Wojewoda a jednostki samorządu terytorialnego, Studia, Samorząd terytorialny

Wojewoda a jednostki samorządu terytorialnego wg ustawy o administracji rządowej w województwie (wybrane zagadnienia)

(Autor: Daniel Sałuda, Źródło: Samorząd Terytorialny)

1. Zagadnienia wstępne

Artykuł dotyczy relacji między wojewodą a jednostkami samorządu terytorialnego na gruncie ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie¹. W szerszym ujęciu zaprezentowana została problematyka powierzania zadań jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie porozumienia, kompetencji nadzorczo-kontrolnych wojewody oraz wydawania poleceń organom samorządowym w sytuacjach nadzwyczajnych.

Ustawa o administracji rządowej w województwie wyznacza pozycję prawną wojewody w systemie administracji publicznej, a zarazem stanowi podstawę określonych kompetencji przysługujących wojewodzie wobec jednostek samorządu terytorialnego, wśród których dominują kompetencje nadzorczo-kontrolne. Już bowiem art. 7 u.a.r.w., stanowiący swoisty katalog „ról administracyjnych", w jakich występuje wojewoda², stwierdza, iż wojewoda „jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego" (pkt 3) czyli zawiera generalne umocowanie tego organu do działań nadzorczych nad gminą, powiatem i województwem samorządowym. Chociaż w świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP³, który wymienia wojewodę w katalogu organów nadzoru nad samorządem⁴, powyższy przepis u.a.r.w. nie wnosi do krajowego porządku prawnego nowych merytorycznych treści, ma jednak znaczenie systematyzujące. Jeśli bowiem przyjmiemy, że prawodawca kierował się wewnętrzną hierarchią art. 7 u.a.r.w. i kolejność wyliczonych w nim funkcji wojewody nie ma charakteru przypadkowego, to należy uznać, iż sprawowanie nadzoru nad samorządem terytorialnym jest jedną z najważniejszych funkcji wojewody, albowiem ustawodawca uplasował ją zaraz po funkcji przedstawiciela rządu i zwierzchnika rządowej administracji zespolonej w województwie.

Treść art. 7 pkt 3 uzupełnia art. 25 u.a.r.w., w świetle którego „wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, na zasadach określonych w ustawach". Ustawodawca odsyłając w kwestii sprawowania nadzoru do odrębnych ustaw miał na uwadze zwłaszcza trzy ustawy samorządowe, tj. ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym⁵ oraz ustawy z 5 czerwca 1998 r. - o samorządzie powiatowym⁶ i o samorządzie województwa⁷. Wprowadzają one ogólną zasadę ograniczającą zakres nadzoru, która zakłada, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządową tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach (art. 87 u.s.g., art. 76 ust. 2 u.s.p., art. 78 ust. 2 u.s.w.)⁸ . Tym samym wojewoda jako organ nadzoru nie ma generalnej kompetencji do wkraczania w jakąkolwiek działalność samorządu, gdyż nadzór nosi znamiona ingerencji ustawowo ograniczonej⁹. W efekcie nie może być mowy o dowolności w stosowaniu środków nadzorczych ani o swobodzie interpretacji skutków prawnych, jakie one wywołują. Wypływa z tego również zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów o nadzorze.

Wskazane przepisy posługują się zwrotem „przypadki określone w ustawach", który pozwala wnioskować, iż ingerencja nadzorcza uzależniona jest od istnienia przepisu ustawowego, wyznaczającego zarówno obszar ingerencji organu nadzoru, jak i jej formę¹⁰. Warunkom tym odpowiada bez wątpienia instytucja wstrzymania wykonania uchwały organu samorządowego oraz jej uchylenia i wydania w to miejsce zarządzenia zastępczego, określona w art. 34 w związku z art. 33 u.a.r.w. Można więc przyjąć, że w u.a.r.w. uzupełniono „katalog" środków nadzorczych nad samorządem terytorialnym, zawarty w przepisach ustaw samorządowych¹¹.

Wstrzymanie wykonania uchwały, jej uchylenie i wydanie zarządzenia zastępczego to środki nadzorcze wojewody nad wykonywaniem zadań powierzonych jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie porozumienia.

2. Powierzanie zadań jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie porozumienia i nadzór wojewody w zakresie spraw powierzonych

Na mocy art. 33 u.a.r.w. wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów z terenu województwa, a także kierownikom państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących na obszarze województwa (ust. 1). Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z zarządem jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku gminy z wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta), właściwym organem innego samorządu lub kierownikiem państwowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej, które wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 2)¹² . Tak więc dopiero po ogłoszeniu porozumienie zaczyna obowiązywać¹³.

Obligatoryjny wymóg publikacji w dzienniku wojewódzkim pełni funkcję informacyjną oraz znajduje uzasadnienie w treści porozumienia, która określa prawa i obowiązki podmiotów administrujących, ale pośrednio, jako tzw. prawo refleksowe, może rzutować również na sytuację prawną podmiotów usytuowanych na zewnątrz administracji. Chodzi tu zwłaszcza o wynikłą z porozumienia zmianę organu właściwego w określonej sprawie administracyjnej¹⁴. Brak ogłoszenia może wywołać negatywne skutki prawne w zakresie mocy wiążącej czynności podejmowanych na podstawie postanowień nieopublikowanego porozumienia¹⁵.

W porozumieniu muszą zostać określone zasady sprawowania przez wojewodę kontroli nad prawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań (ust. 3). Możliwość wykonywania kompetencji przez wojewodę w zakresie określonym powierzeniem w czasie jego trwania jest wyłączona, natomiast nie ulega zmianie właściwość organów odwoławczych w tym sensie, iż organy drugiej instancji w stosunku do aktów wojewody stają się organami odwoławczymi wobec jednostek samorządowych orzekających w sprawach powierzonych.

Przykładowo, jeżeli wojewoda był organem pierwszej instancji w sprawie, zaś odwołanie przysługiwało do ministra, organ ten będzie nadal rozpatrywał odwołania od aktów wydanych przez gminę, której powierzono sprawy w porozumieniu¹⁶. W tym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 13 lutego 2003 r., stwierdzając, iż sformułowanie „w imieniu wojewody" zawarte w art. 33 ust. 1 u.a.r.w. przemawia za przyjęciem, że decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego w imieniu wojewody jest decyzją wojewody, a zatem zgodnie z regułą z art. 17 pkt 2 k.p.a.¹⁷ należy uznać, że organem wyższego stopnia w tych sprawach jest właściwy minister. Prowadzi to według SN do konkluzji, że w przypadku, gdy gmina wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia, organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. jest właściwy minister¹⁸.

