Program Partnerstwa dla Samorządu Terytorialnego
Local Government Partnership Program (LGPP)
Katedra Finansów Publicznych KUL
PLANOWANIE INWESTYCJI W GMINACH
- aspekty prawne
Reaktywowanie w połowie 1990 r. samorządu terytorialnego na szczeblu gminnym, ujawniło niezwykłą siłę inwestycyjną budżetów lokalnych, które powstały w wyniku uruchomienia decentralizacji finansów publicznych w Polsce. Wielkość wydatków inwestycyjnych ponoszonych przez gminy jest wystarczającym argumentem, aby uznać istnienie gmin jako podmiotu sektora finansów publicznych za sukces ekonomiczny.
Po dziesięciu latach funkcjonowania samorządu gminnego, z początkiem 1999 r. nastąpiła znacząca zmiana w organizacji państwa polskiego i ustawodawstwie regulującym funkcjonowanie sektora finansów publicznych. Należy jednak stwierdzić, iż to nie pojawienie się kolejnych szczebli samorządowych było powodem zmian w systemie budżetowym gmin, lecz zastąpienie ustawy Prawo budżetowe nową ustawą z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
Przedmiotem niniejszego opracowania jest analiza dostępnych gminom źródeł finansowania inwestycji oraz sposobów ich planowania w kontekście ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.
Wybór konkretnej formy finansowania (bądź kombinacji kilku źródeł) zależy przede wszystkim od polityki inwestycyjnej organów samorządu gminnego. Ta natomiast kształtowana jest w oparciu o przesłanki prawne i ekonomiczne. Każde bowiem ze źródeł ma wynikający z przepisów prawa ograniczony zakres stosowania i możliwości pozyskania. Ponadto, każde ze źródeł charakteryzuje się określonymi kosztami pozyskania środków, których porównanie jest podstawą podjęcia decyzji o ich wyborze (minimalizowanie tzw. średniego ważonego kosztu kapitału w przypadku, gdy wybieramy kombinację kilku źródeł).
Mimo, iż aspekty ekonomiczne finansowania inwestycji gminnych stanowią niezwykle ciekawy przedmiot badań, niniejsza analiza dotyczy spraw bardziej elementarnych – ograniczeń ustawowych.
Podstawą rozważań są uwarunkowania prawne wyboru przez organa gminy sposobu pozyskania środków finansowych na wykonywanie przedsięwzięć inwestycyjnych.
Dostępne gminom źródła finansowania inwestycji pogrupować można w następujące kategorie:
Dochody własne powiększone o subwencje;
Dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminie oraz inne zadania zlecone ustawami;
Dotacje celowe na zadania realizowane na mocy porozumień z organami administracji rządowej lub innymi jednostkami samorządu terytorialnego (powierzone)
Dotacje z funduszy celowych;
Kredyty, pożyczki;
Obligacje komunalne.
Pierwsza z kategorii – dochody własne powiększone o subwencje – jest najbardziej naturalnym źródłem pozyskiwania przez gminy środków inwestycyjnych. Złożona nazwa tej kategorii jest wynikiem próby pogodzenia z realiami normy konstytucyjnej wyróżniającej dochody gmin według zamkniętej klasyfikacji trójdzielnej (art.167 ust.2 Konstytucji) na dochody własne, subwencje ogólne i dotacje z budżetu państwa. Ogólny charakter subwencji w polskim systemie finansów publicznych, upodabnia je do kategorii dochodów własnych1. Stąd wydatkowaniem środków pochodzących z subwencji rządzą te same zasady, co wydatkowaniem dochodów własnych gmin. W konsekwencji nie ma znaczenia czy wydatki inwestycyjne są dokonywane z dochodów własnych gminy, czy ze środków subwencyjnych.
Zachodzi jednak istotna różnica między omawianymi źródłami, polegająca na znacząco różnym stopniu predyktywności wpływów z tych tytułów. Podczas gdy dochody własne są w granicach prawa kształtowane przez władze gminy, wysokość wpływów z tytułu subwencji zależy przede wszystkim od czynników, na które gmina nie ma wpływu. Nie umniejsza to swobody gminy w decydowaniu o sposobach ich wydatkowania, może jednak utrudniać projektowanie inwestycji w dłuższym (a nawet średnim) okresie.
