USTRÓJ PAŃSTWOWY

REPUBLIKI FEDERALNEJ

NIEMIEC

Praca zbiorowa

pod redakcją Lecha Janiekiego

przy współudziale |Marka Śoboiewskiegbj

Z

POZNAŃ

INSTYTUT ZACHODNI 1986

Rozdział !

POWSTANIE I EWOLUCJA SYSTEMU POLITYCZNEGO

RFN 1945-1982

\MAREK SOBOLEWSKI\

Rozdział niniejszy ma być historycznym wprowadzeniem do szczegó­łowych rozważań zawartych w dalszych rozdziałach dzieła. Rozmiary te­go wprowadzenia wykluczają szczegółowe przedstawienie historii poli-tycznoustrojowej RFN na przestrzeni trzydziestolecia, zmuszają do za­chowania formy krótkiej syntezy, zogniskowanej wokół kilku najważ­niejszych problemów ¹. Z kolei jednak funkcja wprowadzająca tego roz­działu narzuca chronologiczny tok wywodów tak, aby przynajmniej w tym miejscu zarysować przed czytelnikiem cały proces rozwojowy instytucji i stosunków politycznych RFN, instytucji, które w dalszych rozdziałach będą omawiane szczegółowo w swoim dzisiejszym kształcie.

Zachowując koncepcje tego rozdziału jako historii rozwoju ustroju politycznego RFN trzeba było uczynić kilka wyjątków. Pierwszy, to sięgnięcie do okresu okupacyjnego i przedstawienie procesu tworzenia państwa zachodnioniemieckiego. Drugim jest wprowadzenie krótkiej cha­rakterystyki Ustawy Zasadniczej z Bonn, niezbędne dla zrozumienia za­sad całego ustroju. Zasada chronologicznego przedstawiania wydarzeń i problemów nie będzie też stosowana całkiem sztywno i w miarę po­trzeby, dla wyeksponowania ciągłości pewnych procesów, czynione będą od niej niezbędne wyjątki.

Pełne dane bibliograficzne podawane będą tylko za pierwszym razem. W powtór­nie cytowanej pozycji podaję tylko nazwisko autora dzieła, lub jeśli uwzględniam kilka dziieł tego siameąo aufiora, pierwsze słiw.a twtułu.

¹ Istnieje już polskie opracowanie historii RFN: J. Krasuski, Historia RFN, Warszawa 1981, do którego odsyłam czytelnika. Z zachodnich syntez wydanych z okazji 25 czy 30 lecia RFN zob. np. A. G r o s s e r, Deutschlandbilanz, Miinchen 1970; tenże, Die Bundesrepublik Deutschland. Bilanz einer Entwicklung, Tiibin-gen 1967, K. D. Bracher (wyd.) Nach 25 Jahren, Kindler 1970; R. Loewenthal, H. P. Schwartz (wyd.), Die Zweite Republik, Stuttgart 1974, oraz H. K. R u p p, Politische Ceschichte der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart 1978.

16 Marek Sobolewski

Niektóre sprawy i wydarzenia omówione w tym wprowadzeniu, będą z konieczności powtórzone w poszczególnych rozdziałach merytorycz­nych, historia rozwoju ustrojowego RFN jest bowiem jednocześnie hi­storią poszczególnych instytucji tego ustroju. W tym miejscu chodzi jednak o danie obrazu całościowego i najbardziej ogólnego, bez wnikania w szczegóły, które znajdują się w dalszych rozdziałach pracy.

1. POWSTANIE RFN

8 maja 1945 r. nastąpiła całkowita i bezwarunkowa kapitulacja Nie­miec ². Całe terytorium państwa niemieckiego znalazło się pod woj-.skową okupacją aliantów i przestały istnieć wszelkie państwowe władze niemieckie. Zgodnie jednak z intencją aliantów nie oznaczało to defi­nitywnej likwidacji państwa niemieckiego. Okupacja Niemiec pomyślana była jako środek przejściowy, a w czasie jej trwania miało następować stopniowe odbudowywanie niemieckich władz państwowych, opartych na nowych, demokratycznych zasadach.

Deklaracją berlińską z 5 czerwca 1945 r. rządy czterech państw sprzy­mierzonych: ZSRR, USA, Wielkiej Brytanii, i Francji, przejęły w Niem­czech najwyższą władzę państwową. Miała być ona wykonywana przez komendantów wojskowych poszczególnych mocarstw, tworzących łącz­nie dla spraw ogólnoniemieckich Sojuszniczą Radę Kontroli z siedzibą w Berlinie. Obszar Niemiec został odpowiednio podzielony na cztery stre­fy okupacyjne każdego z mocarstw. Obszar Wielkiego Berlina został wy­łączony z tego podziału i był odrębną jednostką terytorialną zarządzaną przez międzysojuszniczą komendanturę.

W umowie poczdamskiej z 2 sierpnia 1945 r. powyższe zasady zostały ostatecznie potwierdzone. Dokonano w niej zarazem zapowiedzianego w deklaracji z 5 czerwca tegoż roku określenia granic Niemiec, a więc ich granicy wschodniej na Odrze i Nysie Łużyckiej, stanowiącej zachod­nią granicę Polski. Ponadto przewidziano tam pewne reguły stopniowe­go powoływania do życia władz niemieckich. Nie miały to być w począt­kowym okresie władze centralne, a chodziło przede wszystkim o organy zarządu gospodarczego.

Skutkiem sprzeciwu Francji Sojusznicza Rada Kontroli zrezygnowała z powołania planowanych centralnych władz³, zalecając jedynie stwo-

² Dzieje Niemiec powojennych do momentu powstania RFN mają już bogatą polską lit. Zob. przede wszystkim J. S u ł e k, Geneza Republiki Federalnej Nie­miec, Poznań 1976 i tam cyt. lit.

³ Miały to być centralne agencje do spraw finansowych, transportu, komunika­cji itp. Zob. A. J. Ryder, Twentieth Century Germany, Macmillan 1973.

17

Powstania i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 -1982

rżenie lokalnych organów administracji i niższych organów zarządu go­spodarczego.

Sojusznicza Rada Kontroli wydała także szereg ustaw o wielkim zna­czeniu politycznym, jak ustawą nr l uchylającą pewne przepisy prawne z czasów narodowego socjalizmu, ustawę o likwidacji kraju Prusy i inne. Działalność Rady była wszakże krótkotrwała. Pod wpływem pierwszych oznak zimnej wojny funkcjonowanie Rady uległo zakłóceniu, zaś w mar­cu 1948 r. posiedzenia zostały zerwane; w czerwcu rozpoczął się pierw­szy kryzys berliński (blokada Berlina).

Od 1946 r. rozwój prawno-polityczny Niemiec toczy się też odrębny­mi torami w poszczególnych strefach okupacyjnych, zasadnicze zaś róż­nice wystąpiły pomiędzy strefami okupacyjnymi mocarstw zachodnich z jednej strony, a strefą radziecką z drugiej. W dalszych rozważaniach interesują nas tylko losy pierwszego obszaru, z którego powstała następ­nie Republika Federalna Niemiec.

Uchwały koalicji antyhitlerowskiej przewidywały przeprowadzenie na terenie całych Niemiec akcji denazyfikacji i demilitaryzacji. Miało to stać się materialną podstawą dla odbudowy w przyszłości Niemiec de­mokratycznych i niezagrażających pokojowi. Początkowo wszystkie mo­carstwa przystąpiły do realizacji tych zadań. Rychło jednak obie akcje uległy zahamowaniu w strefach zachodnich i rezultaty ich okazały się tam znikome. I tu główną przyczyną była zimna wojna i dążność mo­carstw zachodnich do przyspieszenia procesów odbudowy silnych Nie­miec zachodnich, zdolnych do zajęcia miejsca we froncie antykomuni­stycznym.

Początkowe rozmiary akcji denazyfikacji ilustrują dobrze dane z ame­rykańskiej strefy okupacyjnej. Postawiono w stan oskarżenia ok. 3,6 mi­liona osób, wydano ok. 800 tyś. wyroków⁴. Całą akcję przekazano jed­nak rychło w ręce specjalnych niemieckich trybunałów. Skazujące wy­roki były w przeważającej mierze łagodne, a tempo akcji uległo zwol­nieniu. W 1950 r. przerwano ja ostatecznie, zaś uchwalona w RFN amne­stia pozwoliła olbrzymiej większości skazanych wrócić do normalnego życia, a nawet do urzędów publicznych. Zgodnie zresztą z panującą w za-chodnioniemieckim społeczeństwie opinią, akcja denazyfikacyjna w stre­fach zachodnich uderzyła raczej w płotki, niż w grube ryby dawnego re­żimu ⁵. Surową karę ponieśli zatem jedynie najbardziej obciążeni zbrod­niarze wojenni oraz grupa przywódców Trzeciej Rzeszy osądzona na pro­cesie norymberskim w sierpniu 1946 r.

Zaplanowany równolegle z denazyfikacją program demokratycznej re-

⁴ Ryder, s. 469.

⁵ K. S o n t h e i m e r, Griindziige des politischen Systems der Bundesrepubhk Deutschland, Miinchen 1971, s. 22-23.

2 Ustrój RFN

18

Marek Sobolewski

edukacji społeczeństwa niemieckiego nie został także wykonany w stre­fach zachodnich. Poczyniono w tym kierunku wprawdzie pewne kroki, polegające w' głównej mierze na szerzeniu wartości i przekonań poli­tycznych burżuazyjnego liberalizmu, panujących w krajach zachodnich okupujących Niemcy. Nie udała się jednak akcja reformy systemu oświaty, który opanowany został od początku przez niemieckie siły kon­serwatywne i tradycjonalistyczne i stawił skutecznie opór wpływom ze­wnętrznym ⁶.

Podobny przebieg miał proces demilitaryzacji, związany ściśle z pla­nowaną likwidacją niemieckiego przemysłu zbrojeniowego. Alianci za­chodni odstąpili wprawdzie od lansowanej początkowo w USA koncepcji przekształcenia Niemiec w kraj ściśle agrarny (tzw. plan Morgenthaua), niemniej jeszcze w 1946 r. przyjęto, iż produkcja przemysłowa powinna być ograniczona do 30 - 35% poziomu z 1938 r. i przeprowadzano lub przygotowywano demontaż wielu potężnych fabryk i zakładów przemy­słowych ⁷. Skutkiem jednak zaostrzenia stosunków ze Związkiem Ra­dzieckim, z drugiej zaś strony olbrzymich ciężarów finansowych, które musiały ponieść mocarstwa okupacyjne dla utrzymania i tak głodującej ludności zajętych terenów, już pod koniec 1946 r. poddano rewizji do­tychczasową politykę. Pod naciskiem Stanów Zjednoczonych zainaugu­rowano przyspieszoną odbudowę gospodarczą Niemiec Zachodnich^s. W 1947 r. zapadło postanowienie włączenia ich do pomocy w ramach planu Marshalla. W maju 1947 r. sekretarz stanu Dean Acheson powie­dział, iż „ ... w obecnej sytuacji musimy pchnąć naprzód rekonstrukcję dwóch wielkich fabryk Europy i Azji — Niemiec i Japonii. .." ⁹. Po­mimo iż zaplanowane prace demontażowe trwały nadal, budząc gwał­towny sprzeciw m.in. także zainteresowanych robotników niemieckich, tempo ich uległo zwolnieniu, a w pierwszym roku istnienia RFN udało się kanclerzowi Adenauerowi doprowadzić do przerwania tej akcji. W efekcie tego, potęga wielkoprzemysłowa Niemiec Zachodnich nie ule­gła zmniejszeniu, zaś dzięki odbudowie dokonanej przy pomocy kredytów planu Marshalla znaczna część przemysłu została gruntownie unowo­cześniona.

W trzech zachodnich strefach okupacyjnych odbudowa niemieckiej państwowości przebiegała w dwóch płaszczyznach — administracyjno-prawnej i politycznej. W płaszczyźnie stosunków administracyjnych wła-

" H. Ha mm- B r ii c hę r, Versdumte Reformen, [w:] B r a c h e r, Nach 25 Jah-ren, s. 154.

⁷ P. Noack, Die deutsche Nachkriegszeit, Miinchen—Wien 1966, s.50.

⁸ Krasuski przypisuje odpowiedzialność za to w pierwszym rzędzie Wielkiej Brytanii; J. Krasuski, Polityka czterech mocarstw wobec Niemiec, „Przegląd Zachodni" nr 1/1978, s. 5 i n.

⁹ E. Pdkart, Aui dem Wege żuru Grundgesetz, [w:] Loewenthal--Schwartz, s. 153.

19

Powstania i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982

dze okupacyjne przystąpiły do odbudowy niemieckiego aparatu państwo­wego. Odbudowa postępowała od dołu, tzn. od szczebli lokalnych. Powo­ływano burmistrzów i zarządy lokalne służb komunalnych. Rzecz cha­rakterystyczna jednak, że choć w tym okresie sięgnięto głównie do no­wych ludzi nieskompromitowanych przeszłością nazistowską, zachowano tradycyjne struktury organizacyjne i regulaminy działania służb admi­nistracyjnych. Nie doszło zatem do przezwyciężenia tradycyjnej struk­tury niemieckiej biurokracji, co zaważyło poważnie na przyszłości RFN ^lu.

Równolegle z powołaniem niemieckiej administracji lokalnej nastę­powało tworzenie się niemieckich partii politycznych. Zgodnie z układem poczdamskim mocarstwa okupacyjne dopuściły do działania jedynie par­tie i organizacje demokratyczne i antyfaszystowskie. Musiały one uzy­skać od władz okupacyjnych pozwolenie na działanie i pozostawały po­czątkowo pod ich nadzorem — stąd też nazywane były partiami licencjono­wanymi. Organizacyjnie powstawały one oddolnie, łącząc się później w formacje na szczeblu krajowym, potem zaś w ponadkrajowe i ponad-strefowe związki. Dwie z tych partii: Komunistyczna Partia Niemiec (KPD) i Socjaldemokratyczna Partia Niemiec (SPD), były reaktywowa­niem dawnych partii z epoki Republiki Weimarskiej. Inne, jak chadecja (Unia Chrześcijańsko-Demokratyczna CDU i Unia Chrześcijańsko-Społecz-na CSU) oraz liberałowie, czyli Wolna Partia Demokratyczna (FDP), były tworami nowymi, choć zwykle opierały się na aktywie różnych partii mieszczańskich ery przedhitlerowskiej. Rychło jednak do szeregów więk­szości partii przenikać zaczęli członkowie, a nawet aktywiści dawnej partii hitlerowskiej (NSDAP). Z biegiem czasu doszło do tego, że zaczęli oni w niektórych partiach, jak CDU/CSU, zajmować czołowe, przywód­cze stanowiska, co było (także jeszcze do niedawna) źródłem różnych skan­dali politycznych.

Liczba partii dopuszczonych do działania była początkowo duża, choć większość z nich miała charakter lokalny i nie odgrywała większej roli. Ogólnokrajowe znaczenie uzyskały obok czterech już wspomnianych par­tii (KPD, SPD, CDU/CSU, FDP) jeszcze Centrum i Partia Niemiecka (DP), oba ugrupowania prawicowo-konserwatywne.

W strefie okupacyjnej USA, następnie zaś w Bizonii, dominujące znaczenie uzyskała chadecja, idąca w przeciwieństwie do SPD na dosyć ścisłą współpracę z władzami okupacyjnymi. Konserwatywny w istocie rzeczy i wyraźnie antykomunistyczny charakter tej partii czynił ją naj­lepszym partnerem mocarstw okupacyjnych w latach zimnej wojny. Zrodziło to wprawdzie pod adresem późniejszego pierwszego kanclerza

¹⁰ T, Ellwein, Staat und Verwaltung, [w:] B r a c h e r, Nach 25 Jahren, s. 29 - 30.

20

Marek Sobolewski

RFN K. Adenauera zarzut, iż jest „kanclerzem aliantów", ale stało się też jedną z przyczyn siły CDU w pierwszym okresie ^u.

W miarę rozwoju koncepcji przyspieszonej odbudowy Niemiec za­chodnich następowała reorganizacja administracji tak w poszczególnych strefach okupacyjnych jak i w skali panadstrefowej ¹². Zgodnie z tenden­cjami do osłabiania Niemiec mocarstwa zachodnie zachowały tradycyjną strukturę federalną w swoich strefach okupacyjnych, zmieniając jedna­kowoż tak liczbę, jak granicę i nazwy poszczególnych krajów. W latach 1946 i 1947 przeprowadzono pierwsze wybory do parlamentów krajo­wych, w których brały udział partie licencjonowane. Parlamenty uchwa­liły następnie konstytucje krajowe ¹³. Cały proces odbywał się według zasad ustalonych przez aliantów i pod ich kontrolą.

Pod naporem jednak trudności gospodarczych związanych z utrzymy­waniem stref okupacyjnych i w miarę narastania atmosfery zimnej woj­ny, władze okupacyjne zachodnie przystąpiły do procesu scalania stref w jedną całość. Na podstawie umowy z 2 grudnia 1946 r. (która weszła w życie od l stycznia 1947) połączono brytyjską i amerykańską strefę okupacyjna w korporację terytorialną o charakterze gospodarczym (ofi­cjalna nazwa — Zjednoczony Obszar Gospodarczy). W 1947 r. powołano niemieckie władze tej korporacji, które miały pełnić funkcje tak usta­wodawcze jak i administracyjne w sferze zarządu gospodarczego. Orga­nem ustawodawczym była Rada Gospodarcza (Wirtschaftsrat) składająca się początkowo z 54 posłów wybieranych przez parlamenty krajowe; w 1948 r. liczba członków Rady została powiększona do 104. Organem wykonawczym była Rada Administracyjna pełniąca funkcje pierwszego niemieckiego rządu ponadstref owego. W sierpniu 1948 dołączono do Bizonii francuską strefę okupacyjną, tworząc tzw. Trizonię. Oznaczało to przeła­manie dotychczasowego oporu Francji wobec koncepcji odbudowania jednolitego państwa zachodnioniemieckiego.

Obok tych organów quasi rządowych, działały w strefach zachodnich od lutego 1946 r. konferencje szefów rządów krajowych, które próbo­wano nawet, choć bezowocnie, przekształcić w ogólnoniemiecką płasz­czyznę porozumienia politycznego (konferencja monachijska w czerwcu 1947). Konferencje premierów rządów stref zachodnich odegrały istotną rolę polityczną w rozwoju państwowości zachodnioniemieckiej.

W tym samym czasie upadły ostatnie nadzieje na zjednoczenie Nie­miec lub przynajmniej prowadzenie uzgodnionej polityki dla zachodnich i wschodnich stref okupacyjnych. W czerwcu 1947 r. zakończyła się fias-

¹¹ D. C h i l d s, Germany sińce 1918, New York s. 135.

¹² Szczegółowo opisuje ten proces S u ł e k, passim.

¹⁸ K. Grzybowski, Konstytucje krajów stref amerykańskiej i francuskiej, „Państwo i Prawo" nr l, 1949.

i&s

Powstanie i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982 21

kiem konferencja premierów krajów niemieckich z całych Niemiec. 15 grudnia 1947 r. faktycznie zerwana została skutkiem sprzeczności między aliantami moskiewska konferencja ministrów spraw zagraniczych czterech mocarstw. Zimna wojna weszła w swoje ostre stadium i na długi czas kwestia niemiecka stała się jednym z głównych konfliktów między Wscho­dem i Zachodem.

W czerwcu 1948 r. w Trizonii przeprowadzono reformę systemu wa­lutowego, zrywając przez to ostatecznie jedność Niemiec jako obszaru gospodarczego. Wprowadzenie nowej zachodnioniemieckiej waluty dało ogromny impuls gospodarce Trizonii, jest uważane też za pierwszy etap „cudu gospodarczego" dokonanego według planów ówczesnego szefa re­sortu gospodarki w Radzie Administracyjnej Trizonii — L. Erharda. Było również aktem przesądzającym o przyjęciu kapitalistyczno-liberal-nego modelu gospodarki i pogrzebaniem nadziei, występujących począt­kowo w kołach SPD, a nawet na lewicy CDU, na poważniejsze zmiany ustroju społecznego Niemiec zachodnich ^ł4.

Na londyńskiej konferencji trzech mocarstw zachodnich oraz Belgii, Holandii i Luksemburga w czerwcu 1948 r. zadecydowano przystąpienie do ostatecznej odbudowy samodzielnej niemieckiej państwowości na ob­szarze trzech stref okupacyjnych.

Odpowiednia decyzja została zakomunikowana przez mocarstwa oku­pacyjne premierom krajów niemieckich wraz z wytycznymi w sprawie konstytucji przyszłego państwa. Mocarstwa okupacyjne ustalały w wy­tycznych zakres władzy państwowej, która miała należeć do przyszłych władz państwa niemieckiego (ograniczenia suwerenności), oraz wskazy­wały zasady, którym winna odpowiadać przyszła konstytucja. Wskazy­wano także sposób jej przygotowania. Ingerencja trzech mocarstw oku­pacyjnych w proces tworzenia konstytucji i ustroju RFN była, jak widać bardzo duża.

Nie można jednak także mówić o narzuceniu konstytucji RFN przez trzy mocarstwa. Już od 1947 r. problematyka konstytucji dla przyszłe­go państwa niemieckiego była przedmiotem rozważań i dyskusji rozmai­tych sił politycznych w zachodnich strefach okupacyjnych. Choć nie do­szło do opracowania skończonego projektu, tak w SPD jak zwłaszcza w kołach chadeckich przedyskutowano podstawowe zasady przyszłego ustro­ju. Ustawa Zasadnicza z Bonn była zatem wypadkową tych autonomicz­nych tendencji oraz wytycznych udzielanych przez mocarstwa okupa­cyjne ¹⁵.

¹⁴ Tendencje lewicowe znalazły odbicie w programie CDU przyjętym w Ahlen w 1947 r.

¹⁵ P i k a r t, s. 149 i nast. oraz J. S u l e k, Wytyczne mocarstw (tzw. dokumenty frankfurckie) „Zbiór dokumentów" nr l 1948 pod red. J. Makowskiego.

22

Marek Sobolewski

Wytyczne mocarstw okupacyjnych stały się podstawą dyskusji między gubernatorami wojskowymi stref a premierami krajów zachodnioniemiec-kich. W rezultacie premierzy tychże krajów uzyskali kilka ustępstw doty­czących trybu przygotowania konstytucji. Mocarstwa zgodziły się na podkreślenie tymczasowego charakteru tej konstytucji, co miało być poważnym potwierdzeniem niemieckiego roszczenia do zjednoczenia kra­ju. Tymczasowość wyrażała się przede wszystkim w zastąpieniu trady­cyjnej dla Niemiec nazwy konstytucja (Yerfassung) nazwą Ustawa Za­sadnicza (Grundgesetz). Potwierdzeniem tymczasowości i prowizorium było nienazwanie ciała ustrojodawczego parlamentem, lecz przyjęcie naz­wy Rada Parlamentarna (Parlamentarischer Rat). Ostatnim wreszcie ustęp­stwem na rzecz żądań niemieckich premierów było zaniechanie wyborów powszechnych i bezpośrednich do Rady Parlamentarnej i oparcie jej skła­du na delegacjach wybieranych proporcjonalnie przez parlamenty krajo­we Landtagi, oraz ratyfikacje projektu przez te parlamenty, nie zaś w referendum ludowym.

W sierpniu 1948 r. przed zebraniem się Rady Parlamentarnej, pre-mie^rzy zachodnioniemieccy powołują do życia Konwent Konstytucyjny złożony z ekspertów i polityków, mający opracować projekt ustawy kon­stytucyjnej. Konwent obraduje od 10 do 23 sierpnia 1948 r. w Herren-chie-msee. Projekt przygotowany przez Konwent stał się podstawą dla prac Rady Parlamentarnej. Niemniej projekt nie we wszystkich punktach zawierał ustalenia jednolite, wielokrotnie wskazywano tylko na alterna­tywne możliwości.

l września 1948 r. zebrała się w Bonn Rada Parlamentarna. Składała się ona z 65 posłów wybranych przez parlamenty 11 krajów oraz 5 przed­stawicieli Berlina Zachodniego z głosem doradczym. Z 65 posłów Rady Parlamentarnej po 27 przypadało na CDU/CSU i SPD, 5 na FDP oraz po 2 na DP, Centrum i KPD¹⁶. Klucz międzypartyjny został ustalony przez aliantów. Przewodniczącym Rady został wybrany K. Adenauer. Rada Parlamentarna powołała 7 specjalistycznych komisji dla opracowa­nia poszczególnych części ustawy. Nad nimi stała Komisja Główna (Haupt-ausschuB) jako organ ostatecznie koordynujący. Komisja ta odegrała w praktyce decydującą rolę jako ciało, w którym zapadały ostateczne kompromisowe uzgodnienia między partiami.

W trakcie obrad niejednokrotnie dochodziły do głosu rozbieżności zdań między poszczególnymi partiami. Opracowanie projektu konstytu­cji przebiegło jednak stosunkowo szybko, w obu wielkich partiach bo­wiem występowały także wspólne tendencje w podstawowych kwestiach.

¹⁸ Liczby wg O. Model, Staatsbiirgertaschenbuch, VI wyd., Munchen—Berlin 1965 ,s. 52.

23

Powstanie i ewolucja systemu politycznego RFN 1945-1982

Poza ich zdecydowanie antykomunistycznym nastawieniem, wspólne było uznanie federalizmu jako podstawy organizacji państwa oraz chęć takiego zracjonalizowania systemu parlamentarnego, aby nie dopuścić do powtó­rzenia doświadczeń Republiki Weimarskiej z jej niestabilnym systemem rządów. Nie budziło zastrzeżeń wyeksponowanie zasadniczych praw oby­watelskich ¹⁷.

Rozbieżności dotyczyły natomiast wielu kwestii szczegółowych ta­kich, jak kształt ustroju federalnego, charakter drugiej izby parlamen­tu itp.¹⁸ Skutkiem tego, nad wieloma artykułami dyskutowano gorąco i wielokrotnie je przeredagowywano.

Dodatkową trudność stanowiło uzgadnianie projektu z przedstawicie­lami trzech mocarstw. Trzej gubernatorzy wojskowi otrzymywali regu­larne informacje o przebiegu prac nad konstytucją. Projekt wymagał zresztą ich zatwierdzenia przed opublikowaniem. Pierwszy opracowany projekt przedłożono im 11 lutego 1949 r., nie uzyskał on jednak zatwier­dzenia. Powodem było głównie niedostateczne uwzględnienie zasady fede­ralizmu. Także powtórnie opracowany projekt przedłożony do zatwier­dzenia 17 marca 1949 r. zostaje odrzucony. Dopiero trzecia z kolei wersja uwzględniająca uwagi zgłoszone przez trzech gubernatorów wojskowych została przyjęta. Rada Parlamentarna uchwaliła ją 8 maja 1949 r. 53 głosami przy 12 przeciwnych. 12 maja tekst — po uwzględnieniu kilku poprawek został zatwierdzony przez władze okupacyjne, razem z tekstem statutu okupacyjngo. W ciągu kilku dalszych dni, Ustawa Zasadnicza została przyjęta przez 10 z 11 parlamentów krajowych. Przeciwko niej wypowiedział się tylko parlament bawarski. 23 maja 1949 r., Ustawa Za­sadnicza została opublikowana i 24 maja weszła w życie.

Ustawa Zasadnicza z 1949 r., mimo swego z założenia prowizoryczne­go charakteru okazała się trwałym dokumentem konstytucyjnym, który obowiązuje w RFN do dnia dzisiejszego.

Od chwili swego uchwalenia, Ustawa Zasadnicza podlegała jednak wielokrotnie nowelizacji. Do 30 września 1982 r. miało miejsce 34 takich zmian konstytucji. Jednak tylko trzy wprowadziły poważniejsze tak co do treści, jak i liczby artykułów zmiany w tekście pierwotnym. Są to: nowela z 19 marca 1956 r. związana z remilitaryzacją RFN, nowela z 24 czerwca 1968 r. wprowadzająca instytucie stanu wyjątkowego i wojen­nego oraz nowela z 12 maja 1969 r., tzw. „nowela finansowa"¹⁹.

¹⁷ Sprawozdanie z prac konstytucyjnych [w:] K. B. D o e m i n g, R. W. F ii s s-lein, W. Ma t z, Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, [w:] Jahr-buch des offentlichen Rechts der Gegenwart, N.F. t. I, 1951.

¹⁸ W kwestiach federalizmu rozbieżności między CDU a SPD (a także różne kon­cepcje chadeckie) opisuje S u ł e k, Geneza, s. 41 i n. oraz 91 i nast.

¹⁹ Wszystkie trzy wspomniane tu nowele zawiera polskie tłum. konstytucji RFN, M. Sobolewski, Niemiecka Republika Federalna, [w:] Konstytucje Finlandii, Wioch, Niemieckiej Republiki Federalnej, Francji, Ossolineum 1971 (Zob też s. 183).

24 Marek Sobolewski

2. OGÓLNA-CHARAKTERYSTYKA USTAWY ZASADNICZEJ

Na kształt zasadniczych urządzeń i postanowień konstytucji bońskiej wpłynęło, jak wspomniano, szereg czynników: stara niemiecka tradycja ustrojowa, negatywne doświadczenia Republiki Weimarskiej i okresu hit­leryzmu, oraz postulaty i dyrektywy mocarstw okupacyjnych. Stworzo­no w rezultacie tego porządek konstytucyjny wysoce zracjonalizowany, obliczony na sprostanie całemu szeregowi teoretycznie założonych sytuacji konfliktowych. Konstytucja miała się stać instytucjonalnym zabezpie­czeniem dla nowo powstającej zachodnioniemieckiej demokracji. Choć była to wyraźnie konstytucja burżuazyjno-liberalna, jej postanowienia były na tyle ogólne, że nie przesądzały z góry jakiegoś jednego kierunku roz­woju praktyki ustrojowej. Otwarte były drogi zarówno bardziej demo­kratycznego, a nawet socjalnego ukształtowania ustroju, jak i możliwości zwrotu w kierunku bardziej autorytarnym²⁰. Wszystko zależało od ukształtowania systemu politycznego, od wzajemnego układu sił poli­tycznych w nowym państwie, od jego dominujących partii politycznych, grup interesów, od tego jacy ludzie i z jakimi tradycjami obejmą kluczo­we stanowiska w głównych organach państwowych.