Nie wszystkie zadania wojewoda może powierzyć na mocy porozumienia. Jest oczywiste, iż mogą zostać powierzone tylko te zadania z zakresu materialnego prawa administracyjnego, do których wykonania wojewoda jest kompetentny. Nie można powierzyć uprawnień do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego¹⁹. W ramach porozumienia wojewoda nie może upoważnić wójta do rozpatrywania odwołań np. od decyzji starosty. Taka praktyka prowadziłaby zdaniem Wiesława Kisiela do powstania instancyjności pomiędzy organami samorządu terytorialnego. Podlegają natomiast powierzeniu kompetencje do wydawania decyzji oraz podejmowania czynności faktycznych²⁰.

Co do treści porozumienia u.a.r.w. formułuje tylko jeden wymóg - określenia zasad sprawowania przez wojewodę kontroli nad prawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań (art. 33 ust. 3). Wydaje się jednak, iż porozumienie powinno wskazywać co najmniej podmiot powierzający i podmiot przyjmujący zadania do wykonania, przedmiot i zakres realizowanych zadań oraz elementy istotne, związane z powierzaniem zadań, np. tryb wypowiedzenia porozumienia. Jest to niezmiernie ważne choćby z tego względu, że jednostki samorządowe na realizację zadań objętych porozumieniem otrzymują dotacje celowe od wojewody w wysokości wynikającej z zawartego porozumienia²¹.

W zakresie spraw przekazanych porozumieniem - w trybie art. 34 u.a.r.w. - wojewoda może wstrzymać wykonanie uchwały organu gminy, powiatu lub samorządu województwa i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia, wskazując zaistniałe uchybienia oraz termin jej ponownego uchwalenia (ust. 1). Wskazane środki nadzoru przysługują wojewodzie niezależnie od środków kontroli przewidzianych w porozumieniu i zapewniają mu wiążący wpływ na realizację powierzonych zadań²². Przesłanką będzie przeświadczenie wojewody, iż doszło do naruszenia zasad wykonywania zadań będących przedmiotem porozumienia. Akt, wobec którego wojewoda zastosował wstrzymanie wykonania, nie traci mocy prawnej, ale podlega zawieszeniu, co oznacza, że zostaje zatrzymane jego obowiązywanie na określony czas. Jest to zatem środek służący zapewnieniu realizowanej w interesie publicznym ochrony tymczasowej (prowizorycznej). Po zawieszeniu uchwały wojewoda przekazuje ją właściwemu organowi samorządu, ze wskazaniem zauważonych uchybień i terminu ponownego rozpoznania sprawy, do czego organ ten jest zobowiązany²³. Podzielam pogląd Danuty Kurzyny-Chmiel, która uprawnienie do wskazania uchybień uważa za instrument koordynacji, który służy wojewodzie do realizacji celów polityki rządu w województwie oraz zapewnia wpływ na gospodarowanie środkami finansowymi pochodzącymi z budżetu państwa²⁴.

Jeżeli uchwała organu gminy, powiatu lub samorządu województwa podjęta po ponownym rozpatrzeniu nie uwzględnia wskazań wojewody, może on uchylić uchwałę i wydać w to miejsce zarządzenie, powiadamiając o tym właściwego ministra (ust. 2). Zarządzenie zastępcze wojewody wejdzie w życie po upływie 30 dni od daty jego wydania, chyba że w tym czasie właściwy minister wyda inne rozstrzygnięcie (ust. 3). Zarówno zarządzenie wojewody, jak i zarządzenie ministra podlegają zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (ust. 4).

Wstrzymanie wykonania uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego oraz jej uchylenie i wydanie w to miejsce zarządzenia zastępczego stanowi z pewnością jeden z najbardziej dotkliwych środków nadzorczych przysługujących wojewodzie względem jednostek samorządu terytorialnego na gruncie polskiego prawa. Ustawodawca przewidział ten środek wyłącznie dla tzw. zadań powierzonych samorządom, co daje podstawę do twierdzeń, że chciał zaostrzyć i wzmocnić ingerencję wojewody w realizację przez organy samorządu zadań z zakresu administracji rządowej, jako zadań o znaczeniu ogólnopaństwowym. Ma to także swój wymiar finansowy. Zadania powierzone, to zadania ze sfery administracji rządowej i jako takie są finansowane z budżetu państwa, a nie z budżetów samorządowych, co rodzi potrzebę większej kontroli nad sposobem wydatkowania środków i tłumaczy ograniczenie w dość istotny sposób samodzielności samorządu.

W cytowanych przepisach nie wskazano kryterium nadzoru wojewody, a zatem można utrzymywać, jak czyni to Karol Podgórski, że wybór kryterium ustawa pozostawiła uznaniu wojewody²⁵. Uważam jednak, iż nie może być w tym przypadku mowy o uznaniu wojewody, albowiem porozumienie jest formą współdziałania podmiotów równorzędnych i jako czynność dwustronna dochodzi do skutku w wyniku zgodnego oświadczenia stron co do wszystkich jej postanowień²⁶. Ewentualnie można przyjąć, że kryteria te są wynikiem konsultacji pomiędzy wojewodą a jednostką samorządu terytorialnego czy też rezultatem kompromisu przyjętego w trakcie uzgodnień, w żadnym zaś razie sprawą poddaną wyłącznej ocenie wojewody.