Spośród wszystkich wymienionych na wstępie źródeł, pomimo opisanych wyżej negatywnych (dla gmin) cech subwencji ogólnej, dochody własne + subwencje stanowią najbardziej atrakcyjną z ekonomicznego punktu widzenia grupę wpływów, która może być wykorzystana do finansowania zadań inwestycyjnych.
Zgodnie z przedstawionym wyżej podziałem kategoria ta obejmuje trzy typy dotacji: dotacje celowe z budżetu państwa na wykonywanie zadań zleconych ustawowo, dotacje celowe na wykonywanie zadań zleconych w wyniku porozumienia (na ogół z organami administracji rządowej) i dotacje z funduszy celowych.
Ustawa o finansach publicznych odnosi się jedynie do pojęcia dotacji celowych pomijając pojęcie dotacji z funduszy celowych, które pojawia się w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 20002. Ponadto przepisy dotyczące dotacji nie zostały w ustawie o finansach publicznych zebrane w jednym rozdziale stąd zamiast systemu zasad udzielania dotacji budżetowych ustawa zawiera chaotyczny i niespójny zbiór tytułów dotacyjnych o charakterze zarówno podmiotowym jak i przedmiotowym.
Interesujące nas w szczególny sposób regulacje dotyczące udzielania dotacji celowych z budżetu państwa na realizację zadań inwestycyjnych gmin są cząstkowe i zawarte zostały w art.art. 69 i 74 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z treścią tych artykułów gminy mogą otrzymać dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji realizowanych jako zadania: własne, z zakresu administracji rządowej, inne zlecone ustawami.
Na uwagę zasługuje fakt, iż błędnie w ustawie za zadanie publiczne (cel publiczny) został uznany koszt realizacji inwestycji, nie zaś sama inwestycja. Błąd ten nie pojawia się już w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, która w Dziale VII - zgodnie z art. 70 ustawy o finansach publicznych – określa zasady i tryb udzielania dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego.
Łączna wysokość dotacji przyznawanych w kolejnych latach na dofinansowanie inwestycji realizowanej przez gminę jako zadanie własne nie może przekroczyć 50% wartości kosztorysowej inwestycji. Jeżeli jednak jest to gmina, w której wskaźnik G3 jest mniejszy od 60% wskaźnika P4, wówczas łączna wartość dotacji nie może przekroczyć 75% wartości kosztorysowej inwestycji. Tą samą zasadą objął ustawodawca gminy zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym.
Wyłączając inwestycje dotyczące szkół i placówek oświatowych, w pierwszym roku realizacji inwestycji gminnej dotacja celowa z budżetu państwa nie może przekroczyć 80% kwoty środków planowanych na finansowanie tej inwestycji w budżecie gminy, pomniejszonych o kwotę otrzymanych dotacji z budżetu państwa. Wskaźnik ten rośnie do 100%, kiedy inwestycja rozpoczyna się i kończy w tym samym roku.
W gminie, w której sytuacja gospodarcza jest gorsza niż w pozostałych (G < 60%P, zagrożenie wysokim bezrobociem strukturalnym) omówione wyżej wskaźniki mogą zostać podniesione do poziomu 200% i 300%.
Warto zauważyć, iż podczas gdy ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nazywa wprost „dotacjami inwestycyjnymi” jedynie dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych - ustawa o finansach publicznych dopuszcza również udzielanie dotacji celowych na finansowanie lub dofinansowanie zadań inwestycyjnych wykonywanych przez gminę z zakresu administracji rządowej (powierzone), jak również innych zleconych ustawami.
Niezależnie jednak od stopnia szczegółowości regulacji prawnych zawartych w przytaczanych ustawach, dotacje celowe z budżetu państwa stanowią najbardziej „tajemniczą” grupę dochodów gmin. Brak określenia zasad kalkulacji dotacji celowych, powoduje, iż stają się one niemal bezużyteczne w procesie projektowania inwestycji komunalnych. Stąd argumenty na rzecz ubiegania się o środki dotacyjne z budżetu państwa na finansowanie inwestycji gminnych nie mogą na ogół być wsparte rzetelnym rachunkiem ekonomicznym.
