia społecznego w jego elementarnych lokalnych formach, z prawem rozstrzygania zarówno spraw ogółu, jak i spraw poszczególnych obywateli na zasadach zbliżonych do stosowanych przez organy państwowe lokalnych szczebli (uprawnienia władcze, kontakt i odpowiedzialność przed mieszkańcami gminy) oraz dodatkowo w formach tylko samorządowi dostępnych i właściwych.
Samorząd terytorialny jest najwłaściwszą formą koordynowania innych specjalnych form samorządu, uprzednio wymienionych. Istnienie samorządu terytorialnego zakłada uznanie jego decyzji za wiążące przez organy administracji państwowej, a co więcej - prawo kontrolowania przez samorząd działania organów administracji państwowej na tym samym szczeblu kompetencji (z reguły w formie administracji specjalnej). Rozbudowany system samorządowy w podstawowych jednostkach podziału terytorialnego nieuchronnie powoduje potrzebę kreowania ponadpodstawowych struktur samorządowych, koordynujących jego działania w różnych sferach i układach zależności.
Po dotychczas przedstawionych, ogólnych uwagach o samorządzie, nieco miejsca poświęcić należy kwestiom prawnoporównawczym. Okres przebudowy polskiego ustroju politycznego i państwowego jest bowiem szczególną okazją do korzystania z dorobku innych, w sytuacji, gdy ustawodawca ma daleko idącą swobodę wyboru najlepszych zasad ustrojowych bądź korygowania szczegółów przyjętych rozwiązań. Kierunek polskich reform oznacza z jednej strony otwarcie na wszelkie koncepcje organizacyjne, które oceniać można bez zahamowań ideologicznych, z drugiej zaś strony samorząd, jak żadna inna instytucja ustrojowa, związany jest z historycznie ukształtowaną specyfiką organizmów państwowych, a więc o tyle słabiej porównywalny i nie nadający się do prostej adaptacji.
Ideę samorządu terytorialnego odnajdujemy we wszystkich współczesnych konstytucjach państw demokratycznych. Ujmowana jest ona jako logiczna konsekwencja podstawowych zasad ustrojowych oraz uzupełnienie demokratycznych zasad funkcjonowania aparatu państwowego. Wciąganie obywateli do rządzenia jest następstwem przyjętych reguł organizacji życia publicznego, a także realizacją zasady ekonomiki pracy aparatu państwowego, polegającej między innymi na wprowadzeniu administracji państwowej tam, gdzie jest to rzeczywiście niezbędne.
Często spotykana dopuszczalność swobody kształtowania form samorządu może wynikać z zasady prymatu idei samorządu nad ideą państwa (tak jest w Szwajcarii, powstałej jako związek wcześniejszych i suwerennych kantonów i gmin) albo transformacji na sferę samorządu dominującej idei federacjonizmu (USA). Z tego właśnie względu model samorządu terytorialnego w USA nie doczekał się jednolitych prawnych rozwiązań. Nieefektywność samorządu wynikająca z tego źródła powoduje przekazywanie kompetencji powiatowych agendom samorządowym (country agencies) albo też organizowanie specjalistycznych agend administracji państwowej (special districts) w celu przejmowania zadań samorządu. Przykład ten ilustruje, jak nadmiar demokracji prowadzi do jej ograniczeń.
Dążeniem do poprawy efektywności samorządu terytorialnego i zasad jego współpracy z administracją lokalną podyktowane były zmiany, jakie przeprowadzono w ustawodawstwie RFN dotyczącym ustroju terytorialnego. Doprowadziły one do zwiększenia obszaru gminy i wyposażenia jej w dodatkowe środki techniczne w celu przystosowania do wypełnienia nowych, zunifikowanych w skali kraju zadań. Naruszenie lokalnego poczucia wspólnoty ludności starano się rekompensować tworzeniem - poza podziałem podstawowym - rad samorządowych o lokalnym zasięgu oraz zwiększeniem efektywności prac administracji państwowej.