Równie kontrowersyjna w omawianej regulacji jest rola właściwego w sprawie ministra. Ma on prawo w trybie art. 34 ust. 3 u.a.r.w. wydać rozstrzygnięcie, które zastąpi zarządzenie wojewody, wydane w sytuacji określonej w art. 34 ust. 2. Czy zatem minister, który wykorzystał dyspozycję art. 34 ust. 3 i wydał zarządzenie jest organem nadzoru nad samorządem?²⁷ Moim zdaniem, taka wykładnia jest nieuprawniona. Treść u.a.r.w. musi być interpretowana w zgodzie z Konstytucją RP, ta zaś nie daje podstaw do uważania ministrów za organy nadzoru nad samorządem terytorialnym. Zarządzenie ministra należy odbierać nie jako środek skierowany wobec działalności samorządu terytorialnego, lecz w stosunku do nadzorczej aktywności wojewody. Można domniemywać, iż jest to akt nadzoru nad wojewodą, a nie nad samorządem terytorialnym, ponieważ minister wydając zarządzenie zastępuje wydany przez wojewodę, a uznany za niewłaściwy akt nadzoru nad samorządem terytorialnym²⁸. Jest to władcza ingerencja w działanie wojewody przez organ naczelny, który będąc zainteresowany w sprawie ze względu na przedmiot porozumienia, może chcieć rozwiązania problemowej kwestii w określony sposób; być może w sposób zaproponowany przez organ samorządowy.

Wydanie przez ministra zarządzenia nie odbiera organom samorządu prawa zaskarżenia go do sądu administracyjnego (art. 34 ust. 4)²⁹. Oczywiście zarządzenie właściwego ministra w pośredni sposób rzutuje na działalność jednostki samorządowej i dlatego zasadne jest zaliczenie ministra działającego na gruncie tego przepisu do wymienianej przez niektórych autorów kategorii tzw. organów wypełniających funkcje nadzorcze. Jest to kategoria szersza i zalicza się do niej także te podmioty administracji, które choć nie są organami nadzoru w świetle Konstytucji i ustaw samorządowych, to jednak na mocy odrębnych przepisów mają określone kompetencje władcze wobec jednostek samorządu terytorialnego, wykazujące znamiona ingerencji nadzorczej³¹.

Wprawdzie w zakresie wstrzymania uchwały, uchylenia jej i wydania zarządzenia zastępczego prawodawca posłużył się zwrotem warunkowym³², to jednak za Zygmuntem Niewiadomskim należy przyjąć, iż w razie wydania uchwały niezgodnej z prawem, wojewoda jest zobowiązany do zastosowania środka nadzorczego w postaci wstrzymania wykonania uchwały, a gdyby ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ samorządu nie uwzględniło wskazań wojewody - powinien on uchylić uchwałę i wydać zarządzenia zastępcze³³. Wydaje się bowiem, iż użyty przez prawodawcę zwrot „może" nie oznacza uznaniowego charakteru kompetencji, ale raczej prawo wojewody do oceny, czy uchwała dotknięta jest wadami na tyle istotnymi, iż uzasadniają one wstrzymanie jej wykonania i przekazanie do ponownego rozpatrzenia lub uchylenie i wydanie zarządzenia zastępczego, gdy mimo powtórnego rozpoznania nadal akt nie odpowiada dyrektywom wojewody.

Ponadto w literaturze dostrzeżono, że co prawda organ samorządu terytorialnego zobowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie, ale nie jest związany wskazówkami wojewody co do treści aktu. Wojewoda nie ma też skutecznych środków wymuszenia wydania nowego aktu po oddaniu uchwały do ponownego rozpatrzenia³⁴. Jest to widoczna luka prawna, która pozostawia bez odpowiedzi pytanie, co zrobić, jeśli jednostka samorządu terytorialnego w ogóle nie podejmie uchwały odnoszącej się do wezwania wojewody. Można jedynie domniemywać, że także w tej sytuacji wojewoda ma prawo wydać zarządzenie zastępcze. W świetle zakazu interpretowania przepisów o nadzorze w sposób rozszerzający ten mankament regulacji prawnej powinno się wyeliminować, albowiem, jak pisze Bogdan Dolnicki, „dochodzenie do wniosku, iż uchwała jest sprzeczna z prawem w drodze zawiłej nieraz wykładni określonego przepisu prawnego, a szczególnie gdy zachodzić może w tym przedmiocie niejednolitość poglądów prawnych, może powodować negatywne następstwa społeczne, niezamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczania samodzielności samorządu terytorialnego przez organy nadzoru"³⁵.

W praktyce może wystąpić sytuacja, że uchwała reguluje zarówno sprawy objęte porozumieniem, jak i sprawy własne jednostki samorządu terytorialnego. W takim przypadku wojewoda musi odrębnie analizować postanowienia uchwały dotyczące obydwu rodzajów zadań np. gminy, ponieważ obowiązują w stosunku do nich inne procedury i środki nadzorcze³⁶ , a prawo nie daje podstaw do łączenia reżimów prawnych lub nadawania jednej regulacji prymatu nad drugą³⁷.

Ponadto sam fakt przyznania wojewodzie prawa do nadzorowania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wykonania postanowień ujętych w porozumieniu oraz wydawania w tym zakresie wytycznych należy ocenić krytycznie. Istotne są tutaj dwie kwestie:

Po pierwsze, porozumienie z istoty swej jest formą współdziałania podmiotów równorzędnych, co przybliża je do stosunków cywilnoprawnych. Jako niewładcza forma działania administracji jest wynikiem konsensusu pomiędzy podmiotami niepowiązanymi węzłami podległości organizacyjnej lub służbowej³⁸. Przedmiotem porozumienia administracyjnego jest zaś współdziałanie podmiotów administrujących, a jego celem przeniesienie lub powierzenie zadań publicznych, do wykonywania których ustawowo powołane zostały inne podmioty³⁹. Według tak ujętego przedmiotu porozumienia wyróżnia się porozumienia administracyjne, na mocy których następuje przekazanie zadań i kompetencji, oraz porozumienia, w których powierza się określone zadania do realizacji nie przekazując kompetencji.

W pierwszym przypadku chodzi o sytuację, gdy pomiędzy dwoma organami zawiązuje się porozumienie, w którym jedna ze stron przekazuje zadania i kompetencje na drugą stronę porozumienia. Innymi słowy, organ przekazujący wyzbywa się swoich kompetencji na rzecz organu przyjmującego. W ślad za uszczupleniem kompetencji jednej strony idzie poszerzenie uprawnień i obowiązków drugiej strony. Organ, który przejął zadania, realizuje je we własnym imieniu i na własny rachunek, przejmując zarazem odpowiedzialność za ich wykonanie⁴⁰. Następuje to w dacie podpisania porozumienia przez reprezentantów stron, jeśli nie poczyniono innego zastrzeżenia.

