1

Przyszłość Wspólnej Polityki Rolnej

Unii Europejskiej po 2013 roku

Polskie Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi

Warszawa, maj 2009

2

Obecne i przyszłe cele WPR

1.

Wspólna

Polityka

Rolna

(WPR)

pełni

szczególną rolę w procesie integracji
europejskiej oraz w realizacji wielu celów
wspólnotowych

wykraczających

poza

tradycyjnie pojmowane funkcje rolnictwa
związane z produkcją żywności. Dzięki
reformom z ostatnich lat, WPR stała się
polityką nowoczesną, o dużym potencjale
adaptacyjnym do nowych Wspólnotowych
wyzwań o wielowymiarowym charakterze,
coraz

silniej

przyczyniającą

się

do

zrównoważonego rozwoju całej Wspólnoty i
celów Strategii Lizbońskiej.

2.

WPR odegrała główną

rolę w procesie

rozszerzenia UE o 12 nowych państw z
Europy środkowej i wschodniej, warunkując
ich płynne włączenie w jednolity rynek UE, a
także umożliwiając przyspieszenie procesów
dostosowawczych,

modernizacyjnych,

restrukturyzacyjnych oraz przyczyniając się
do

wielofunkcyjnego

rozwoju

obszarów

wiejskich. W ciągu pięciu pierwszych lat
członkowstwa Polski w UE, Wspólna Polityka
Rolna wniosła duży wkład w aktywizację
ekonomiczną i społeczną obszarów wiejskich
oraz poprawę spójności ekonomicznej i
społecznej w rozszerzonej UE.

3.

Wspólnotowy

charakter,

w

wymiarze

legislacyjnym, instytucjonalnym i przede
wszystkim

finansowym,

polityki

rolnej

realizowanej w UE znajduje coraz silniejsze
uzasadnienie. Kluczowym komponentem WPR
jest

zapewnienie

równych

warunków

konkurencji

poprzez

przeciwdziałanie

zróżnicowaniu poziomu wsparcia tego sektora
między państwami członkowskimi. Państwa te
charakteryzuje różne podejście (preferencje)
do polityki rolnej i różne możliwości jej
finansowania. Także nowe zadania stawiane
przed rolnictwem i polityką rolną UE mają
charakter

ponadgraniczny,

wspólnotowy,

dlatego skuteczne działania w tym zakresie
wymagają inicjatywy i realizacji na poziomie
wspólnotowym.

4.

Prognozy wskazują, iż w perspektywie
średnio i długookresowej prawdopodobny jest
wzrost globalnego popytu na surowce rolne,
co

może

doprowadzić

do

napięć

na

światowym rynku żywnościowym, podobnych
do tych, jakie miały miejsce w latach 2007-
2008. W tym kontekście zasadnym jest
dążenie

Wspólnoty

do

zapewnienia

bezpieczeństwa żywnościowego nie tylko w
ramach UE, ale także do jej aktywnego
wkładu

w

globalne

bezpieczeństwo

żywnościowe.

Wymagać

to

będzie

zapewnienia

korzystnych

warunków

instytucjonalnych i ekonomicznych. Tym
samym, dotychczasowe cele traktatowe
określone w art. 33 pozostaną aktualne także
po 2013 r.

5.

Rolnictwo

i

obszary

wiejskie

UE

gospodarują

dużą

częścią

zasobów

naturalnych w EU dlatego należy dążyć do
pełniejszego

wykorzystania

potencjału

rolnictwa w realizacji wspólnotowych celów
związanych z

przeciwdziałaniem globalnym

problemom środowiskowym, w tym w
szczególności zmianom klimatycznym i
spadku

bioróżnorodności.

WPR

powinna

odegrać

jedną

z

kluczowych

ról

we

wspólnotowych

wysiłkach

w

zakresie

przeciwdziałania zmianom klimatycznym oraz
adaptacji do ich skutków, jak również
zapobiegania

utracie

różnorodności

biologicznej na obszarach użytkowanych
rolniczo.

6.

Mimo że dalsze podnoszenie coraz bardziej
surowych wymogów wspólnotowych wobec
systemu produkcji rolnej jest zgodne z
oczekiwaniami społecznymi, wiąże się ono z
kosztownymi

inwestycjami

dostosowawczymi,

wzrostem

kosztów

operacyjnych

oraz

niepełnym

wykorzystaniem potencjału produkcyjnego.
Coraz wyraźniej też widać, iż w przyszłości
konieczne będzie znalezienie kompromisu
między celami ilościowymi (bezpieczeństwo
żywnościowe)

a

środowiskowymi

(bezpieczeństwo

środowiskowe).