W państwach o strukturze federacyjnej, których przykłady przytoczono, różnorodność koncepcji organizacyjnych gminy jest z natury rzeczy większa, a układ zależności, w związku z komplikacją podziału terytorialnego, bardziej złożony niż w państwach unitarnych. Modelowym przykładem z tej drugiej grupy może być z pewnością Francja, której terytorium podzielono na 36 548 gmin. Gminy do wykonania swych zadań dysponują polową środków budżetu państwa przeznaczonych na finansowanie działań wspólnot lokalnych w terenie. Znaczny zakres uprawnień przekazanych gminom stwarza konieczność precyzyjnego skoordynowania ich zadań z pozostałymi elementami systemu państwowego. Zagwarantowane jest to zarówno przez status mera, będącego organem wykonawczym gminy i zarazem reprezentantem rządu na jej terenie, jak i rozbudowany system kontroli nad gminą ze strony instytucji departamentalnych i regionalnych (zwłaszcza regionalnej izby obrachunkowej), sądu administracyjnego i ministerstwa spraw wewnętrznych.
Obok rozwiązań francuskich modelowy charakter przyznać można także prawnym rozwiązaniom z dziedziny samorządu lokalnego Włoch czy państw skandynawskich. Sukcesy integracji zachodnioeuropejskiej podsuwają jednak bardziej pociągające wzorce. W roku 1985 stała Konferencja Europejskich Władz Lokalnych i Regionalnych przygotowała projekt Karty Lokalnej, który będzie w najbliższym czasie rzutować na kierunek ewolucji i ujednolicenia rozwiązań prawnych w sferze organizacji samorządu terytorialnego i władz lokalnych.
Do podstawowych zasad Karty należy postulat wprowadzania do konstytucji problematyki autonomii lokalnej (art. 2). Wspólnoty lokalne winny być zarządzane przez organy samorządowe pochodzące z wyborów pięcioprzymiotnikowych (art. 3). Wspólnoty działać winny na zasadzie ogólnego domniemania kompetencji (w granicach ustaw). Kompetencje im powierzone powinny być pełne i całkowite, a sprawy mieszkańców rozstrzygane odgórnie winny być uprzednio konsultowane z samorządem (art. 4). Karta przyjmuje także długofalowy postulat samofinansowania wspólnoty lokalnej (art. 9). Ta zasada pozostawać może w sprzeczności z zakresem zadań przekazanych samorządowi, zwłaszcza w pierwszym okresie jego istnienia (casus Polski i państw wschodnioeuropejskich). Jest ona zresztą, jak dotychczas, sprzeczna także z praktyką finansowania samorządów w Europie Zachodniej i z postulatem niezbędnego ujednolicenia ich zadań, co zakłada równość dochodów niemożliwą do zapewnienia przy zastosowaniu samofinansowania. Karta akceptuje potrzebę i prawo wspólnot lokalnych do łączenia się w celu wspólnego wykonania zadań oraz trwałego stowarzyszania w ochronie wspólnych interesów (art. 10). Skarga do sądu powszechnego winna być podstawową formą ochrony autonomii lokalnej (art. 11).
Poszukując wzorców prawnych modelu i szczegółów organizacyjnych samorządu, nie można pominąć polskiej tradycji ustrojowej w tym zakresie, szczególnie z okresu Polski międzywojennej. Do czasu wydania Konstytucji z 17 marca 1921 r. samorząd zorganizowany był fragmentarycznie na podstawie rozwiązań prawnych pochodzących z poszczególnych państw zaborczych, wspomaganych prowizoryczną legislacją pierwszych lat powojennych. Rozwiązania Konstytucji marcowej, dotyczące samorządu przyspieszyły proces jego unifikacji i zawierały zasady o nieprzemijającym do dziś istotnym znaczeniu.
Stojąc na gruncie możliwie pełnej realizacji zasady suwerenności narodu we wszystkich klasycznych formach, Konstytucja przyjmowała:
zapowiedź przekazania samorządowi społecznemu części zakresu ustawodawstwa w celu realizacji konstytucyjnej zasady szerokiego samorządu (art. 3);
trójszczeblową strukturę samorządu, odpowiadając jednostkom państwowego podziału terytorialnego (art. 65);
wybieralność rad samorządowych i kolegialność ich organów wykonawczych, zespolonych w swym składzie z przedstawicielami administracji państwowej i pod ich przewodnictwem (art. 67);
utworzenie wielu innych postaci samorządu, jak: izby rolnicze, handlowe. przemysłowe, rzemieślnicze, pracy najmniej i inne, połączone z Naczelną Izbą Gospodarczą Rzeczypospolitej (art. 68), samorząd mniejszości narodowych (art. 109) i samorząd religijny (art. 113);
państwową kontrolę samorządu jedynie za pośrednictwem samorządu wyższego stopnia i sądownictwa administracyjnego (art. 70).