Inną naturę wykazują porozumienia powierzające zadania do realizacji. Występuje tu dość specyficzna zależność, polegająca na samodzielnym wykonywaniu zadań administracyjnych przez jeden podmiot zamiast innego podmiotu, który zadania powierzył. Zadania te nadal pozostają zadaniami powierzającego, z tym że są wykonywane w jego imieniu przez drugą stronę porozumienia⁴¹. Do tej kategorii należą właśnie porozumienia z art. 33 u.a.r.w. Przykładowo, gmina wykonując zadania powierzone przez wojewodę w porozumieniu realizuje pewien zakres kompetencji administracji rządowej właściwy wojewodzie i w jego imieniu, ale bynajmniej nie staje się przez to podmiotem tych kompetencji. W wyniku porozumienia nie następuje przeniesienie kompetencji na gminę, a jedynie przesunięcie ich wykonawstwa. Nadal są to prawa i obowiązki wojewody, tyle że bezpośrednio realizowane przez gminę, na rzecz której nastąpiło przekazanie. W literaturze dostrzega się, że w przypadku porozumień administracyjnych można mówić o podwójnej odpowiedzialności za ich wykonanie. Bezpośrednią odpowiedzialność ponosi tutaj podmiot wykonujący zadanie, jakim w omawianym przypadku jest jednostka samorządowa, gdy zaś podmiot powierzający - wojewoda - nadal odpowiada za efekt realizacji zadania.

Odpowiedzialność wykonawcy zadania kształtuje się dwutorowo: z jednej strony jest to odpowiedzialność za realizację zadania powierzonego wobec beneficjentów zadania (czyli podmiotów, dla których źródłem praw i obowiązków jest porozumienie) z drugiej będzie to odpowiedzialność wobec podmiotu powierzającego za realizację treści porozumienia⁴². Na oba te podmioty rozkłada się obowiązek dbałości o prawidłowe wykonywanie zadań objętych treścią porozumienia.

Tymczasem na gruncie regulacji u.a.r.w. mamy do czynienia z istotną modyfikacją koncepcji porozumienia. Chodzi o założoną ustawowo nierównorzędność stron porozumienia, albowiem jednej ze stron - wojewodzie przysługują konkretne środki korygujące działanie drugiej strony, czyli gminy, powiatu lub województwa samorządowego. Charakteryzując prawne formy działania administracji, Małgorzata Stahl słusznie stwierdza, iż „na płaszczyźnie ustrojowoprawnej jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty władzy publicznej wyposażone w osobowość prawną są równorzędnymi stronami porozumień w sprawie powierzania zadań z zakresu administracji rządowej"⁴³. Wypada więc przyjąć, iż unormowanie z art. 33-34 u.a.r.w. stanowi wyjątek od reguły, zgodnie z którą pozycja wojewody i jednostek samorządu terytorialnego na gruncie porozumienia jest równorzędna i że wojewoda nie jest uprawniony do władczego i jednostronnego ingerowania w treść i zakres porozumienia lub ustalania jego treści⁴⁴.

Złagodzeniu różnic pomiędzy porozumieniem określonym w u.a.r.w. a typowym, opartym na równowadze stron porozumieniem, służy zdaniem Autorki obowiązek określenia w porozumieniu, czyli jak można przypuszczać, w drodze uzgodnień - zasad sprawowania kontroli nad prawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań, odrębnych od środków nadzoru z art. 34 (art. 33 ust. 3 u.a.r.w.)⁴⁵.

Ponadto, jednostki samorządowe mają konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielność w granicach ustaw⁴⁶ , która obejmuje m.in. samodzielność w zakresie wyboru, uznanego za najwłaściwszy, środka załatwienia danej sprawy. W świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji oraz art. 85 u.s.g., art. 77 u.s.p. i art. 79 u.s.w. kryterium nadzorczym może być jedynie legalność uchwały samorządowej, nie zaś jej celowość. Ocena przez wojewodę sposobu załatwienia sprawy powierzonej na mocy porozumienia np. powiatowi mieści się w granicach nadzoru fachowego. W związku z tym Ewa Olejniczak-Szałowska pisze, iż ustawodawca przewidział w tej sytuacji nadzór celowościowy, co jest niedopuszczalne w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji⁴⁷.

Moim zdaniem, konstrukcja instytucji wstrzymania wykonania uchwały, jej uchylenia i zastąpienia zarządzeniem wykracza na tym polu poza kategorię nadzoru prawnego i przybliża się w ograniczonym stopniu do formuły nadzorczej znanej niegdyś prawu francuskiemu pod pojęciem tutelle (opieka)⁴⁸. Wojewoda sprawuje tutaj opiekę nad realizacją zadań przez organy samorządowe, która wykracza poza nadzór prawny, gdyż poza zapewnieniem legalności uchwał obejmuje dbałość o realizację polityki rządu, zadań administracji rządowej powierzonych materią porozumienia. W takim ujęciu środki nadzorcze wojewody z art. 34 u.a.r.w. nie naruszają postanowień Konstytucji RP, ale wyrażają funkcję ochronną i wspierającą nadzoru, akceptowaną w ustawodawstwach współczesnych państw⁴⁹. Takie wnioskowanie jest tym bardziej uzasadnione, iż przepisy u.a.r.w. oraz przepisy ustaw szczególnych sytuują wojewodę nie tyle jako podmiot zawierający porozumienie, ile raczej jako podmiot, bez którego porozumienie nie może być zawarte⁵⁰.

Warto tu wskazać na wnikliwą analizę tej regulacji dokonaną przez Wiesława Kisiela. Autor zakłada, iż skoro jednostka samorządowa działa w imieniu wojewody, to wojewoda zachowuje prawo wskazywania kierunków wykonania kompetencji powierzonych w porozumieniu. Krytyczna ocena działania organu przejmującego zadania, która ostatecznie może prowadzić do wypowiedzenia porozumienia przez wojewodę i przejęcia na powrót kompetencji w swoje ręce, nie musi się opierać wyłącznie na kryterium legalności, lecz dodatkowo może się wspierać na kryterium celowości. Autor wychodzi bowiem ze skądinąd słusznego założenia, iż mamy tu do czynienia nie tyle z nadzorem wojewody nad realizacją przez samorząd jego ustawowych kompetencji, ile z weryfikacją przez podmiot powierzający działań organu przejmującego obowiązki do wykonania w imieniu organu powierzającego⁵¹. Wspomniana możliwość wypowiedzenia porozumienia przez wojewodę jako efekt negatywnej oceny wykonania powierzonych spraw wynika zwykle z treści porozumienia.