Wśród dotacji celowych na zadania powierzone po raz pierwszy (od 1 stycznia 1999 roku) pojawiły się dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego realizujących zadania z zakresu działania innych jednostek samorządu terytorialnego. „Dotacje udzielane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego są funkcjonalnie identyczne z dotacjami udzielanymi z budżetu państwa, lecz nie występuje tutaj finansowanie zadań zleconych ustawowo innym podmiotom władzy publicznej...”5. Nie ma powodów, dla których dotacje te nie mogłyby mieć charakteru inwestycyjnego. Jednostki zawierające porozumienie (np. powiat i gminy, województwo i gminy) mają w granicach prawa pełną swobodę w kalkulacji tych dotacji, ponieważ ich przekazanie następuje w efekcie podpisania umowy – poprzedzonego negocjacjami porozumienia6. Otwiera to pole dla wspólnych działań inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego różnego szczebla.
Ostatni z wymienionych na początku rodzajów dotacji to dotacje z funduszy celowych. Możliwość pozyskania ich przez gminy gwarantuje ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000. Ustawa o finansach publicznych pomija fakt istnienia tych dotacji, mimo iż gminy korzystały w przeszłości z środków dotacyjnych pochodzących z funduszy celowych, przeznaczając je w ogromnej większości na cele inwestycyjne.
Dotacje te charakteryzują jednakowe dla wszystkich dotacji cechy, takie jak: brak jednolitych zasad kalkulacji, brak pewności, co do możliwości ich pozyskania w kolejnych latach, wysoka atrakcyjność ekonomiczna (tani pieniądz). Problemy związane z dotacjami z funduszy celowych, które mogą ujawnić się pod rządami ustawy o finansach publicznych, nie wynikają z negatywnych cech dotacji, ale są wynikiem połowicznych zmian w organizacji sektora finansów publicznych (trzeba też dodać, że dotowanie gmin przez fundusze celowe nie jest zgodne z art. 167 ust. 2 Konstytucji).
Na mocy art. 109 ustawy o finansach publicznych przychody i wydatki funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego stają się częścią budżetu tej jednostki. Nie ma jasności jak miałoby wyglądać przekazanie dotacji z gminnego funduszu celowego na rzecz budżetu gminy, którego fundusz ten jest częścią (zwłaszcza, że z art. 124 tej ustawy wynika potrzeba uwzględnienia planów finansowych takich funduszy jednak poza „właściwym” budżetem w formie załączników do uchwały budżetowej).
W myśl art. 48 ustawy o finansach publicznych gminy mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe m.in. na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach budżetowych. Jest rzeczą oczywistą, iż wydatkami, które nie znajdują pokrycia w planowanych dochodach mogą być (rzeczywistość pokazuje, że bardzo często są) wydatki związane z realizacją gminnego planu inwestycyjnego.
W pierwszych latach funkcjonowania samorządu gminnego (w obecnym kształcie), władze większości gmin z rezerwą odnosiły się do tej formy finansowania wydatków inwestycyjnych. Ostatnie lata pokazały jednak, iż samorząd może uzyskiwać znaczne korzyści intensyfikując kontakty z sektorem bankowym m.in. poprzez zaciąganie zobowiązań w celu finansowania zadań inwestycyjnych.
Niestety, ustawa o finansach publicznych zawiera wiele przepisów, które znacznie ograniczają możliwość aktywnego korzystania przez gminy z usług sektora bankowego, chociaż te właśnie usługi umożliwiają gminom utrzymywanie wysokiego poziomu wydatków inwestycyjnych.
Gminy mogą obecnie zaciągać tylko takie zobowiązania finansowe, których koszty obsługi są ponoszone co najmniej raz do roku a dyskonto od emitowanych papierów wartościowych nie przekracza 5% wartości nominalnej i nie następuje kapitalizacja odsetek.