Ta, nakreślona tylko w zarysach, koncepcja samorządu nie zdążyła wejść w życie, początkowo z powodu pilniejszych potrzeb legislacyjnych w innych sferach życia, potem zaś w związku ze zmianą politycznych i państwowych koncepcji miejsca samorządu w ramach struktur państwowych. Ustawa z 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego wydana została już w warunkach torowania sobie drogi przez zasadę omnipotencji administracji państwowej. Wkrótce Konstytucja kwietniowa z 23 kwietnia 1935 r. przyjęła zasadę dopuszczającą nadzór nad samorządem przez organy rządowe (art. 75 ust. 4).
W praktyce ustrojowej państwa totalitarnego znacznie większe znaczenie niż przepisy konstytucji miała praktyka ustrojowa nie sprzyjająca wypełnianiu przez samorząd terytorialny realnej, samodzielnej roli. W rzeczywistości w Polsce międzywojennej nie funkcjonował na przykład samorząd na szczeblu wojewódzkim (z wyjątkiem województw poznańskiego i pomorskiego). Odmiennie zorganizowany był samorząd terytorialny na obszarze autonomicznego województwa śląskiego.
Do istotnych sukcesów samorządu w tym czasie zaliczyć można natomiast wykształcenie w jego strukturze instytucji wspomagających. Oparcie finansowe znalazł samorząd w Polskim Banku Komunalnym SA, prowadzącym komunalny fundusz pożyczkowo-zapomogowy i wspierającym regionalne związki komunalnych kas oszczędności. Na podobnych zasadach działał Komunalny Bank Kredytowy w Poznaniu. We wspieraniu gmin wybitnie rolniczych specjalizował się Państwowy Bank Rolny. Rozporządzeniem Prezydenta RP z 1934 r. powołano Związek Rewizyjny Samorządu Terytorialnego jako instytucję nadzoru, a zarazem wspomagania samorządu przez państwo. Działania samorządu wspomagane były w tych latach przez Związek Miast Polskich, Związek Gmin i Związek Powiatów RP.
Druga wojna światowa przerwała proces budowy samorządu na ziemiach polskich. W okresie powojennym, mimo utrzymywania do 1952 r. mocy obowiązującej Konstytucji marcowej, w gruncie rzeczy systematycznie odchodzono od przyjętych w niej idei, w tym także idei samorządu terytorialnego.
W nowo obowiązującej doktrynie rady narodowe traktowano jako formę uniwersalnego wpływu obywateli na państwo, w rzeczywistości jednak chodziło o wpływ państwa na obywateli i zagwarantowanie przez system rad kontroli nad ich inicjatywami. Wszystkie pięć etapów rozwoju rad, tj. lata: 19441950, 1950-1958, 1958-1972, 1972-1983 i 1983-1988, wyznaczonych przez kolejne ustawy reformujące ich koncepcję, to różne formy niemożności działania rad ubezwłasnowolnionych politycznie, poczynając od obsadzania ich w pseudowyborach po partyjne instruowanie w codziennej działalności.
W systemie tym trudno, oczywiście, dopatrzyć się rozwoju klasycznej idei samorządu i konstytucji z zakresu międzywojennego. Nie sposób go uznać za wprowadzenie do rozwiązań dziś w Polsce przyjętych, natomiast nie można mu odmówić swoistej logiki i spójności konstrukcyjnej. Co więcej, warto się zastanowić, jak działałby w warunkach pluralizmu politycznego i przy zastosowaniu demokratycznego trybu wyłaniania radnych. Z pewnością jego ważną zaletą był fakt istnienia systemu rad na szczeblu gminnym i wojewódzkim, jednorodnego w swojej istocie, z najwyższym organem przedstawicielskim i nadzorowanego przez wyspecjalizowany organ - Radę Państwa.