Znaczna ilość nowelizacji konstytucji na przestrzeni ponad trzydziestu lat nie może przesłaniać faktu, iż podstawowe zasady tej konstytucji nie zostały właściwie zmienione. Jedynie remilitaryzacja wprowadziła istot­ną zmianę początkowej sytuacji, była jednak i ona pewną logiczną kon­sekwencją odzyskania przez RFN pełnej suwerenności państwowej. Wprowadzenie instytucji stanu wyjątkowego nie dotyczy także codzien­nego, normalnego funkcjonowania ustroju, jest regulacją na wypadek stanu wojny oraz szczególnych sytuacji zagrożenia wewnętrznego w cza­sie pokoju w istocie swojej zmianą każdej konstytucji suwerennego pań­stwa. Pozostałe nowele regulują kwestie szczegółowe, choć niejednokrot­nie ważne. Były one świadectwem wzmacniania tej lub innej tendencji rozwoju ustrojowego, nie wnosząc jednak zmian do jego podstawowych zasad. Tak więc mimo wielości i częstotliwości zmian tekstu konstytucyj­nego, można mówić o jego podstawowej stałości, o tym, że wykazał nale­żytą elastyczność i zdolność funkcjonowania w rozmaitych sytuacjach politycznych ²¹.

Częstotliwość nowelizacji tłumaczy się natomiast kazuistycznym cha­rakterem znacznych części tekstu Ustawy Zasadniczej. Zwłaszcza w istot­nej części regulującej podział kompetencji pomiędzy federację i kraje. Przyjęto tam zasadę enumeratywnego wyliczenia kompetencji, co powo-

²⁰ G. Schaeffer, C. Nedelmann, Der CDU Staat, Miinchen 1967, s. 71.

²¹ R. Loewenthal, Prolog, [w:] Loewenthal-Schwartz, s. 12, a tak­ie G r o s s e r, Die Bundesrepublik, s. 11.

Powstanie i ewolucja systemu politycznego RFN 1945-1982 25

duje konieczność zmian w każdym przypadku pojawienia się nowych zadań państwa lub innego rozłożenia ich pomiędzy różne podmioty wła­dzy.

Te części konstytucji są też stosunkowo bardzo rozbudowane, w po­równaniu z przepisami regulującymi organizację i funkcjonowanie naj­wyższych organów federacji. Najbardziej ogólne i ramowe są przepisy dotyczące rządu federalnego i najwyższych organów administracji fe­deralnej. Ustawodawca pozostawił w tych kwestiach najwięcej swobo­dy wewnętrznym regulaminom i przepisom pozakonstytucyjnym. Nic też dziwnego, że właśnie w tej dziedzinie dały o sobie najsilniej znać dawne tradycje autorytarnej i biurokratycznej administracji niemieckiej. Mimo pozorów zasadniczego przełomu politycznego w historii Niemiec w 1945 r., w praktyce, zdaniem wielu krytyków, nastąpiła restauracja dawnego przedwojennego aparatu państwowego, z jego konserwatywnym czy wprost reakcyjnym korpusem urzędniczym i sądowym i jego trady-cjonalistyczną ideologią ²².

Wyliczenie podstawowych zasad konstytucji jest zawsze w pewnym sensie umowne, konstytucja bowiem z reguły nie zawiera takiego kata­logu zasad i nigdy wszystkich nie formułuje explicite. Ograniczymy się zatem do wyliczenia zasad tradycyjnie w nauce prawa konstytucyjnego rozpatrywanych. Mają one w Ustawie Zasadniczej RFN charakter dość typowy dla burżuazyjnego ustroju demokratyczno-liberalnego. Tylko w szczegółach realizacji tych zasad występują pewne osobliwości zachodnio-niemieckiego konstytucjonalizmu.

Konstytucja bońska przyjmuje więc zasadę republikańskiej formy państwa i federalizmu, zasadę demokracji reprezentacyjnej, podziału władz, liberalnie ukształtowany katalog praw wolnościowych, oraz zasa­dę socjalnego państwa prawnego.

Większość z tych zasad zostanie szczegółowo omówiona w dalszych rozdziałach pracy. Tutaj zatem ograniczam się do kilku słów objaśnienia niektórych problemów związanych z tymi zasadami.

Zasada demokracji przedstawicielskiej kryje w sobie kilka problemów o dużej aktualności dla historii konstytucyjnej RFN. Zasada demokracji służy przede wszystkim legitymacji ustroju, poprzez wskazanie, że wła­dza państwa pochodzi od narodu i może być wykonana tylko za jego zgo­dą i zgodnie z wolą większości. Jest to programowe odcięcie się od wszel­kich form dyktatury, a także tradycyjnie niemieckiej koncepcji „pań-

²² Ellwein, Staat, s. 29 i nast, tak samo T. Eschenburg, Der biirokra-tische Riickhalt, [w:] Loewenthal, Schwartz, s. 79. Inaczej natomiast, ne­gując koncepcje restauracji R. Dahrendorf, The New Cerinanies, Restauration, Revolution, Reconstruction, [w:] A. Lłjphart (ed.) Politics in Europę, New Jersey 1969, s. 227 i nast.

26

Marek Sobolewski

stwa zwierzchniczego", autorytarnego („Obrigkeitsstaat"). Miała ona le­gitymować demokratyczne zaangażowanie obywateli w procesy politycz­ne, odpowiedzialność rządzących przed społeczeństwem — służyła też czasem jako uzasadnienie postulatu zgłaszanego przez różne grupy le­wicy zwiększenia współudziału obywateli w zarządzaniu szeroko poj­mowanymi sprawami społecznymi i gospodarczymi. W tym właśnie aspekcie jednak jej realizacja napotkała na poważne trudności. Jest także charakterystyczne, że sama konstytucja, a później orzecznictwo Federal­nego Trybunału Konstytucyjnego (Bundesverfassungsgericht), wyłączy­ły możliwości demokracji bezpośredniej, z wyjątkiem referendum w spra­wie zmian granic krajów. Choć zaważyły na tym bezspornie smutne do­świadczenia ery hitleryzmu i wspierających Hitlera głosowań ludowych, tak ostre odcięcie się od demokracji bezpośredniej nie sprzyjało politycz­nej aktywizacji obywateli RFN.

Zasada podziału władz przyjęła postać tradycyjnej dla Niemiec kanc­lerskiej formy rządów parlamentarno-gabinetowych. Podział władz nie jest zatem oparty na amerykańskich wzorach separacji władz, ale na ich organizacyjnym i funkcjonalnym powiązaniu, prowadzącym do zor­ganizowania współdziałania i balansu ²³.

Doświadczenia Republiki Weimarskiej skłoniły ustrojodawcę do uczy­nienia z prezydenta federalnego (Bundesprasident) tylko nominalnej głowy pa*s'wa pozbawionej poważniejszych wpływów politycznych. Pozo­stawiło to w praktyce rząd federalny i parlament (Bundestag) jako jedy­ne dwa podmioty uprawnione do kierowania polityką państwa, na zasa­dzie wzajemnej zgody lub kompromisu. Mechanizm rządów partyjnych stworzył w konsekwencji wyraźną przewagę rządu, choć może nie tak daleko posuniętą, jak w innych zachodnich demokracjach. Koalicyjność gabinetów z jednej strony, interwencja Rady Federalnej (Bundesrat) jako reprezentacji rządów krajowych z drugiej, narzucają bowiem stale rządowi federalnemu pewne ograniczenia.

Istotnym elementem równowagi władz jest w końcu wprowadzona przez konstytucję sądowa kontrola konstytucyjności ustaw przez Fede­ralny Trybunał Konstytucyjny.

Rozbudowany katalog praw wolnościowych tworzy w konstytucji pod­stawę tego co nazwano „wolnościowym, demokratycznym ustrojem" (art. 20). Obok szerokiego katalogu wolności indywidualnych, charakterystycz­nych dla tradycji liberalnej, położono w ustawie zasadniczej nacisk na zasadę pluralizmu politycznego (konstytucyjna zasada wielopartyjności) oraz rolę partii politycznych jako organizatorów opinii publicznej i poli­tycznego działania narodu. Stąd często w literaturze określa się model

²³ O zasadzie podziału władz zob. K. H e s s e, Grundziige des Verfassungsrechts der BRD, 7 wyd.., Karlsruhe 1974, s. 194.

27

Powstanie i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982

boński jako „państwo partii politycznych" (Leibholz), w którym partiom przyznano szereg uprawnień i przywilejów w systemie konstytucyjno-prawnym. Warunkiem korzystania z praw wolnościowych, oraz swo­bodnego działania partii jest według konstytucji poszanowanie „wolnoś­ciowego ustroju demokratycznego". Federalny Trybunał Konstytucyj­ny w przypadku naruszenia tego obowiązku może zatem orzec pozbawie­nie prawa lub delegalizację partii. W praktyce dało to okazje do najbar-dz^;ej kontrowersyjnych posunięć politycznych w historii konstytucyjnej RFN (m. in. delegalizacja KPD w 1956 r.).

Zasada socjalnego państwa prawnego składa się w gruncie rzeczy z dwóch niejednakowo rozbudowanych części. Zasada państwa socjal­nego nasuwa w praktyce (a także w orzecznictwie) najwięcej kłopotów, przez swoją ogólnikowość i ubóstwo konkretnej treści. Przyjmuje się, że ma ona stanowić mechanizm realizacji pewnej miary sprawiedliwości społecznej i równości, podstawę dla świadczeń socjalnych dla warstw gorzej sytuowanych. Pozostaje ona jednak w konflikcie z przeważającą w praktyce polityką gospodarki wolnokonkurencyjnej i zasadami syste­mu kapitalistycznego. Stąd konstytucyjna waga tej zasady jest nieporów­nywalnie mniejsza niż drugiej części tej formuły — zasady państwa prawnego. Niemniej warto pamiętać, że specyficzne połączenie koncepcji państwa prawnego z ideologią socjalną, z wyobrażeniem socjalnych zo­bowiązań państwa wobec obywateli jest zaczerpnięte z XIX wiecznej nie­mieckiej ideologii liberalnej i odbija jeszcze starszą tradycję niemieckie­go „państwa policyjnego" ²⁴.

Zasada państwa prawnego wyrażona w Ustawie Zasadniczej interpre­towana jest w dwojaki sposób. Uwypukla się w niej mianowicie dwie związane ze sobą płaszczyzny — materialną i formalną. Na płaszczyźnie formalnej zasada ta oznacza podniesienie do rangi konstytucyjnej reguły praworządnego działania państwa — prymat prawa w regulowaniu sto­sunków społecznych, związanie wszystkich organów normami prawa, pry­mat ustawy w systemie prawnym oraz sadową kontrolę praworządnego działania wszystkich organów państwowych. W doktrynie niemieckiej, wspartej na orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się jed­nak zwłaszcza materialną stronę zasady państwa prawnego, według któ­rej prawo — w tym ustawa łącznie z Ustawą Zasadniczą — winno zawie­rać treści zgodne z przyjętym przez konstytucje katalogiem wartości, wy­rażonym przede wszystkim w niezmienialnych przepisach konstytucji. Przyjęto tu koncepcję prawa ponadpozytywnego, pewnych reguł spra­wiedliwości, którym odpowiadać powinno prawo stanowione, jeśli odpo-

²⁴ Zob. Ellwein, Staat, s. 33 oraz B. i M. S o b o l e w s c y, Myśl polityczna XIX i XX wieku — Liberalizm, Warszawa 1978, s. 112 i nast.

28

Marek Sobolewski

wiadać ma zasadzie państwa prawnego²⁵. Tym samym nastąpiło zerwa­nie z tradycyjnie pozytywistyczną koncepcją prawa, jako każdego aktu normatywnego ustanowionego w przewidziany sposób przez organ kom-petencyjnie właściwy. Krytyka ustawodawstwa nazistowskiego dopro­wadziła twórców konstytucji RFN, a później doktrynę do przekonania, że formalna reguła praworządności nie zabezpiecza dostatecznie demokra-tyczno-liberalnej treści porządku prawnego, i odwołanie się do zasad ma­terialnej sprawiedliwości jest koniecznym zabezpieczeniem przed możli­wością antyliberalnego ustawodawstwa parlamentu.

Zasada materialnej praworządności prowadzi jednak w konsekwencji do oddania w ręce sądów, głównie zaś Trybunału Konstytucyjnego kon­troli nad ustawodawstwem, w którym znajduje wyraz wola aktualnej większości suwerennego narodu. Podkreślany niejednokrotnie w litera­turze krytycznej konserwatywny charakter działalności sądów i Trybu­nału ^2R powoduje nadanie pojęciom materialnej sprawiedliwości interpre­tacji zachowawczej, czasem reakcyjnej, może prowadzić do zahamowa­nia postępowych reform w różnych dziedzinach życia. Praktyczna rola tej zasady konstytucyjnej jest więc wieloznaczna. Służyć może z jednej strony umacnianiu indywidualnych praw wolnościowych, ale może także stanowić hamulec demokratycznych i społecznych przeobrażeń.

3. EWOLUCJA SYSTEMU POLITYCZNEGO RFN W LATACH

1949-1982

a) Periodyzacja

Historię polityczną RFN zwykło się dzielić na trzy okresy, odpowia­dające zmieniającym się koalicjom rządowym, które na zmianę dzierżyły władzę w Bonn. Okres pierwszy, zwany erą Adenauera, obejmuje lata dominacji chadecji, sprawującej rządy bądź samodzielnie, bądź w koali­cji z mniejszymi partnerami (1949 - 1966). Okres drugi, noszący wyraźnie charakter przejściowy, to lata rządów wielkiej koalicji: chadecji i SPD (1966-1969). Okres trzeci, do 30 września 1982 r. trwający, to rządy koa­licji socjalliberalnej (SPD i FDP). Jest to podział przejrzysty, według wyraźnych kryteriów i zarazem użyteczny, albowiem oddaje istotnie główne zmiany zachodzące w rozwoju politycznym RFN. Oczywicie moż­na zastosować inne kryterium podziału i dojść na tej drodze do odmien-

²⁵ M. Sobolewski, Zasady burżuazyjnej demokracji, Warszawa 1979, passim, oraz H e s s e, s. 82.

²⁶ G r o s s e r, Die Bundesrepublik, s. 24, też R. S c h m i d, Rechtswirklichkeit in der Bundesrepublik, [w:] Brać hę r, Nach 25 Jahren, s. 134 i n.

29

Powstani'2 i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982

nej periodyzacji zwłaszcza, jeśli rozpatrywać pewne szczegółowe wy­cinki rozwoju politycznego RFN — np. jej status międzynarodowy i uzy­skanie pełnej suwerenności państwowej. Pamiętając zatem o pewnej umowności proponowanego podziału, pozostaniemy przy periodyzacji we­dług zmieniających się koalicji rządowych, jako najbardziej dogodnej dla potrzeb tego opracowania.

Ponieważ przedziały czasowe, którymi operuje niniejszy szkic są bar­dzo niewielkie, nie będziemy stosować z całym rygoryzmem zasady chronologicznego przedstawiania wypadków, starając "się raczej refero­wany materiał ujmować w pewne kompleksy problemów. Osią rozwa­żań zaś pozostają kwestie związane najściślej z ustrojem politycznym RFN.

b) Era Adenauera

14 sierpnia 1949 r. odbyły się pierwsze wybory do Bundestagu. Wzię­ło w nich udział 14 partii politycznych, jednak tylko trzy — CDU/CSU, SPD i FDP odgrywały istotną rolę, skupiając łącznie ok. 72% głosów i ok. 78% mandatów w parlamencie ²⁷.

12 września 1949 r. wybrano prezydenta federalnego RFN, wybitnego liberała starszej generacji Theodora Heussa.

15 września 1949 r. odbyły się wybory pierwszego kanclerza RFN. Został nim, większością jednego (niewątpliwie swojego własnego) głosu przywódca CDU Konrad Adenauer. Ta anegdotyczna już większość jed­nego głosu świadczyła o istniejącej wówczas, u progu dziejów republiki, równowadze sił między dwoma wielkimi konkurującymi partiami i ich przywódcami — pomiędzy chadecją a SPD, pomiędzy Adenauerem a Kur-tem Schumacherem. Powojenna radykalizacja nastrojów społecznych, notowana wszędzie w Europie, mogła łatwo przynieść sukces socjalistom i wtedy zapewne losy RFN ułożyłyby się nieco inaczej. Ta niewielka przewaga chadecji zdawała się także zapowiadać model typowy rządów alternatywnych, w którym partia aktualnie przegrana miała wielkie szan­sę na zdobycie większości w następnych wyborach, model, w którym zmiana partii rządzącej jest zjawiskiem periodycznym i częstym, a w re­zultacie tego stosunki między partią rządzącą a opozycją układają się na wzór amerykański lub angielski.

Żadna z tych możliwości, wbrew wielu oczekiwaniom, się nie zreali­zowała. Pierwsze, choć niewielkie, zwycięstwo chadecji zapoczątkowało długi okres trwałej dominacji tej partii, w którym socjalistyczna opozy­cja ponosiła stałe klęski wyborcze, została zepchnięta do głębokiej defen-

²⁷ H. K a a c k, Geschichte und Struktur des deutschen Parteiensystems, Opla-den 1971, s. 196.

30

Marek Sobolewski

sywy, napiętnowana jako partia antynarodowa i niebezpieczna dla kraju. Polityczne i społeczne oblicze RFN, jej system polityczny, ale też i pa­nująca ideologia i postawy większości społeczeństwa zostały w tym okresie ukształtowane przez chadecję. SPD nie potrafiła tego zmienić, i chcąc w końcu odzyskać siłę i dostęp do władzy, sama musiała się zmienić, dostosować do wytworzonej pod rządami chadecji sytuacji. Uży­wając terminologii M. Duvergera można powiedzieć, że dla znacznego okresu dziejów RFN, nawet poza okres swoich bezpośrednich rządów, chadecja była partią dominującą w zachodnioniemieckim systemie poli­tycznym.

Układ sił partyjnych w pierwszym Bundestagu daleki był jeszcze od dwupartyjnej polaryzacji, niemniej wystąpiła wyraźnie dominacja dwóch wielkich partii CDU/CSU z jednej i SPD z drugiej strony. Rządy musiały opierać się na koalicji i pierwszym politycznym sukcesem Adenauera było przyciągnięcie małych partii mieszczańskich (FDP i DP) do sojuszu z cha-dec._;ą. Dalsze lata przyniosły wyraźny trend zmniejszania liczby partii, podtrzymany przez odpowiednie reformy ordynacji wyborczej (z 1953 i 1957 r.), które wprowadziły klauzulę zaporową, uzależniającą uzyskanie mandatów przez partię od osiągnięcia pewnego minimum giosów wybor­czych (5%). Dążenie do takiej racjonalizacji systemu partyjnego, eliminu­jącego partie małe i zwiększającego przez to polityczną jedność parla­mentu poparte zostało przez Federalny Trybunał Konstytucyjny, który uznał klauzulę zaporową za zgodną z konstytucją. W rezultacie tego do Bundestagu weszły w 1957 r. już tylko 4 partie, zaś od r. 1961 repre­zentowane w nim są tylko 3 stronnictwa polityczne (CDU/CSU, SPD i FDP). Kilkakrotnie już zagrożona została nawet parlamentarna egzy­stencja FDP. Tym samym przewaga obu wielkich partii RFN widoczna już w 1949 r., umocniła się z biegiem lat coraz bardziej. Próby małych partii utrzymania się, lub wkroczenia do Bundestagu (jak Narodowode-mokratycznej Partii Niemiec — NPD w 1969 r.) nie dały jak dotąd re­zultatów.

Programowa i personalna konfrontacja chadecji i SPD w 1949 r. (wielką rolę odgrywały bowiem osobiste antypatie obu przywódców Ade­nauera i Schumachera) ogniskowała się wokół kilku punktów. Central­nym była jednak sprawa zjednoczenia Niemiec i ten rzutował bezpo­średnio na inne płaszczyzny konfliktu. K. Schumacher i jego partia uwa­żali, iż sprawa zjednoczenia Niemiec jest pierwszoplanowym i aktualnym zadaniem politycznym, zaś odpowiedzialność za jego wykonanie ciąży w pierwszym rzędzie na zachodnich aliantach. W myśl tej koncepcji na­leżało unikać wszystkiego co pogłębiało i utrwalało podział Niemiec, co mogłoby sugerować, iż powstanie RFN oznacza ostateczne rozwiązanie sprawy niemieckiej. W dobie obrad nad Ustawą Zasadniczą, Schumacher

32

Marek Sobolev:ski

torytet i rozstrzygnięcia tak gabinetowi, jak własnej partii, który podej­mował ważne kroki dyplomatyczne i istotne decyzje bez konsultacji z ga­binetem, lub nawet w tajemnicy przed nim. W miarę upływu lat jed­nak, w miarę starzenia się kanclerza, gdy ujawniły się błędy i niepo­wodzenia jego polityki, styl ten zaczął ciążyć tak elicie chadeckiej, jak i partnerom koalicyjnym. Stało się to jedną z bezpośrednich przyczyn pierwszego kryzysu gabinetowego (1961), potem zaś upadku samego kanc­lerza (1964).

Sytuacja i pozycja międzynarodowa RFN w 1949 r. była złożona. No­wo powstałe państwo nie uzyskało w pełni praw suwerennych. Trzy mo­carstwa okupacyjne pozostawiły swoje wojska na terytorium RFN, zachowały także szereg ważnych uprawnień ograniczających kompetencje władz RFN. W mocy pozostały niektóre przepisy ograniczające gospo-clarkcj państwa, a także postanowienia o demontażu fabryk.

10 kwietnia 1949 r. trzej gubernatorzy wojskowi ogłosili statut oku­pacyjny, który w nowy sposób regulował stosunek władz okupacyjnych do zachodnich Niemiec. Wszedł on w życie 21 września 1949 r. i obowią­zywał do 5 maja 1955 r. Na mocy statutu, władze konstytucyjne RFN miały sprawować jedynie samorząd, natomiast najwyższa władza państwowa i szereg konkretnych uprawnień z tym związanych należały nadal do trzech mocarstw okupacyjnych. W miejsce gubernatorów woj­skowych powołano trzech wysokich komisarzy, tworzących Wysoką Ko­misję Aliancką. Utrzymane częściowo w mocy lub tworzone przez Wy­soką Komisję prawo okupacyjne miało priorytet wobec prawa niemiec­kiego. Wszelkie zmiany Ustawy Zasadniczej wymagały zgody Wysokiej Komisji. Sprawy wojskowe i zagraniczne (łącznie z handlem zagranicz­nym) były wyjęte spod kompetencji władz RFN i należały do mocarstw okupacyjnych. RFN nadal nie wolno było tworzyć własnych sił zbroj­nych i produkować uzbrojenia. Sprawy Berlina i zjednoczenia Niemiec należały także wyłącznie do mocarstw okupacyjnych.

Polityka Adenauera zmierzała do jak najszybszego usunięcia tych ogra­niczeń suwerenności RFN i włączenia tego państwa w system sojuszy Eu­ropy zachodniej. 22 listopada 1949 r. kanclerz uzyskał od aliantów znaczne ustępstwa w kwestii ograniczenia demontażu fabryk (układ w Peter-sbergu). Porozumienie zostało zawarte bez wiedzy parlamentu i konsul­tacji z SPD³³, co zaostrzyło silnie stosunki między partiami, za cenę przystąpienia RFN do międzynarodowego zarządu Zagłębia Ruhry (Ruhr-authority). Było to równoznaczne z dobrowolnym uznaniem przez RFN tego ograniczenia władztwa nad ciężkim przemysłem Zagłębia. Porozu-

³³ Zgodę na to wyraził DGB ale bez wiedzy SPD, zob. K a a c k, s., 205 oraz Noack, s. 102.

33

Powstania i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 -1982

mienie było jednocześnie uznaniem niezależności Saary od RFN, przeciw czemu ostro wystąpiła SPD.

Uznanie Zarządu Ruhry było jednak tylko krokiem tymczasowym, Adenauer rozpoczął w 1950 r. rokowania w celu włączenia RFN do ist­niejącej od 1948 r. Rady Europejskiej i poparł francuskie plany Jean Monneta utworzenia międzynarodowej organizacji węgla i stali, mają­cej być pierwszym krokiem do gospodarczej federalizacji państw Eu­ropy Zachodniej, a która zastąpiłaby jednocześnie Zarząd Ruhry ³⁴. Już w czerwcu 1950 r. uzyskano zgodę na przystąpienie RFN jako obserwa­tora do Rady Europejskiej. Wybuch wojny koreańskiej i silne zaostrze­nie sytuacji międzynarodowej ułatwiło realizację dążeń niemieckich. Sta­ny Zjednoczone uznały pilną potrzebę odbudowania gospodarczej, a tak­że militarnej potęgi RFN. Na nowojorskiej konferencji trzech mocarstw we wrześniu 1950 r. Adenauer uzyskał kolejne ustępstwa — republika otrzymała prawo do własnej reprezentacji dyplomatycznej za granicą, zezwolono na tworzenie w krajach sił paramilitarnych, przyznano dal­sze koncesje gospodarcze ³⁵. Na wiosnę 1951 r. jego plany zostały uwień­czone sukcesem. Nowelizacja statutu okupacyjnego 6 marca 1951 r. ze­zwalała RFN na nawiązywanie stosunków międzynarodowych i udział w organizacjach międzynarodowych, oraz na utworzenie własnego mi­nisterstwa spraw zagranicznych. W kwietniu RFN stała się pełnopraw­nym członkiem Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego. 11 stycz­nia 1952 r. Bundestag ratyfikował umowę o powołaniu do życia Euro­pejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, tym samym przestał istnieć Zarząd Ruhry.

W ciągu dwóch lat rząd Adenauera doprowadził zatem do uzyska­nia przez RFN podmiotowości międzynarodowej, usunął ekonomiczne re­strykcje nałożone na Niemcy bezpośrednio po wojnie, wbudował RFN w kształtujący się zachodnioeuropejski system polityczny i gospodar­czy, oraz poczynił pierwsze kroki ku remilitaryzacji republiki.

W tym samym czasie dokonał się niezwykle szybki i dynamiczny roz­wój gospodarki zachodnioniemieckiej, znany pod nazwą „cudu gospodar­czego". Za głównego autora tego ,,cudu" uważa się L. Erharda, ministra gospodarki w rządzie Adenauera, niewątpliwie jednak podstawą powo­dzenia była umiejętnie przez Adenauera wykorzystana sytuacja mię­dzynarodowa. Pomoc w ramach planu Marshalla, stymulujący charakter wojskowej obecności mocarstw na terenie RFN, zniesienie ograniczeń nałożonych na przemysł i produkcję, oraz włączenie RFN do między-

³⁴ Szczegóły zob. W. Lip gen s, Eurapdische Integration, [w:] Loewenthal, Schwartz, s. 536.

³⁵ C h i l d s, s. 140.

3 Ustrój RFN

34

Marek Sobolewskl

narodowej współpracy stanowiły bazą sukcesów gospodarczych³⁶. Naj­ważniejsze jednak były skutki rozkwitu gospodarczego. Szybki wzrost stopy życiowej i coraz powszechniejszy dobrobyt stworzyły gwarancję stabilizacji stosunków społecznych i politycznych, ułagodziły konflikty klasowe. Zrodziły się też w społeczeństwie RFN nastroje charaktery­styczne dla mieszczańskiego społeczeństwa konsumpcyjnego, co z jednej strony odbierało grunt partiom wojującego nacjonalizmu, z drugiej jed­nak przyniosło spadek aktywności obywatelskiej i pogłębienie politycznej bierności szerokich rzesz społeczeństwa ³⁷. Ta polityczna stabilizacja była, jak trafnie pisze Bracher, „ekonomicznie uwarunkowana" ³³, podatna za­tem na zjawiska recesji i kryzysu gospodarczego i nie świadcząca jeszcze o wewnętrznej demokratyzacji społeczeństwa. Znaczenie tego faktu miało się ujawnić z końcem lat sześćdziesiątych.

Problem remilitaryzacji RFN stał się w pełni aktualny już pod ko­niec 1950 r., głównie z inicjatywy USA, które w RFN upatrywały głów­ną siłę wojskową Europy zachodniej, ale przy poparciu Wielkiej Bry­tanii. Już w czasie pertraktacji o włączenie RFN do Rady Europejskiej powstała idea europejskich sił zbrojnych, w których miałaby uczestni­czyć Republika Federalna. Europejski charakter planowanej armii umo­żliwiał zwalczenie oporów Francji. W maju 1952 r. utworzono drogą wielostronnych umów Europejską Wspólnotę Obronną (EWO), do której włączono RFN (umowa z Bonn z 26 maja 1952). Walka o ratyfikację tych układów była jednak długa i burzliwa, tak w RFN, jak i zagranicą, zwłaszcza we Francji³⁹.

W RFN głównym przeciwnikiem EWO była socjaldemokracja, korzy­stając z poparcia posłów FDP. W dalszym ciągu podtrzymywała ona sta­nowisko Schumachera, że nie należy podejmować kroków uniemożliwia­jących zjednoczenie Niemiec. Na rzecz przeciwników remilitaryzacji działał też rozwój sytuacji międzynarodowej, w której po śmierci Sta­lina w 1953 r. zaczynały rysować się pierwsze oznaki odprężenia. W RFN rozpoczęła się kilkuletnia i jedna z najbardziej gorących w historii tego kraju kampanii politycznych o ratyfikację układów. Frakcja SPD w Bun­destagu odwołała się do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z wnio­skiem o stwierdzenie, że układy są sprzeczne z konstytucją. Trybunał

⁸⁶ Czynnikiem takim był napływ kwalifikowanej siły roboczej w związku z przesiedleniami, zob. C h i l d s, s. 37.