Jako przykład można wskazać chociażby porozumienie zawarte 1 lutego 2001 roku pomiędzy Wojewodą Lubuskim a Zarządem Powiatu Międzyrzeckiego⁵², na mocy którego wojewoda powierzył zarządowi powiatu ściśle określone zadania z zakresu administracji rządowej wynikające z powszechnego obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Strony przyjęły, iż porozumienie może zostać rozwiązane z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia w razie nienależytego wykonania jego postanowień. Ewentualne spory kompetencyjne wynikłe pomiędzy wojewodą a jednostką samorządu terytorialnego na gruncie porozumienia należy w świetle art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi⁵³, w związku z jej art. 15 § 1 pkt 4 i § 2, oraz zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa⁵⁴ , uznać za przedmiot właściwości sądów administracyjnych.

Po drugie, na gruncie analizy art. 33-34 u.a.r.w. wyłania się chyba największy mankament tej ustawy, którym jest dopuszczenie przez prawodawcę powierzania zadań administracyjnych w drodze porozumienia. Przedmiot porozumienia administracyjnego nie leży w sferze materialnego prawa administracyjnego, lecz w sferze przepisów o zakresie działania organów⁵⁵, a porozumienie bez wątpienia jest instytucją ustrojowego prawa administracyjnego, jednak w ślad za przekazaniem prowadzenia zadań na mocy porozumienia idzie też możliwość podejmowania w tym zakresie rozstrzygnięć, normowanych przepisami prawa materialnego⁵⁶. Podział zadań i kompetencji między administrację rządową a samorządową powinien stanowić w całości materię ustawową, dlatego porozumienie jako forma wtórnej repartycji kompetencji nie znajduje oparcia w przepisach Konstytucji RP⁵⁷. Porozumienie przewidziane w u.a.r.w. narusza zasadę kompetencyjności i samodzielności samorządu w realizacji zadań publicznych i wobec tego należy postulować wycofanie tej instytucji z krajowego porządku prawnego⁵⁸.

3. Uprawnienia kontrolne wojewody

Środki nadzorcze przysługujące wojewodzie w sprawach powierzonych wiążą się z jego uprawnieniami kontrolnymi, o jakich mowa w art. 15 pkt 2 oraz 21 u.a.r.w. Na mocy art. 15 pkt 2 wojewoda, działając w ramach funkcji przedstawiciela Rady Ministrów, kontroluje wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Konstrukcja tego przepisu jest jednak niekompletna. Wprawdzie nakłada na wojewodów obowiązek kontrolowania realizacji przez organy jednostek samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, ale z uwagi na pominięcie instrumentów tej kontroli trudno uznać taki przepis za wystarczającą podstawę ingerencji w działanie samorządu. Każdy bowiem instrument ingerencji w działalność samorządową musi być przewidziany w ustawie⁵⁹ . Jeżeli brakuje wyraźnego upoważnienia ustawowego, kontrola i nadzór nad działalnością jednostek samorządowych mogą być sprawowane jedynie pośrednio - poprzez ocenę aktów i innych czynności organów samorządowych⁶⁰.

Działania podejmowane w trybie art. 15 pkt 2 dotyczą gromadzenia informacji o istniejącej sytuacji w badanym wycinku działalności samorządu. Należy przypuszczać, iż kontrola, o której mowa w cytowanym przepisie, może dostarczać informacji o wykonywaniu przez jednostki samorządowe zadań zleconych lub powierzonych w celu sprawowania nadzoru, i na tym polu bliska jest środkom informacyjno-doradczym przewidzianym we wszystkich ustawach samorządowych⁶¹. Oznacza to, że ewentualne negatywne wnioski pokontrolne mogą być podstawą do zastosowania środka nadzorczego z art. 34 u.a.r.w. Jednakże ogólnikowe brzmienie art. 15 pkt 2 umożliwia wojewodzie podejmowanie działań w celach informacyjnych także niezwiązanych z formalną ingerencją w sprawy jednostki samorządu terytorialnego, a ograniczających się do obserwacji pewnych zjawisk i oceny uzyskanych informacji bez wyciągania konsekwencji prawnych. Będzie to miało miejsce przy braku naruszenia prawa albo, gdy zauważone naruszenie nie uzasadnia podjęcia ingerencji nadzorczej⁶². Słusznie pisze więc Marcin Miemiec, iż prawo wojewody do informacji można określić nie tylko jako środek kontroli czy jako uprawnienia kontrolne organu nadzoru, ale również jako środek nadzoru o samoistnym charakterze. Elastyczność regulacji prawnej można tutaj zaakceptować, albowiem nie daje ona prawa podejmowania władczej ingerencji w procesy decyzyjne jednostek samorządowych⁶³.

Z drugiej strony, środki informacyjno-doradcze przewidziane we wszystkich trzech ustawach samorządowych wydają się wystarczającym źródłem informacji niezbędnych wojewodzie do sprawowania nadzoru i nie ma powodów, aby nie znalazły one zastosowania także w stosunku do działalności jednostek samorządu w sprawach powierzonych. W związku z tym można przypuszczać, iż nie było intencją ustawodawcy, aby instytucja określona w art. 15 pkt 2 stanowiła uzupełnienie środków informacyjnych przewidzianych w ustawach samorządowych. Oczywiście jeśli założymy, że wszystkie uprawnienia informacyjne wojewody tworzą pewien system umożliwiający sprawowanie nadzoru, to kontrolę wykonywania przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej w trybie art. 15 pkt 2 należy uznać za środek komplementarny w stosunku do środków informacyjno-doradczych wynikających z ustaw samorządowych. Stanowi ona bowiem źródło informacji o działaniu jednostek samorządowych i może dotyczyć fazy przygotowawczej procesu nadzorczego.