Wzrost

kosztów produkcji wynikający z ograniczeń i
dostosowań

stawia

bowiem

rolników

europejskich

w

gorszej

pozycji

3

konkurencyjnej

wobec

producentów

z

krajów, które nie stosują takich wymogów.

7.

W wielu regionach UE, szczególnie w nowych
państwach członkowskich, rolnictwo jest
wciąż

głównym

gospodarzem

obszarów

wiejskich. Bezpośrednia i pośrednia rola
działalności rolniczej w utrzymaniu struktury
osiedleńczej oraz społecznej i gospodarczej
pozostaje wciąż kluczowa. Wspólna Polityka
Rolna wywiera

duży wpływ terytorialny

poprzez

wsparcie

finansowe

oraz

promowanie właściwego gospodarowania
gruntami w ramach I filaru. Doniosłą rolę w
tym zakresie pełni także II filar WPR poprzez
wspieranie restrukturyzacji, inwestycji oraz
promowanie

zrównoważonych

metod

gospodarowania, a także dywersyfikację
obszarów wiejskich.

8.

Cechą

charakteryzującą

europejskie

rolnictwo jest dominujący udział

małych,

rodzinnych

gospodarstw

rolnych

i

najprawdopodobniej sytuacja ta nie zmieni
się zasadniczo w perspektywie 10-20 lat,
pomimo

postępującej

restrukturyzacji.

Gospodarstwa te będą wciąż pełnić istotną
rolę w realizacji wielu wspólnotowych funkcji
publicznych gospodarki wiejskiej. Dlatego
należy założyć, iż wsparcie dochodów w
ramach WPR będzie determinować żywotność
ekonomiczną

gospodarstw

i

korzyści

wynikające z wielofunkcyjności europejskiego
rolnictwa.

Przyszły kształt Wspólnej Polityki Rolnej

9.

Wspólna Polityka Rolna także po 2013 r.
będzie

odgrywać

kluczową

rolę

w

zapewnieniu

w

UE:

bezpieczeństwa

żywnościowego, zrównoważonego rozwoju
rolnictwa i obszarów wiejskich, równych
warunków konkurencji na jednolitym rynku
rolnym

a

także

silnej

pozycji

konkurencyjnej UE na globalnym rynku
rolnym.

Z

uwagi

na

wielofunkcyjność

rolnictwa i obszarów wiejskich, WPR po 2013
r.

powinna

być

także

efektywnym

instrumentem

skierowanym

na

nowe

wspólnotowe wyzwania, związane m.in.
z ochroną zasobów naturalnych, zmianami

klimatycznymi,

gospodarką

wodną,

różnorodnością biologiczna oraz energią
odnawialną.

10.

Aby zapewnić skuteczność WPR w realizacji
powyższych zadań w przyszłości, kolejne
zmiany tej polityki powinny:

(i)

zachować w pełni jej

wspólnotowy

charakter, w szczególności w wymiarze
finansowym, zapewniając przez to równe
warunki konkurencji na jednolitym rynku
UE,

(ii)

powiązać poziom i alokację wsparcia
finansowego poszczególnych działań, w
tym

płatności

bezpośrednich,

z

aktualnymi i przyszłymi celami, co
wymaga

m.in.

odejścia

od

przestarzałych i nieuzasadnionych w
obecnej sytuacji historycznych pułapów
płatności

bezpośrednich

odzwierciedlających

intensywność

i

poziom

produkcji

rolnej

w

poszczególnych państwach członkowskich
sprzed kilkunastu lat, a także

(iii)

ograniczyć koszty wdrożeniowe po stronie
instytucji UE i państw członkowskich, co
wymaga

dalszego

uproszczenia

tej

polityki.

Przyszła

WPR

musi

być

zrozumiała dla rolników, a także dla
podatników,

i

bez

jej

znacznego

uproszczenia nie będzie to możliwe.

11.

Zważywszy na: (i) rozszerzenie zakresu celów
WPR o nowe wspólnotowe wyzwania, przy
zachowaniu

większości

dotychczas

realizowanych zadań, (ii) kluczową rolę
solidarności

finansowej

dla

sprawnego

funkcjonowania jednolitego rynku, a także
(iii)

zmniejszenie

poziomu

wsparcia

cenowego,

niezbędne

jest

zapewnienie

odpowiedniego

poziomu

finansowania

wspólnotowego tej polityki po 2013 r. co
najmniej

na

obecnym

poziomie.