⁸⁷ Dahrendorf, The new Germanies, s.. 34. Nawet związki zawodowe, po­czątkowo bojowe, uległy depolityzacji, zwł. po niepowodzeniach akcji przeciw re­militaryzacji, zob. Ru p p, s. 90. (generalnie o depolityzacji ludności pisze S. V e r-toa, Germany, [w:] L. P y e, S. Yerba, Political Culture and Political Devclop-ment, Princeton 1965, ZWP. s. 147 i n.

³³ Bracher, Das bonner Parteiensystem, [w:] Bracher, Nach 25 Jahren, s. 260.

³⁹ K r a s u s k i, Historia, s. 201 in.. N o a c k, s. 137 - 138.

Powstanie i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982 35

jednak uchylił się od orzeczenia, argumentując, iż nie może orzekać o konstytucyjności nieuchwalonych jeszcze ustaw. Na tle szczegółowych postanowień układów paryskich doszło też do poważnych rozdźwięków w łonie rządzącej koalicji, zwłaszcza między CDU a FDP⁴⁰. W czasie trwania batalii, w jesieni 1953 r. odbyły się drugie wybory do Bunde­stagu, które przyniosły sukces chadecji i relatywny spadek głosów od­danych na SPD. Nowa koalicja rządowa obejmowała CDU/CSU, FDP, DP oraz utworzoną w 1950 r. partię przesiedleńców (BHE). W 1954 r. parlament uchwalił ustawę ratyfikacyjną, a 26 marca tegoż roku no­welę konstytucyjną związaną z remilitaryzacją, wprowadzającą obo­wiązek służby wojskowej i Federalne Ministerstwo Obrony.

Układy paryskie i koncepcja europejskich sił wojskowych (EWO) upa­dły jednak skutkiem sprzeciwu parlamentu francuskiego. W tej sytuacji uzgodniono inne rozwiązanie, przyjęte przez wszystkich zainteresowa­nych w jesieni 1954 r. W maju 1955 r. wprowadzono RFN do Paktu Pół-nocno-Atlantyckiego i zezwolono republice na ustanowienie narodowej siły zbrojnej.

5 maja 1955 r. wszedł w życie zawarty w 1952 r. i znowelizowany stosownie do postanowień londyńsko-paryskich w 1954 r. Układ Ogólny, normujący stosunki trzech mocarstw okupacyjnych z RFN. Uchylono stan okupacji Niemiec, rozwiązano Wysoką Komisję Aliancką i podległe jej organy okupacyjne. RFN uzyskała status państwa suwerennego, tak w sferze międzynarodowej jak i wojskowej. Układ Ogólny zastrzegł jed­nak nadal pewne uprawnienia dla trzech mocarstw. Należały do nich sprawy Berlina, zjednoczenia Niemiec i traktatu pokojowego. Na mocy specjalnego porozumienia pozostały w RFN wojska trzech mocarstw. Nadal utrzymano pewne ograniczenia zbrojeń RFN, m.in. zakaz produk­cji i posiadania broni atomowej. Postanowiono też, że do wojsk trzech mocarstw należy zabezpieczenie porządku w RFN w sytuacji stanu wy­jątkowego i wojennego, jak długo nie zostaną uchwalone odpowiednie przepisy konstytucyjne w samej RFN.

Lata 1954-1958 stanowią apogeum rządów Adenauera. Po uzyskaniu pełnej suwerenności i remilitaryzacji nastąpiło zakończenie procesu peł­nej integracji RFN w zachodni system sojuszów. W 1956 r. po przeła­maniu oporów Francji i przeprowadzeniu plebiscytu wśród ludności Za­głębia Saary, przyłączono ten obszar jako kolejny samodzielny kraj do RFN (z dniem l stycznia 1957 r.). Po kilku latach rokowań, w których RFN brała aktywny udział, podpisano 25 marca 1957 r. Układ Rzymski powołujący do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz Euratom. Ratyfikacja tych układów nastąpiła w Bundestagu już za zgodą SPD,

⁴⁰ K a a c k, Geschichte, s. 223.

36

Marek Sobolewski

która poparła tym samym adenauerowski kurs integracji z Europą Za­chodnią i kroki zmierzające do sfederalizowania Europy Zachodniej⁴¹.

Cele polityki Adenauera zostały osiągnięte. RFN uzyskała prawnie i faktycznie niezależne (gospodarczo dominujące) stanowisko w Europie. Nastąpiła jej pełna integracja w blok państw atlantyckich i Europy Za­chodniej. RFN stała się głównym partnerem USA w tworzonym przez nie systemie antykomunistycznym. I choć przekreśliło to ostatecznie szansę zjednoczenia Niemiec, wydawało się umacniać pozycję chadecji, jako głównego architekta sukcesów międzynarodowych i twórczyni „cu­du gospodarczego". Olbrzymi sukces CDU/CSU w wyborach parlamen­tarnych w 1957 r., w których partia ta uzyskała po raz pierwszy abso­lutną większość głosów i utworzyła rząd jednopartyjny, zdawały się w pełni potwierdzać te oceny.

W literaturze historycznej podkreśla się jednak zgodnie, że owe suk­cesy nosiły w sobie zarodek niepowodzenia. Realizacja założonych celów polityki zagranicznej stwarzała sytuację, w której nie można było już spodziewać się dalszych sukcesów. Była to nadto polityka oparta wy­raźnie na atmosferze zimnej wojny i konfrontacji z państwami socjali­stycznymi. Wiążąc się z Zachodem, RFN nie miała niemal żadnych kontaktów z coraz aktywniejszym międzynarodowo obozem państw so­cjalistycznych ⁴². Otwarta wrogość wobec NRD i stosowana w dyploma­cji doktryna Hallsteina polegająca na zrywaniu stosunków dyplomatycz­nych z państwami, które uznały NRD, zamykała nie tylko drogę do po­rozumienia ze Wschodem, ale tworzyła narastające konflikty z państwa­mi trzeciego świata. Postępujący od 1954 r. proces normalizacji sto­sunków Wschód—Zachód, wyraźne odprężenie w sytuacji międzynaro­dowej, pogłębiały kryzys bońskiej polityki zagranicznej. Coraz częściej pojawiała się w RFN świadomość, iż polityka Adenauera zaprowadziła ten kraj w zaułek i ma już anachroniczny charakter. Dojście do władzy generała Ch. de Gaulle'a i jego otwarta polityka międzynarodowa za­ostrzyły tylko kryzys bońskiej polityki, mimo bardzo przyjaznych sto­sunków między oboma mężami stanu. Zawarcie w 1963 r. układu przy­jaźni z Francją nie mogło zresztą ukryć faktu, że aktywna polityka eu­ropejska de Gaulle'a przekreśla nadzieje RFN na uzyskanie pierwszo­planowej roli w ramach Wspólnoty Europejskiej. Międzynarodowe suk­cesy Adenauera nie tworzyły zatem punktu wyjścia dla dalszej kon-

⁴¹ L i p g e n s, s. 536.

⁴² Mimo wizyty Adenauera w Moskwie w 1955 r., która choć doprowadziła do normalizacji stosunków dyplomatycznych, nie przyniosła odprężenia, zob. B r a-C h e r, Das deutsche Dilemma, Miinchen 1971, s. 247. i n. Negatywną ocenę bilansu polityki zagranicznej Adenauera daje (co jest rzadkością!). H. K 6 h l e r, Kon-tinuitat und Wandel, [w:] E. Je ssę (wyd.), Bundęsrepublik Deutschland und Deut­sche Demokratische Republik, Bonn 1980, s. 24.

Powstante i ewolucja systemu politycznego RFN 1945-1982 37

struktywnej polityki zagranicznej i trwanie przy obranej drodze sztyw­nego i bezwzględnego antykomunizmu rodziło dla chadecji coraz większe ryzyko.

Adenauerowska polityka zagraniczna rzutowała też negatywnie na po­litykę wewnętrzną. Prymat spraw międzynarodowych prowadził do wy­raźnego zaniedbania reform wewnętrznych. Mimo trwającej wysokiej koniunktury gospodarczej było to coraz bardziej widoczne i ujawniło się już w sposób groźny w latach sześćdziesiątych z chwilą pierwszej re­cesji. Wolnorynkowa polityka ekspansji gospodarczej doprowadziła do ogromnego wzrostu wpływów wielkich grup interesów, które to grupy stały się jedną z głównych sił politycznych w RFN ⁴³. Ukształtowanie się systemu kapitalizmu państwowo-monopolistycznego stawało się coraz częściej przedmiotem krytyki nie tylko ze strony komunistów, ale także mieszczańskiej lewicy, zwłaszcza młodzieży. Opór wielkiego kapitału, wspieranego przez rząd zahamował reformy społeczne. Uchwalona 21 ma­ja 1951 r. ustawa o współrządzeniu robotników w przemyśle (Mitbe-stimmung) dotyczyła tylko największych przedsiębiorstw węgla i stali, i nie dawała radom robotniczym postulowanych przez SPD uprawnień ⁴⁴. Mimo konstytucyjnej klauzuli „państwa socjalnego" we wszystkich spor­nych przypadkach sądownictwo dawało wykładnię przepisów w jawnie „niespołecznym sensie"⁴⁵. Zaniedbano także reformy w tak ważnych dziedzinach jak system oświaty, zdrowia i opieki społecznej, prawa kar­nego i polityki penitencjarnej. System oświaty pozostał nie tylko tra­dycyjnie konserwatywny, a w swojej treści wprost reakcyjny, ale ujaw­niał też coraz wyraźniej zacofanie wobec potrzeb nowoczesnego społe­czeństwa przemysłowego. Utrzymywał dyskryminację ludności wsi i dziewcząt⁴⁶. W szkolnictwie podstawowym przeważała wiejska szkoła 4 klasowa, zaniedbano szkolnictwo zawodowe.

Coraz wyraźniej ujawniał się też konserwatyzm aparatu państwowe­go. Niezmienione struktury i pragmatyka służbowa sprzyjała wzrostowi biurokracji i formalizmu w administracji. Pod rządami CDU/CSU nasi­liło się zjawisko klerykalizacji aparatu państwowego, do którego dobie­rano pracowników wg klucza wyznaniowego⁴⁷. Nastąpił powrót daw-

⁴³ E 11 we i n, Staat, s. 31, także B r a c h e r, Das deutsche Dilemma, s. 247 i nast. oraz T. Eschenburg, Żur politischen Praxis in der Bundesrepublik t. I, Munchen 1966, s. 227-229. Nawiązując do roli grup interesów nazywa się RFN „państwem związków" (Yerbandestaat; J., W e b e r, Verbdndestaat — oder was sonst? [w:] Je ssę, s. 115 i n.

⁴⁴ O historii Mittbestimmung, Krasuski, Historia, s. 564 i n.

⁴⁵ S c h m i d, s. 134.

⁴⁶ Hamm-Br uchę r, s. 155-156 oraz Dahrendorf, Gesellschaft und De~ mokratie in Deutschland, Munchen 1971, s. 79-80.

⁴⁷ Dane u K. von A r e t i n, 20 Jahre KathoUzismus in Deutschland [w:] B r a-c h e r, Nach 25 Jahrzn, s. 342; Eschenburg, Der burokratische, opisuje nie­zwykle rozbudowany system Amterpatronage ł stwierdza, że obywali się bez nie­go tylko kandydaci wysoko kwalifikowani fachowo, s. 86.

Marek Sobolewski

38

nych funkcjonariuszy z czasów hitlerowskich do newralgicznych nawet członów aparatu państwowego, jak sądownictwo czy wojsko⁴³, choć tu nie należy upraszczać — działająca w latach 1955-1957 (a formalnie do 1967 r.) Komisja Opiniodawców do spraw Personalnych (Personalgutach-terausschuB) weryfikowała kandydatury na stanowiska dowódcze w ar­mii dość starannie i odrzuciła sporą liczbę kandydatów o bardziej skom­promitowanej przeszłości⁴⁹. Z chwilą wejścia BHE do koalicji rządowej w 1953 r. polityka administracji stała się jeszcze bardziej prawicowa, choć już w 1952 r. ²/₃ wyższego personelu państwowego miało za sobą aktywną przeszłość nazistowską. BHE objęła bowiem też patronat nad byłymi nazistami, usuniętymi z urzędów w ramach akcji denazyfikacyj-nej ⁵⁰. Szczególnie jednak agresywne stały się koła rewizjonistyczne.

Problem przesiedleńców stanowił w dobie rządów Adenauera kwestię szczególnie ważną i trzeba poświęcić mu kilka słów. Już sama pierwot­na oficjalna nazwa „wypędzeni i pozbawieni praw" miała wyraźnie an­tykomunistyczny i zimnowojenny charakter, łączyła się nadto z rewizjo­nistyczną polityką obstawania przy granicach Rzeszy Niemieckiej z 1937 r. i nieuznawania zmian granicznych dokonanych w wyniku II wojny i umowy poczdamskiej. Rząd RFN oficjalnie podtrzymywał tezę o wyłącznej reprezentacji Niemiec przez Republikę Federalną, nie uzna­jąc państwowoprawnej samoistności NRD, odmawiając także uznania granicy na Odrze i Nysie i traktując polskie ziemie zachodnie jako bę­dące pod „tymczasową polską administracją" tereny „Niemiec wschod­nich". Ten kurs polityki, wynikający zresztą z ówczesnego układu sto­sunków międzynarodowych, dawał rządowi Adenauera poparcie wśród kół nacjonalistycznych i prawicowych, pozwalał też dyskontować siłę or­ganizacji przesiedleńczych. Poparcie im udzielone było wyraźne i otwar­te, ministerstwo do spraw przesiedleńców było obsadzone z reguły przez członków partii przesiedleńców (BHE), a członkowie rządu angażowali się publicznie w najbardziej otwarte akcje rewizjonistyczne.

W miarę upływu lat następowała jednak całkowita integracja prze­siedleńców w życie społeczne RFN, jednocześnie zaś coraz wyraźniej widoczny był brak perspektyw polityki rewizjonistycznej. Widomym te­go znakiem był upadek partii przesiedleńców (BHE), która już w wy­borach 1957 nie potrafiła przekroczyć klauzuli! 5^fl/o i nie uzyskała man­datów w Bundestagu. W 1964 r. oficjalnej liczby 13 min przesiedleń­ców, ok. */4 była już urodzona na terytorium RFN, zaś drugie tyle po-

⁴⁸ Dahrendorf, The New Germanies, s. 235.

⁴⁹ G r o s s e r, Deutschlandbilanz, s. 341.

⁵⁰ Es c hen b u r g, Der burokratische, s. 80; G r o s s e r, Die Bundesrepublik — wskazuje też na postępujące tendencje antysemickie (s. 52). Można jednak spot­kać opinie, że liberalizm wobec „małych nazi" ułatwił pokojowe przejście do de­mokracji i akceptację istniejącego systemu: tak K o h l c r, s. 25.

39

Poiustanis i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982

chodziło z ziem, które w 1938 r. nie należały do państwa niemieckiego ⁵¹. Mimo tego organizacje przesiedleńców stanowiące już rozbudowane gru­py interesów, zainteresowane były w sztucznym podtrzymywaniu, a na­wet rozdymaniu problemu, który był racją ich istnienia i podstawą wpły­wów licznej grupy funkcjonariuszy i polityków. Stawały się zatem sa­modzielnym czynnikiem wspierającym zainicjowany niezależnie od nich zimnowojenny kurs polityki Adenauera. Znajdowały przy tym dla swej działalności podstawę prawną w ustawie z 19 maja 1953 r. o przesiedleń­cach („wypędzonych i uciekinierach"), kilkakrotnie potem nowelizowanej i do dziś obowiązującej.

Generalnie można powiedzieć, że tak jak polityka zagraniczna Ade­nauera oparta była na utrwaleniu kursu zimnowojennego i włączenia RFN do zachodnich sojuszy politycznych i wojskowych, tak samo jego polityka wewnętrzna bazowała na otwartym antykomunizmie i wspie­raniu wpływów i nastrojów prawicowych w społeczeństwie. Antyko-munizm uderzał pośrednio w całą, nawet umiarkowaną lewicę RFN, którą oskarżano o przygotowanie drogi dla zwycięstwa komunizmu. Taki też był i stosunek kanclerza do SPD, wykluczający na długi czas wszel­ką współpracę między obu największymi partiami.

Pod koniec lat 50-tych poczęły zachodzić w układzie sił politycznych RFN zmiany, których konsekwencją stał się upadek kanclerza Adenau­era, następnie zaś utrata władzy przez chadecję. Ogólnym tłem tych przeobrażeń była w dalszym ciągu sytuacja międzynarodowa, z tym, że okres zimnowojenny ustępował powoli epoce pokojowego współistnienia i kolejnych porozumień pomiędzy dwoma blokami państw. W samej Re­publice Federalnej lata 60-te upływały pod znakiem zmiany nastrojów społecznych, w czym decydującą rolę pełniła „zmiana generacji". Od­chodzili kolejno politycy i funkcjonariusze najstarszej generacji, zaś wśród wyborców coraz większą rolę odgrywała młodzież, urodzona bądź dojrzała już w okresie powojennym. Dawne konflikty powoli traciły swo­ją ostrość, wstępowały w to miejsce nowe problemy i spory. Centralne miejsce zajęły kwestie koniecznych reform wewnętrznych, związanych z ukształtowanym nowoczesnym społeczeństwem przemysłowym i pań­stwem dobrobytu, oraz reorientacja polityki międzynarodowej.

Zmiany układu sił odbiły się najwcześniej na wewnętrznej sytuacji

⁵¹ Wskazuje na to G r o s s e r, Die Bundesrepublik, s. 46; B r a c h e r, Das deutsche Dilemma, s. 255; W polskiej lit. zob. W. M a r k i e w i c z, Perspektywy tzw. Versóhnung (pojedniania) Niemców i Polaków, „Przegląd Zachodni" nr 2/1966, s. 237: „Z badań socjologicznych prowadzonych w NRF, niejednokrotnie skru­pulatnie analizoawanych w polskiej literaturze, wynika, że problem przesiedleń­ców dawno przestałby istnieć, gdyby samoczynnym procesom adaptacji i integracji nie stawiano z rozmysłem przeszkód, po to m.in., aby ruch ziomkostw pielęgnować jako bazę masową dla poczynań zimnowojennych".

Marek Sobolewski

40

w partiach politycznych. Reorientacja objęła wszystkie trzy kluczowe partie systemu — SPD, chadecję oraz FDP.

Klęska wyborcza SPD w 1957 r. ostatecznie zadecydowała o zmianie programu i kursu politycznego tej partii. Występujący już od pewnego czasu krytycyzm wobec tradycyjnej ideologii socjaldemokratycznej do­prowadził do zasadniczej zmiany programu SPD na zjeździe w Godes-bergu w 1959 r. Partia zerwała ze swoją socjaldemokratyczną tradycją i frazeologią, rekonstruując się jako partia „ludowa", o ogólnonarodo­wych aspiracjach, akceptująca generalnie wszystkie osiągnięcia ery Ade-nauera. Nastąpiło wyraźne zbliżenie do chadecji, którego wyrazem stało się hasło nowego programu SPD „wolna konkurencja tak daleko o ile to możliwe, planowania tyle ile niezbędne" ⁵², kulminujące w odezwie wy­borczej z 1965 r., „tak jak oni, tylko lepiej"⁵³. Zmiana stanowiska SPD jeszcze dobitniej została zaakceptowana w 1960 r. w wielkiej mowie par­lamentarnej Herberta Wehnera, w której wypowiedział się jako zwolen­nik uzbrojenia armii i sojuszu północnoatlantyckiego⁵⁴. Rezygnując z dawnej ideologii, SPD zmieniła się w partię wyraźnie pragmatyczną, przygotowującą się do zarządzania sprawami wysoko rozwiniętego spo­łeczeństwa kapitalistycznego. SPD wyraźnie zmierzała do poszerzenia swoich wpływów w warstwach urzędniczych i drobnomieszczańskich, upatrując w tym jedyne wyjście z dotychczasowej sytuacji. Do władzy w SPD doszła nowa generacja polityków, wśród których na czoło wy­sunęły się postacie burmistrza Berlina Zachodniego W. Brandta, oraz wspomnianego H. Wehnera, uchodzącego za głównego architekta zmiany kursu partii oraz nawiązania porozumienia SPD z chadecją.

Dojrzewała do tego także sytuacja w samej chadecji. W samej partii nasiliła się krytyka sposobu sprawowania władzy przez starego kancle­rza, jego zaawansowany wiek kazał myśleć o następstwie, na jego karb kładziono także niepokojącą już i chadeków sztywność kursu politycz­nego. Adenauer jednak nie zamierzał rezygnować z władzy, w rozegra­niu tej batalii zabrakło mu jednak dotychczasowej zręczności i stało się to bezpośrednią niejako przyczyną ostatecznej porażki. W 1959 r. przy­padały wybory nowego prezydenta. Adenauer zdecydował się zgłosić swo­ją kandydaturę na ten urząd, w nadziei, że jako prezydent będzie mógł desygnować na kanclerza swego kandydata i zablokuje drogę Erhardowi, któremu Adenauer był zdecydowanie przeciwny. W momencie jednak zorientowania się, że urząd prezydenta nie daje mu żadnych realnych

⁶² N o a c k, s. 126. Uchwalono go już na Zjeździe w Berlinie w 1954, przejmu­jąc następnie do programu z Godesbergu. Zob. S. Miller, H. Potthoff, Kleine Geschichte der SPD 1981, bmw, s. 348.

⁵³ G r o s s e r, Deutschlandbilanz, s. 23L

⁵⁴ N o a c k, s. 126.

41

Powstania i ewolucja systemu politycznego RFN 1945-1982

wpływów politycznych, Adenauer wycofał swoją kandydaturę ⁵⁵. Ta gra, nieuzgodniona z kierownictwem chadecji, całkiem jednak przejrzysta, pogłębiła kryzys wewnątrz partii. Prezydentem wybrany został głosami prawicy Heinrich Łubkę, umocniły się też szansę Erharda na objęcie kanclerstwa po Adenauerze. W tym samym czasie rząd Adenauera po­niósł inną, dotkliwą porażkę. W dążeniu do wzmocnienia swojego od­działywania na społeczeństwo, rząd postanowił powołać w lipcu 1960 r. do życia drugi program telewizji, plasując go — bez zgody krajów — w gestii władzy federalnej. Ostry spór, który wyniknął z tej pochopnej decyzji, rozstrzygnął w 1961 r. Federalny Trybunał Konstytucyjny, orze­kając niekonstytucyjność akcji rządu, w następstwie czego kraje zawią­zały konsorcjum mające zarządać II programem ^s8.

Wybory 1961 r. przyniosły spadek wpływów chadecji i zmuszały po­nownie do rządów koalicyjnych. Nieformalne rozmowy Wehnera z przed­stawicielami CDU w sprawie zawiązania wielkiej koalicji nie dały je­szcze rezultatów; Adenauer wykorzystał je tylko jako nacisk na libera­łów ⁵⁷. Trudności napotkano jednak także w FDP. Także w tej partii, młodsza generacja polityków była już krytyczna wobec tradycyjnej po­lityki ulegania chadecji, szczególnie zaś wroga Adenauerowi^5S. Ostatecz­nie, po długich bardzo przetargach — były to najdłuższe w historii RFN, trwające 65 dni rokowania ⁵⁹ — doszło do zawarcia umowy koalicyjnej, pod warunkiem jednak, że Adenauer zrezygnuje ze stanowiska kancle­rza przed upływem kadencji. Doszło również do podpisania po raz pierw­szy w RFN formalnego układu koalicyjnego, ustalającego zasady współ­działania między partiami CDU/CSU — FDP w sprawach rządowych⁶⁰.

Kryzys ery Adenauera osiągnął swoje apogeum w jesieni 1962 r., w głośnej aferze tygodnika „Der Spiegel". Ministrem obrony w koali­cyjnym gabinecie był Franz Josef Strauss, zdecydowany zwolennik ato­mowego uzbrojenia Bundeswehry. W październiku 1962 r., po opubliko­waniu przez wspomniany tygodnik krytycznego artykułu o manewrach NATO na terenie RFN, Strauss polecił bez powiadamiania o tym ga­binetu i innych ministrów aresztowanie wydawcy tygodnika i przepro­wadzenia w lokalu pisma rewizji i zajęcia materiałów. Doszło do wiel­kiego skandalu, w obronie wolności prasy wystąpiła nie tylko opozycja, ale wielu polityków rządzącej koalicji. Minister sprawiedliwości Wolf-gang Stammberger (FDP), a razem z nim pozostali liberałowie w rzą-

⁶⁵ Eschenburg, Żur politischen Prazis, I, s. 94. 58 Tamże, s. 213-215.

⁵⁷ K a a c k, Geschichte, s. 266. Koncepcje wielkiej koalicji popierał wtedy pre­zydent Łubkę, zob. Eschenburg, Żur politischen Praxis, l, s. 80.

⁵⁸ G r o s s e r, Deutschlandbilanz, s. 255 - 256; Walczak, Opozycja, s. 309 i n. ⁶⁹ W 1951 r. 36 dni, w 1953 r. 93 dni, w 1957 r. 45 dni, zob. K a a c k, Geschichte, s. 269.

⁸⁰ K a a c k, tamże, s. 269.

42

Marek Sobolewski

dzie, podali się do dymisji, zagrożony został byt gabinetu. Strauss został zmuszony do rezygnacji. Był to szczyt długotrwałego konfliktu CSU— —FDP⁶¹. W nowych rokowaniach koalicyjnych, po raz pierwszy CDU oficjalnie podjęła rozmowy z SPD, które choć nie przyniosły rezulta­tów, przełamały w opinii publicznej i w łonie samej chadecji ważną ba­rierę psychologiczną — SPD została niejako oficjalnie uznana za mo­żliwego partnera koalicyjnego ⁶². Ostatecznie wznowiono koalicję z FDP, stawiając tym razem wyraźny termin rezygnacji Adenauera — jesień 1963.

Przekazanie rządów Erhardowi nie odbyło się bez wewnętrznych tarć, ale nazwisko Erharda, ojca „cudu gospodarczego" wydawało się być poważnym atutem wyborczym. W październiku 1963 r. Erhard sta­nął na czele rządu chadecko-liberalnej koalicji. Adenauer zachował stano­wisko przewodniczącego CDU; po raz pierwszy te dwa stanowiska zosta­ły rozdzielone.

Sprawowanie rządów po Adenauerze, w warunkach ostrych konflik­tów tak w łonie chadecji, jak w koalicji, w czasach naznaczonych pierw­szą po wojnie recesją gospodarczą i w obliczu poważnego zaniedbania reform wewnętrznych nie było łatwe. Erhard nie posiadał już prestiżu swego poprzednika, nie miał także podobnie autorytatywnego stylu dzia­łania. Powszechnie przyjmuje się, że zgodnie z obawami Adenauera, Erhard zawiódł na swoim nowym urzędzie, skutkiem braku osobistych zdolności kierowniczych⁶³.

Stał się natomiast Erhard pierwszym kanclerzem reprezentującym na urzędzie tendencje w^Tybitnie technokratyczne, co znalazło wyraz w sfor­mułowanej wówczas w RFN koncepcji „uformowanego społeczeństwa", tj. państwa, w którym zlikwidowane zostały egoistyczne konflikty kla­sowe, a grupy interesów jak i parlament kierowane są w zdyscyplinowa­ny sposób przez opartą na fachowej biurokracji władzę wykonawczą⁶⁴. Sam Erhard pragnął stać ponad partiami jako rzecznik „ogólnego inte­resu" i modelować swoje rządy na wzór prezydentury francuskiej V Republiki.

Wybory 1965 r. przyniosły wprawdzie zwycięstwo CDU i możliwość odnowienia koalicji z liberałami, pokazały jednak także małą atrakcyj-

⁶¹ Konflikt ten, trwający od lat związany był z konkurencją do stanowisk rzą­dowych w ramach układów koalicyjnych, zob. B. Lechicki, Program rządo\vy kanclerza Erharda, „Przegląd Zachodni" nr 1/1966, s. 157 i n.

⁶² Rozmowy skończyły się fiaskiem z powodu oporu FDP wobec kandydatury Adenauera na kanclerza oraz rozbieżności w kwestii reformy prawa wyborczego. Zob. Kaack, Geschichte, s. 277 i Eschenburg, Żur politischen Praxis, I, s. 81.

⁶³ Eschenburg, tamże, s. 96, podobnie G r o s s e r, Deutschlandbilanz, s. 182 - 183.

⁶¹ Schaeffer, Ne de l mann, s. 76, B r a c h e r. [w:] B r a c h e r, Nach-35 Jahren, s. 261, oraz Lechicki.

43

Powstanie i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982

ność Erharda jako „lokomotywy wyborczej". Jego pozycja w partii zo­stała podważona i chadecja coraz wyraźniej skłaniała się do zmiany kursu — zmiany osoby kanclerza oraz ewentualnie także partnera koa­licyjnego.

Idea wielkiej koalicji, lansowana od kilku lat przez czołowych poli­tyków SPD i znajdująca coraz więcej uznania w CDU i CSU, oparta by­ła na przekonaniu, że narastający kryzys wewnętrzny można załagodzić tylko przez rząd „jedności narodowej"⁶⁵. CDU liczyła nadto, że SPD osłabi rewindykacje ekonomiczne zgłaszane przez związki zawodowe⁶⁶. Zawiązanie wielkiej koalicji ułatwiał także fakt, że na szczeblu krajów występowały już uprzednio przypadki wspólnych rządów chadecji i so­cjalistów.