Warto jednak sięgnąć do reguł wykładni systemowej, a bliżej do systematyki wewnętrznej norm u.a.r.w., aby zauważyć, iż wojewoda kontroluje wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej działając w ramach funkcji przedstawiciela Rady Ministrów. Art. 15 pkt 2 znajduje się w części ustawy poświęconej uprawnieniom i obowiązkom wojewody jako przedstawiciela rządu, a to może sugerować, iż kontrola, o której mowa w tym przepisie, służy nie tyle sprawowaniu nadzoru, ile raczej jest źródłem informacji dla wojewody niezbędnych z uwagi na jego funkcje przedstawiciela rządu i organu władzy administracji ogólnej. Wydaje się, iż w zakresie działania wojewody jako przedstawiciela rządu i organu władzy administracji ogólnej mieści się prawo tego organu do kontroli podmiotów samorządowych wykonujących zadania administracji rządowej w granicach województwa. Skoro wojewoda ma odpowiadać za realizację polityki rządu na obszarze województwa, to także odpowiada za realizację zadań administracji rządowej w sferze zleconej lub powierzonej jednostkom samorządowym z obszaru województwa.

Wojewodzie przysługuje także prawo wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej na obszarze województwa przez organy administracji rządowej oraz przez organy samorządu terytorialnego w zakresie zadań przejętych na podstawie porozumienia lub zleconych (art. 21 u.a.r.w.). Odbywa się to z uwzględnieniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej i innych rodzajach tajemnicy określonych ustawami, i nie dotyczy spraw z zakresu zadań własnych samorządu. Ustawa kreując prawo wojewody do uzyskania informacji o każdej sprawie administracyjnej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie precyzuje, przez jakie czynności prawo to ma się realizować. Moim zdaniem, wchodzą tu w rachubę następujące czynności wojewody:

obserwacja działalności podmiotów samorządowych w toku postępowania dotyczącego zadań zleconych lub powierzonych,
wejrzenie do akt sprawy i materiałów dotyczących postępowania w sprawie z zakresu zadań przejętych w porozumieniu lub zleconych,
wizytacja w postaci bezpośredniego wglądu w działanie podmiotu samorządowego,
rewizja jako kontrola wykorzystania środków finansowych przekazanych na realizację zadań zleconych lub powierzonych na podstawie porozumienia⁶⁴.

Prawo wejrzenia w tok każdej sprawy to szczególna postać uprawnień informacyjnych, która jednak nie jest środkiem nadzorczym i nie może naruszać samodzielności działania samorządu. Dzięki niemu wojewoda może uzyskać pogląd na toczącą się sprawę, lecz nie może wpływać na sposób jej prowadzenia⁶⁵.

4. Polecenia wojewody kierowane do organów samorządu terytorialnego

Szczególnie enigmatyczną treść zawiera regulacja art. 16 w związku z art. 15 pkt 4 u.a.r.w. Otóż art. 15 pkt 4 zobowiązuje wojewodę do zapewnienia współdziałania wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kierowania ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków w trybie odrębnych ustaw.

W zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów wojewoda może wydać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej, a w stanach nadzwyczajnych, o których mowa wyżej - wiążące także organy samorządu terytorialnego⁶⁶. Polecenia nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym nie godzą w samodzielność orzeczniczą organów administracji wykonywaną na podstawie przepisów k.p.a. O wydaniu polecenia wojewoda powiadamia niezwłocznie właściwego ministra⁶⁷ (art. 16 u.a.r.w.).

Trzeba przypomnieć, że stosownie do definicji legalnej z art. 9 pkt 4 u.a.r.w. polecenie wojewody jest wezwaniem do wykonania określonej czynności, które, jeśli zostało skierowane do organów i pracowników podlegających jego zwierzchnictwu, jest poleceniem służbowym, gdy zaś dotyczy organów samorządowych lub innych podmiotów wykonujących administrację rządową w województwie - przybiera postać środka nadzoru.

Wojewoda wydaje polecenia w charakterze przedstawiciela rządu i są one instrumentem kierownictwa sprawowanego przez wojewodę w sytuacjach zagrożenia życia i innych wartości określonych w art. 15 pkt 4. Tymczasem kierownictwo jest charakterystyczną cechą układu scentralizowanego i nie powinno dotyczyć zdecentralizowanych i samodzielnych w granicach prawa jednostek samorządu terytorialnego w ich wzajemnych relacjach oraz w stosunkach z administracją rządową. Już Jerzy Panejko pisał, że samodzielność organów samorządu terytorialnego „polega na tym, że organy te w przeciwieństwie do organów, podległych hierarchicznie centralnemu rządowi, nie są obowiązane słuchać poleceń, idących od władz centralnych i nie podlegają im służbowo, natomiast w ramach ogólnego porządku prawnego są one obowiązane przestrzegać ustaw i pod tym względem podlegają nadzorowi władz rządowych"⁶⁸.

Zwracał na to uwagę również Zbigniew Leoński pisząc, że w układach zdecentralizowanych nie stosuje się środków nadzoru nakazujących podejmowanie określonych działań, zwłaszcza poleceń służbowych, ponieważ prowadzi to do uszczuplania samodzielności podmiotów nadzorowanych, a sam nadzór staje się wówczas instytucją hierarchicznego podporządkowania, typową dla układów scentralizowanych⁶⁹. Należy zatem przyjąć, że uzasadnieniem wyjątkowego stosowania elementów kierownictwa (poleceń) przez organ administracji rządowej wobec jednostki samorządowej - jest leżąca w gestii wojewody konieczność zapobiegania zagrożeniom życia i innych wartości wymienionych powyżej.

Trafnej oceny dokonała Danuta Kurzyna-Chmiel, stwierdzając, że przyczyną uzasadniającą umocowanie wojewody do sprawowania kierownictwa nad jednostkami samorządowymi jest potrzeba skoncentrowania działań w jednym urzędzie w sytuacjach wyjątkowo niebezpiecznych. Wojewoda jako z jednej strony przedstawiciel Rady Ministrów, a z drugiej zwierzchnik wojewódzkiej administracji zespolonej jest do tego organem najbardziej predysponowanym, zarówno ze względu na zasięg oddziaływania, jak i przysługujące mu instrumenty prawne⁷⁰.