8 marca 1990 roku dotychczasowy system rad narodowych został zniesiony i zastąpiony - na mocy ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o samorządzie terytorialnym - całkowicie odmiennym systemem samorządu gminnego, a następnie także nowym systemem terenowych organów administracji rządowej. Nowa koncepcja samorządu była bezpośrednim następstwem i rozwinięciem zasady suwerenności narodu, na której oparto poddaną rewizji konstytucję z 1952 r. W stosunku do stanu poprzedniego zasada ta była znacznie bardziej jednoznaczna: demokratyczna. Przede wszystkim nie istniała już możliwość manipulowania pojęciem suwerena w zależności od kolejnych koncepcji politycznych, eliminujących ze składu suwerena "zwolenników kapitalizmu", rolników indywidualnych, opozycji politycznej, "syjonistów" etc.
Nowa forma realizacji suwerenności narodu w terenie miała charakter nowej jakości konstytucyjnej i ustawowej. Przyjęta koncepcja samorządu to samorząd autonomiczny w stosunku do państwa, traktowany jako pierwotny i dominujący w stosunku do terenowej administracji państwowej. Przesądzała o tym zarówno konstytucyjna reguła stwierdzająca, że samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji życia publicznego w gminie, a gmina zaspokaja zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej (art. 43), jak też ustawowe przyjęcie zasady, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1). Gmina winna obejmować obszar możliwie jednorodny ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych (art. 4 ust. 2). Nie mniej istotne było przyjęcie w ustawie, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1). Te tak istotne postanowienia potwierdzone były w postaci szczegółowych rozwinięć konstytucyjnych i ustawowych, dotyczących osobowości prawnej, ochrony sądowej praw gminy, jej uprawnień majątkowych etc.
Dla interpretacji istoty i sensu regulacji prawnej poświęconej samorządowi terytorialnemu bardzo ważna jest świadomość podstawowego znaczenia przywołanych zasad reformy samorządowej oraz ich konstytucyjnej rangi, a także faktu, że ustawa o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 roku stanowi lex generalis w stosunku do późniejszych ustaw, podważających niekiedy pierwotny tok myślenia ustawodawcy.
Brak pełnej konsekwencji w działaniach ustawodawcy i trudności z wcieleniem w życie reformy samorządowej wynikały z rozlicznych przyczyn. Jedną z nich było tworzenie gmin na zasadzie w dużej mierze mechanicznie dokonanego podziału kraju, bez troski o historycznie ukształtowaną gospodarczą i społeczną integralność. Co prawda ustawa samorządowa w art. 4 przewiduje możliwość tworzenia, łączenia, znoszenia gmin i zmiany ich granic (co uznać należy za własne uprawnienia gmin, potwierdzone następnie rozporządzeniem Rady Ministrów), jednak gminy nieprędko zaczną się decydować na tak trudne przedsięwzięcie, mając aż za wiele bieżących kłopotów.
Innym problemem nie rozwiązanym przez ustawodawcę była ogromna rozbieżność zadań gmin wiejskich i miejskich, nie znajdująca odbicia w odpowiednim ustawowym zróżnicowaniu ich statusu, kompetencji i organizacji. Jako przyznanie się przez ustawodawcę do tego błędu można potraktować odrębną ustawę z 18 maja 1990 roku o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy. Jednak inne, równie duże aglomeracje miejskie muszą działać w granicach zakreślonych dla tradycyjnej gminy.
Reforma samorządowa oparta, na postanowieniach prowizorycznych aktów konstytucyjnych i ustawie z 8 III 1990 r. o samorządzie terytorialnym i licznych ustawach szczegółowych realizowana była do końca roku 1998 w postaci jedynie samorządu gminnego. Co prawda na szczeblu wojewódzkim istniał wojewódzki sejmik samorządowy, ale wyposażony był on w nader nikłe kompetencje. Lata 1990-1998 odznaczały się jednakże szybkim upowszechnianiem idei samorządu terytorialnego jako formy życia politycznego, społecznego i gospodarczego. Istnienie samorządu gminnego oznaczało pojawienie się nowej kategorii organu administracji publicznej, a także powstanie nowej gałęzi prawa, szybko się rozwijającej. Ograniczone możliwości samorządu jednoszczeblowego sprawiły, że przygotowując nową konstytucję zdecydowano się dokonać rozbudowy systemu samorządu terytorialnego w system wielopostaciowy, oparty na trójszczeblowym podziale terytorialnym państwa. Nowa Konstytucja z 2 VI 1997 r. już we wstępie zawarła zasadę pomocniczości, stanowiącą podstawę między innymi do rozwoju zasady samorządności. Obok zarysowania ogólnej koncepcji państwa jako wspólnego dobra wszystkich obywateli (art. 1), demokratycznego państwa prawnego (art. 2), państwa jednolitego (art. 3), opartego na zasadzie podziału i równowadze władz (art. 10), przyjęto, jako jedną z naczelnych zasad konstytucji, zasadę, że "ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej" (art. 15).