Symptomy kryzysu były zaś coraz wyraźniejsze. Pod koniec rządów Erharda pojawiają się pierwsze oznaki recesji gospodarczej. Rośnie fer­ment społeczny. Od 1964 r. rozpoczyna się seria demonstracji politycz­nych studentów, świadczących o buncie młodego pokolenia przeciw ist­niejącemu systemowi i polityce władz ⁶⁷. Rozpoczyna się także kampania polityczna prezciw prezydentowi H. Liibkemu, oskarżonemu o budownic­two obiektów w nazistowskich obozach koncentracyjnych. Z całą aktual­nością staje sprawa przedawnienia zbrodni wojennych i zaniechania dal­szych kroków przeciw winnym tych zbrodni. Założona przez lewicowych intelektualistów i studentów opozycja pazaparlamentarna ;'APO) b\ła ośrodkiem krytycznej fali antyrządowej, obnażając wszystkie Hec¹.y i za­niedbania systemu stworzonego przez chadecję i Adenauera. Po okresie całkowitej bierności politycznej społeczeństwa i jego elity, okresie odbu­dowy i zadowolenia ze standartu życia, zarysował się początek ery prze­wartościowań. Z drugiej strony pojawiła się także na nieznaną dotąd skalę możliwość odrodzenia skrajnej prawicy. W jesieni 1964 r. powstała nowa, kolejna partia prawicowo-radykalna NPD, mająca podobnie jak jej poprzedniczki wyraźne powiązania z dawnymi siłami hitlerowskimi, oraz skrajnie nacjonalistyczny program działania. Choć jej pierwszy występ w wyborach parlamentarnych 1965 r. nie był sukcesem i nie przekroczyła ona klauzuli 5% otwierającej 'drogę do Bundestagu, jed­nak zasięg jej wpływów był wyraźnie większy niż poprzednich partii skrajnej prawicy i stwarzał możliwości sukcesów w przyszłości. Przyszły

⁶⁵ Była to koncepcja mająca odróżnić styl rządów Erharda i Adenauera, w opar­ciu o przekonanie, że możliwe są kompromisy i harmonia społeczna w wyniku uzgodnienia różnych interesów, reprezentowanych przez odpowiednie grupy intere­sów. Zob. bliżej L e c h i c k i, s. 164.

⁶⁶ Ch. F e n n e r, [w:] D. S t a r i t z (wyd.) Das Parteinsystem der Bundesrepu-blik, Opladen 1976, s.' 177.

⁶⁷ Kryzys objął także stanowisko polityczne kościoła katolickiego silnie atako­wanego za stanowisko konserwatywne. Zob. tu K. von A r e t i n, s. 348 i n.

44

Marek Sobolewski

one w rzeczywistości w wyborach krajowych 1966 r., kiedy to kryzys wewnętrzny w chadecji i powstanie wielkiej koalicji skierowały część konserwatywnych wyborców ku NPD ^6S.

Załamanie się starego systemu dominacji chadecji nastąpiło w ciągu niespełna dwóch lat. Kolejne porażki chadecji w wyborach do parla­mentów krajowych wzmogły niezadowolenie z Erharda i dotychczasowe­go kierownictwa partyjnego. Poszukiwano gwałtownie nowego rozwią­zania. Narastały także konflikty w łonie koalicji chadecko-liberalnej. W FDP wzrastały wpływy lewicowe, przychylne idei koalicji z SPD, oraz coraz powszechniejsze było przekonanie, że dla przyszłości partii konieczne jest wyzwolenie się spod dotychczasowej nieograniczonej do­minacji chadecji i zamanifestowanie bardziej niezależnego stanowiska. Prezydent H. Łubkę, choć przekraczało to jego konstytucyjne upraw­nienia, nie wahał się ingerować czynnie w rozgrywki polityczne, prze­jawiając wyraźne sympatie dla idei wielkiej koalicji⁶⁹. Kryzys politycz­ny był dojrzały i mógł ujawnić się w każdej chwili.

Nastąpiło to w październiku 1966 r. w związku ze sporem t udżeto-wym między CDU a SPD. Ministrowie FDP ustąpili z koalicji rządo­wej, a tym samym rząd Erharda znalazł się w mniejszości. Sytuację skomplikował nadto fakt, iż frakcje SPD i FDP wysunęły w parlamencie żądanie, by kanclerz postawił kwestię votum zaufania.

Zadecydowało to o podjęciu rozmów koalicyjnych między CDU i SPD. Prowadzone były poza plecami urzędującego kanclerza, przy czym było oczywiste, iż ceną koalicji jest jego dymisja⁷⁰. SPD niepewna chwiej­nych wciąż i dysponujących zbyt małą liczbą mandatów liberałów, zde­cydowała się ostatecznie na sojusz z chadecją ⁷¹. l grudnia 1966 r. po­wstał rząd wielkiej koalicji CDU/CSU — SPD z Kurtem Kiesingerem jako kanclerzem i W. Brandtem na stanowisku wicekanclerza. Pierwszy okres historii RFN został ostatecznie zamknięty.

c) O k r e s p r z e j ś c i o wy 1966 - 1969

Wielka koalicja była rozwiązaniem przejściowym. Żadna ze stron nie była zadowolona z partnera i żadna nie traktowała koalicji jako roz­wiązania ostatecznego. Dla chadecji sojusz ten był zawarty w chwili kry­tycznej i miał doprowadzić do odzyskania przez nią wewnętrznej zwar-

«⁸ K a a c k, Geschichte, s. 307 i n.

⁶⁹ Eschenburg, Żur politischen^Praxis, II, s. 262.

⁷⁰ G r o s ser, Deutschlandbilanz, s. 183, z pewną przesadą pisze, że kanclerz Erhard został tu wprost opuszczony przez swoją partię, która rozgrywała swą grę poza jego plecami.

⁷¹ K a a c k, Geschichte, s. 314. Jeszcze raz dała o sobie znać niechęć CSU wobec liberałów.

45

Powstania i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982

tości i nowego oddechu. Dla SPD była to upragniona chwila przejścia od opozycji do władzy, okazja zdania egzaminu sprawności rządowej, który miał otworzyć socjaldemokratom możliwości szybkiego wzrostu popular­ności i zdystansowania chadecji. Trudno ocenić lojalność partnerów koa­licji. Wszystko wskazuje jednak na to, że — na szczeblu elit partyj­nych — bardziej lojalnym partnerem była SPD, kierownictwo jej wi­działo mniej przeszkód dla współpracy z chadecją niż odwrotnie ⁷² (choć doły inaczej, a niezadowolenie zdołało z czasem wywołać rozłam w par­tii). Mimo upodobnienia programów, pragmatyzmu obu partii, jednako­wego niemal ich antykomunizmu, resentymenty chadeckie wobec wszel­kiej idei socjalizmu, wobec SPD jako organizacji, były większe niż nie­chęć kierownictwa socjaldemokratów do chadecji.

Trzyletni okres wielkiej koalicji wykazał możliwość współpracy ze sobą obu wielkich partii. Eksperyment ten nie budził wprawdzie u żad­nego z partnerów entuzjazmu, ale jego bilans nie był negatywny. Może to mieć poważne znaczenie w przyszłości RFN.

Wielka koalicja pozostawiła liberałów jako jedyną partię opozycyj­ną w Bundestagu. Ustrojowo była to sytuacja wyjątkowa i nienaturalna, opozycja bowiem nie przedstawiała żadnej siły politycznej — 49 depu­towanych przeciwko 447 posłom Większości. Podważało to sens syste­mu parlamentarnego opartego na istnieniu efektywnej opozycji wobec rządu. Politycznie było to zagrożeniem egzystencji FDP, dla której racją istnienia była jak dotąd tylko „zdolność koalicyjna". Okres rządów wiel­kiej koalicji jest więc dalszym ciągiem wewnętrznych walk liberałów o program i profil polityczny partii. Coraz wyraźniej lewica i jej kon­cepcje sojuszu z SPD zyskiwały większość.

Wielka koalicja przyniosła w praktyce pewne przesunięcia w kon­stytucyjnym układzie sił. Osłabieniu uległa pozycja kanclerza, który był silnie związany pozycją swojego koalicyjnego partnera. Towarzyszyło te­mu zresztą pewne zachwianie osobistej pozycji Kiesingera, oskarżonego o przeszłość hitlerowską, tym bardziej wzrastała popularność i prestiż wicekanclerza, Willi Brandta. Przygotowanie szeregu decyzji przesu­nęło się na nieformalną płaszczyznę narad międzypartyjnych przywód­ców obu wielkich partii, w których uczestniczyli nie tylko członkowie gabinetu (Kressbronner Kreis). Tam ustalano niezbędne kompromisy, co pozwalało zachować jedność działania rządu, mimo sprzecznych tenden­cji w jego łonie w różnych sprawach ⁷³.

Nadzieje na stabilizację stosunków poprzez dokonanie pewnych za-

⁷² F. M i e d z i ń s k i, Wybory do VI Bundestagu, „Przegląd Zachodni" nr 1/1970, s. 110 i n.

⁷³ K. D. B r a c h e r, Die Kanzlerdemokratie, [w:]Loewenthal, Schwartz, s. 199; G r o s s e r, Deutschlandbilanz, s. 185.

46

Marek Sobolewski

ległych, a niezbędnych reform, związane z powstaniem wielkiej koali­cji, urzeczywistniły się tylko częściowo. Najwyraźniej może były widocz­ne w dziedzinie gospodarki i pozycji gospodarczej RFN. Udało się prze­zwyciężyć recesję gospodarczą obserwowaną za rządów Erharda i umoc­nić i tak już silną pozycję RFN w gospodarce światowej. Rząd przepro­wadził poprawkę konstytucyjną reformującą poważnie system finanso­wy kraju, wzmacniając federalne kierownictwo w tej dziedzinie. Zwró­cono też uwagę na rolę nauki i postępu technicznego w rozwoju gospo­darki, tworząc odpowiednie warunki rozwoju badań naukowych w ra­mach kompetencji władz federalnych. We wszystkich tych wypadkach aktywną rolę odgrywali ministrowie socjaldemokratyczni. Przyczyniało się to niewątpliwie do uspokojenia obaw, jakie mogli żywić przedsiębior­cy i grupy interesów wielkiego kapitału wobec SPD jako potencjalnej głównej siły rządzącej.

Także w polityce zagranicznej rządy wielkiej koalicji oznaczały po­ważną zmianę w stosunku do dawnej polityki chadeckiej. SPD naci­skała mocno na normalizację stosunków ze Wschodem, w tym także z Polską i NRD, zwłaszcza od 1968 r. (niewątpliwa była w tym zasługa W. Brandta). Chociaż także chadecja była zdecydowana na politykę pew­nej normalizacji, nie chciała jednak ;ść tak daleko jak Brandt, hamując jego inicjatywy. SPD i Brandtowi udało się jednak dokonać poważnego przełomu w zachodnioniemieckiej opinii publicznej i uzyskać wielu so­juszników w polityce normalizacji. Aktywny szczególnie okazał się tu Kościół Ewangelicki (EKD) i krąg katolików „Bensberger Kreis".

Natomiast planowane dość szeroko przez SPD reformy wewnętrzne natrafiły na rozliczne opory. Z wielu projektów zrezygnowało samo kie­rownictwo partii, uznając je za trudne do przeprowadzenia, mimo pro­testów i oporu dołów partyjnych, zwłaszcza radykalizującej się szybko organizacji młodzieżowej SPD, czyli tzw. młodych socjalistów (Juso). Znalazły się tu m.in. projekty reform zarządzania w przemyśle i rozwi­nięcie systemu współzarządzania robotników w zakładzie pracy. System prawa, krytykowany za swój konserwatyzm został tylko nieznacznie zmo­dyfikowany reformą prawa karnego z 1968 r., która usuwała szczególnie reakcyjne przepisy wprowadzone w 1951 r.⁷⁴ Niezwykle kontrowersyjne okazały się też projekty reformy systemu oświaty, a zwłaszcza szkol­nictwa wyższego. Początkowe plany SPD dalej idącej demokratyzacji i unowocześnienia wielu dziedzin życia społecznego nie zostały urzeczy­wistnione.

Szczególnie gwałtowny przebieg i poważne reperkusje miała kampa­nia wokół trzech zwłaszcza reform wewnętrznych — zmiany ustawodaw-

⁷⁴ S c h m i d, Rechtswirklichkeit, s. 144.

47

Powstaniie i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982

stwa o przedawnieniu zbrodni wojennych, poprawki konstytucyjnej wpro­wadzającej instytucje ustawodawstwa wyjątkowego, oraz sprawy reform szkolnictwa wyższego.

Sprawa przedawnienia zbrodni wojennych sięgała końca rządów cha-decji. Już w 1964 r. rząd RFN obwieścił, że zgodnie z przepisami kodeksu karnego, po 20 latach od zakończenia wojny, czyli z dniem 8 maja 1965 r. przedawnieniu ulegną wszelkie zbrodnie wojenne i władze RFN zaprzestaną ścigania osób winnych tych zbrodni. Oburzenie opinii świa­towej i szerokie protesty zmusiły jednak rząd do rewizji, choć tylko po­zornej, tego stanowiska. Otóż ustawa z 13 kwietnia 1965 r. ustaliła, że 20-letni termin przedawnienia upłynie nie w rocznicą zakończenia wojny, ale liczony będzie od powstania RFN. Tym samym przedawnienie wej­dzie w życie z końcem 1969 r. Presja międzynarodowa była jednak na­dal silna. Mimo więc bardzo poważnych oporów sił prawicowych i sfer prawniczych RFN, rząd wielkiej koalicji zmuszony został do dalszych ustępstw. W atmosferze zaciekłej walki uchwalono 26 kwietnia 1969 r. nowelę do kodeksu karnego, która przewidywała przedłużenie okresu przedawnienia za morderstwo (zagrożone karą dożywotniego więzienia) do lat 30. Rząd RFN nie przystąpił natomiast do uchwalonej w 1968 r. przez ONZ konwencji z 26 listopada 1968 r. o nieprzedawnieniu zbrodni ludobójstwa; sprawa nie została zatem wtedy wyjaśniona w sposób za­dowalający i ostateczny, pozostawiając po sobie atmosferę nieufności⁷⁵. Dopiero ustawa uchwalona przez koalicję socjaldemokratyczno-liberal-ną 16 lipca 1979 r. uznała, że nie ulegają w ogóle przedawnieniu zbrod­nie zabójstwa kwalifikowanego, dokonane umyślnie i z premedytacją, zaliczając jednocześnie ludobójstwo do zbrodni tego rodzaju.

Konieczność wprowadzenia do konstytucji RFN przepisów o stanie wyjątkowym w przypadku wojny lub poważnych wewnętrznych rozru­chów wynikała z decyzji remilitaryzacji RFN i przyznania jej pełnej su­werenności państwowej⁷⁶. Jak wspominaliśmy, zgodnie z Układem Ogól­nym zachodnie mocarstwa okupacyjne zachowały dla siebie jeszcze pra­wa bezpośredniej interwencji w wewnętrzne sprawy RFN w przypadku stanu wyjątkowego, do czasu wydania odpowiednich przepisów praw­nych przez władze Republiki Federalnej, Usunięcie tego ostatniego relik­tu statusu okupacyjnego wymagało zatem odpowiedniej nowelizacji Usta­wy Zasadniczej. Układ sił w Bundestagu sprawiał jednak, że nigdy nie

⁷⁵ Z obszernej lit. polskiej zob. Cz. Pilichowski, Falszerstiuo czy proicoka-cja, Warszawa 1971, oraz Przedawnienie i ściganie zbrodni przeciwko 'pokojowi, zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości w systemie prawa RFN, mate­riały z konferencji, Warszawa 1981.

⁷⁶ Twierdzi się też w lewicowej lit, że motywem była także obawa chadecji przed możliwością rozruchów robotniczych, zob. F e n n e r s. 181 oraz R u p p, s. 175.

Marek Sobolewski

48

było do tego warunków bez zgody SPD. Kolejna próba osiągnięcia kom­promisu upadła skutkiem sprzeciwu SPD w 1965 r. Podjęto sprawę za­tem ostatecznie dopiero po ustanowieniu wielkiej koalicji. SPD była tu w trudnej sytuacji. Kierownictwo partii zdawało sobie sprawę z koniecz­ności przeprowadzenia tej reformy konstytucyjnej, w partii jednak, a zwłaszcza w związkach zawodowych od lat były silne opory przeciw ustawodawstwu wyjątkowemu. Niepokój budziły zwłaszcza przepisy ogra­niczające prawa obywatelskie, w tym wolność strajków. Sprawa usta-wodawslwa wyjątkowego nabrała wielkiego rozgłosu społecznego, wywo­łała lawinę pism, rezolucji i demonstracji. Końcowa faza obrad nad no­welą przypadła zresztą na okres buntu studenckiego i stała się jednym z głównych tematów studenckiej opozycji. Ostatecznie jednak, po wielu modyfikacjach początkowego projektu noweli osiągnięto kompromis mię­dzy partiami i nowela została uchwalona w 1968 r.

Sprawy reformy systemu szkolnictwa wyższego splotły się z buntem studenckim, choć nie zawsze były z nim genetycznie związane; impulsem do gwałtownych wystąpień studentów były brutalne akcje policji przeciw demonstracjom związanym z sytuacją i polityką międzynarodową (np. przeciw wojnie w Wietnamie). W 1967 r. ginie student Ohnesorge zabity w czasie demonstracji przeciw wizycie szacha Iranu. Wywołuje to ma­sowy ruch solidarnościowy i dalsze gwałtowne wystąpienia. Niemniej kryzys uniwersytetów sprzyja rozszerzeniu akcji. System nauczania na wyższych uczelniach był przestarzały i autorytarny, wielu profesorów miało niechlubną przeszłość polityczną. Narasta także kryzys ilościowy, uniwersytety nie mogą pomieścić wszystkich chętnych, warunki nauki stawały się coraz gorsze.

Rok 1968 był kulminacją fali rozruchów studenckich. Mnożą się akty gwałtu, także ze strony młodzieży, a pod jej presją zmieniła się radykalnie struktura władzy wielu uczelni. Młodzież i młodzi asystenci zyskali w wielu wypadkach większość w ciałach zarządzających. Wymuszone zo­stały na władzach reformy i rozwiązania nie całkiem przemyślane i nie zadowalające nikogo. Na wielu uczelniach proces nauczania został chwi­lowo sparaliżowany.

Bunt objął przede wszystkim część studentów i młodzieży szkolnej, był więc społecznie ograniczony. Młodzież wyłamała się jednak spod kie­rownictwa politycznego istniejących partii. Rewolta objęła też Juso. Kierownictwo ruchu przeszło w ręce tworzących się różnych grup lewac­kich, zmiennych i niezupełnie programowo skrystalizowanych. Niemniej ogólne hasła i żądania ruchu przekraczały zasięg spraw oświatowych. Zbuntowana młodzież wypowiedziała się generalnie przeciw istniejącemu systemowi, przeciw wielkiej koalicji i rządzącym partiom, przeciw esta­blishmentowi. W zależności od skrajności ugrupowania, różne też były

49

Powstania i ewolucja systemu politycznego RFN 1945-1982

hasła określające cele ostateczne. Nie brakło jednak i wezwania do gwał­townego obalenia istniejącego porządku. W europejskiej fali buntów mło­dzieży końca lat sześćdziesiątych, RFN i Berlin Zachodni odegrały rolę szczególnie ważną, dostarczyły głównych przywódców i teoretyków ru­chu (działających także we Francji), tam też niepokoje młodzieży trwały najdłużej. W tym samym czasie ukształtowały się i ujawniły skrajne grupy terrorystów, zwłaszcza najbardziej znana grupa Baader-Meinhoff, z którą walka toczyć się będzie przez szereg lat i przysporzy kolejnym rządom wiele kłopotów.

Bunty młodzieży były tylko jednym z symptomów narastającego kryzysu wewnętrznego, który wielka koalicja zamiast uspokoić, raczej zaktywizowała. Należy tu także fala strajków robotniczych, których związki zawodowe nie potrafiły opanować. Niezadowolenie z dopuszcze­nia SPD do rządów narastało także na prawicy, a bunt młodzieży sprzy­jał ofensywie sił skrajnie prawicowych. NPD zyskując poparcie części dawnych wyborców chadecji i liberałów odnotowała poważne sukcesy w wielu wyborach krajowych. Wydawało się, że najbliższe wybory do Bundestagu w 1969 r. otworzą tej partii drogę także do organów federal­nych.

Z drugiej jednak strony, niespodziewana aktywizacja skrajnej prawi­cy ułatwiła zapewne rządowi federalnemu powtórne dopuszczenie do działalności politycznej partii komunistycznej. Już w październiku 1967 r. ministrowie spraw wewnętrznych krajów poinformowali, iż nie widzą przeszkód w reaktywizacji partii komunistycznej, w rezultacie cze­go możliwe stało się utworzenie w kwietniu 1969 r. nowej organizacji: Niemieckiej Partii Komunistycznej (DKP)⁷⁷. Choć w następnych latach DKP nie udało się pozyskać w wyborach znaczniejszej liczby głosów, jej istnienie i działalność wzmacniała siły lewicy i przywracała równowagę polityczną zachwianą przez wielką aktywność NPD.

W miarę zbliżania się terminu wyborów wzrastał także antagonizm między partnerami koalicji. Zwłaszcza chadecja nastawiała się w swojej kampanii na ostrą konfrontację z socjalistami, nie przebierając w środ­kach ⁷⁸. Ta taktyka polityczna, sugerująca rezygnację z kontynuowania wielkiej koalicji, przywracała znaczenie liberałom zyskującym ponownie status pożądanego partnera koalicji. Tymczasem w FDP, po wielolet­nich wahaniach, coraz wyraźniej krystalizował się nowy, lewicowy kurs polityczny. Do władzy w partii doszła generacja młodych polityków

⁷⁷ G r o s s e r, Deutschlandbilanz, s. 212.

⁷⁸ Kaack, Geschichte, s. 341; Miedziński, s. 117 — choć wskazuje się, że nastąpiło jednocześnie wznowienie układu z 1965 r. o fair play w czasie wyborów.

4 Ustrój RFN

Marek Sobolewski

50

z Walterem Scheelem i Wernerem Maihoferem na czele, zdecydowana na sojusz z socjalistami.

Zarys nowej koalicji ukształtował się w czasie wyborów prezydenta federalnego, przyspieszonych o pół roku z powodu ustąpienia Liibkego. Łubkę, od lat w konflikcie z CDU/CSU z prestiżem mocno nadwerężo­nym przez niezręczne posunięcia polityczne, uległ ostatecznie kampanii, którą rozpętało ujawnienie jego nazistowskiej przeszłości. W marcu 1969 r. odbyły się wybory nowego prezydenta, w których kandydata cha-decji Gerharda Schródera pokonał w 3 głosowaniu wspólny kandydat SPD i FDP Gustaw Heinemann. Jednakowoż aż do końca kampanii wy­borczej do Bundestagu, żadna z partii nie ujawniła ostatecznie swoich preferencji koalicyjnych i wszystkie starały się zachować wolną rękę i otwarte wszelkie możliwości⁷⁹.

Wybory z końca września 1969 r. przyniosły największy w historii sukces SPD, choć nie udało jej się uzyskać przewagi nad chadecją. Naj­większe straty ponieśli liberałowie, co było rezultatem dotychczasowej chwiejności politycznej oraz objawem pewnego kryzysu wewntęrznego spowodowanego objęciem władzy przez młodych lewicowców. NPD nie potrafiła przekroczyć klauzuli „zaporowej" 5% i tym samym poniosła klęskę.

Utworzenie nowego rządu nie nastręczyło jednak problemów i roz­mowy koalicyjne 1969 r. były najkrótsze w dotychczasowej historii re­publiki. Zgodnie z rysującym się już wcześniej kierunkiem rozwoju, do władzy doszła nowa koalicja socjalliberalna (SPD—FDP), a urząd kanc­lerza objął Willy Brandt. Opozycja zakwestionowała jednak prawidło­wość tworzenia nowej koalicji, czyniąc z tego przez czas dłuższy obiekt kampanii propagandowej ⁸⁰. Jej zdaniem bowiem, prezydent Heinemann winien był zaproponować misję tworzenia gabinetu liderowi chadecji, jako najsilniejszej frakcji, co przy niechęci kilku posłów FDP do soju­szu z SPD mogło dać mu większość w głosowaniu. Prezydent stanął jed­nak na stanowisku, że CDU i CSU są odrębnymi partiami, a w tej sy­tuacji najsilniejszą frakcja w Bundestagu dysponowała w 1PG9 r. SPD, i jej przywódca został przedstawiony jako kandydat na kanclerza. Przy­padek ten pokazał, jak ważną rolę może jednak odgrywać w pewnych krytycznych sytuacjach prezydent federalny, mńno swoich niewielkich uprawnień konstytucyjnych. Tak zakończył się trzyletni okrey przejścio­wy, który utorował drogę do rządów w Bonn socjaldemokracji.

⁷⁹ K a a c k, Geschichte, s. 345 - 346.

⁸⁸ Omawia to M i e d z i ń s k i, s. 130 i n.

51

Powstania i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982

d) Okres rządów socjaldemokratyczno-liberalnych — 1969 - 1982

Koalicja socjaldemokratyczno-liberalna rządziła lat trzynaście, oka­zała się zatem, wbrew początkowym prognozom, konfiguracją trwałą i skuteczną w działaniu. Nie upadła też skutkiem porażki wyborczej, czyli przez utratę poparcia większości obywateli, ale w rezultacie wy­cofania się FDP. Wywołało to falę krytyki a nawet oburzenia: w syste­mie demokratycznym o zmianie rządów winni decydować wyborcy a nie wąska elita małej partii politycznej. Dlatego też nowa koalicja rządzą­ca (CDU/CSU-FDP) czuła się zobowiązana do ogłoszenia w marcu 1983 r. nowych wyborów do Bundestagu. Sposób zmiany rządu postawił jednak na porządku dziennym szereg poważnych problemów konstytu­cyjnych i politycznych.

Rządy socjaldemokratyczno-liberalne przeszły przez dwa wyraźne okresy. Okres wstępujący, nadziei i sukcesów, którego szczytem były wygrane wysoko przedterminowe wybory do Bundestagu w 1972 r., za­kończył się wraz z kryzysem energetycznym 1973 r. Okres drugi przy­pada na pogłębiającą się recesję, a nawet kryzys gospodarki kapitalistycz­nej, które nie ominęły RFN i które położyły kres nadziejom na głęb­sze, postępowe reformy systemu społecznego. Trzeba powiedzieć, że jeśli w tych wyjątkowo trudnych warunkach koalicja socjaldemokratyczno-li­beralna utrzymała się tak długo, wystawia to dobre świadectwo jej umiejętnościom rządzenia.

Koalicja rozpoczynała rządy pod dobrymi auspicjami. Udało się ła­two przezwyciężyć niewielką recesję gospodarczą z końca lat sześćdzie­siątych i sytuacja ekonomiczno-finansowa republiki była nader ko­rzystna. Sprawdziła się i została zaakceptowana tak przez związki zawo­dowe, jak i przedsiębiorców polityka rządowego sterowania koniunkturą, zapoczątkowana już za wielkiej koalicji przez socjaldemokratycznego mi­nistra gospodarki Karla Schillera. Dawało to jednocześnie możliwości roz­budowania polityki opieki społecznej i „państwa dobrobytu", czyli rea­lizacji obietnic wyborczych SPD. Koalicja SPD/FDP była zresztą zdecy­dowana na przeprowadzenie także szeregu reform politycznych, na mo­dernizację wielu dotąd zaniedbanych dziedzin życia. Jej dewizą stało .^:;ią znane sformułowanie Willi Brandta „odważyć się na więcej demokra­cji" ⁸¹, chodziło o zwiększenie pola aktywności i współodpowiedzialności politycznej obywateli.

Program modernizacji i postępowych reform we wszystkich niemal

⁸¹ Pierwsza deklaracja rządowa W. Brandta, [w:] W. B r a n d t, Bundestagsre-den, Bonn 1972, s. 111.

Marek Sobolewski

52

sferach życia społeczno-politycznego zyskał koalicji szerokie poparcie spo­łeczne, zwłaszcza młodej generacji; nie tylko studentów, ale i młodych urzędników i menadżerów. Koalicji udało się, choć tylko na krótki czas, zintegrować te rozmaite grupy młodzieżowej opozycji z państwem, wchło­nąć tzw. opozycję pozaparlamentarną (APO) na powrót do oficjalnego systemu politycznego. Czynnikiem, który działał w wielu wypadkach de­cydująco na społeczne poparcie koalicji była jej polityka wschodnia — wynegocjowanie i podpisanie układów z ZSRR i Polską. Świadectwem tej szerokiej popularności były wyniki wyborów z 19 listopada 1972 r., w których koalicja odniosła wysokie zwycięstwo, a SPD po raz pierwszy i jak dotąd jedyny, uzyskała więcej głosów niż CDU/CSU łącznie, stając się najsilniejszą frakcją w parlamencie. Były to nadto wybory o rekor­dowej wprost frekwencji 91,1% wyborców, poprzedzone niezwykle ostrą politycznie kampanią wyborczą, w której opozycja nie przebierała w środ­kach, aby skompromitować zwłaszcza socjaldemokratów.

Ten niezwykły sukces wyborczy ożywił nadzieje lewicy partyjnej w SPD na daleko idące reformy systemu polityczno-spolecznego, z dru­giej strony uruchomił w środowiskach mieszczańskich obawy przed zbyt­nią radykalizacją SPD i jej polityki. Już to samo było zapowiedzią nad­chodzących trudności politycznych, rzutujących także na stosunki we­wnętrzne samej koalicji. Jeszcze bardziej utrudnił sytuację kryzys gospo­darczy, będący następstwem trudności energetycznych wywołanych w 1973 r. polityką naftową państw arabskich. W ten sposób zwycięstwo wyborcze z 1972 r. nie zostało wykorzystane, a program reform struktu­ralnych został w istocie swej zarzucony.