Zatem sprawowanie przez wojewodę władzy administracji ogólnej daje możliwość kierowania jednostkami samorządu terytorialnego, gdy jest to podyktowane priorytetem wyższym niż ochrona samodzielności i samorządności samorządu, jakim jest ochrona życia, zdrowia, mienia, porządku publicznego i środowiska naturalnego. Możliwość kierowania poleceń do wszystkich organów wykonujących administrację rządową w granicach województwa znacznie umocniła pozycję prawną wojewody w obecnych realiach ustrojowych⁷¹, czyniąc z niego de facto ośrodek koordynujący działania różnych organów i instytucji w województwie, gdy jest to podyktowane potrzebą ochrony tych najwyżej cenionych wartości.

Na gruncie wydawanych przez wojewodę poleceń wątpliwości budzi możliwość zaskarżania ich do sądu administracyjnego. Za prawem zaskarżania tych szczególnych aktów opowiadali się m.in. Zbigniew Kmieciak i Małgorzata Stahl⁷², przyjmując, iż polecenia należą do środków nadzoru w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym⁷³. Argumentem potwierdzającym stanowisko tych Autorów może być obecnie art. 3 § 2 pkt 7 u.p.s.a., który nie precyzuje, jakie akty nadzoru podlegają kontroli sądowej, dlatego uzasadniony jest wniosek, że chodzi tu o wszystkie formy ingerencji nadzorczej, niezależnie od ich nazwy i sytuacji, w której są stosowane. Wyrażona w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasada sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w świetle tej argumentacji znajduje pełne odzwierciedlenie.

Dowodem przemawiającym za dopuszczeniem skargi do sądu administracyjnego na polecenie wojewody może być również brak w u.a.r.w. zastrzeżenia, iż polecenie wojewody podlega wykonaniu w trybie natychmiastowym, a tym samym, jak podnoszą Katarzyna Golat i Edward Komorowski, zaskarżalność tych szczególnych aktów nadzoru może rzutować na ich wykonalność⁷⁴.

Nie trzeba jednak szerzej wyjaśniać, jak dalekim odstępstwem od typowych reguł nadzoru są analizowane akty wojewody, co jest zrozumiałe, zważywszy, iż są to nadzwyczajne instrumenty, zarezerwowane dla szczególnych okoliczności⁷⁵. Okoliczności te wymagają natychmiastowych działań, czasem także kosztem innych wartości demokratycznego państwa prawa, a skutki wydanego polecenia często są nieodwracalne albowiem zaszły już określone zmiany w rzeczywistości.

W związku z tym Mirosław Chrapusta zauważa, iż interpretacja dopuszczająca skargę na polecenia wojewody może kolidować z potrzebą poszanowania oraz ochrony podstawowych i zagwarantowanych w Konstytucji RP praw obywateli do ochrony życia, zdrowia, mienia, bezpieczeństwa, porządku itd.⁷⁶. Należy się więc odwołać do wykładni celowościowej art. 16 u.a.r.w. Celem zamieszczenia w u.a.r.w. prawa wojewody do wydawania poleceń było, moim zdaniem, wyposażenie go w konkretny instrument prawny dla zapewnienia współdziałania wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kierowania ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniom, o których mowa w art. 15 pkt 4 ustawy. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, jak dodaje Mirosław Chrapusta, gdy w okolicznościach wymagających błyskawicznej reakcji trzeba czekać na uprawomocnienie się aktu, gdyż samo to oczekiwanie może w wielu przypadkach akt ten zdezaktualizować, czyniąc go praktycznie nieprzydatnym. Można w związku z tym przyjąć, iż tego typu akty nadzoru są wykonalne z datą ich doręczenia do adresata, co wynika nie tyle z systemu nadzoru, ile z charakteru tych aktów⁷⁷, i w tym samym czasie uzyskują przymiot prawomocności. Gdyby uznać, że polecenie wchodzi w życie dopiero z datą jego uprawomocnienia się, to w wielu sytuacjach wymagających wydania takiego aktu, okazałby się on bezprzedmiotowy.

Taki sposób interpretacji norm u.a.r.w. odzwierciedla naturę analizowanych aktów jako szczególnych, co do treści i daty wydania, środków nadzoru i nie daje podstaw do zaskarżania ich do sądu administracyjnego. Skłania natomiast do opowiedzenia się za natychmiastową wykonalnością poleceń jako aktów nadzoru wydawanych przez wojewodę w sytuacjach szczególnych. Problem ten jest jednak dyskusyjny, a jego źródłem jest lakoniczność regulacji prawnych poleceń wojewody oraz istotne różnice w konstrukcji poleceń w stosunku do typowych środków nadzoru, np. stwierdzenia nieważności uchwały⁷⁸.

Generalnie można powiedzieć, że wydanie polecenia przez wojewodę organom samorządowym jest kompetencją odrębną zarówno od stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) w trybie ustaw samorządowych, jaki i od kontroli decyzji według k.p.a., choć wypełnia znamiona aktu nadzoru jako ingerencja władcza, podejmowana w celu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w działaniu organów jednostek samorządu terytorialnego.

Polecenia nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda nie może nawet w okolicznościach nadzwyczajnych nakazać załatwienia sprawy w określony sposób w formie decyzji administracyjnej. Gdyby polecenie takie zostało wydane rozstrzygając sprawę co do meritum, naruszałoby przepisy o właściwości organów administracji do załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej⁷⁹.

Natomiast gdyby wojewoda wydał polecenie co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej działając jako instancja odwoławcza na mocy ustaw szczególnych⁸⁰, prowadziłoby to w praktyce, jak słusznie podnosi Stanisław Trociuk, do redukcji postępowania administracyjnego do jednej tylko instancji⁸¹. Wojewoda wydawałby rozstrzygnięcie co do meritum sprawy w pierwszej instancji i jednocześnie był instancją odwoławczą od własnych decyzji. Skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego⁸².

Ponadto, jeśli w sytuacjach zarysowanych w art. 15 pkt 4 pracownik samorządowy dopuścił się naruszenia prawa - wojewodzie przysługuje (niezależnie od uprawnień wynikających z odrębnych przepisów) uprawnienie do żądania wszczęcia wobec niego postępowania dyscyplinarnego (art. 19).