Samorządowi terytorialnemu poświęcono odrębny rozdział VII Konstytucji, kreujący wielopostaciowy model samorządu terytorialnego. Na rzecz pierwotnej właściwości samorządu działa domniemanie kompetencji, jako że należą do niego wszystkie zadania nie zastrzeżone dla innych organów władzy publicznej (art. 163). Wśród różnych form samorządu terytorialnego jednostką podstawową pozostaje gmina (art. 164). Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego określa ustawa (art. 164). Jednostki samorządu mają osobowość prawną, majątek i udział w dochodach państwowych. Ich organy stanowiące wyłaniane są w drodze wyborów. Nadzór nad samorządem sprawują organy konstytucyjne określone, tj. Prezes Rady Ministrów, wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe, według kryterium legalności działania (art. 171). Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się w silniejsze związki i struktury, w tym także z udziałem społeczności lokalnych i regionalnych innych państw (art. 172). Spory kompetencyjne organów samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne (art. 166).
Na podstawie rozwiązań konstytucyjnych na przestrzeni roku 1998 prowadzone były prace ustawodawcze, w wyniku których przygotowano nowy model samorządu terytorialnego, złożonego z dotychczasowej postaci samorządu gminnego (około 2500 gmin) oraz nowej postaci samorządu powiatowego (ponad 300 powiatów, a ponadto około 70 powiatów grodzkich) i regionalnego (16 województw). Ustawy wprowadzające reformę samorządową weszły w życie z dniem 1 I 1999 r.
Prace nad reformą nie przebiegały bezproblemowo. Wywoływały liczne spory polityczne i sprzeciw społeczności lokalnej. Wiązało się to głównie z odejściem od modelu dotychczas istniejących 49 województw (wprowadzonych w roku 1975 jako element dwustopniowego podziału terytorialnego kraju) i zastąpienia ich nową jednostką - województwem-regionem. Okazało się, że proponowana nowa koncepcja województwa nie jest ani jasna, ani przekonująca. Zerwane bowiem zostały w dużej mierze tradycje ustrojowe, pozwalające wiązać koncepcję województwa z dawną, staropolską "ziemią". Nowa koncepcja województwa opierała się głównie na przestankach i wyliczeniach ekonomicznych, nawiązując do koncepcji regionów znanej z państw zachodnioeuropejskich, podporządkowanej raczej decentralizacji państwa. Społeczności lokalne okazały się przywiązane do koncepcji małego województwa z 1975 roku jako symbolu awansu społecznego (zawłaszcza mniejszych ośrodków), ale też symbolu stabilizacji struktur administracyjnych w terenie. Przy tworzeniu powiatów i określaniu ich granic (co leży już w kompetencji rządu, a nie sejmu) protesty nie były tak liczne, jako że w tym wypadku nie łączyło się to z likwidacją struktur istniejących, a jedynie nadawaniem nowego statusu (nie wszystkim doń kandydującym).
Samorząd terytorialny w nowej postaci oznacza możliwość przekazania znacznych ilości kompetencji administracji centralnej i administracji rządowej w terenie na rzecz organów samorządowych w gminie, powiecie i w województwie. Gmina pozostała postacią samorządu terytorialnego o ogólnej i pierwotnej właściwości. Powiat i region nie stanowią struktur odwoławczych w stosunku do decyzji administracyjnych gminy. Odwołania od wszelkich decyzji samorządu w jego trzech postaciach składa się do samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów drugiej instancji (a ponadto ewentualnie do sądów administracyjnych).