Skomplikowana sytuacja tego okresu najsilniej odbiła się na stosun­kach wewnętrznych w SPD, będącej przecież główną siłą rządzącą w ra­mach koalicji. W znaczny sposób zmienił się skład członkowski i baza wyborcza tej partii. Zmniejszyła się relatywnie liczba robotników, wzro­sła znacznie ilość młodzieży studiującej i urzędników ⁸²; wzrostowi wpły­wów w tych grupach zawdzięczała SPD swoje sukcesy wyborcze w 1969 i 1972 r. Tym samym jednak zwiększyły się wpływy drobnomieszczań-skie i inteligenckie, bynajmniej zresztą nie jednolite. Młodzi urzędnicy i menadżerowie głosujący na SPD oczekiwali kontynuacji pragmatycznej polityki modernizacji istniejącego systemu. Młodzież studencka doma­gała się, jeśli nie zawsze otwartej walki z kapitalizmem, to przynajmniej reform „przezwyciężających system". Młodzi socjaliści (Juso) radykali-zowali się coraz bardziej, kolejne kongresy między 1970 a 1973 r. przy­nosiły coraz ostrzejszą krytykę „systemu" i establishmentu⁸³. Na pra-

⁸² H., W. S c h m o 11 i n g e r, P. M ii 11 e r, Zwischenbilanz (10 Jahre Sozialibera-ler Politik 1969 - 1979), Hannover 1980, s. 13.

⁸⁸ H. H e i m a n n, Theoriediskussion in der SPD, Frankfurt 1975, s. 52 i n.

53

Powstani'2 i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982

wicy podniosły się głosy, że SPD ulega radykalnym lewakom i pełni ro­lę konia trojańskiego na drodze do komunizmu. Musiało to odstręczyć od partii elementy drobnomieszczańskie, które jeszcze w 1972 r. udzie­liły jej poparcia wyborczego. Lewicowy werbalizm Juso wywołał także niezadowolenie prawicy i centrum samej SPD, kierownictwo partii w/-stąpiło ostro przeciw swojej młodzieży. Spowodowało to wprawdzie oży­wienie dyskusji teoretycznych i zainteresowania ideologią w SPD, roz­poczęto prace nad programem partii na najbliższe dziesięciolecie (uchwa­lono go ostatecznie w 1975 r.), ale w sumie nie przyniosło to wzmocnie­nia partii i jej popularności wśród wyborców.

Istotne zmiany zaszły także w FDP. Po zawarciu koalicji z SPD ode­szło z partii wielu jej starych działaczy, którzy byli zwolennikami soju­szu z chadecją (m.in. dawny lider partii E. Mende). Objęcie rządów w FDP przez młodszą generację, nastawioną bardziej liberalnie i lewico-wo, nie uzdrowiło całkiem sytuacji tej partii. Część dawnej, tradycyjnej bazy wyborczej FDP odmówiła poparcia nowego kierunku, choć w wy­borach w 1972 r. FDP nie była tak blisko klęski jak w 1<969 r., wyraźnie przekraczając granicę 5% głosów. Nie wygasły w partii obiekcje prze­ciw sojuszowi z socjaldemokracją, tym silniejsze, im bardziej wydawało się, że SPD idzie na lewo i im trudniejsza stawała się sytuacja gospo­darcza. Widomym symptomem tego rozbicia stało się wykształcenie dwóch organizacji młodzieżowych FDP — radykalnie demokratycznych „młodych demokratów" (Judo) i konserwatywno-liberalnych „młodych liberałów" (Juli). Musiało to rzutować na stosunki w koalicji i jej spoi-stość. Nigdy, przez cały czas od 1969 r. koalicja ta nie była całkiem pew­na, nieustannie groziła secesja liberałów. FDP coraz wyraźniej występo­wała jako „hamulec" reformatorskich zapędów SPD, coraz wyraźniej bro­niąc interesów wielkiego przemysłu ⁸⁴. Wpływ FDP w koalicji był znacz­nie większy niż wyborcza siła tej partii, a to z kolei powodowało nie­jednokrotnie protesty i niezadowolenie w SPD.

Ale i chadecka opozycja nie była spoista i silna. Partię CDU/CSU osła­biały wewnętrzne spory i brak nowoczesnego programu, zdolnego przy­ciągnąć wyborców. Trudno było także znaleźć przywódcę o dostatecznej popularności. W październiku 1971 r. w miejsce K. G. Kiesingera wybrano Rainera C. Barzela, ten z kolei ustąpił w 1973 r. miejsca Hel-mutowi Kohlowi. Żaden z nich nie mógł jednak dorównać popularnością Willi Brandtowi. Zaostrzyła się także w łonie chadecji walka wewnętrz­na między CDU a CSU, mająca swe źródło w personalnej rywalizacji między liderami CDU a F. J. Straussem. Nakładały się na to jednak

⁸⁴ J. Murkowski, FDP w roku wyborów federalnych 1976, „Przegląd Za­chodni" nr 5 - 6/1976, s. 147, przytacza sformułowanie FDP, że jest ona „liberalną alternatywą dla demokratycznego socjalizmu SPD".

Marek Sobolewski

54

i pewne rozbieżności stanowisk i programów. Strauss był zawsze bar­dziej bezkompromisowo antykomunistyczny niż liderzy CDU, tak w po­lityce zagranicznej (pryncypialny sprzeciw wobec układów z Polską), jak i wewnętrznej (domagając się m. in. delegalizacji partii i organizacji komunistycznych).

Bilans działań rządu w sferze stosunków wewnętrznych nie był w tym pierwszym okresie rewelacyjny. Mimo wyeksponowania przez W. Brand-ta dążeń do zasadniczych reform wielu dziedzin życia, większość fak­tycznych dokonań skupiła się na polityce socjalnej, która uległa znacz­nemu poszerzeniu i doskonaleniu ⁸⁵, realizując socjaldemokratyczny plan „polepszenia warunków życia", zwłaszcza warstw ekonomicznie słab­szych. W 1971 Bundestag uchwalił też ustawę o popieraniu budownic­twa w mieście, mającą istotne znaczenie dla uzdrowienia stosunków w tej dziedzinie i ukrócenia spekulacji, oraz ustawę o ochronie lokato­rów. Podjęto też pierwsze próby reformy szkolnictwa. W styczniu 1972 r. weszła w życie zreformowana ustawa o „ustroju przedsiębiorstwa" roz­szerzająca prawa robotników we współzarządzaniu zakładem pracy. Wła­ściwe sukcesy odniosła koalicja socjaldemokratyczno-liberama jednak w polityce zagranicznej. Dnia 12 sierpnia 1970 r. nastąpiło podpisanie w Moskwie układu ze Związkiem Radzieckim o wzajemnych stosunkach. Oba państwa wyrzekały się w nim użycia siły i zobowiązały do posza­nowania nienaruszalności granic wszystkich państw europejskich⁸⁸. 7 grudnia tegoż roku podpisano w Warszawie układ z Polską, zawierają­cy uznanie naszej granicy zachodniej. Podczas pobytu w Warszawie kanc­lerz Brandt ukląkł i złożył wieniec pod pomnikiem ofiar Getta; ten sym­boliczny gest odbił się szerokim echem w całym świecie. W 1971 r. Brandt otrzymał pokojową nagrodę Nobla.

W 1970 r. rząd socjaldemokratyczno-liberalny wszczął także rozmowy z NRD celem uregulowania wzajemnych stosunków. Nastąpiła wzajemna wymiana wizyt szefów rządów obu państw. Rokowania były jednak trud­ne i układ podpisano ostatecznie 21 grudnia 1972 r. Mimo zachowania pewnych zastrzeżeń, rząd RFN uznał samodzielność NRD i wyrzekł się roszczeń do wyłącznego reprezentowania całych Niemiec.

Walka o ratyfikację tych układów była wyjątkowo długa i burzliwa, określając w znacznej mierze stosunki polityczne w RFN w tym okresie. Chadecja przeciwna układom, dysponowała już wtedy większością w Ra­dzie Federalnej, ponadto, skutkiem dezercji z obozu rządowego kilku po­słów z FDP, niepewna była także większość socjaldemokratyczno-liberal-

ss Wyliczenie reform w broszurze E. B a h r, SPD — Portrdt einer Partei, Miinchen—Wien 1980, s. 92 i n. Zob. też A. Reisch, Die Entwicklung zum Wohl-fahrtsstaat, [w:] J e s s e, s. 128 - 129.

⁸⁶ Krasuski, Historia, s. 480.

Powstania i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982 55

na w Bundestagu. Sondaże potwierdzające popularność polityki zagra­nicznej W. Brandta stawiały jednak partie Unii w trudnej sytuacji. W atmosferze niepewności i dramatycznego kryzysu doszło jednak osta­tecznie do porozumienia między rządem a opozycją, które umożliwiło za­twierdzenie układów przez parlament federalny w maju 1972 r. Ceną kom­promisu było m.in. wyrażone w uchwalonej równolegle rezolucji Bun­destagu z 17 maja tegoż roku zastrzeżenie, że układ z Polską wiąże tylko RFN i oznacza jedynie faktyczne uznanie aktualnie istniejących granic. Według rezolucji układ jakoby nie „stwarza podstaw prawnych dla aktualnie istniejących granic i nie przesądza pokojowego uregulowania sprawy Niemiec" ⁸⁷.

Egzystencja koalicji została jednak w tymże roku 1972 zagrożona. Już wybory do parlamentów krajowych, które odbywały się między 1969 a 1972 r. przyniosły sukces chadecji⁸⁸. Zyskała ona przewagę w Radzie Federalnej i mogła przez to skutecznie blokować wiele poczynań refor­matorskich rządu. Co ważniejsze jednak, przejście szeregu deputowa­nych FDP w Bundestagu do opozycji zlikwidowało i tak niewielką prze­wagę koalicji nad opozycją. Wykorzystując burzliwe debaty nad raty­fikacją układów wschodnich, chadecja postawiła w kwietniu 1972 r. wniosek o votum nieufności dla kanclerza Brandta. W głosowaniu w dniu 27 kwietnia wniosek jednak upadł niespodziewanie, zabrakło do jego uchwalenia dwóch głosów. Niemniej rząd postanowi! rozpisać nowe wy­bory, rządzenie w tych warunkach było bowiem niemożliwe. 20 września 1972 r. odbyło się głosowanie nad wnioskiem kanclerza o udzielenie mu votum zaufania; dzięki celowej nieobecności kilku posłów koalicji rzą­dzącej, wniosek został odrzucony, co umożliwiło prezydentowi zarządze­nie nowych wyborów. Przyniosły one — jak wiemy — ogromny sukces SPD. Był to jednak szczyt powodzenia koalicji socjaldemokratyczno-li-beralnej. Zwycięstwo nie mogło zostać wykorzystane. Kryzys gospodar­czy zahamował, a potem sparaliżował politykę reform, pojawiły się też inne trudności i kłopoty osłabiające rząd. Także opinia publiczna prze­sunęła się bardziej na prawo. Wszystkie te zmiany określono mianem ,,zmiany tendencji" (Tendenzwende)⁸⁹.

Należały do nich i okoliczności, w jakich doszło do zmiany na stano­wisku kanclerza. W 1974 r. ujawniono, że osobisty sekretarz W. Brandta był szpiegiem⁹⁰. Skutkiem tego 6 maja Brandt ustąpił ze stanowiska

⁸⁷ Punkt 2 Rezolucji, tekst Th. El l we d n, Das Regierungssystem der Bundes-republik Deutschland, Opladen 1973, s, 515, zob. też Krasuski, Historia, s. 518 i n.

są przyczyny tych sukcesów leżały raczej w sferze polityki lokalnej i zależały od wydarzeń chwili. Tak sądzi F e n n e r, s. 207.

⁸⁹ zob. R u p p, s. 156.

⁹⁰ tzw. afera Guillaumme'a.

Marek SoboletosJct

56

kanclerza, zachowując jednak nadal pozycję przewodniczącego partii. Kanclerzem został wybrany Helmut Schmidt. Wiele przemawia za tym, że SPD wykorzystała aferę szpiegowską, aby przeprowadzić zmianę po­żądaną z innej przyczyny; Schmidt uchodził za najwybitniejszego spe­cjalistę od zarządzania w dobie kryzysowej i dawał w tym zakresie da­leko lepsze gwarancje niż Brandt. Lata następne potwierdziły tę pozy­tywną opinię Schmidta; uzyskał on wielką osobistą popularność, więk­szą niż jego partia. Zwycięstwa wyborcze koalicji w 1976 i 1980 r. przy­pisywano bardziej jego kandydaturze na kanclerza niż popularności SPD wśród wyborców.

Pewnemu uspokojeniu uległa po 1974 r. sytuacja wewnętrzna w SPD. Kierownictwu partii udało się opanować radykalizm Juso ⁹¹. Kryzys wy­ciszył zresztą spory teoretyczne i ideologiczne oraz osłabił wpływy rady­kalnej lewicy. Na zjeździe partii w Mannheim w 1975 r. przyjęto długo­falowy program dziesięcioletni tzw. „Ramy orientacyjne 1975 - 1985" ⁹², który oznaczał zwycięstwo kierunku umiarkowanego, reformistycznego, konsekwentną realizację programu z Godesbergu. Ceną za to była jednak na powrót alienacja młodego pokolenia, które nie chciało zgodzić się na rutynową aktywność w ramach ustabilizowanych struktur politycz­nych⁹³. Zasilili oni różne ruchy „spontaniczne", „inicjatywy obywatel­skie" i ruch „Zielonych", czyli zwolenników ochrony środowiska. Pewna część aktywności politycznej obywateli w RFN została skierowana na nowe tory, nieprzewidziane przez konstytucję i system prawny.

W FDP kryzys wzmocnił skrzydło konserwatywne. Coraz silniejszy był opór przeciw wielu reformom proponowanym przez socjaldemokra­tów i kontrowersje na temat polityki gospodarczej i finansowej. Coraz częściej i silniej odzywały się głosy o zmianie partnera koalicyjnego i na­wiązaniu na powrót współpracy z chadecją. Na szczeblu krajowym raz po raz dochodziło do tworzenia przez FDP gabinetów koalicyjnych z cha­decją (np. w 1977 r. w Dolnej Saksonii i w Kraju Saary). Konflikty we­wnątrz koalicji wystąpiły szczególnie silnie po wyborach w 1980 r., w których FDP odniosła niespotykany sukces, zyskując ponad 10% od­danych głosów. Odczytano to jako poparcie dla roli hamulca wobec SPD. Rokowania koalicyjne były skutkiem tego wyjątkowo trudne i długie, kilkakrotnie groziły zerwaniem. Ostatecznie SPD musiała pójść na znacz­ne ustępstwa, zwłaszcza w ważnej kwestii współzarządzania zakładami

⁹¹ Z. Mazur, Wybory do Bundestagu w 1976 r. „Przegląd Zachodni" nr 4/1976, s. 257.

⁹² Pełny tytuł brzmi: ,,0konomisch-politischer Orientierungsrahmen fur die Jahre 1975 - 1985".

⁹⁸ H. K a a c k, Parteiendemokratie und Parteiensystem, [w:] J e s s e. s. 94, oraz H. Oberreuter, Parlamentarisches System — Stdrken und Schwiichen, tamże, s. 104.

57

Powstania i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982

pracy (co z kolei wywołało silne protesty związków zawodowych i zaostrze­nie konfliktów wewnątrz SPD). Kontrowersje między partiami jednak nie ustały nadal, zwłaszcza w kwestii polityki gospodarczej. Stały się też podstawą nagiego zerwania koalicji przez kierownictwo FDP we wrześ­niu 1982 r.

Poważnej ewolucji uległa sytuacja w łonie chadecji. Porażka w spra­wach ratyfikacji układów wschodnich, porażka w kwestii votum nieuf­ności dla Brandta i w końcu klęska wyborcza w listopadzie 1972 r. po­głębiły kryzys wewnętrzny tego ugrupowania. Wybór H. Kohla na li­dera partii nie poprawił sytuacji. Kohlowi zabrakło bowiem osobistego autorytetu i stanowczości, nie był także osobistością zdolną zafascyno­wać i przyciągnąć do siebie wyborców. Chadecja nie miała także nadal nowego programu działania, dostosowanego do zmiennej sytuacji lat sie­demdziesiątych. Jej propaganda wyborcza ograniczała się do gwałtownych, ale i mało wybrednych ataków na socjaldemokratów, w 1S76 r. wysu­nięto np. demagogiczne hasło wyborcze „wolność zamiast socjalizmu". Ale i te wybory zostały przegrane. Doprowadziło to do ujawnienia gwał­townego konfliktu między CDU i CSU. Bezpośrednio po wyborach F. J. Strauss zapowiedział zerwanie wspólnoty frakcyjnej z CDU i go­towość swojej partii poszerzenia działalności na całe terytorium RFN. Oznaczało to nie tylko wejście w konkurencję z CDU, ale i próbę wypar­cia FDP ze sceny politycznej. Po długich pertraktacjach secesja została zażegnana, CSU uzyskała jednak silniejsze niż dotąd stanowisko we wspólnej frakcji⁹⁴. Co ważniejsze jednak, w najbliższych wyborach par­lamentarnych w 1980 r. chadecja po ostrych walkach wewnętrznych zde­cydowała się zaproponować Straussa jako kandydata na kanclerza. Wzbudziło to poważny niepokój w wielu kołach RFN i za granicą.

Wybory te, jak podkreślano, upłynęły bardziej pod hasłem walki ze Straussem niż głosowania na socjalliberałów. Chadecja przegrała je wy­raźnie, głównym zaś beneficjantem tego była FDP, która zyskała głosy wielu chadeków przeciwnych kandydaturze Straussa. Porażka tego ostat­niego wzmocniła jednak pozycję Kohla, który skutkiem tego stał się nie­kwestionowanym kandydatem na kanclerza w 1<982 r.

CDU udało się też ostatecznie wypracować i przyjąć nowy, obszerny i szczegółowy program partyjny (październik 1978) mający stanowić kon­kurencję dla programu SPD ⁹⁵.

Koalicja socjaldemokratyczno-liberalna musiała w tym drugim okre­sie swej działalności rozwiązywać szczególnie trudne problemy tak w po­lityce zagranicznej, jak i wewnętrznej.

⁹⁴ Bliżej J. Sobczak, Kwestia wspólnoty frakcji zachodnioniemieckich partii chadeckich, „Przegląd Zachodni" nr 1/1977.

⁹⁵ Fenn e r, s. 211.

58

Marek Sobolewski

W polityce międzynarodowej kontynuowano politykę porozumienia ze wschodem. W 1973 r. ratyfikowano ostatecznie, mimo sprzeciwów CSU, układ z NRD. W tymże roku oba państwa niemieckie zostały przy­jęte do ONZ. W grudniu 1973 r. podpisano układy o normalizacji sto­sunków z Czechosłowacją, a także nawiązano stosunki dyplomatyczne z Węgrami i Bułgarią. W 1975 r. zawarto kilka porozumień z Polska, do­tyczących m. in. regulacji spraw emerytalnych (rentowych) oraz konty­nuowania wyjazdów z Polski do RFN w ramach akcji „łączenia rodzin". Ratyfikacja i tego układu przebiegała bardzo burzliwie, dokonano jej ostatecznie w marcu 1976 r.⁹⁶

RFN okazała się szczególnie zainteresowana rozszerzaniem kontak­tów handlowych ze Wschodem, zwłaszcza z ZSRR. W czasie wizyty Leo-nida Breżniewa w RFN w 1978 r., zawarto długoletni układ handlowy. W efekcie tego RFN nie poparła wyrnierzonych w ZSRR sankcji han­dlowych ogłoszonych przez USA w 1980 i 1982 r. Na tym tle doszło między RFN a USA do znacznych zadrażnień. Z kolei jednak rząd so-cjaldemokratyczno-liberalny poparł amerykańskie projekty dozbrojenia i umieszczenia w Europie nowych rakiet z głowicami nuklearnymi.

W polityce i w stosunkach wewnętrznych rząd napotkał na problemy wyjątkowo trudne. Jeśli jeszcze w 1974 r. prezydentem federalnym został wybrany były przewodniczący FDP W. Scheel, to w 1979 r. urząd ten przeszedł w ręce opozycji; prezydentem został polityk CDU K. Carstens. Na pierwszym miejscu postawić jednak trzeba wspomniane już skutki długotrwałej recesji gospodarczej. Z roku na rok osłabieniu ulegała nie­wzruszona, jak się dotąd zdawało, potęga gospodarcza RFN. Choć w po­równaniu z innymi krajami Zachodu Republika wypadała ciągle nie naj­gorzej, w społeczeństwie zachodnioniemieckim załamaniu uległa dotych­czasowa wiara w stały postęp i rosnący dobrobyt. Narastały nastroje niepewności co do jutra, mnożyły się, zwłaszcza w starszym pokoleniu, wątpliwości czy program reform społecznych lansowanych przez SPD jest w tych trudnych warunkach właściwy ⁹⁷. Te przemiany świadomości społecznej działały na rzecz opozycji chadeckiej. Z drugiej jednak stro­ny kryzys wywołał rosnącą coraz bardziej fale. bezrobocia, zwłaszcza wśród młodzieży. Dotknięci tą klęską domagali się skutecznych reform, na które rząd nie posiadał środków i które były w zarodku niejako zwal­czane przez wielkie grupy kapitalistyczne i wspierającą je w ramach koalicji FDP. Socjaldemokraci znaleźli się istotnie między młotem a ko­wadłem.

Druga połowa dekady przyniosła także gwałtowne nasilenie terroru

⁹⁸ Krasuski, Historia, s. 540 i n.

⁹⁷ Tak wyniki demoskopijne cyt. za M. i S. Greiffenhagen, Ein schwie-riges Vaterland, Miinchen 1980, s. 171 - 175.

59

PowstanK i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982

tak ze strony lewackiej, jak i prawicowej. Frakcja Czerwonej Armii (RAF) dokonała szeregu spektakularnych i udanych zamachów, porwań i za­bójstw wysokich urzędników, polityków i przedsiębiorców. Prawica miała na swoim koncie m.in. masakrę w Monachium, gdzie rzucono bombę w tłum publiczności. Wywołało to, zwłaszcza w 1976 i 1977 r. — - tj. w latach nasilenia zamachów lewackich — psychozę niepewności i strachu, przy czym środki masowego przekazu eksponowały przede wszys;kirn za­grożenie ze strony lewicy. Prasa prawicowa zainaugurowała prawdziwą nagonkę na postępową inteligencję oskarżaną o „sympatie" dla lewico­wego terroryzmu.

Rząd opanował sytuację i w stosunkowo krótkim czasie rozbił naj­groźniejsze grupy terrorystyczne, co obiektywnie stanowiło jego bez­sprzeczny sukces. Jednakże środki podjęte dla tego celu, lub te, które przy okazji nabrały rozgłosu, wywołały ogromną falę krytyki rządu, zwłaszcza ze strony szeroko pojętej lewicy. Tak np. takie kroki, jak po­wołanie do życia specjalnych jednostek antyterrorystycznych, zaostrzenie niektórych przepisów kodeksu karnego i postępowania karnego wywo­łały w publicystyce a nawet w nauce oskarżenie o uwstecznienie reżimu i porzucenie zasad liberalizmu ⁹⁸. Trzeba ten sąd uznać jednak za prze­sadny, środki podjęte dla zwalczania terroryzmu były niewątpliwie ko­nieczne, a ponadto w swoim zakresie ograniczone". Przesadne wydają się też twierdzenia, że rząd prowadził akcję tylko przeciw ekstremizmo-wi lewicowemu, tolerując prawicowy. Choć niewątpliwie większy roz­głos nadawano z reguły walce z terrorem skrajnej lewicy, niemniej rząd podejmował wiele akcji przeciw prawicowym ekstremistom; tak np. roz­wiązano w 1980 r. głośną neofaszystowską organizację paramilitarną „sportowo-obronną grupę Hoffmana".

Najbardziej kontrowersyjna okazała się natomiast sprawa tzw. „de­kretu o ekstremistach" czy inaczej zakazu zatrudniania (Berufsverbot) ¹⁰°. Już w 1972 r. na konferencji premierów rządów krajowych, przy popar­ciu rządu federalnego, podjęto postanowienie (zwane odtąd bezzasadnie zresztą dekretem — ErlaB) by dla obrony republiki nie zatrudniać na posadach państwowych ekstremistów nie dających gwarancji „wiernoś­ci ustrojowi", czego od urzędników wymaga pragmatyka służbowa. Po­dobne reguły obowiązywały zresztą i wcześniej, za rządów chadecji. Sa-

⁹⁸ Tak np. R. Hochhuth mówił o regresie w stosunku do ery Adenauera (!). Podobnie o „postliberalnym" społeczeństwie pisał jeden z wybitnych lewicowych politologów, W. D. N a r r.

⁹⁹ Tak trafnie E. J e s s e. Wider die Behauptung von der wachsenden Libera-litat, [w:] Jesse, s. 71 i n., a także K. Sontheimer, Zwischen Stabilitdt und Krisenbewusstsein, tamże, passim.

¹⁰⁰ Szerzej zob. L. J a n i c k i, Ograniczenie prawa do wykonywania zawodu w służbie publicznej w RFN, [w:] Prawo i wolności obywatelskie w państwach ka­pitalistycznych, Warszawa 1979, s. 197 i n.

60

Marek Sobolewski

ma zasada wyrażona w tej uchwale nie może być właściwie kwestiono­wana — żaden rząd demokratyczny nie może sobie pozwolić na to, aby jego otwarci przeciwnicy infiltrowali do niektórych, zwłaszcza szczegól­nie ważnych ogniw aparatu państwa (np. do policji, sądownictwa itp.J. Wysoce kontrowersyjne natomiast okazało się zastosowanie tej zasady w praktyce, z tym, że należy to także do kompetencji władz krajowych. Otóż w wielu krajach, zwłaszcza rządzonych przez chadecję, przez „eks­tremistów" rozumiano tylko działaczy lewicowych, nierzadko członków SPD! Odmawiano zatrudnienia absolwentom uczelni, którzy w czasie stu­diów (nawet i przypadkiem) brali udział w manifestacjach czy działal­ności lewicowych organizacji, nie dopuszczając do ich zatrudnienia na­wet na najbardziej neutralnych posadach jak w kolejach państwowych. Stosowanie „dekretu o dkstermistach" wywołało olbrzymią falę inwigi­lacji, zwłaszcza młodzieży, tysiące „postępowań wyjaśniających", co fak­tycznie prowadziło do politycznego zastraszania wszystkich niekonfor-mistów. Choć faktyczna liczba wypadków odmowy zatrudnienia nie była tak wielka, jak często twierdzono, postępowaniem wyjaśniającym objęto olbrzymie rzesze. Według danych tygodnika „Die Zeit" z 1977 r. dotknę­ło to ok. miliona osób ¹⁰¹. Zakaz zatrudnienia wywołał wielką falę pro­testów kół postępowych nie tylko w samej RFN, ale i za granicą. W RFN przeciw stosowaniu tych zasad wypowiedziała się FDP, broniąca tu za­sad tradycyjnego liberalizmu. Podjęta przez koalicję próba uporządko­wania i ograniczenia tych metod w drodze ustawy federalnej, została jednak sparaliżowana przez sprzeciw Rady Federalnej (1976 r.) ¹⁰².

Kolejnym problemem, który wywołał wiele niepokojów były formy walki o ochronę środowiska, zwłaszcza przeciw budowie elektrowni ato­mowych. SPD i rząd federalny wypowiedziały się za koniecznością roz­wijania energetyki jądrowej. Rozmaite grupy ruchu ochrony środowiska podjęły jednak zdecydowaną walkę przeciw tym i podobnym inwesty­cjom (np. przeciw rozbudowie lotniska we Frankfurcie). Organizowano nie tylko marsze protestu, okupację terenów, ale atakowano same place budowy. Doszło do starć z policją. Sprawy nie udało się rozwiązać, tym bardziej, że budowę wielu z tych zakładów poparły związki zawodowe i robotnicy zainteresowani w nowych miejscach pracy. Ruch ochrony środowiska został wzmocniony przez lewicową młodzież, odpływającą z SPD czy dawnych lewackich organizacji. Przyniosło mu to już pod ko­niec dekady poważne sukcesy polityczne na szczeblu krajów. Powoli ruch „Zielonych" przemieniał się w nową partię polityczną walczącą o po­stęp do Bundestagu.

¹⁰¹ „Die Zeit" z 5 maja 1977.

¹⁰² K r a s u s k i, Historia, s. 574.

61

Powstanie i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 1982

Podobny „pozasystemowy" charakter miało wiele innych spontanicz­nie tworzonych ruchów i organizacji na szczeblu lokalnym, dla załatwie­nia konkretnych miejscowych bolączek. Te „inicjatywy obywatelskie" (Biirgerinitiativen) stawały się pod koniec dekady coraz powszechniej­sze. Niektóre uciekały się też do użycia przemocy i powodowały starcia z policją, jak silny zwłaszcza w 1980 r. ruch zasiedlania pustych domów czynszowych, przeznaczonych przez właścicieli do rozbiórki. Niemałe kłopoty miał też rząd federalny z integracją robotników cudzoziemskich, a potem, po 1980 r. z nakłonieniem ich do powrotu do ich krajów ojczy­stych.

W tych warunkach rząd socjaldemokratyczno-liberalny nastawiony był przede wszystkim na „zarządzanie kryzysem". Niemniej przeprowa­dzono szereg zaprojektowanych przez SPD reform także i w tym okresie, przede wszystkim w sferze polityki socjalnej. Znacznie ulepszono sy­stem rent, wprowadzono dodatkową ochronę rodziny, młodocianych, usprawniono system zapomóg itd.¹⁰³ Z innych ważniejszych reform wy­mienić można obniżenie wieku pełnoletności na 18 lat, reformę prawa małżeńskiego (1975), ramową ustawę o szkołach wyższych (1976), wielką reformę podatkową (1975), osobną ustawę o współzarządzaniu pra­cujących w przedsiębiorstwach (1976). W tym ostatnim przypadku SPD musiała zadowolić się wynegocjowanym z FDP kompromisem, który roz­ciągał działanie „Mitbestimmung" na wszystkie przedsiębiorstwa zatrud­niające powyżej 2 tyś. pracowników, łamał jednak zasadę jednolitej re­prezentacji pracujących¹⁰⁴. Skutkiem sprzeciwu Federalnego Trybunału Konstytucyjnego udało się tylko częściowo zliberalizować postanowienia kodeksu karnego odnośnie przerywania ciąży (nowe przepisy, uwzględ­niające zastrzeżenia Trybunału weszły w życie w 1976 r.) W 1979 r. uchylono przedawnienie zbrodni ludobójstwa.