Wojewoda ma także prawo wstrzymać w szczególnie uzasadnionych przypadkach czynności każdego (czyli również samorządowego) organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Może tego dokonać na czas określony, a wstrzymanie egzekucji należności o charakterze pieniężnym może być dokonane w stosunku do tej samej należności tylko jednorazowo i na nie dłużej niż 30 dni (art. 20 ust. 1-2 u.a.r.w.). O wstrzymaniu egzekucji administracyjnej należności niepieniężnych wojewoda niezwłocznie zawiadamia ministra właściwego do spraw finansów publicznych, z podaniem przyczyny jej wstrzymania (ust. 3). Ingerencja wojewody w czynności egzekucyjne ma charakter wyjątkowy i powinna być stosowana incydentalnie, o czym świadczy zwrot „w szczególnie uzasadnionych przypadkach", i ograniczony horyzont czasowy wstrzymania oraz fakt, że wojewoda nie może zdekoncentrować tej kompetencji na pracowników urzędu wojewódzkiego. Jak można przypuszczać, wstrzymanie egzekucji będzie podyktowane interesem publicznym oraz szczególnie uzasadnionym interesem dłużnika⁸³.

5. Podsumowanie

Trzeba podkreślić zwłaszcza dwie zasadnicze kwestie rysujące się na tle relacji pomiędzy wojewodą a jednostkami samorządu terytorialnego na podstawie przepisów u.a.r.w.

Na pierwszy plan wysuwa się zagadnienie nadzoru wojewody nad jednostkami samorządu terytorialnego w sprawach powierzonych na mocy porozumienia. Uprawnienia nadzorcze wojewody nad wykonywaniem zadań powierzonych są znacznie szersze od uprawnień związanych z nadzorem nad realizacją zadań własnych i zleconych ustawowo tym jednostkom⁸⁴, z tym że regulacja art. 34 w związku z art. 33 u.a.r.w. pozostawia w tym zakresie istotne wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem części autorów, przepis art. 34 u.a.r.w. uprawnia wojewodę do stosowania kryterium celowości jako podstawy oceny działania jednostek samorządowych w sprawach powierzonych. Przepisy Konstytucji RP i ustaw samorządowych dopuszczają zaś ingerencję w działania wspólnot samorządowych jedynie z punktu widzenia legalności, a zatem należy rozważyć, czy regulacja u.a.r.w. nie narusza tych przepisów. Można także zaproponować taką interpretację: w porozumieniu określane są warunki kontroli samoistnej, nadzór zaś nad sprawami powierzonymi sprawowany jest za pośrednictwem środków nadzorczych określonych w ustawach samorządowych, uzupełnionych o szczególne kompetencje przewidziane w u.a.r.w.⁸⁵.

Niezależnie od tego należy podzielić pogląd doktryny, iż podział zadań pomiędzy administrację rządową a samorząd powinien stanowić wyłącznie materię ustawową, a zatem wykorzystywanie do tego instytucji porozumienia musi się spotkać z negatywną oceną, jako działanie niezgodne z Konstytucją RP oraz naruszające zasadę samodzielności samorządu w wypełnianiu zadań publicznych i zasadę kompetencyjności. W związku z tym należy postulować usunięcie tej instytucji z krajowego porządku prawnego⁸⁶.

W art. 15 pkt 2 oraz art. 21 u.a.r.w. prawodawca wyposażył wojewodę w określone uprawnienia informacyjno-kontrolne. Wojewoda kontroluje więc wykonywanie przez samorząd terytorialny (i inne samorządy) zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia, i w tym zakresie przysługuje mu również prawo wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej na terenie województwa, z poszanowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Uprawnienia informacyjno-kontrolne aczkolwiek umożliwiające wojewodzie uzyskanie informacji o działaniu jednostek samorządu w sprawach z zakresu administracji rządowej, zostały jednak zarysowane w ustawie bardzo lakonicznie i w zasadzie z wykluczeniem elementu władczej ingerencji charakterystycznej dla środków nadzorczych. Wydaje się, że celem ich zamieszczenia w ustawie nie było tylko umożliwienie wojewodzie sprawowania nadzoru w trybie art. 34 u.a.r.w., ale także, a może przede wszystkim uzyskanie informacji niezbędnych temu organowi ze względu na jego funkcję przedstawiciela rządu i wynikającą z tego odpowiedzialność za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa.

Po drugie, z obowiązkami wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów i organu władzy administracji ogólnej w województwie wiąże się kolejny środek nadzorczy, jakim jest polecenie kierowane do jednostek samorządu terytorialnego w szczególnych okolicznościach zarysowanych w art. 15 pkt 4 u.a.r.w. Specyfika poleceń wypływa zarówno z ich treści, jak i daty wydania. Jest to akt wojewody w zależności od sytuacji - uprzedni bądź następczy, z tym że nie ma jasności co do możliwości zaskarżania tego typu środka do sądu administracyjnego. Nie przesądził tego ustawodawca, w orzecznictwie i doktrynie również nie sformułowano jednolitych wskazówek.

Niewątpliwie instytucja poleceń z art. 16 u.a.r.w. umożliwia wkraczanie przez wojewodę w sferę działalności jednostek samorządowych, aby zapewnić zgodne z prawem, ale także z uwagi na nadzwyczajne okoliczności - efektywne i jednolite ich funkcjonowanie. Przyznanie prawa wydawania poleceń przy jednoczesnym niedookreśleniu przesłanek ich stosowania nie umożliwia jednak wojewodzie działania w granicach uznania administracyjnego⁸⁷. Polecenie z pewnością wpisuje się w kategorię aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 7 u.p.s.a., co w świetle gwarantowanej konstytucyjnie ochrony samodzielności samorządu terytorialnego stanowi mocny argument za przyznaniem jednostkom samorządowym prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego kwestionującej tego typu akt. Określenie wyraźnych ram prawnych realizacji idei decentralizacji władzy i odstępstw od niej w wypadku stanów nadzwyczajnych z wysokich racji państwowych jest warunkiem koniecznym w obecnych realiach ustrojowych.

Należy zatem zaproponować jasne i kompleksowe unormowanie instytucji poleceń wojewody kierowanych do jednostek samorządowych. Wymogi praworządnego państwa zobowiązują do precyzyjnego określenia środków nadzoru, które z jednej strony będą gwarantować samodzielność jednostce samorządowej, z drugiej natomiast pozwolą organowi nadzoru na zdecydowaną ingerencję w przypadkach naruszenia prawa przez te jednostki⁸⁸.