Samorząd wojewódzki ma się zająć kategoriami spraw ustawowo mu przekazanych. Są to w szczególności: 1) określenie strategii rozwoju w sferze kultury, lokalnej, gospodarki, ekologii etc.; 2) prowadzenie polityki województwa w sferze gospodarki i finansów, wspieranie nauki i oświaty; 3) przygotowanie wszechstronnych programów rozwoju województw. Samorząd powiatowy podejmować ma działania o zasięgu ponadgminnym, które nie mają jednakże zasięgu regionalnego. Duża część jego kompetencji przejęta będzie od rejonów administracji rządowej i ministerialnej w terenie. W szczególności do powiatu należeć będzie utrzymywanie służb technicznych do walki z klęskami żywiołowymi i utrzymanie infrastruktury lokalnej, utrzymywanie obiektów użyteczności publicznej o charakterze ponadgminnym, ochrona zdrowia i pomoc społeczna, edukacja ponadpodstawowa etc. Powiaty grodzkie, usytuowane w największych miastach, będą mieć jednocześnie kompetencje gminne i powiatowe.
Nowy kształt samorządu terytorialnego stwarza bardzo rozległe możliwości ewolucji tradycyjnej koncepcji państwa i aparatu państwowego. Już w swej gminnej postaci rozwinął imponującą aktywność w zakresie inicjatyw lokalnych, a także w formach stowarzyszeń gmin mających wspólne problemy do załatwienia. Tą drogą, na zasadzie ogólnopolskiego porozumienia gmin, wyłoniono nawet nie znany ustawom Krajowy Sejmik Samorządowy. Gminy przygraniczne rozwinęły wzdłuż granic Polski intensywną współpracę z gminami zagranicznymi tworząc sieć 22 tzw. euroregionów. Można się spodziewać, że powiaty, a zwłaszcza województwa samorządowe potraktują współpracę międzynarodową jako jeden z priorytetów swej działalności - w tym wypadku na znacznie szerszą skalę.
Powstanie trzech postaci samorządu terytorialnego oznaczać będzie nie tylko odciążenia państwa w sferze obowiązków administracyjnych, ale i trafniejsze konstruowanie założeń jego podstawowych polityk. Charakter centralny zachowują jednak polityki o znaczeniu strategicznym, takie jak: międzynarodowa, obronna, finansowa etc.
Jedną z najważniejszych metod ochrony jedności państwa jest zachowanie jedności prawa - realizowane poprzez prymat konstytucji i ustaw oraz monopol państwa w zakresie zawierania umów międzynarodowych. Samorząd terytorialny oznacza pewne zmiany także w tej dziedzinie. Jego organy wyposażone są bowiem w prawo posługiwania się obowiązującymi aktami prawa miejscowego, wydawanymi "na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych" (art. 94 konstytucji). Warto zauważyć, że "podstawy" i "granice" mogą w tym wypadku mieć charakter dość liberalnie pojmowany, a intensywność wykonywania uprawnień prawodawczych i ich rozmaitość mogą być bardzo znaczne. Stwarza to zapotrzebowanie na nowe postacie nadzoru legislacyjnego, już nie tylko ze strony wojewody jako przedstawiciela rządu w terenie, ale także centralnych organów tworzenia prawa i nadzoru nad legalnością prawodawstwa.
Procesy faktycznej i prawnej demokratyzacji ustroju Polski oznaczają sięganie do szerokiego wachlarza rozwiązań prawnych gwarantujących optymalny kształt państwa. Wśród metod demokratyzacji życia pojawiać się muszą metody uspołecznienia i decentralizacji władzy. Ich brak był powodem upadku formacji komunistycznej i utraty wielu szans rozwoju Polski. Różne postacie decentralizacji władzy państwowej oznaczają dostosowanie ustroju Polski do standardów międzynarodowych. Reforma samorządowa, która w postaci gminnej przyniosła tak liczne korzyści, w swej obecnej, rozwiniętej postaci przyniesie nowe ich formy. Jedność państwa w dzisiejszej Polsce pod rządami nowej konstytucji gwarantowana jest przez łączenie centralnych i terenowych form sprawowania władzy państwowej i stymulowania aktywności społecznej.