Mimo że rząd socjaldemokratyczno-liberalny stosunkowo dobrze ra­dził sobie z trudnościami gospodarczymi i RFN ciągle była tu w lepszej sytuacji niż inne kraje zachodnie, kryzys jednak dawał się coraz silniej we znaki. W 1982 r. liczba bezrobotnych osiągnęła rekordowy pułap po­nad 2 milionów pracujących. Zahamowany został wzrost gospodarczy i pogarszała się sytuacja finansowa państwa. W tej sytuacji właśnie kie­rownictwo FDP, bez konsultacji zresztą z własną partią, zdecydowało się dokonać „wymiany partnera". FDP zerwała koalicję z SPD, pozbawiając rząd H. Schmidta większości parlamentarnej. Po intensywnych, ale krót­kich rozmowach z chadecją, uzgodniono warunki nowej koalicji. Cha-decja postawiła w Bundestagu wniosek o votum nieufności dla Schmidta,

¹⁰³ B a h r, s. 95 i n.

¹⁰⁴ K r a s u s k i, Historia, s. 564.

62

Marek Sobolewski

wskazując jednocześnie na H. Kohla jako przyszłego kanclerza, l paździer­nika wniosek uzyskał większość głosów. Zakończyły się rządy koalicji soc jaldemokratyczno-liberalne j.

Nie ma tu miejsca na globalną ocenę krótkiej jeszcze przecież histo­rii RFN, kilka uwag nasuwa się jednak wyraźnie. W odróżnieniu od Re­publiki Weimarskiej, ta druga próba ustanowienia demokracji liberalnej powiodła się, mimo początkowych obaw wyrażanych nawet przez samych Niemców. Ustrój przyjęty w konstytucji zyskał aprobatę znakomitej większości społeczeństwa, zakres oddziaływania dawnych, tradycyjnych postaw i wartości autorytarnych skurczył się wyraźnie. System demo­kracji liberalnej przetrwał skutecznie nawet poważne zagrożenia we­wnętrzne drugiej połowy dekady lat siedemdziesiątych. Do stabilizacji ustroju przyczyniły się w decydującej mierze przemiany systemu partyj­nego, koncentracja opinii wokół dwóch wielkich partii przyjmujących te same zasady podstawowe i prowadzących faktycznie w wielu kwestiach podobną politykę. Wykształcił się i został przyjęty jako naturalny przez obie partie i społeczeństwo system rządów alternatywnych, czyli perio­dycznej wymiany partii u steru rządów. Kolejna zmiana koalicji jest już trzecią z kolei w historii RFN i obyła się bez wstrząsów wewnętrz­nych.

W RFN utrwalił się -bardzo silnie ustrój kapitalistyczny, którego za­sad nie kwestionuje nawet socjaldemokracja. Niemniej historia Republi­ki Federalnej dowodzi, że w ramach tego kapitalistycznego ustroju bur-żuazyjnej demokracji możliwe są poważne zmiany polityki zagranicznej i wewnętrznej. Od roli głównego, obok USA, eksponenta polityki „zim­nej wojny" przeszła RFN do odważnej polityki pokojowej współpracy ze Wschodem. Dokonano szeregu poważnych i znaczących reform wewnętrz­nych, zwłaszcza w kierunku państwa opiekuńczego. Społeczeństwo tego kraju zdolne było wykształcić wpływową lewicową opozycję intelektu­alną i silny, lewicowy ruch młodzieżowy, który wstrząsnął wielu zasta­nymi instytucjami i odświeżył atmosferę ideową.

Wszystko to było możliwe, mimo że RFN przejęła ś\viadomie spory balast dawnych czasów: przede wszystkim dawną kadrę urzędniczą, kon­serwatywną, o hitlerowskiej często przeszłości. Nie wygasły wpływy na­cjonalistyczne, antysemityzm, a nawet sentymenty wobec hitlerowskiej przeszłości. Ważne jest jednak, że nawet w dobie ostrych konfliktów we­wnętrznych i w latach kryzysu, sentymenty te nie zyskały masowego po­parcia, a wszystkie dotychczasowe próby zorganizowania masowej, silnej partii nacjonalistycznej upadły wobec braku dostatecznego zainteresowa­nia wyborców.

63

Powstaniiz i ewolucja systemu politycznego RFN 1945 - 19S2

BIBLIOGRAFIA

B a h r E., SPD — Portrdt einer Partej. Miinchen—Wien 1980.

Bracher K. D,, Das deutsche Dilemma, „Piper", Miinchen 1971.

Bracher K. D., Nach 25 Jahren, Kindler 1970 — a w tym zbiorze artykuły nast. autorów: T. E 11 w e i n, Staat und Verwaltung; R. S c h m i d, Rechtswirklich-keit in der Bundesrepublik; H. Ha m m, B r liche r. Versaunne Reforrnen; K. D. Bracher, Das bonner Parteiiznsystem; K. von. A r e t i n, 20 Ja.hr e, Ka-tholizismus in Deutschland.

B r and t W., S c h m i d t H., Deutschland 1976, „RoRo Aktuell", Hamburg 1976.

Childs D., Germany sińce 1918, New York 1970.

Dahrendorf R., The New Germanies — Restauration, Rcvolution, Reconstruc-tion, [w:] A. L i j p h a r t, [ed.] Politics in Europę, New Jersey 1969.

Dahrendorf R., Gesellschaft und Demokratie in Deutschland, „Deutscher Ta-schenbuch Yerlag", 1975.,

Doeming K. B., Fiisslein R. W., Ma t z W., Entstehungsgeschlchte der Arti-kel des Grundgesetzes, [w:] Jahrbuch des offentlichen Rechts, N. F. I, 1951.

Ellweira Th._t Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1973.

Eschenburg T., Żur politischen Praxis in der Bundę sr s publik, 2 Bde. „Piper", Miinchen 1966.

G r e i f f e n h a g e n M. i S., Ein schwieriges Yaterland, Miinchen 1980.

G r o s s e r A., Deutschlandbilanz, Miinchen 1970.

Grosser A., Die Bundesrepublik Deutschland. Bilanz einer Entvńck'ung. Tiibin-gen 1967.

Grzybowski K., Konstytucje krajów stref amerykańskiej i francuskiej, ..Pań­stwo i Prawo" nr l, 1949.

Hę i m a n n H., Theoriediskussion in der SPD, Frankfurt 1975.

Hę ssę K., Grundzilge des Verjassungsrechts der BRD, l aufl., Karlsruhe

J a n i c k i J., Ograniczanie praioa do wykonywania zawodu iv slużb^:c publi RFN, (w.) Praica i wolności obywatelskie w państwach kapitalistycznych, szawa :979.

Jesse E., Bundesrepublik DtutscftL-. nd ur:d Dzuisci : r-j^vr. :k .-.;•: o( .'.. R: ; ' Bonn 1980 — a w tym zbiorze artykuły na-jt. rut';r:-\\ : r. .J;- •. - • , \Y::-.-r d houpmng co?; der wachsenden '.Hibefalitilt: H. K o h :;.:'. i\^,i: .[', i^!ei; H. O b e r r e u t e v, Pirlairtentarisch'-:; System — Stćirken ir:t A. ii e i s c'i, Die Enni;icklung zu~:i Viohljahrisstaoi; K. S o n t ':. • sclisn Stalńlitat und Krisenbewusstsein; J. Web e r YerbundesLaa'.

Kaack H., Geschichte und Struktur des deutscheu Parteiensyster:(s. Opladen 1971.

Kozlowski H., Koncepcje modernizacyjne SPD, masz. prac;- dokt

1973.

K r a s u s k i J., Historia RFN, Warszawa 1981. Kr a suski J., Polityka czterech mocarstw wobec Nieminc. ..Pr;:eg'ąd Zachodni"

1/1978.

L e c h i c k i E.. Program rządowy kanclerza Erharda, .Przegląd Zach;ur:i" ;, ', 'Jdo. L o e went hal R., Schwartz H. P., Die zweite Republik, Stuttgart 1974 — a w

tym zbiorze artykuły nast. autorów: R. Loewenthal, Pro/o(;: Dauc-r and

Verwandlung; E. P ik a ,r t, Auf dem Wege żuru Grundncsctz: K. D. B r a c li c r.

64

Marek Sobolewski

Die Kanzlerdemokratie; T. Eschenburg, Der bilrokratische Ruckhalt; W. L i p g e n s, Europdische Integration.

M a 11 n G., The Ilistory oj Germany sińce 1789, London 1968.

M a r k i e w i c z S., Katolicyzm polityczny w RFN, Warszawa 1978.

Marki e wic z W., Perspektywy tzw. Versóhnung (pojednania) Niemców i Pola­ków, „Przegląd Zachodni" 2/1966.

Mazur Z., Wybory do Bundestagu 1976, „Przegląd Zachodni" 4/1976.

M i e d z i ń s k i F.. Wybory do VI Bundestagu, „Przegląd Zachodni" 1/1970.

Miedziński F., Wybory do VII Bundestagu, „Przegląd Zachodni" 5-6/1972.

Mi Ile r S., Potthoff H., Kleine Geschichte der SPD 1981 [b.m.r.].

Model O.. Staatsbiirgerliches Taschenbuch, VI aufl., Munchen—Berlin 1935.

Murkowski J., FDP w roku wyborów federalnych 1976, „Przegląd Zachodni'¹ 5 - 6/1976.,

Muszyński J., XXII Zjazd CDU w Hamburgu, „Przegląd Zachodni" 5-6/1973.

Noack P., Die deutsche Nachkriegszeit, Miinchen—Wien 1966.

Pilichowski Cz., Fałszerstwo czy prowokacja, Warszawa 1977.

Pilic ho wski Cz., Przedawnienie i ściganie zbrodni przeciwko pokojowi, zbrod­ni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości w systemie prawa RFN, materiały z konferencji, Warszawa 1981.

Polska-NRF. Przesłanki i proces normalizacji, Poznań 1972.

Rupp H. K., Politische Geschichte der Bundę sre publik Deutschland. Stuttgart 1978.

Ryder A. J., Twientieth Century Germany, Macmillan 1973.

Schafer-Nedelman, Der CDU Staat, Miinchen 1976.

Schmollinger H. W., Miiller P.. Zwischenbilanz (10 Jahre Sozialliberalcn Politik 1969 - 1979, Hannover 1980.

Sobczak J., Kwestia wspólnoty frakcji zachodnioniemieckich partii chadeckich, „Przegląd Zachodni" 1/1977.

Sobczak J., XXV Zjazd CDU, „Przegląd Zachodni" 2/1977.

Sobolewski M., Problematyka prawa natury w prawie konstytucyjnym NRF, „Państwo i Prawo" 4/1958.

Sobolewska B. i Sobolewski M., Myśl polityczna XIX i XX w., „Libe­ralizm", Warszawa 1978.

Sontheimer K., Grundziige des politischen Systems der Bundę sre publik Deut­schland, „Piper", Miinchen 1971.

S t a r i t z D. (wyd.), Das Parteiensystem der Bundesrepublik, Oplade>n 1976.

S u ł e k J., Geneza Republiki Federalnej Niemiec, Poznań 1976.

T o m a l a M., Rota reform wewnętrznych w rozwoju polityki zagranicznej RFN, ..Przegląd Zachodni" 5 - 6/1971.

Walczak A. W.. Elementy mitoticorcze w biografistyce roku Adenauerowskiego, ..Przegląd Zachodni" 2/1976.

Walczak A. W., Opozycja stronnictw zachodnioniemieckich przeciw rządom unii

chadeckiej, „Przegląd Zachodni" 4/1970.

Walczak A. W.. Kongres Wolnych Demokratóic w Bonn (1970), „Przegląd Zachod­ni" 5 - 6/1970.

Rozdział VI

PARTIE POLITYCZNE W RFN

ZBIGNIEW A. MACIĄG

1. KSZTAŁTOWANIE SIĘ SYSTEMU PARTYJNEGO

a) Uwagi wstępne

Na kształtowanie się systemów partyjnych wywierają wpływ różno­rodne czynniki *. Za najistotniejsze z nich uważa się najogólniej charak­ter konfliktów społecznych, które zachodzą w procesie historycznego roz­woju społeczeństwa oraz system wyborczy². W początkowym okresie formowania się systemu partyjnego RFN znaczną rolę odgrywały, wyni­kające z tradycji politycznej Niemiec i dość głęboko jeszcze zakorzenio­ne w świadomości społecznej konflikty pomiędzy: klasą robotniczą i kla­są burżuazyjną, klasą chłopską i obszarników oraz klasą burżuazyjną, drobną i wielką burżuazją, ewangelikami i katolikami, zwolennikami jedności wielkich Niemiec i legitymistami dążącymi do ustanowienia i umocnienia autonomii poszczególnych krajów. Na te konflikty nało­żyły się ponadto nowe powstałe w następstwie upadku III Rzeszy, a to pomiędzy: zwolennikami systemu faszystowskiego i jego odbudowy oraz przeciwnikami tego systemu, przesiedleńcami z byłych terenów nie­mieckich i ludnością już wcześniej zamieszkującą terytorium RFN³. W miarę umacniania się gospodarczego i politycznego RFN, konflikty te niekiedy słabły, czasem niemal zanikały albo też koniunkturalnie da-

¹ Obszernej analizie systemu partyjnego RFN poświęcona jest praca Z. A. M a-ciąga, System partyjny RFN, Warszawa 1979.

² M. Sobolewski, Partie i systemy partyjne świata kapitalistycznego, War­szawa 1977, s. 410 i następne; W. Skrzydło, O partii i systemach partyjnych, Warszawa 1976, s. 79 i 80.

⁸ Por. K. v. Beyme, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Miinchen 1979, s. 64.

186

Zbigniew A. Maciąg

wały znać o sobie ze szczególną ostrością. Rozwijały się też takie, które w przeszłości nie miały większego politycznego znaczenia bądź pojawia-• ły się nowe, wcześniej nie istniejące, które w konkretnych warunkach RFN odegrały znaczącą rolę. O sprawach tych była już mowa w rozdziale I. Tutaj pragniemy szerzej rozwinąć naszkicowany tam wątek partyjno-

-polityczny.

b) Tworzenietzw. partii licencjonowanych w za­chodnich strefach okupacyjnych (1945-1949)

Dla pierwszego etapu rozwoju systemu partyjnego w latach 1945-

- 1949 decydujące było stanowisko zachodnich mocarstw okupacyjnych. Przesądziło bowiem o kapitalistycznym charakterze stosunków produkcji w zachodnich strefach, a ponadto wpłynęło istotnie na uformowanie no­wego państwa, i to według kapitalistycznych również wzorców ustrojo­wych.

Umowa poczdamska z 2.08.1945 r. przewidywała w rozdziale III, iż ,,w całych Niemczech dozwolone zostaną i popierane będą wszelkie partie demokratyczne z przyznaniem im prawa do zwoływania zgromadzeń i przeprowadzania dyskusji publicznych". W oparciu o te postanowienia władze amerykańskie w sierpniu, brytyjskie we wrześniu, a francuskie w grudniu 1945 r. udzieliły pierwszych licencji na tworzenie partii⁴. Uwzględniały przy tym istniejące w przeszłości, zwłaszcza w okresie Re­publiki Weimarskiej tradycje partyjno-polityczne oraz charakterystyczne dla społeczeństw burżuazyjnych podziały. Kierowały się również i tym, by nie odradzały się ugrupowania faszystowskie. Trzon zatem systemu par­tyjnego tworzyć zaczęły partie chrześcijańsko-konserwatywne CDU i CSU⁵, liberalna FDP, socjaldemokratyczna SPD i komunistyczna KPD ⁶. Partie te obejmowały w zasadzie swym zasięgiem cały obszar za­chodnich stref okupacyjnych, choć w niektórych ich częściach przybie­rały np. CDU i FDP niejednolite nazwy i zróżnicowane niekiedy progra­my. Obok nich powstawały dość liczne drobne partie burżuazyjne, których zasięg ograniczał się do jednego lub kilku krajów. Tak np. w Północnej Nadrenii-Westfalii, Szlezwiku-Holsztynie i Dolnej Saksonii utworzono partię Centrum (Z) i Niemiecką Partię Prawicową (DReP); w Dolnej Saksonii i Północnej Nadrenii-Westfalii — Partię Niemiecką (DP); w

⁴ Władze radzieckiej strefy okupacyjnej wyprzedzając niejako postanowienia poczdamskie, zezwoliły na tworzenie partii już w czerwcu 1945 r.

⁵ CDU i CSU powiązane są organizacyjnie „Wspólnotą pracy" z 6.02.1947 r. Są to wprawdzie odrębne partie, jednakże ich struktury i założenia programowe są zbliżone. CDU obejmuje organizacyjnie wszystkie kraje z wyjątkiem Bawarii, zaś CSU tylko Bawarię.

⁸ M. Rowold, Im Schatten der Macht, Diisseldorf 1974, s. 18 i 19.

187

Partie polityczne w RFN

Szlezwiku-Holsztynie — Związek Wyborczy Południowego Szlezwiku (SSW) w Bawarii Partię Bawarską (BP) i Gospodarcze Zrzeszenie Odbu­dowy (WAV).

O ile jednak Centrum była partią umiarkowanie postępową, głoszącą również pewne hasła reform społecznych i w swych dążeniach federali-stycznych zbliżała się do radykalnej w tym zakresie Partii Bawarskiej zaś Związek Wyborczy Południowego Szlezwiku reprezentował interesy mniejszości duńskiej, o tyle poozstałe z wymienionych ugrupowań, a mia­nowicie: Partia Niemiecka, Niemiecka Partia Prawicowa i Gospodarcze Zrzeszenie Odbudowy okazały się partiami skrajnej prawicy. Pomimo po­dejmowanych prób i inicjatyw władze okupacyjne nie zezwoliły na za­łożenie partii przesiedleńców.

W wyniku tak ukształtowanego układu sił politycznych w przepro­wadzonych w latach 1946/47 wyborach krajowych w poszczególnych stre­fach najwięcej głosów zdobyły partie reprezentujące wspomniane już cztery zasadnicze nurty polityczne — chrześcijańsko-konserwatywny, li­beralny, socjaldemokratyczny i komunistyczny. Dlatego też w utworzonej w 1947 r. Radzie Gospodarczej otrzymały one, z rozdziału proporcjonal­nego do siły ich frakcji krajowych, najwięcej spośród 52 mandatów ⁷. Ce­lem obsadzenia stanowisk w organie wykonawczym Rady — Dyrektoria­cie, trzy najsilniejsze partie burżuazyjne CDU/CSU, FDP i DP uformo­wały koalicję wymierzoną głównie przeciw partiom lewicy — SPD i KPD. Podobny też w zasadzie układ sił zachował się w liczącej 65 deputowa­nych Radzie Parlamentarnej ⁸.

Do pierwszych wyborów do Parlamentu Federalnego w 1949 r. przy­stąpiło około 16 partii, niekiedy powiązanych ze sobą w bloki, reprezen­tujących dość szeroką gamę tendencji politycznych od lewicy komuni­stycznej począwszy, poprzez burżuazyjne ugrupowania centrystyczne, na skrajnej prawicy kończąc. Mandaty zdobyło aż II z nich, co umożliwiła jeszcze w tym czasie dość tolerancyjna wobec słabszych ugrupowań or­dynacja wyborcza. Najwięcej głosów, bo w sumie aż 72'% zdobyły trzy główne ugrupowania CDU/CSU, SPD i FDP, wyraźnie dystansując po­zostałe partie⁹. Na czoło wśród nich wysunęła się CDU/CSU, która pre­zentując się jako partia powszechna, a więc partia całego narodu (Volks-partei)¹⁰, potrafiła pod swymi hasłami integrować pracodawców i praco-

⁷ I tak CDU/CSU i SPD otrzymały po 20 mandatów FDP/DVP/DemP — 4, KPD — 3, Zentrum i NLP/DP po 2 oraz WAV — 1.

⁸ W Radzie Parlamentarnej nie było reprezentowane Gospodarcze Zrzeszenie Odbudowy CDU/CSU i SPD otrzymały do 27 mandatów, FDP/LDP/DYP — 5, Cen­trum, DP i KPD po 2.

⁸ O wynikach wyborów do Parlamentu Federalnego jest szerzej mowa w rozdz. X.

¹⁰ M. Rowold za partię powszechną (Volkspartei) uważa taką partię, która „[...], rości sobie pretensje do reprezentowania całego narodu, służy tzw. dobru

188

Zbigniew A. Maciąg

biorców, warstwy średnie i rolników, katolików i ewangelików, konser­watystów z południa i bardziej postępowe elementy z północy. Program CDU z Ahlen z 1947 r. uchwalony pod wpływem lewicy partyjnej, za­powiadał uspołecznienie niektórych gałęzi gospodarki, dekoncentrację przemysłu, likwidację monopoli, współdecydowanie załóg w przedsię­biorstwach. Jednocześnie jednak w ramach koncepcji tzw. socjalnej go­spodarki rynkowej ", wyrażonej w „Deklaracji z Diisseldorfu" z 1949 r., stanowiącej platformę wyborczą CDU, potwierdziła ona utrzymanie go­spodarki kapitalistycznej i prywatnej własności środków produkcji z do­puszczalną jedynie w pewnym zakresie ingerencją państwa. Ta niekon­sekwencja, a nawet sprzeczność założeń, niekiedy zróżnicowana w zależ­ności od kraju służyła zapewnieniu korzystniejszych rezultatów wybor­czych, gdyż w środowiskach bardziej postępowych akcentowano socjali­zację gospodarki, a w innych, konserwatywnych, utrwalenie jej kapitali­stycznego charakteru.

Drugą siłą polityczną w wyniku wyborów okazała się SPD, która opie­rając się na środowisku klasy robotniczej i uważając się za jej repre­zentanta głosiła hasła socjalistycznych przeobrażeń. Jej założenia wy­rażał program uchwalony na Zjeździe w Hanowerze w 1946 r. zapowia­dający uspołecznienie środków produkcji, planową gospodarkę i refor­mę rolną.

Znaczne też poparcie wyborców zyskała FDP, która usytuowała się na trzeciej pozycji w parlamencie. Stojąc w swych założeniach na pra­wo od CDU/CSU, partia ta wyrażała interesy bardziej konserwatywnej części klasy burżuazyjnej, przeciwstawiającej się ingerencji państwa w sferę społeczną i gospodarczą.

Pomimo wzrostu zimnowojennych napięć w stosunkach Wschód-Za-chód oraz prowadzonej przez prasę burżuazyjną antykomunistycznej na­gonki, na czwartej pozycji znalazła się KPD. Musiała ona konkurować nie tylko z partiami burżuazyjnymi ale i z odcinającą się od niej SPD, która wprawdzie głosiła program mniej radykalnych przemian, ale w szeregu kwestiach był on zbliżony do komunistycznego. Nie można za­pominać przy tym, iż radykalizm KPD nie zyskiwał w bardziej zacho­wawczych kręgach klasy robotniczej RFN uznania, a nawet niekiedy działał odstraszająco. Jeśli z kolei chodzi o Partię Bawarską i Partię Cen­trum, to brak silnego dla tych partii poparcia kapitału oraz pewna zbież-

powszechnemu oraz wyraża wszystkie istotne interesy społeczne. Socjologiczna struktura członków partii powszechnej i głosujących na nią wyborców dostosowuje się odpowiednio do przekroju socjologicznego ogółu ludności". M. R o w o l d, op. cit., s. 52.

¹¹ Polityka socjalnej gospodarki rynkowej, odpowiadając etapowi państwa in­terwencjonizmu, nawiązywała do założeń polityki „New Dealu" F. D. Roosevelta, zweryfikowana w praktyce Stanów Zjednoczonych Ameryki była popierana przez nie w ramach realizacji planu Marshalla.

189

Partie polityczne w RFN

ność ich założeń z konkurującą z nimi CDU/CSU utrudniały im wpraw­dzie osiągnięcie poważniejszego rezultatu wyborczego, jednakże nie prze­szkodziły wejściu ich przedstawicieli do parlamentu.

Jeszcze stosunkowo silnie, pomimo ograniczonego terytorialnie zasię­gu oddziaływania reprezentowane były w Parlamencie partie skrajnej prawicy: Partia Niemiecka, Gospodarcze Zrzeszenie Odbudowy i Niemiec­ka Partia Prawicowa.

W przeprowadzonych 12.09.1949 r. przez Zgromadzenie Federalne wy­borach prezydenta RFN wszystkie partie burżuazyjne poparły kandyda­turę przewodniczącego FDP Theodora Heussa przeciw wysuniętemu przez SPD przewodniczącemu tej partii Kurtowi Schumacherowi¹². W trzy dni później Parlament Federalny wybrał na kanclerza federalnego większością l głosu kandydata chrześcijańskiej demokracji Konrada Adenauera, z którym bez powodzenia konkurował przewodniczący SPD K. Schuma-cher.

Początkowo K. Adenauer zamierzał formować swój pierwszy rząd w oparciu o koalicję CDU/CSU, FDP, DP i BP, jednakże skutkiem na­cisków ze strony CSU, rywalizującej w Bawarii z BP, w skład gabinetu powołani zostali przedstawiciele tylko CDU/CSU, FDP i DP ¹³. Dyspo­nująca niewielką przewagą zaledwie 14 głosów, jednakże dość jednolita w działaniu większość rządowa dominowała wyraźnie nad stosunkowo liczną, ale rozbitą wewnętrznie opozycją. Tworzyły ją bowiem konkuru­jące ze sobą partie o różnorodnych założeniach politycznych, tj. SPD i KPD oraz zorganizowana we wspólną frakcję Partia Bawarska i Cen­trum.

c) Przekształcenie systemu wielości partii parla­mentarnych w system 4 partii

Po zniesieniu z początkiem 1950 r. wymogu uzyskania licencji dla tworzenia partii, liczba ich dość gwałtownie wzrosła. Przestały istnieć bariery utrudniające powstawanie partii radykalnie prawicowych i fa­szystowskich. Zniesiono również ograniczenia dla tworzenia partii prze­siedleńców. Wszystkie nowo powstające ugrupowania stanowiły pewien element dezintegrujący wobec systemu ukształtowanego w wyniku wy­borów w 1949 r. W celu przeciwdziałania tym niekorzystnym z punktu widzenia stabilności systemu tendencjom uruchomiono szereg -mecha-

¹² J. Dittberner, Żur Entwicklung des Parteiensystems zwischen 1949-1961, [w:] Dos Parteiensystem der Bundesrepublik. Hrsg. v. D. Staritz, Opladen 1976, s. 136.

¹³ W. R u d z i o, Die organisierte Demokratie — Parteien und Verbande in der Bundesrepublik, Stuttgart 1977, s. 119.

190

Zbigniew A. Maciąg

nizmów prawnych, zwłaszcza zaostrzono wymogi, których spełnienie wa­runkowało udział partii w procesie wyborczym i rozdziale mandatów z list krajowych, np. w formie wspomnianej w rozdz. V „klauzuli zapo­rowej".

Ciągle żywe jednak w wielu kręgach społecznych, zwłaszcza w śro­dowisku drobnomieszczańskim tendencje faszystowskie przejawiały się w formach wyraźnie już zorganizowanych. Spośród dość licznych, acz­kolwiek drobnych partii neofaszystowskich, które powstały w tym czasie, na czoło wysunęły się dwie: o większych wpływach Socjalistyczna Par­tia Rzeszy (SRP) działająca w 6 krajach i mająca swych reprezentantów w parlamentach Bremy i Dolnej Saksonii oraz słabsza od niej Niemiecka Partia Rzeszy (DRP). SRP jako partia działająca sprzecznie z konstytu­cją, na wniosek Rządu Federalnego orzeczeniem Trybunału Konstytu­cyjnego z 1952 r. została zdelegalizowana. DRP zaś wprawdzie uczestni­czyła jeszcze trzykrotnie w wyborach do Parlamentu, jednakże nie uzy­skała znaczącego poparcia wyborców.

Wobec wzrostu politycznego znaczenia w skali wewnętrznej jak i w sferze polityki zagranicznej RFN problemu przesiedleńców, utworzona została w 1950 r. partia przesiedleńców o wyraźnie prawicowym profilu pod zmieniona od 1952 r. nazwą Ogólnoniemiecki Blok — Związek Wy­pędzonych z Ojczyzny i Pozbawionych Praw (GB/BHE). Objęła ona swym zasięgiem działania całą Republikę Federalną. Była to jedyna w tej skali partia interesu, której jednak działalność sprzyjała głównie podtrzymy­waniu i podsycaniu odwetowych i zimnowojeniiych nastrojów.

Krańcowo niemal przeciwna tym tendencjom była opowiadająca się za polityką neutralności RFN oraz współpracą z państwami socjalistycz­nymi utworzona z końcem 1952 r. Ogólnoniemiecka Partia Ludowa (GVP). Założycielem jej i przywódcą był Gustav Heinemann, były minister w rzą­dzie Adenauera, który podał się do dymisji w 1950 r. na znak protestu przeciw zbrojeniowej i prozachodniej polityce kanclerza. GVP podjęła współpracę ze Związkiem Niemców (BdD), partią o podobnych tenden­cjach i objęła zasięgiem swego działania wszystkie kraje Republiki.