Jednocześnie

istotnym

zagrożeniem

dla

dostarczania europejskiej wartości dodanej
przez WPR w przyszłości byłoby zwiększenie
współfinansowania tej polityki z budżetów
krajowych, a w szczególności wprowadzenie

4

współfinansowania

krajowego

płatności

bezpośrednich. Zmiana taka zahamowałaby
proces

spójności

gospodarczej

we

Wspólnocie, zmuszając biedniejsze państwa
członkowskie

do

zwiększenia

wydatków

publicznych w celu zapewnienia równych
warunków konkurencji dla ich sektorów
rolnych na jednolitym rynku, lub też do
rezygnacji

z

korzyści

ekonomicznych

związanych z konkurowaniem na równych
zasadach

w

tym

sektorze.

Próby

renacjonalizacji WPR są niedopuszczalne.

12.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania,
niezbędne

jest

także

zachowanie

dotychczasowej

struktury

WPR,

tj.

wszystkich

trzech

elementów

obecnej

polityki: (i) wspólnej organizacji rynków, (ii)
systemu płatności bezpośrednich oraz (iii)
polityki rozwoju obszarów wiejskich.

Interwencja rynkowa

13.

W

związku

z

otwieraniem

się

rynku

wspólnotowego na konkurencję zewnętrzną i
rosnącą niestabilnością międzynarodowych
rynków rolnych niezasadne byłoby dalsze
ograniczanie

interwencji

rynkowej

w

prawodawstwie wspólnotowym. Mechanizmy
interwencji powinny także w przyszłości
stabilizować rynkowe warunki produkcji,
współdecydując

w

ten

sposób

o

bezpieczeństwie żywnościowym UE. Wspólna
Polityka Rolna powinna zatem

zachować

skuteczne

instrumenty

interwencji

rynkowej – nie są już one podstawowym
sposobem wsparcia dochodów rolniczych,
jednak zapewniają „siatkę bezpieczeństwa”
uruchamianą w sytuacjach szczególnych
(duży spadek cen, wzrost wahań cen).
Zachowanie

możliwości

skutecznej

interwencji jest istotne w sektorach o
szczególnej roli dla środowiska, regionów
oraz

większości

średnich

i

małych

gospodarstw

rolnych.

Skuteczność

mechanizmów interwencji rynkowej zależy
nie tylko od zakresu instrumentów prawnych
w strukturze WPR, ale także od terminowego
ich uruchamiania w reakcji na zmiany
sytuacji rynkowej.

14.

Konieczne jest pogłębienie aktywności UE w
odniesieniu do zyskujących na znaczeniu
elementów powiązanych z funkcjonowaniem
jednolitego rynku UE, takich jak

działania

promocyjne (zarówno na rynku UE jak i
rynkach międzynarodowych), a także - z
uwagi na wzrost intensywności pojawiania się
nowych czynników ryzyka w produkcji rolnej,
związanych m.in. ze zmianami klimatu
(susze,

patogeny

zwierząt i roślin)

-

zaawansowane

instrumenty

zarządzania

ryzykiem i kryzysami w rolnictwie. Dalsza
ewolucja I filaru WPR powinna obejmować
takie

budzące

zainteresowanie

opinii

publicznej

istotne

zagadnienia

jak

odpowiednie

nawyki

żywieniowe

wśród

poszczególnych grup konsumenckich czy też
pomoc żywnościowa dla osób najuboższych.

Płatności bezpośrednie

15.

Płatności bezpośrednie powinny pozostać
instrumentem WPR, odpowiedzialnym za: (i)
wsparcie

i

stabilizację

dochodów

rolniczych, (ii) utrzymanie użytków rolnych
w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z
wymogami

środowiska,

iii)

rekompensowanie kosztów związanych z
wypełnianiem wymogów wspólnotowych (w
odniesieniu do jakości i sposobów produkcji)
związanych

z

zapewnianiem

części

pozaprodukcyjnych dóbr publicznych, a także
(iv)

zapewnienie

równych

warunków

konkurencji w ramach jednolitego rynku
rolno-żywnościowego. Wspieranie dochodów i
utrzymanie gruntów w dobrej kulturze jest
szczególnie

istotne

na

obszarach

o

niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Zniesienie lub istotne ograniczenie płatności
bezpośrednich w ramach WPR groziłoby
trwałym porzuceniem działalności rolniczej
na wielu takich obszarach, a także nadmierną
koncentracją i intensyfikacją produkcji rolnej
na innych obszarach. Tym samym, płatności
bezpośrednie

powinny

zapewnianiać

stabilność ekonomiczną i zrównoważony
rozwoju rolnictwa wspólnotowego, a także
bezpieczeństwo żywnościowe i środowiskowe
UE. Ich rola w tym zakresie może wzrosnąć w
przyszłości w scenariuszu niskich cen rolnych
lub w sytuacji ograniczenia skuteczności

5

interwencji

rynkowej

w

ramach

WPR.