Dodatkowo gminy są zobowiązane do nie przekraczania wskazanych w ustawie następujących limitów zadłużenia7:
Limitu ogólnego nie pozwalającego gminie na zadłużanie się ponad kwotę równoważną 60% dochodów według stanu na koniec każdego roku budżetowego;
Limitu cząstkowego nie pozwalającego gminie na przeznaczenie na spłatę długookresowych zobowiązań finansowych wraz ze spłatami potencjalnymi, kwoty rocznie przekraczającej 15% planowanych dochodów budżetowych;
Limitu „awaryjnego” nakazującego ograniczenie relacji deficytu budżetowego gminy do jej planowanych dochodów od momentu ogłoszenia informacji, iż państwowy dług publiczny przekroczył kwotę równą 50% PKB.
Powyższe limity nie przekładają się bezpośrednio na ograniczenie planu inwestycyjnego gminy. Mogą jednak w znacznym stopniu ograniczyć możliwość zaciągania przez gminy zobowiązań (kredyt, pożyczka, obligacje) nawet w przypadku, gdy pozyskanie środków na inwestycje w instytucjach kredytowych jest bardziej opłacalne niż finansowanie ich z dochodów budżetowych. Ponadto, mimo iż 15% wskaźnik limitu cząstkowego utrzymano na niezmienionym poziomie (tak jak przed 1 stycznia 1999 roku), rozszerzono listę zobowiązań gminnych branych pod uwagę podczas obliczania wskaźnika o zobowiązania zabezpieczone na mieniu gminy.
Dotkliwość omawianych limitów jest dla gmin tym dotkliwsza, że przepisy ustawy o finansach publicznych wprowadziły niekorzystną w tym zakresie zmianę zasad klasyfikowania dochodów i przychodów publicznych. Nastąpiło również włączenie do budżetu gminy planów finansowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, środków specjalnych i funduszy celowych. W konsekwencji powstał automatyczny, niezależny od gminy wzrost rozmiarów deficytu budżetowego.
Eksperci twierdzą, iż opisany wyżej stan wywoła w najbliższych dwóch latach następującą reakcję jednostek samorządu terytorialnego:
początkowo nastąpi intensyfikacji działań gmin w celu zaciągnięcia nowych zobowiązań, która będzie wynikiem obaw (uzasadnionych) przed wprowadzeniem limitu „awaryjnego”,
w następnym roku radykalnie zmniejszy się liczba nowych kredytów zaciąganych przez gminy, spadnie również zainteresowanie emisją obligacji, co będzie wynikiem monitorowania relacji długu publicznego do PKB i w konsekwencji wprowadzenia ograniczeń związanych z limitem „awaryjnym”.
Perspektywa ta wskazuje, iż kredyty, pożyczki czy obligacje komunalne, które stały się powszechnie wykorzystywanym przez gminy źródłem pozyskiwania środków inwestycyjnych – mogą utracić swoją dotychczasową rangę.
Jest oczywistością, iż znaczące przedsięwzięcia inwestycyjne powinny być rozważane w dłuższej niż rok perspektywie. Roczny charakter budżetu nie pozwala na prezentację poszczególnych inwestycji w całym okresie jej realizacji, nie gwarantując jednocześnie, iż w budżetach kolejnych latach realizacja inwestycji znajdzie swoje odzwierciedlenie po stronie wydatków. Istnienie inwestycji o dłuższym niż rok okresie realizacji nie stanowi oczywiście argumentu za zniesieniem rocznego charakteru publicznych planów finansowych. Chodzi raczej o usankcjonowaną prawem możliwość realizacji pewnych wydatków publicznych w cyklu ponadrocznym.
Ustawa o finansach publicznych w art.110 zawiera regulacje, które zezwalają na uchwalenie w formie załącznika do uchwały budżetowej wieloletnich programów inwestycyjnych, odpowiadających opisanemu wyżej rozumowaniu.
Ranga uchwalonych w ten sposób (w uchwale budżetowej) programów inwestycyjnych, odpowiadających jednemu bądź wiązce zadań inwestycyjnych8 jest duża. Brak ograniczeń, co do rodzaju zadań inwestycyjnych objętych programami wieloletnimi świadczy o pełnej swobodzie organów gminy w wyborze zadań.