Do wyborów do Parlamentu Federalnego przeprowadzonych w 1953 r. przystąpiło 13 partii reprezentujących te same, co poprzednio kierunki polityczne. Ze wzglądu na delegalizację SRP, relatywnie słabsze i roz­bite pozostawały ugrupowania skrajnie prawicowe. Osłabioną była rów­nież pozycja KPD wskutek wniesienia przez Rząd Federalny z końcem 1951 r. wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o jej delegalizację. Za­ostrzone zaś, wynikające z ustawy wyborczej ograniczenia zamykały dro­gę do Parlamentu partiom drobniejszym o słabszym społecznie oddzia­ływaniu. W rezultacie mandaty w Parlamencie otrzymało tylko 7 partii,

191

Partie polityczne w RFN

przy czym trzy główne ugrupowania CDU/CSU, SPD, FDP zdobyły łącz­nie 83,5'% głosów. Przyrost ich (o 11,4%) zanotowała tylko CDU/CSU. Jej program zasadniczy z Hamburga uzupełniał Deklarację z Dtissel-dorfu w kwestii współdecydowania pracobiorców w przedsiębiorstwach. Ponadto określał założenia polityki zagranicznej, w myśl których RFN opierać się miała na ścisłym sojuszu z Zachodem, przyczyniać do wzmoc­nienia potencjału zbrojeniowego Zachodu, to znaczy rozwijać własny potencjał militarny i w ten sposób zmierzać do realizacji zasadniczego ce­lu tej polityki, mianowicie zjednoczenia Niemiec. Wykorzystane propa­gandowo wydarzenia z czerwca 1953 r. w NRD, pewne osiągnięcia w po­lityce zagranicznej i gospodarczej oraz osobisty autorytet Konrada Ade-nauera zapewniły chrześcijańskiej demokracji wysokie poparcie wybor­ców. Proces tym samym integracji społeczeństwa wokół tej partii uległ dalszemu pogłębieniu.

Straty natomiast poniosła SPD, kierowana od 1952 r. przez Ericha Ollenhauera, pomimo iż skupiła ona część głosów oddawanych dotychczas na KPD. Niższe też poparcie wyborców zanotowała FDP. Nie przekroczy­ły „klauzuli zaporowej" Partia Bawarska i Centrum, choć ta ostatnia, wskutek porozumienia wyborczego z innymi ugrupowaniami zdołała jesz­cze uzyskać dwa mandaty. Spośród partii skrajnej prawicy w Parlamen­cie została tylko Partia Niemiecka, która wprawdzie objęła swym zasię­giem całą federację, jednakże jedynie dzięki wsparciu CDU i FDP nie poniosła poważniejszych strat. Zbliżyła się ona również do niedawno pow­stałej GB/BHE, której z trudem udało się przekroczyć „klauzulę zaporo­wą". Nie potrafiły jej natomiast już pokonać ugrupowania postępowe KPD i GVP. KPD stając się ofiarą zimnowojennej polityki sił prawico­wych RFN została zdelegalizowana w 1956 r., zaś GVP wobec niepowo­dzeń, również w wyborach krajowych rozwiązała się z początkiem 1957 r., a większość jej członków wstąpiła do SPD.

Pomimo że chrześcijańskiej demokracji brakowało zaledwie dwóch mandatów, by sformować gabinet samodzielnie, weszła ona w koalicję z FDP, DP i GB/BHE, głównie w tym celu, by dysponować konieczną dla przeprowadzenia zmian w Ustawie Zasadniczej kwalifikowaną więk­szością 2/3 składu Parlamentu. Od samego niemal początku dochodziło jednak do rozbieżności pomiędzy partnerami koalicji, głównie na tle pro­jektu nowej ustawy wyborczej oraz problemu Saary. W ich wyniku roz­bita wewnętrznie GB/BHE przeszła w październiku 1955 r. do opozycji, choć jej ministrowie w rządzie Adenauera pozostali. W miesiąc później doszło do zaostrzenia kontrowersji pomiędzy FDP i CDU/CSU, a w ich wyniku do kryzysu w łonie FDP. Skutkiem tego skupiona wokół człon­ków rządu K. Adenauera grupa deputowanych FDP utworzyła Wolną Partię Ludową (FVP), która jednak nie zyskała szerszego poparcia spo-

192

Zbigniew A. Maciąg

łecznego i przyłączyła się w styczniu 1957 r. do Partii Niemieckiej (DP)¹⁴.

O ile zatem z początkiem II kadencji Parlamentu w opozycji pozo­stawała jedynie SPD, o tyle już w jej połowie tworzyły ją również osła­bione wewnętrznymi konfliktami GB/BHE i FDP. Nie wpłynęło to jed­nak istotnie na jej wzmocnienie ani też nie osłabiło dominującej pozycji rządzącej chrześcijańskiej demokracji.

W wyborach do Parlamentu Federalnego 1957 r., w których wprowa­dzono jeszcze dalej idące wymierzone przeciw drobnym partiom ograni­czenia prawne, uczestniczyło nadal 13 partii, reprezentujących podobnie, jak poprzednio ciążenia polityczne, z wyjątkiem jednak ugrupowań le­wicy komunistycznej. Brały w niej udział natomiast ugrupowania skraj­nej prawicy. Do Parlamentu Federalnego weszło tym razem zaledwie 5 partii, z czego samodzielnie tylko 4 — CDU, CSU, FDP, i SPD, które łącznie zdobyły 89,7°/o głosów. Partia Niemiecka zaś zawdzięczała swe mandaty wyłącznie porozumieniom wyborczym z CDU.

Największy sukces w swej historii odniosła chrześcijańska demokra­cja, zdobywając ponad połową wszystkich ważnie oddanych głosów. Był to jednak szczyt możliwości tej partii. Osiągnęła go ona, podobnie jak poprzednio, przede wszystkim dzięki utrzymującej się koniunkturze go­spodarczej, sukcesom w polityce zagranicznej, propagandowemu wyko­rzystaniu wydarzeń 1956 r. na Węgrzech, osobistej popularności Adenau-era, zwiększonego poparcia kapitału, rozbicia skrajnej prawicy i konku­rencyjnego Centrum oraz wchłonięcia ich klienteli wyborczej (a w kon­sekwencji przesunięcia kursu polityki bardziej w prawo), sporów w ło­nie innych partii prawicowych, zwłaszcza w GB/BHE i FDP, a także wy­eliminowania lewicy komunistycznej. Zintegrowała ona zatem wokół sie­bie elementy od skrajnej prawicy do lewicowego Centrum pracobior­ców i pracodawców, konserwatystów i przesiedleńców, była symbolem stabilizacji społecznej i postępu gospodarczego. Zdobycie przez CDU/CSU 270 na 497 mandatów pozwalało jej na utworzenie rządu jednopartyjne­go. Adenauer jednak zdecydował się wejść w koalicję z Partią Niemiec­ką, głównie dlatego, by osłabić wewnątrzfrakcyjną opozycję i skłonić stawiającą coraz śmielsze żądania bawarską CSU do ustępstw¹⁵.

W ławach opozycji pozostały zatem SPD i FDP. Nie były one jednak w stanie zagrozić dominacji CDU/CSU. Utrzymująca się w zasadzie na-

¹⁴ J. D i 11 b e r n e r, op. cit., s. 143 i 144 oraz H., K a a c k, Geschichte und Struktur des deutschen Parteiensystems, Opladen 1971, s. 222-225.

¹⁵ CSU powołała specjalną Komisję do spraw Rozmów Koalicyjnych i wymogła na CDU podpisanie umowy frakcyjnej zapewniającej CSU szerszy udział w procesie podejmowania decyzji na szczeblu federalnym; J. D o m e s, Bundesregierung und Mehrheitsfraktion, Koln u. Opladen 1964, s. 89, 90.

193

Partie polityczne w RFN

dal, pomimo niewielkiego przyrostu głosów w tych samych granicach popularność SPD zmusiła kierownictwo partii do dokonania rewizji do­tychczasowych założeń programowych. W związku z tym na Zjeździe w Bad-Godesberg w 1959 r. uchwalono jedenasty w historii socjaldemo­kracji niemieckiej program zasadniczy, stanowiący wytyczną jej działa­nia na przyszłość. Program akceptował kapitalistyczne stosunki gospodar­cze i przewidywał jedynie w ich ramach doskonalenie systemu i stopnio­wą jego socjalizację. Zrezygnowano z radykalnych lewicowych postula­tów, zwłaszcza z uspołecznienia podstawowych gałęzi gospodarki. W ten sposób stworzono warunki dla przekształcenia SPD z partii klasy robot­niczej, za którą dotychczas się uważała, w podobną w swych założeniach do CDU/CSU, zwróconą do całego narodu, wszystkich jego klas i warstw — partię powszechną. Tak przeobrażona, skłaniająca się bardziej w stro­nę centrum i centro-prawicy SPD, liczyła na znaczny wzrost popularnoś­ci w zbliżających się wyborach, zwłaszcza wśród pracowników umysło­wych i urzędników oraz w kręgach drobnego a nawet wielkiego kapi­tału.

Skutkiem natomiast słabnącego poparcia kapitału i rozłamu w kie­rownictwie znaczne straty poniosła FDP. Uchwalony w styczniu 1957 r. przez Zjazd tej partii w Berlinie Zachodnim program zasadniczy sytuu­jący ją jako „trzecią siłę" systemu partyjnego, w polityce wewnętrznej akcentował wolności i prawa jednostki (głównie prawo własności pry­watnej), zwłaszcza wobec rosnącej roli państwa i jego biurokracji. W po­lityce zagranicznej zaś uznawał wprawdzie za konieczne powiązania RFN z Zachodem, a dążność do zjednoczenia Niemiec za cel najważniejszy. Jednakże w przeciwieństwie do CDU/CSU opowiadał się za polityką od­prężenia i współpracy ze Wschodem¹⁶, widząc w jednostronnych i zbyt ścisłych powiązaniach RFN z Zachodem niebezpieczeństwo utrwalania podziału Niemiec. Program ten adresowany do warstw średnich głównie rzemieślników, kupców, właścicieli ziemskich, a także kręgów wielkiej burżuazji nie zdołał jednak, jak się okazało, zapewnić FDP oczekiwane­go sukcesu w 1957 r., choć stworzył podstawy dla poprawy wyników w następnych wyborach.

Stosunkowo szybka, na fali koniunktury gospodarczej, asymilacja prze­siedleńców, a w związku z zaznaczającymi się tendencjami odprężenio­wymi spadek znaczenia politycznego GB/BHE jako instrumentu polityki zimnowojennej i łączące się z tym ograniczenie poparcia kapitału, prze­jęcie szeregu haseł tej partii przez CDU/CSU, które ponadto efektyw­niej uwzględniać mogły interesy tej grupy społecznej oraz rozłam w kie­rownictwie partii, to przyczyny, które istotnie wpłynęły na spadek gło-

¹⁸ H. K a a c k, Żur Geschichte und Programmatik der Freien Demokratischen Partei, Meisenheim am Glan 1976, s. 22.

13 Ustrój RFN

194

Zbigniew A. Maciąg

sów wyborców, oddanych w 1957 r. na GB/BHE i w konsekwencji wy­eliminowanie tej partii z Parlamentu Federalnego.

W 1960 r. doszło do rozłamu w kierownictwie Partii Niemieckiej, któ­rego część, w tym dwaj ministrowie Rządu Federalnego, przeszła do CDU. Od tego czasu partia ta nie mogła już liczyć na poparcie w wyborach chrześcijańskiej demokracji. Szansą zatem przełamania przez nią „klau­zuli zaporowej" ograniczającej było połączenie się ze zbliżoną w założe­niach partią prezsiedleńców GB/BHE. Obie partie zatem wiosną 1961 r. utworzyły Partię Ogólnoniemiecką (GDP) żywiąc nadzieję na sforsowa­nie w ten sposób istniejących barier prawnych i odzyskanie utraconych pozycji.

Na rok również przed wyborami dotychczas rozbite dość liczne, acz­kolwiek drobne ugrupowania postępowe zorganizowały się w Niemiecką Unię Pokoju (DFU). Skupiła ona w swych szeregach byłych członków KPD, GVP, pacyfistów, neutralistów, byłych członków SPD (którzy wy­stąpili z niej po uchwaleniu programu godesberskiego) i inne elementy postępowe. Partia ta opowiadała się za rozbrojeniem, utrwaleniem gra­nic w Europie i współpracą z państwami socjalistycznymi. Z takimi też postulatami przystąpiła ona do wyborów do Parlamentu Federalnego w 1961 r.

W wyborach tych, kończących proces eliminacji słabszych partii z Parlamentu Federalnego uczestniczyło 9 partii, przy czym tylko 4 z nich CDU, CSU, SPD, FDP zdobyły mandaty i w sumie 94,3% głosów. Pozo­stałe partie, w tym również Partia Ogólnoniemiecką i Niemiecka Uria Pokoju nie zdołały przekroczyć „klauzuli zaporowej". Po raz pierw; zy straty poniosła CDU/CSU. Były one konsekwencją zbyt małej elastycz­ności tej partii w polityce zagranicznej, zwłaszcza w stosunkach z kraja­mi socjalistycznymi, wobec postępujących w świecie tendencji odpręże­niowych ¹⁷. Powstały ponadto osłabiające ją rozbieżności w jej kierow­nictwie. Zaznaczył się wyraźny spadek popularności kanclerza Adenaue-ra¹⁸. Potrafiła to umiejętnie wykorzystać FDP, która występując prze­ciw Adenauerowi uzyskała najlepszy jak dotychczas rezultat wyborczy.

Znaczny przyrost głosów osiągnęła również SPD, prezentująca się ja­ko partia uwzględniająca socjalne potrzeby pracobiorców. Jej zwartość wewnętrzna oraz umiarkowany już program budziły zaufanie także warstw średnich. Dawała ponadto większą gwarancję w epoce odprężenia prowadzenia elastycznej i bardziej realistycznej polityki wobec państw socjalistycznych. Nie uczestniczyła bowiem tak jak rządząca CDU/CSU

¹⁷ Niekorzystne dla CDU/CSU reperkusje wśród wyborców wywołał między in­nymi również kryzys berliński z 13.08.1961 r.

is przyczyniły się do tego również niezbyt zręczne posunięcia Adenauera w po­lityce socjalnej oraz przegrana w sławetnym sporze telewizyjnym.

195

Partie polityczne w RFN

w budowie zimnowojennych, dzielących Europę barier. Ten walor SPD okazał się być dla niej szczególnie wartościowy, zwłaszcza w przyszłości. Potrafiły go docenić również bardziej postępowe odłamy burżuazji, wi­dzące w znormalizowanych stosunkach ze Wschodem szansę sprzyjającą dalszemu rozwojowi gospodarczemu RFN i w perspektywie zjednoczenia Niemiec.

Wyniki wyborów świadczyły o załamaniu się dominacji partii unii oraz początkach integracji społeczeństwa wokół tylko dwu jego podsta­wowych sił politycznych. W tej sytuacji bynajmniej jeszcze nie centry-styczna, lecz nadal konserwatywno-liberalna FDP pragnęła stać się wo­bec nich „trzecią siłą" i pełnić rolę „języczka u wagi". Straciły zupełnie na znaczeniu w płaszczyźnie federalnej ugrupowania radykalnej lewicy i skrajnej prawicy. Na margines życia politycznego sprowadzone zosta­ły partie o zasięgu lokalnym nie obejmujące całej federacji i partie in­teresu.

Zmieniony istotnie po wyborach 1961 r. układ sił w Parlamencie Fe­deralnym, w którym pozostały zaledwie 4 partie Republiki i w którym CDU/CSU straciła bezwzględną większość zmuszał do szukania kompro­misu i na jego bazie partnerów do sformowania zdolnej wyłonić rząd koalicji. Stopniowa dążność do zacierania bardziej zasadniczych różnic programowych i wzajemne dostosowywanie się głównych partii stwo­rzyły w gruncie rzeczy po raz pierwszy, różnorodne możliwości koope­racji z udziałem każdej z nich. SPD wystąpiła nawet z zamiarem powo­łania rządu „koncentracji narodowej" w oparciu o koalicję wszystkich partii parlamentarnych¹⁹. Zaznaczyły się pewne tendencje zmierzające do utworzenia wielkiej koalicji CDU/CSU i SPD. Najmniej prawdopo­dobną była jeszcze, jak na razie, koalicja socjal-liberalna. Ostatecznie jednak pomimo pewnych trudności i przetargów ²⁰, wyłonione przez CDU/ /CSU i FDP komisje do spraw rozmów koalicyjnych ustaliły wyrażone we wspólnej umowie zasady obsady składu rządu i współpracy obu partii.

Tak zagwarantowana paktem współpraca nie pozbawiona wewnętrz­nych napięć i kontrowersji nie trwała długo. Do poważnych rozbieżności doszło w związku z aferą tygodnika „Der Spiegel" w 1962 r. Pod wpły­wem FDP, działającej tym razem wspólnie z opozycyjną SPD, zmuszony został do ustąpienia minister obrony w rządzie Adenauera Franz Josef Strauss. Zaistniały kryzys rządowy otworzył drogę dla podjęcia nowych

¹⁹ H. K a a c k, Geschichte und Struktur ..., s. 366, 367.

²⁰ Bliżej na ten temat patrz: K. N owa k, NRF — zagadnienia polityczr,o-ust ro­jowe, Warszawa 1967, s. 326 i r.ast. Jednym z jej istotnych warunków wysuniętvch przez FDP było złożenie zapewnienia ze strony kanclerza K. Adenauera, iż ustąpi on z zajmowanego stanowiska jeszcze przed upływem kadencji parlamentu.

196

Zbigniew A. Maciąg

pertraktacji. CDU/CSU prowadziła nawet rozmowy koalicyjne z SPD, które jak się okazało — były tylko manewrem taktycznym skłaniającym FDP do ustępstw. Ostatecznie bowiem sformowano ponownie rząd koali­cji CDU/CSU i FDP, z tym iż wyraźnie określono na jesień 1963 r. ter­min ustąpienia K. Adenauera ze stanowiska kanclerza. Rozbieżności jed­nak w łonie koalicji przybierały na sile. Koncentrowały się głównie wo­kół forsowanych przez FDP zmian w polityce wschodniej RFN. W tej też kwestii FDP zbliżała się coraz bardziej, zwłaszcza na forum parlamen­tarnym do pozostającej w opozycji SPD²¹. Przeprowadzone z począt­kiem 1963 r. wybory do Izby Posłów w Berlinie Zachodnim i parlamentu krajowego w Nadrenii-Palatynacie, świadczyły o znacznym spadku po­pularności CDU. Dopiero wysunięcie w kwietniu 1963 r. na stanowisko kanclerza kandydatury byłego ministra gospodarki i wicekanclerza Lud­wiga Erharda, uważanego za ojca zachodnioniemieckiego „cudu gospo­darczego", wpłynęło na przyrost głosów oddanych na CDU w kolejnych wyborach krajowych w Dolnej Saksonii i Bremie. 16.10.1963 r. zwolnio­ny przez K. Adenauera fotel kanclerski zajął L. Erhard, któremu frakcja CDU/CSU powierzyła również role kandydata na kanclerza w nadcho­dzących wyborach 1965 r.

Do wyborów 1965 r. przystąpiło 1<1 partii. W Parlamencie Federal­nym zasiedli podobnie jak uprzednio, tylko przedstawiciele 4 głównych partii. Zdobyły one w sumie 96,4% głosów. Pomimo tego, że po reorga­nizacji rządu w 1963 r. nowy kanclerz z ramienia chrześcijańskiej de­mokracji L. Erhard nie cieszył się takim autorytetem jak w przeszłości Adenauer, partii tej udało się osiągnąć korzystniejszy rezultat wyborów niż w 1961 r. Nie zdołała ona jednak powtórzyć sukcesu z 1957 r. i uzy­skać bezwzględnej większości w Parlamencie. Zmiana w kierownictwie rządu wzbudziła nadzieje niektórych kręgów społeczeństwa na pełniej­sze dostosowanie kursu prowadzonej przez niego polityki społecznej i za­granicznej do istniejących potrzeb i uwarunkowań. Przyrost głosów uzy­skała również SPD, która pod przewodnictwem Willy Brandta zaczęła na­wiązywać równorzędną walkę o władzę z CDU/CSU. Spadła natomiast ' popularność partii liberalnej, gdyż straciła ona zwolenników z prawego, konserwatywnego skrzydła w związku z przesuwaniem się coraz wyraź­niej w tym kierunku partii unii, zwłaszcza zaś CSU. Nie sprostała wy­mogom „klauzuli zaporowej" założona w 1964 r. neofaszystowska Naro-dowo-Demokratyczna Partia Niemiec (NPD). Skupiła ona bowiem częś­ciowo dotychczas rozbite elementy radykalnie prawicowe, a jej trzon

²¹ Również w samym kierownictwie partii unii zaznaczyły się dwie orientacje w sferze polityki zagranicznej, z których jedna nadawała priorytet powiązaniom RFN ze Stanami Zjednoczonymi (tzw. Atlantydzi), druga zaś wspierana głównie przez CSU — z europejiską polityką Francji prezydenta Ch. de Gaulle'a (tzw. Gaulliścd).

197

Partie polityczne w RFN

organizacyjny tworzyli byli członkowie i aktyw Niemieckiej Partii Rze­szy (DRP) ²².

Wyniki wyborów 1965 r., podobnie jak 1961 r. zmusiły reprezentowa­ne w Parlamencie partie do prowadzenia rozmów koalicyjnych w celu sformowania nowego rządu. Pomimo pewnych prób niektórych kręgów kierownictwa CDU/CSU zmierzających do powołania rządu wielkiej ko­alicji z SPD, przeważały dążenia do utrzymania współpracy z FDP. Utworzony jednak rząd także i w tym przypadku nie przetrwał długo. Istniejący bowiem w latach 1966/67 kryzys gospodarczy pogłębił trwa­jące już rozbieżności pomiędzy CDU/CSU i FDP. Porażka CDU w wybo­rach krajowych 10.07.1966 r. w Północnej Nadrenii-Westfalii i w ich wy­niku utworzenie w tym kraju rządu koalicji SPD/FDP, a przejście CDU do opozycji, wzmogło również tarcia w łonie kierownictwa CDU/CSU i wpłynęło istotnie na osłabienie pozycji L. Erharda. Szczególnie silnie, wobec zbliżających się wyborów krajowych w Bawarii na ustąpienie Erharda nalegała CSU. Bezpośrednią przyczyną zaś rozpadu w dniu 27.10.1966 r. koalicji CDU/CSU/FDP stał się spór pomiędzy obu partiami w kwestii polityki finansowej, zaistniały na tle przygotowania projektu budżetu na 1967 r. Do rozbieżności zatem w zakresie polityki zagranicz­nej dołączyły się ponadto, nie dające się już zneutralizować różnice w sferze polityki gospodarczej. Zbliżyły one jednak jeszcze bardziej FDP do SPD. Partie te pomimo pozostawania SPD w opozycji współdziałały już niejednokrotnie, zwłaszcza od 1961 r. na płaszczyźnie parlamentarnej. Najbardziej widocznym przejawem tej współpracy było skierowanie przez nie 8.11.1966 r. wspólnego wniosku do kanclerza Erharda, by zwró­cił się do Parlamentu o udzielenie mu votum zaufania ²³. Mimo że SPD przygotowywała już zdolną do przejęcia władzy ekipę, nie doszło do po­rozumienia pomiędzy obiema partiami co do osoby kandydata na kancle­rza. Erhard zaś powołując się na wymóg konstruktywnego votum nie­ufności wniosek ten odrzucił. Kolejna porażka CDU w wyborach krajo­wych w Hesji przeprowadzonych w dniu 6.11.1966 r. skłoniła kierow­nictwo CSU do kategorycznego żądania ustąpienia Erharda. Na posie­dzeniu frakcji CDU/CSU w dniu 8.11.1966 r. nowym kandydatem na kan­clerza głównie dzięki poparciu CSU wybrano K. G. Kiesingera ²⁴.

Wyniki wyborów krajowych przeprowadzonych 20.11.1966 r. w Ba­warii umocniły pozycję CSU, zaś FDP nie mogąc przekroczyć istniejącej

²² DRP istniała legalnie przez 14 lat pomimo jej faszystowskiego charakteru. Nie odgrywała jednak poważniejszej roli. W 1964 r. rozpadia się, a w grudniu 1965 r. formalnie rozwiązała.

²³ K. N owak, op. cit., s, 228 oraz H. K a a c k, Geschichte und Struktur [...], s. 312.

²¹ A. Min t ze l, Żur Entwicklung des Parteiensystems zwischen 1961 und 1966, [w:] D. Staritz (Hrsg), Das Parteiensystem..., s. 168, 169.

198

Zbigniew A. Maciąg

tam „klauzuli zaporowej" wyeliminowana została z parlamentu krajo­wego. Wpłynęło to oczywiście istotnie na osłabienie jej pozycji przetar­gowej w podjętych rozmowach koalicyjnych. Utworzenie małej koalicji SPD/FDP mającej ewentualnie 6 głosów przewagi w Parlamencie Fede­ralnym o tyle nie wchodziło w grę, iż kandydatura W. Brandta z ra­mienia SPD na kanclerza nie zyskiwała poparcia znacznej części prawi­cowego skrzydła frakcji FDP, a ponadto okazało się, że w kwestiach polityki gospodarczej i socjalnej pomiędzy obiema partiami zachodzą jeszcze znaczne rozbieżności²⁵. Jedynie możliwą zatem była wielka koa­licja CDU/CSU/SPD, która mogła zapewnić nie tylko trwałość rządów w kryzysowej i trudnej sytuacji gospodarczej, lecz również przyhamo­wać, budzący poważne obawy za granicą, wzrost popularności NPD. Wielka koalicja dawała ponadto SPD szansę wyjścia z ław opozycji i współuczestniczenia w rządach, wykazania się „umiejętnością rządze­nia", choć jak na razie z przewagą CDU/CSU. Na czele powołanego za­tem 1.12.1966 r. rządu wielkiej koalicji stanął Kurt Georg Kiesinger, zaś wicekanclerzem i ministrem spraw zagranicznych został W. Brandt. Zbliżone w swych założeniach obie partie „ludowe" CDU/CSU i SPD stworzyły zatem w 1966 r. w ramach wielkiej koalicji najbardziej szero­ką w historii RFN płaszczyznę integracji politycznej. Obejmowała ona tendencje radykalnie lewicowe, podtrzymywane przez SI1B i ,,Juso", umiarkowanie reformistyczne przez prawicę SPD i lewicę w CDU oraz skrajnie prawicowe, powiązane z przemysłem zbrojeniowym w CSU. Okazała się być ona jednak na dłuższą metę niemożliwa do utrzymania. Chciano bowiem pogodzić tak krańcowo przeciwne interesy i dążenia. Wzmogły "się zatem w społeczeństwie tendencje dezintegracyjne. Prze­jawem czego był z jednej strony wzrost popularności NPD, która osiąga­jąc znaczne sukcesy w wyborach krajowych, liczyła na wejście do Par­lamentu Federalnego, z drugiej zaś, na fali protestacyjnych ruchów stu­denckich, wspieranych przez niektóre kręgi inteligencji i częściowo związ­ki zawodowe, zwłaszcza na tle wprowadzenia ustawodawstwa o stanie wyjątkowym, ukształtowała się lewicowa opozycja pozaparlamentarna (APO). Tym tendencjom sprzyjał także korzystniejszy klimat poli­tyczny wytworzony wskutek postępującego odprężenia międzynarodowe­go i w jego ramach lansowanej przez rząd Kiesingera-Brandta „nowej po­lityki wschodniej". W tych zatem warunkach w wyniku działań Komisji Inicjatywnej na rzecz legalizacji KPD utworzona została 25.09.1968 r. marksistowsko-leninowska, rewolucyjna partia klasy robotniczej, Nie­miecka Partia Komunistyczna (DKP). Jako jedyna siła polityczna w RFN jest ona konsekwentnym obrońcą interesów klasy robotniczej, chłopów

¹⁵ H. K a a c k, Żur Geschichte und Programmatik ..., s. 33.

199

Partie polityczne w RFN

i inteligencji oraz wszystkich pracujących przed wyzyskiem ze strony klas .posiadających. W polityce zagranicznej opowiada się za międzynaro­dowym sojuszem klasy robotniczej w walce z imperializmem i neokolo-nializmem oraz pokojową koegzystencją dwu systemów i polityką odprę­żeniową. W grudniu zaś tego roku, DKP wspólnie z DFU, BdD, Socjali­stycznym Związkiem Niemieckiej Młodzieży Robotniczej (SDAJ) utwo­rzyła Akcję Demokratycznego Postępu jako partię wyborczą ugrupowań lewicowo-postępowych ^2s.

Na przełomie 1968 i 1969 r. powstała z kolei maoistowska „Komuni­styczna Partia Niemiec/Marksistowsko-Leninowska/Czerwony Poranek (KPD/ML/RM). Wskutek zaś rozłamu w 1970 r. wyodrębnione jej skrzy­dło przyjęło nazwę Komunistyczna Partia Niemiec/Marksiści-Leniniści/ Czerwony Sztandar (KPD/ML/RF). Niektórzy zaś członkowie rozwiąza­nego Socjalistycznego Niemieckiego Związku Studentów (SDS) utwo­rzyli w 1970 r. Komunistyczną Partię Niemiec — Organizacja w Bu­dowie (KPD-AO), która nie mając nic wspólnego ze zdelegalizowaną w 1956 r. KPD przyjęła w końcu 1972 r. jej nazwą — KPD ".

Pozostająca w opozycji w Parlamencie Federalnym w okresie wiel­kiej koalicji FDP zmuszona była dokonać wewnętrznych przewartościo­wań i przeobrażeń. Wyrazem tego był bardziej dostosowany do istnieją­cych uwarunkowań i zbliżający FDP do SPD program działania uchwa­lony w 1967 r. w Hanowerze, a ponadto wybór w 1968 r. na przewodni­czącego partii przedstawiciela jej lewego, bardziej postępowego skrzydła Waltera Scheela. Program wyborczy zaś FDP z 1969 r. uchwalony już pod wpływem lewicy partyjnej określił zarówno w kwestii socjalnej jak i po­lityki wschodniej zasady, które stanowiły podstawę do utworzenia koa­licji z SPD. Wybór wiosną 1969 r. kandydata SPD Gustava Heinernanna na prezydenta Republiki dzięki poparciu FDP, stanowił początek kształ­towania się dwu bloków partyjnych na szczeblu federalnym, z jednej strony SPD/FDP; z drugiej zaś CDU/CSU. Zaznaczył się tym samym proces polaryzacji społeczeństwa RFN wokół tak ukształtowanych bie­gunów politycznych, przy czym zasadniczą rolę odgrywały problemy najbardziej nurtujące społeczeństwo RFN — polityki wschodniej i so­cjalnej.

c) System dwu bloków partyjnych (1969-82)

W wyborach 1969 r. otwierających kolejny etap w ewolucji systemu partyjnego RFN, uczestniczyło 12 partii. Wyłączność jednak reprezentacji w Parlamencie Federalnym utrzymały nadal CDU, CSU, SPD i FDP.