Jakiekolwiek

ewentualne

znaczące

ograniczenie

systemów

wsparcia

oddzielonego

od

produkcji

oznaczałoby

faktyczny zanik zdolności UE do aktywnego
promowania i podejmowania zobowiązań w
ramach rokowań wielostronnych.

16.

System płatności bezpośrednich wymaga
pilnej zmiany polegającej na jego dalszym
uproszeniu i ujednoliceniu formy stosowania
w całej UE. Konieczne jest odejście od
obecnych rozwiązań, w których wysokość
płatności (stawka SAPS lub średnia wartość
uprawnień w SPS) i pułapy (koperty) krajowe
odzwierciedlają

historyczne

poziomy

i

intensywność produkcji w poszczególnych
państwach członkowskich sprzed kilkunastu
lat.

Nowy system płatności powinien być

związany z powierzchnią użytków rolnych
(np. uproszczony obecny system SAPS),
uwzględniać

realizację

wymogów

w

zakresie

ochrony

środowiska

i

przewidywać

dodatkowe

wsparcie

finansowe dla obszarów o niekorzystnych
warunkach produkcji. System oparty o
jednolitą stawkę płatności w całej UE lepiej
służyłby realizacji obecnych i przyszłych
celów

WPR

niż

system

dzisiejszy

–

umożliwiłby on bardziej sprawną integrację
społecznych oczekiwań i dóbr publicznych w
swoich ramach.

Polityka rozwoju obszarów wiejskich

17.

Wyniki debaty w ramach Przeglądu Wspólnej
Polityki Rolnej pokazują, że

uzasadnienie dla

polityki

rozwoju

obszarów

wiejskich

wzrasta. II filar WPR odgrywa kolosalną rolę
w procesie przekształceń strukturalnych
i modernizacji na obszarach wiejskich i w
rolnictwie,

w

tym

w

przyspieszaniu

szczególnie ważnego dla nowych państw
członkowskich

procesu doganiania (ang.

catching-up). Instrumenty rozwoju obszarów
wiejskich odgrywają także coraz większą rolę
w realizacji zadań związanych z nowymi
wyzwaniami stojącymi przed Wspólnotą,
wymagającymi

zaangażowania

rolnictwa

europejskiego i obszarów wiejskich. Mając to
na uwadze, konieczne jest utrzymanie silnej
roli polityki rozwoju obszarów wiejskich, jako
części WPR, po roku 2013.

18.

Należy podkreślić, iż sposób finansowania
nowych

wyzwań

poprzez

mechanizm

modulacji (przeniesienie środków z I do II
filara), przyjęty w ramach Przeglądu WPR,
jest niewłaściwym rozwiązaniem, ponieważ
petryfikuje niekorzystny dla nowych państw
członkowskich sposób dystrybucji środków w
kopertach płatności bezpośrednich w oparciu
o historyczny poziom produkcji.

19.

Jednocześnie

należy

zachować

obecne

podejście do wsparcia w ramach II filara
WPR, polegające na dostarczeniu szerokiego
instrumentarium działań i pozostawieniu
krajom

członkowskim

stosunkowo

dużej

swobody w zakresie tworzenia programów,
dostosowanych do ich potrzeb w zakresie
rozwoju. Jednocześnie należy podkreślić
walory

odrębnego

funkcjonowania

i

zarządzania Europejskim Funduszem Rolnym
na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
(EFRROW)

ze

względu

na

wzajemne

sprzężenie

instrumentarium

EFRROW

z

ewolucją I filara WPR. W świetle doświadczeń
zebranych

w

pierwszych

latach

funkcjonowania EFRROW, konieczna jest
dyskusja na temat koordynacji działań na
rzecz obszarów wiejskich prowadzonych w
ramach II filara WPR i polityki spójności,.

20.

Rozważając przyszłość rozwoju obszarów
wiejskich należy także wziąć pod uwagę
zmieniającą się Politykę Spójności, która
obok instrumentów II filara WPR stanowi
istotne źródło zmian na obszarach wiejskich.
Priorytetem Wspólnoty powinno pozostać
ograniczenie różnic pomiędzy regionami UE i
dążenie do wyrównywania poziomu rozwoju
pomiędzy obszarami wiejskimi a miejskimi,
przy udziale obu polityk.

Kompleksowe

wsparcie, jakie oferuje polityka rozwoju
obszarów

wiejskich,

jest

niezmiernie

istotnym elementem wsparcia publicznego,
w celu osiągnięcia zrównoważonego wzrostu,
utrzymania żywotnych obszarów wiejskich,

6

oraz zwiększonej konkurencyjności sektora
rolnego.