SAMORZĄD TERYTORIALNY
Od 1950 istniała w całym kraju jednolita struktura rad narodowych (były one terenowymi organami władzy państwowej). Dopiero ustawa z 8.03.1990 powróciła do idei samorządu terytorialnego. W 1998 weszła w życie nowa ustawa o wprowadzeniu trójstopniowego podziału terytorialnego kraju.
Istotą reformy było rozdzielenie władz centralnych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Kraj podzielono na województwa, powiaty i gminy.
Samorząd terytorialny- prawo i zdolność społeczności lokalnej w granicach określonych prawem, do zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Samorząd jest odrębną osobą prawną.
WOJEWÓDZTWO
Województwo jest największą jednostką podziału terytorialnego kraju. Organy:
Sejmik województwa- organ stanowiący i kontrolny woj., kontroluje działalność zarządu i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Określa strategię rozwoju regionu, uchwala plan zagospodarowania przestrzeni województwa, określa kierunki i sposoby współpracy z innymi krajami (współpraca regionalna), zarządza budżetem województwa (sprawy podatków, pożyczek, obrotu nieruchomościami). Sejmik wydaje akty prawne o zasięgu regionalnym. Jest wybierany w wyborach powszechnych (patrz: pyt.93), bezpośrednich.
Marszałek województwa- jest wybierany przez sejmik woj., ze swojego grona. Marszałek stoi na czele Zarządu województwa. Kieruje bieżącymi sprawami woj., organizuje pracę zarządu i reprezentuje go na zewnątrz, jest zwierzchnikiem pracowników urzędu marszałkowskiego.
Zarząd województwa- jego skład jest stały (5 osób): marszałek woj., 2 wiceprzewodniczących i 2 członków zarządu. Zarząd jest wybierany przez Sejmik na wniosek Marszałka, członkowie zarządu nie muszą być jednocześnie radnymi. Zarząd wykonuje uchwały sejmiku, gospodaruje mieniem, ustala projekt i wykonuje budżet. Zadania wykonuje przez urząd marszałkowski i wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne.
Samorząd wojewódzki nie jest nadrzędny względem sam. Powiatowego i gminnego.
Po reformie z 1998 roku w województwie występują dwie struktury:
wojewódzka administracja samorządowa z Marszałkiem woj. (zadanie: rozwój regionu)
administracja rządowa z Wojewodą (zadanie: klasyczne funkcje państwa)
POWIAT
Powiat to jednostka podziału terytorialnego kraju. Organy powiatowe:
Rada powiatu- organ stanowiący i kontrolny, wydaje własne akty prawne o zasięgu regionalnym, ma funkcje kontrolne wobec zarządu , może powoływać komisje. Ma takie same uprawnienia jak sejmik woj. Jest wybierana w wyborach bezpośrednich.
Zarząd powiatu- organ wykonawczy, wykonuje uchwały rady, ustala projekt budżetu i później go wykonuje, gospodaruje mieniem powiatowym. Przewodniczącym zarządu jest starosta.
Organy powiatowe dla miasta na prawach powiatu:
Rada miasta- ma takie same funkcje jak rada powiatu
Zarząd miasta- ma takie same funkcje jak zarząd powiatu. Przewodniczącym zarządu miasta jest prezydent.
GMINA
Gmina to najmniejsza, podstawowa jednostka samorządowa. Gmina zaspokaja lokalne potrzeby społeczności. Organy:
Rada gminy- organ stanowiący i kontrolny, uchwala przepisy, powołuje komisje. Ma podobne funkcje jak rada powiatu. Jest wybierana w wyborach bezpośrednich.
Zarząd gminy- organ wykonawczy, ma podobne funkcje jak zarząd powiatu. Przewodniczącym zarządu jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Jednostki samorządu mają osobowość prawną, wykonują zadania własne. Dochody samorządu pochodzą z dochodów własnych, subwencji ogólnych i dotacji celowych z budżetu państwa. Jednostki samorządu mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych. Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować o sprawach ich dotyczących w drodze referendum.
Działalność jednostek sam. Jest nadzorowana przez premiera i wojewodów.
Jednostki samorządowe mają prawo wstępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (np. Euroregiony) oraz współpracy z nimi.
1307