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych program winien zawierać wysokość ponoszonych nakładów w roku budżetowym oraz dwóch kolejnych latach. Jednak fakt uchwalenia programu w formie wskazanej w ustawie nie wywołuje żadnych konsekwencji prawnych. Jednostka realizująca lub koordynującej program nie zyskuje dzięki uchwaleniu wieloletniego programu inwestycyjnego w zasadzie żadnych dodatkowych praw a w szczególności upoważnienia do zaciągania, w związku z realizacją programu, zobowiązań obciążających budżety lat przyszłych9. Stąd wskazany w ustawie, niespotykany w praktyce gospodarowania gmin, trzyletni okres planowania inwestycji komunalnych nie ma już większego znaczenia. Gdyby bowiem wskazana przez ustawodawcę perspektywa, wiązała się z możliwością zaciągania w tym okresie - przez kierujących programami - zobowiązań obciążających budżety lat przyszłych, ilość lat objętych planem odgrywałaby znaczącą rolę.
Wydaje się więc, iż uchwalenie wieloletniego programu inwestycyjnego jest przede wszystkim wysokiej rangi deklaracją rady gminy o sposobie wydatkowania części środków budżetowych. Program może jednak stanowić znaczący argument w toku ubiegania się o zaangażowanie kapitału prywatnego w realizację programu, bądź pozyskania kredytu, pożyczki.
Istnienie wieloletnich programów inwestycyjnych może również stanowić płaszczyznę współpracy pomiędzy różnymi szczeblami samorządu terytorialnego. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby cel programu miał wymiar ponadlokalny (ponadgminny). Istnienie w systemie finansów publicznych dotacji celowych dla jednostki samorządu terytorialnego przekazywanych przez inną jednostkę samorządową dowodzi, iż taka współpraca jest możliwa.
Poważnym zagrożeniem dla wykorzystywania przez gminy (i inne jednostki samorządu terytorialnego) wieloletnich programów inwestycyjnych do programowania zadań inwestycyjnych jest niska predyktywność większości źródeł dochodów. Z tych samych powodów współpraca między gminami a powiatami na płaszczyźnie inwestycyjnej, wydaje się wręcz nie możliwa. Znaczna część powiatów dysponuje bowiem dochodami własnymi nie przekraczającymi 4 % dochodów ogółem.
W art. 110 ust. 4 ustawy przewidziana została możliwość zmiany zakresu, jak również wstrzymania wykonywania programu w drodze uchwały rady gminy. Nie istnieje jednak gwarancja racjonalnego finansowania rozpoczętych inwestycji.
Patrz Art.19 ust.2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 ↩
Patrz Art.4 ust.4↩
Wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca.↩
Analogiczny do wskaźnika G – wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych na jednego mieszkańca obliczany łącznie dla wszystkich gmin.↩
Por. Z. Gilowska, W. Misiąg, Opinia o ustawie o finansach publicznych i kierunkach jej nowelizacji, ekspertyza z lipca 1999 r. wykonana na zlecenie Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu RP.↩
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.. Szczegółowe zasady i terminy przekazywania dotacji na realizację przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań przejętych na podstawie porozumień, o których mowa w art. 46 i art.47, określają te porozumienia.↩
Klasyfikacja i nazewnictwo limitów przytaczane za Prof. Z. Gilowską (Finansowanie samorządu terytorialnego według ustaw o finansach publicznych oraz o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” z 1999 r., nr 3, s. 49 i nast.)↩
Ustawodawca nie sprecyzował czy pod pojęciem wieloletniego programu inwestycyjnego kryje się jedno czy więcej zadań inwestycyjnych. Natomiast treść ust. 2 pkt 1, w którym pojawia się słowo „zadania” w odniesieniu do jednego programu inwestycyjnego wskazuje na możliwość zawierania się w jednym programie inwestycyjnym, większej liczby zadań inwestycyjnych.↩
Por. Z. Gilowska, W. Misiąg, Funkcjonowanie ustawy o finansach publicznych. Postulaty de lege ferenda, „Przegląd Sejmowy” z 1999 r., nr 5, s. 65 i nast.↩