-^sBundesrepublik Deutschland — Projektgruppe Parteiensystem, [w:] J. Ra-schke (Hrsg.), Die politischen Parteien in Westeuropa, Hamburg 1978, s. 115. ²⁷ M. Rowold: op. cit., s. 185-208.

199

Partie polityczne w RFN

i inteligencji oraz wszystkich pracujących przed wyzyskiem ze strony klas posiadających. W polityce zagranicznej opowiada się za międzynaro­dowym sojuszem klasy robotniczej w walce z imperializmem i neokolo-nializmem oraz pokojową koegzystencją dwu systemów i polityką odprę­żeniową. W grudniu zaś tego roku, DKP wspólnie z DFU, BdD, Socjali­stycznym Związkiem Niemieckiej Młodzieży Robotniczej (SDAJ) utwo­rzyła Akcję Demokratycznego Postępu jako partię wyborczą ugrupowań lewicowo-postępowych ²⁶.

Na przełomie 1968 i 1969 r. powstała z kolei maoistowska „Komuni­styczna Partia Niemiec/Marksistowsko-Leninowska/Czerwony Poranek (KPD/ML/RM). Wskutek zaś rozłamu w 1970 r. wyodrębnione jej skrzy­dło przyjęło nazwę Komunistyczna Partia Niemiec/Marksiści-Leniniści/ Czerwony Sztandar (KPD/ML/RF). Niektórzy zaś członkowie rozwiąza­nego Socjalistycznego Niemieckiego Związku Studentów (SDS) utwo­rzyli w 1970 r. Komunistyczną Partię Niemiec — Organizacja w Bu­dowie (KPD-AO), która nie mając nic wspólnego ze zdelegalizowaną w 1956 r. KPD przyjęła w końcu 1972 r. jej nazwę — KPD «.

Pozostająca w opozycji w Parlamencie Federalnym w okresie wiel­kiej koalicji FDP zmuszona była dokonać wewnętrznych przewartościo­wań i przeobrażeń. Wyrazem tego był bardziej dostosowany do istnieją­cych uwarunkowań i zbliżający FDP do SPD program działania uchwa­lony w 1967 r. w Hanowerze, a ponadto wybór w 1968 r. na przewodni­czącego partii przedstawiciela jej lewego, bardziej postępowego skrzydła Waltera Scheela. Program wyborczy zaś FDP z 1969 r. uchwalony już pod wpływem lewicy partyjnej określił zarówno w kwestii socjalnej jak i po­lityki wschodniej zasady, które stanowiły podstawę do utworzenia koa­licji z SPD. Wybór wiosną 1969 r. kandydata SPD Gustava Heinemanna na prezydenta Republiki dzięki poparciu FDP, stanowił początek kształ­towania się dwu bloków partyjnych na szczeblu federalnym, z jednej strony SPD/FDP; z drugiej zaś CDU/CSU. Zaznaczył się tym samym proces polaryzacji społeczeństwa RFN wokół tak ukształtowanych bie­gunów politycznych, przy czym zasadniczą rolę odgrywały problemy najbardziej nurtujące społeczeństwo RFN — polityki wschodniej i so­cjalnej.

c) System dwu bloków partyjnych (1969-82)

W wyborach 1969 r. otwierających kolejny etap w ewolucji systemu partyjnego RFN, uczestniczyło 12 partii. Wyłączność jednak reprezentacji w Parlamencie Federalnym utrzymały nadal CDU, CSU, SPD i FDP.

-^sBundesrepublik Deutschland — Projektgruppe Parteiensystem, [w:] J. Ra-schke (Hrsg.), Die politischen Parteien in Westeuropa, Hamburg 1978, s. 115. ²⁷ M. R o wold: op. cit., s. 185-208.

200

Zbigniew A. Maciąg

Przyrost głosów zanotowała jedynie SPD. Największe straty poniosła FDP, choć zaznaczył się również mniejszy niż oczekiwano spadek po­pularności CDU/CSU. Łącznie tym samym te 4 partie otrzymały niższą niż w poprzednich wyborach o 1,8% liczbę głosów. Dały zatem o sobie znać tendencje dezintegracyjne, choć na czas kampanii wyborczej usiło­wano je maksymalnie zniwelować .Dotychczas bowiem stale wzrastała liczba głosów oddawanych na główne partie Republiki.

Bliska sukcesu tym razem była NPD, która omal nie przekroczyła „klauzuli zaporowej". Niewielką liczbę głosów, wbrew wcześniejszym tendencjom, zdobyły natomiast skupione w Akcji Demokratycznego Po­stępu (ADF) ugrupowania lewicowo-postępowe. Wpłynęła na to głównie wykorzystana przez propagandę burżuazyjną dla zastraszenia społeczeń­stwa RFN, zwłaszcza zaś osłabienia lewicy, antykomunistyczna nagonka w związku z podjęciem przez wojska Układu Warszawskiego działań w sierpniu 1968 r. w Czechosłowacji. W tej sytuacji głosy zwolenników po­stępu skupiła przede wszystkim SPD. Wydarzenia w Czechosłowacji w 1968 r. wykorzystała również dla podtrzymywania antyodprężeniowych nastrojów i rozwinięcia propagandy antysocjalistycznej partia chrześci-jańsko-demokratyczna. Znalazło to również wyraz w uchwalonych przez CDU i CSU z końcem 1968 r, programach zasadniczych tych partii, które potwierdziły ich niezmienne antysocjalistyczne stanowisko w zakresie polityki wschodniej, gospodarczej i socjalnej.

SPD w rozwijaniu polityki odprężeniowej i na tym tle nor­malizacji stosunków z krajami socjalistycznymi widziała odpowiedź na zapotrzebowanie dość szerokich kręgów społeczeństwa, w tym także nie­których kół kapitału oraz na postulaty bardziej zaawansowanych w tej sferze sojuszników na Zachodzie. W tym też zgadzała się ona nadal w zu­pełności z FDP, która z kolei w skutecznej polityce wschodniej dostrze­gała szansę szerszego niż dotychczas otwarcia rynków zbytu oraz korzyst­niejszego zaopatrzenia w surowce dla gospodarki RFN. Obie partie jed­nak różniły się w kwestii rozmiarów interwencjonizmu państwowego, zwłaszcza w polityce socjalnej. Stawiające jednak na wyeliminowanie FDP z Parlamentu Federalnego, prawe skrzydło chrześcijańskiej demo­kracji na czele z CSU nie dawało tej partii wyboru. W swych tezach z Fryburga z 1971 r. wyrażających już wcześniej wypracowane założe­nia, przyjęła ona zatem w ramach tzw. socjalliberalizmu również umiar­kowaną koncepcję reform socjalnych. Stanowić ona mogła ponadto gwa­rancję dla klas posiadających i warstw średnich hamowania niekiedy bar­dziej postępowych zapędów SPD.

Na tak ukształtowanej bazie programowej powołany przez SPD i FDP rząd na czele z kanclerzem W. Brandtem i wicekanclerzem oraz mini­strem spraw zagranicznych W. Scheelem opierał się na najmniej licznej

201

Partie polityczne w RFN

w historii RFN większości parlamentarnej, zaledwie 254 głosów wobec 242 opozycji. Dochodziły do tego dość ostre kontrowersje w FDP, której konserwatywne skrzydło parlamentarne na czele z Erichem Mende zmierzało do podjęcia współpracy z CDU/CSU. Wyłamanie się zaś kilku deputowanych z szeregów małej koalicji mogło spowodować upadek rządu i przejęcie władzy przez opozycję. Na taką ewentualność liczyła chrześcijańska demokracja, przygotowując alternatywna ekipę rządowa na czele z Rainerem C. Barzelem.

Przejście na stronę opozycji 4 deputowanych koalicji socjalliberalnej oraz wystąpienie z frakcji FDP deputowanego Wilhelma Helmsa, uszczupliło przewagę większości rządzącej do niezupełnie pewnych zresz­tą 3 głosów. Korzystny dla CDU wynik wyborów krajowych w Badenii--Wirtembergii zachęcił frakcje partii unii do wystąpienia 24.04.1972 r. z wnioskiem w sprawie konstruktywnego votum nieufności wobec kan­clerza Brandta. Proponowała bowiem ona jednocześnie na stanowisko kanclerza R. Barzela. Obalenie jednak rządu koalicji socjaldemokratycz-no-liberalnej nie powiodło się. W przeprowadzonym zaś następnego już dnia głosowaniu nad rządowym projektem budżetu kanclerza i Federal­nego Urzędu Kanclerskiego — opozycja odniosła sukces. Projekt nie uzy­skał wymaganej większości. Konieczne stało się więc współdziałanie frakcji koalicji z opozycją dla prowadzenia dalszych prac ustawodaw­czych ²⁸.

Dalsza jednak współpraca rządu z parlamentem, zwłaszcza po dyscy­plinarnym wykluczeniu deputowanego Giinthera Miillera z frakcji SPD była niezwykle trudna. Zarówno bowiem opozycja jak i rząd dyspono­wały ta samą liczbą głosów. O przyjęciu propozycji rządu lub opozycji przesądzało niekiedy stanowisko jednego deputowanego. CDU/CSU mogła zatem forsować własne koncepcje rozwiązań ustawowych ²⁹.

Dla uzdrowienia tej sytuacji stało się konieczne rozpisanie nowych wyborów, co też zapowiedział już w czerwcu 1972 r. kanclerz Brandt. Pomimo początkowych oporów ze strony chrześcijańskiej demokracji zgodziła się ona ostatecznie na współdziałanie z koalicją rządową, umoż­liwiając tym samym mimo postawienia 20 września 1972 r. przez

²⁸ Wobec szczególnych kontrowersji zachodzących pomiędzy większością rzą­dową i opozycją na tle ratyfikacji układów z Polską i Związkiem Radzieckim do­szło do powołania wspólnej komisji złożonej z przedstawicieli wszystkich partii reprezentowanych w parlamencie. Zadaniem jej było opracowanie tekstu wspólnej rezolucji dotyczącej polityki zagranicznej RFN. O ile jednak CDU opowiadała się za poparciem układów wraz z rezolucją, o tyle CSU była przeciwna temu.. Osta­tecznie ustalono, że w trakcie głosowania nad tekstem układów opozycja wstrzy­ma się od głosowania, poprze natomiast wspólnie z większością rządową tekst rezo­lucji.

²⁹ Tak np. większością głosów parlament zaaprobował jej projekt usta-.vy eme­rytalnej, a odrzucił projekt rządowy.

202

Zbigniew A. Maciąg

W. Brandta przed Parlamentem Federalnym kwestii zaufania, bezkon­fliktowe przeprowadzenie procedury zmierzającej do jego rozwiązania.

W toku przedterminowych wyborów 1972 r. stanowiących swego ro­dzaju plebiscyt „za" lub „przeciw" polityce socjalliberalnej, zwłaszcza zaś jej polityce wschodniej, doszło do najdalej zaawansowanej w dotych­czasowej historii RFN polaryzacji społeczeństwa. Uczestniczyło w nich zaledwie 8 partii. Drobne z nich nie odegrały żadnej roli. CDU, CSU, SPD i FDP skupiły w sumie 99,1% głosów. Sukces odniosło ugrupowanie so-cjalliteralne, które umocniło swą pozycję w parlamencie. Zaaprobowany został tym samym przez większość społeczeństwa prowadzony przez nie kurs polityki. Umocniło to przekonanie w obu partiach o konieczności kontynuowania wspólnej koalicji. Powołany przez nie rząd na czele z W. Brandtem i W. Scheelem nie przetrwał jednak pomimo znacznie sil­niejszego oparcia w Parlamencie Federalnym tym razem nawet połowy kadencji. Kryzys gospodarczy L974 r. i na tym tle spory w SPD, niepo­rozumienia między przywódcami obu partii oraz spadek popularności SPD w wyborach krajowych doprowadziły (na tle afery Guillaume'a) do jego rekonstrukcji. Na czele nowego rządu stanęli Helmut Schmidt i Hans-Dietrich Genscher. Równocześnie wobec upływu kadencji prezy­denta G. Heinemanna, doszło do wyboru w jego miejsce również kandy­data koalicji socjalclemokratyczno-liberalnej W. Scheda.

Zdobycie władzy przez SPD i jej umocnienie w wyborach 1972 r. zaostrzyło dyskusje w partii na temat konieczności korekty i aktualizacji programu z Bad Godesberg oraz sposobu jego realizacji. Już na Zjeździe w Saarbriicken w 1970 r. powołano komisję partyjną, której powierzono opracowanie założeń programowych SPD na następne lata. Przeciągające się jednak spory w łonie partii umożliwiły dopiero ich uchwalenie w 1975 r. na Zjeździe w Mannheim jako tzw. Ram Orientacyjnych na lata 1975-1985. Nie zmieniły one zasadniczo założeń z 1959 r., choć przewi­dywały dla nich uwzględniające doświadczenia SPD jako partii rządzą­cej, n d we formy i metody ich realizacji.

FDP natomiast, podtrzymując aktualność tez z Fryburga, podjęła szereg uchwał poświęconych różnym szczegółowym zagadnieniom. Najsil­niej przy tym eksponowała problem polityki oświatowej, co znalazło wy­raz w uchwałach z 1972 r. ze Stuttgartu i z 1974 r. z Hamburga.

Niekorzystny dla partii CDU/CSU wynik wyborów 1972 r. skłonił je mimo rozbieżności pomiędzy ich lewicowo-centrystycznym a prawicowo--konserwatywnym skrzydłem na czele z F. J. Straussem do dokonania przeobrażeń, które dawały im większe szansę zdobycia w nadchodzących wyborach bezwzględnej większości w parlamencie. Skoncentrowano się zatem z jednej strony na umocnieniu wewnatrzorganizacyjnym partii i rozbudowaniu ich bazy członkowskiej, zwłaszcza w CDU, z drugiej zaś

203

Partie polityczne w RFN

bardziej uprofilowanym sformułowaniu założeń programowych, które w oczach wyborców mogłyby być widziane jako liberalno-konserwatywna alternatywa wobec socjaldemokratyczno-liberalnego programu umiarko­wanych reform większości rządowej³⁰. Zamierzały one w ten sposób zin­tegrować wszystkie siły centrum i prawicy, dostrzegając w tym jedynie realną drogę przejęcia władzy. W tym też duchu przekształcono berliń­ski program zasadniczy partii z 1968 r. na Zjeździe w Diisseldorfie w 1971 r. i w 1973 r. w Hamburgu. Dalej zaś, chcąc w większym stopniu pozyskać pracobiorców wyeksponowano w Deklaracji z Mannheim z 1975 r. tzw. nową kwestię socjalną rozumianą jako konieczność wzmo­żenia opieki nad najsłabszymi socjalnie grupami społecznymi, zwłaszcza zaś dziećmi, starcami, rencistami oraz samotnymi znajdującymi się w trudnej sytuacji materialnej kobietami. W zakresie zaś polityki zagranicz­nej pozostano na starych w niczym nie zmienionych pozycjach.

CSU natomiast również w swym nieco przekształconym programie zasadniczym mieniąc się partią powszechną, liberalną i socjalną, ale prze­de wszystkim konserwatywną, silniej akcentowała ochronę stanu śred­niego, zwłaszcza drobnego kapitału i ziemiaństwa, które w sojuszu z wiel­kim kapitałem zapewnić miałyby stabilizację gospodarczą i społeczną. W polityce zagranicznej, podobnie jak w przeszłości, przewidywała dla Bawarii i RFN rolę silnie uzbrojonego bastionu kultury zachrdniej i chrześcijaństwa, chroniącego Europę przed socjalizmem i „komunistycz­ną ekspansją". Na tej bazie tylko dostrzegała ona możliwość jak okreś­lała „wyzwolenia NRD spod obcego panowania" ³¹. Wobec stale rosnących aspiracji przywódcy CSU F. J. Straussa do odgrywania czołowej roli w całej chrześcijańskiej demokracji i objęcia stanowiska kandydata na kan­clerza, zaostrzyły się rozbieżności pomiędzy CDU i CSU. Już po wybo­rach 1972 r. wystąpiły trudności z utrzymaniem wspólnej frakcji. Wy­pracowany kompromis zapewnił CSU większe wpływy na politykę całej frakcji w Parlamencie Federalnym. Wpływ ten wykorzystała ona dla wywołania kolejnego kryzysu w kierownictwie CDU, który zakończył się ustąpieniem R. Barzela ze stanowiska przewodniczącego partii. F. J. Strauss wrócił zaś ponownie do lansowanej jeszcze w 1968 r. koncepcji przekształcenia CSU w partię ogólnofederalną obejmującą wszystkie kra­je. Na bazie istniejących drobnych ugrupowań skrajnie prawicowych powstało w kilku krajach w 1974 r. szereg organizacji, których celem było współdziałanie na rzecz utworzenia ogólnofederalnej CSU. Pod ko­niec 1975 r. w Stuttgarcie powołana została dla całej niemal republiki Wspólnota Akcji-Czwarta Partia (AVP). Pomimo tego, iż na jej działal-

⁸⁰ Bundesrepublik Deutschland — Projektgruppe Par^f"^"v.system..., s. 83. ³¹ Ibidem, s. 91 ł 92.

Zbigniew A. Maciąg

204

ność niechętnie patrzyła CDU, która ze swej strony groziła utworzeniem swych agend w Bawarii, obie partie, CDU i CSU wysunęły jednak w obli­czu zbliżających się wyborów 1976 r. Helmuta Kohla jako wspólnego kan­dydata na kanclerza i przygotowały alternatywną wobec rządzącej — zdolną do przejęcia władzy ekipę.

Wśród licznych, aczkolwiek drobnych i wewnętrznie niejednolitych ugrupowań lewicowych, przybierających różnorodne często krótkotrwa­łe formy organizacyjne zaznaczył się dalszy proces konsolidacji. Obok bowiem istniejących, wspomnianych już wyżej partii maoistowskich z różnych grup lewicowych studenckiego ruchu 1968 r., zwłaszcza z by­łych członków SDS działających głównie w Heidelbergu, Fryburgu, Ge­tyndze, Mannheim utworzona została Komunistyczna Grupa — Nowe Czerwone Forum Mannheim-Heidelberg (KG/NRF), która po licznych dyskusjach założyła w 1973 r., stanowiąc jej trzon, maoistowski Komuni­styczny Związek Niemiec Zachodnich (KBW). Wprawdzie w 1975 r. za­rejestrował się on jako partia, jednakże uważał się jedynie za tymczaso­wy związek stawiający sobie za cel reaktywowanie zdelegalizowanej w 1956 r. Komunistycznej Partii Niemiec (KPD)³². Pomimo stosunkowo skromnej bazy członkowskiej jest on partią o zasięgu ogólnofederalnym i prowadzi niezwykle krzykliwą działalność propagandową głównie w śro­dowiskach akademickich. Wysunął również po raz pierwszy swych kan­dydatów do Parlamentu Federalnego w 1976 r.

W wyborach tych uczestniczyło 20 partii. Podobnie jednak jak po­przednio, cztery główne partie zdobyły 99,1% głosów. Pewne straty wsku­tek pogorszenia się sytuacji gospodarczej, wywołanej kryzysem paliwo-wo-energetycznym poniosła rządząca koalicja socjal-liberalna. Dysponu­jąc jednak większością w Parlamencie Federalnym zachowała kontynu­ację rządów na czele z H. Schmidtem jako kanclerzem i H. D. Gcnsche-rem jako wicekanclerzem i ministrem spraw zagranicznych.

SPD wobec aktualności niedawno uchwalonych, jako generalnej wy­tycznej „Ram Orientacyjnych", w swych uchwałach partyjnych zjazdów z 1977 w Hamburgu i 1978 r. w Kolonii koncentrowała się jedynie na bardziej szczegółowych, często podyktowanych koniunkturą polityczną problemach. Platformę wyborczą natomiast dla zbliżających się w 1979 r. wyborów do Parlamentu Europejskiego stanowił dość obszerny program partyjny, uchwalony na Zjeździe w Kolonii w 1978 r., zatytułowany „De­mokracja socjalna dla Europy", w którym w ramach koncepcji tzw. de­mokratycznego socjalizmu podnoszono szereg problemów gospodarczych i socjalnych nurtujących niemal wszystkie warstwy społeczeństwa RFN. W polityce europejskiej akcentowano konieczność umacniania i rozwija-

³² F. D. Kar l, Die K — Gruppen, Bonn—Bad Godesberg, 1976, s. 18 i 19.

205

Partie polityczne w RFN

nią form współpracy pomiędzy państwami, służących zjednoczeniu Euro­py i w konsekwencji zjednoczeniu Niemiec.

FDP w swych uchwałach partyjnych, mając na uwadze obowiązywa­nie tez z Fryburga, podobnie jak w przeszłości, podejmowała jedynie szczegółowe, najbardziej aktualne problemy, dotyczące głównie zagadnień społeczno-gospodarczych, interesujące stosunkowo szerokie kręgi spo­łeczeństwa³³. Założenia natomiast w zakresie polityki europejskiej FDP sformułowała stosunkowo wcześnie bo już na Zjeździe w Moguncji V 1975 r. Akcentowała w nich głównie konieczność integracji zachodnio­europejskiej, która umożliwiłaby prowadzenie wspólnej polityki wobec państw socjalistycznych i rozwiązywanie na bazie procesów odprężenio­wych problemów interesujących oba systemy, socjalistyczny i kapitali­styczny. Z tymi też założeniami przystąpiła ona do wyborów do Parla­mentu Europejskiego w 1979 r.

Opozycyjna CDU/CSU wprawdzie wyszła z wyborów 1976 r. wzmoc­niona, stając się najsilniejszą frakcja w parlamencie, jednakże ich wynik nie zadowalał w szczególności jej prawicowego skrzydła z F. J. Straus-sem ³⁴. W wyniku kolejnego sporu pomiędzy CDU i CSU, ta ostatnia roz­szerzyła swe wpływy we wspólnej frakcji Parlamentu Federalnego, zaś F. J. Strauss zwiększył swe szansę w zabiegach o uzyskanie nominacji na kandydata na kanclerza. Objęcie zaś przez niego po wyborach krajo­wych w 1978 r. stanowiska premiera rządu krajowego w Bawarii było kolejnym posunięciem służącym temu celowi. Ostatecznie w czerwcu 1978 r. dzięki poparciu prawicowego skrzydła CDU, grożąc ponadto ewentualnym zerwaniem współpracy, CSU uzyskała aprobatę większości frakcji Parlamentu Federalnego dla swego wniosku wysuwającego F. J. Straussa z ramienia chrześcijańskiej demokracji na kandydata na kan­clerza w wyborach 1980 r. Przewaga CDU/CSU w parlamentach krajo­wych i tym samym w Zgromadzeniu Federalnym umożliwiła chrześcijań­skiej demokracji wybór w maju 1979 r. na stanowisko prezydenta fede­ralnego przedstawiciela jej prawicowego skrzydła Karla Carstensa. Uchwalony zaś w 1978 r. na Zjeździe w Ludwigshafen program zasadni­czy CDU, stanowiąc w gruncie rzeczy podsumowanie dotychczasowych

³³ W tym kierunku zmierzały bowiem uchwały Zjazdu z Frankfurtu z 1976 r. poświęcone polityce w zakresie ochrony zdrowia.. Również tezy z Kilonii z 1977 r. prezentowały dość obszernie liberalną interpretację konstytucyjnej zasady państwa socjalnego i prawnego. Uchwały zaś Zjazdu w Bremie w 1979 r. określały sta­nowisko partii w kwestii zabezpieczenia na starość, uproszczeń podatkowych, ochro­ny środowiska, prawnej ochrony danych oraz polityki energetycznej.

³⁴ CSU 19.11.1976 r. w Wilbad Kreuth podjęła decyzję o utworzeniu odrębnej frakcji. W odpowiedzi na to, również osobną frakcję utworzyła CDU. Względy taktyczne, zwłaszcza zaś jednolitość poczynań koalicji socjaldemokratyczno-liberal-nej zadecydowały o tym, iż tuż przed pierwszym posiedzeniem Parlamentu Fede­ralnego VIII kadencji doszło do podpisania porozumienia pomiędzy obiema partia­mi j utworzenia wspólnej frakcji.

206

Zbigniew A. Maciąg

uzupełnień wprowadzonych do programu berlińskiego z 1971 r. potwier­dzał prawicowo-konserwatywny charakter partii. Więcej jedynie uwagi poświęcał problemom rodziny, jej rozwoju i wychowania. Postanowienia jego wytyczyły ponadto ramy dla podjętej w Kilonii w marcu 1979 r. uchwały partyjnej w związku ze zbliżającymi się wyborami do Parla­mentu Europejskiego pod znamiennym tytułem „Niemcy wybierają wol­ną i socjalną Europę przeciw Europie socjalistycznej".

Wzmagający się już od kilku lat głównie na szczeblu komunalnym ruch na rzecz ochrony środowiska przejawiał się zwykle bądź w formie różnorodnych inicjatyw obywatelskich, bądź przybierał niekiedy zwłasz-sza w większych ośrodkach miejskich formę tzw. partii ratuszowych. Planowanie w związku z kryzysem energetycznym dalszej rozbudowy energetyki jądrowej natrafiło na sprzeciw dość licznych kręgów społe­czeństwa, w szczególności młodzieży, pracowników umysłowych, nau­kowców, dostrzegających w nieuwzględniającym wymogów ochrony śro­dowiska rozwoju tego przemysłu groźbę dla biologicznej egzystencji przy­szłych pokoleń. Problem ochrony środowiska i zabezpieczenia człowieka przed negatywnymi skutkami industrializacji nabrał politycznego zna­czenia początkowo w skali poszczególnych miast, następnie krajów i w konsekwencji całej federacji. Wysuwane w wyborach krajowych w dru­giej połowie lat siedemdziesiątych listy kandydatów tzw. Zielonych osią­gały stosunkowo najwięcej głosów spośród partii pozaparlamentarnych. W niektórych krajach, odbierając głosy partiom parlamentarnym zagra­żały nawet ustabilizowanemu układowi sił. Wobec zaś zbliżających się wyborów do Parlamentu Europejskiego konsolidujący się ruch ekolo­giczny utworzył w marcu 1979 r. partię o nazwie Inne Polityczne Zrze­szenie — Zieloni (SPV — Die Griinen)³⁵.

W wyborach tych przeprowadzonych 10.06.1979 r. uczestniczyło 9 par­tii. Cztery główne ugrupowania zdobyły w sumie 96% głosów, zaś Zie­loni 3,2%. Pozostałe drobne partie: Niemiecka Partia Komunistyczna, Europejska Partia Robotnicza (EAP), Chrześcijańska Bawarska Partia Ludowa (CBV) oraz Centrum nie odegrały żadnej roli zdobywając w su­mie zaledwie 0,8% głosów.

Stosunkowo znaczna popularność haseł głoszonych przez Zielonych spowodowała, iż główne partie Republiki podjęły kwestię ochrony środo-

33 w jego skład weszły następujące ugrupowania: Wspólnota Akcji Niezależ­nych Niemców (AUD), Zielona Akcja Przyszłość (GAZ), Zielona Lista Ochrony Środowiska (GLU), Zielona Lista Szlezwika-Holsztyru (GLSH), Akcja Trzeciej Dro­gi (A3W), Wolny Uniwersytet Międzynarodowy (FIU). W lipcu 1980 r., a więc przed wyborami do Parlamentu Federalnego doszło do rozłamu w łonie tego ugrupowania, z którego wystąpiła Zielona Akcja Przyszłość i Zielona Lista Szlezwika-Holsztynu.

207

Partie polityczne w RFN

wiska w swych programach wyborczych zarówno w wyborach krajowych jak i wyborach do Parlamentu Federalnego 1980 r. Osłabienie zaś pozy­cji FDP, która wyeliminowana została z parlamentów krajowych w Ham­burgu i Dolnej Saksonii w 1978 r. oraz w Północnej Nadrenii-Westfalii w 1980 r. skłoniło ją do zacieśnienia więzi z SPD i podjęcia w zbliżają-jących się wyborach do Parlamentu Federalnego w 1980 r. walki o utrzy­manie dotychczasowej w nim pozycji. Groźba wyeliminowania tej par­tii z Parlamentu nigdy bowiem nie stała przed nią tak wyraźnie. Chwiej-ność jej stanowiska w krajM Saary i w Dolnej Saksonii kosztowała ją utratę zaufania wśród niektórych kręgów dotychczasowych jej zwolen­ników.

Niepopularność jednak F. J. Straussa jako kandydata na kanclerza, zwłaszcza wśród tych kręgów społecznych, które dotychczas popierając CDU opowiadały się bardziej za umiarkowano-centrystyczną niż prawi-cowo-konserwatywną jej orientacją, dała szansę FDP przejęcia znacznej liczby ich głosów. Koalicja rządząca SPD/FDP, stojąc zatem na gruncie kontynuacji personalnej i w zasadzie programowej, przystąpiła do wy­borów 1980 r. z zamiarem nie tylko utrzymania, ale przede wszystkim umocnienia swej pozycji.

W wyborach tych uczestniczyło 12 partii, przy czym 4 główne ugru­powania zdobyły w sumie 98,1% głosów. Sukces odniosła FDP uzysku­jąc 10,6% głosów. Utrzymała swą pozycję w zasadzie na nie zmienionym poziomie SPD, CDU/CSU poniosła pewne straty, jednakże pozostała na­dal frakcją najsilniejszą w Parlamencie Federalnym. Z drobnych ugru­powań najwięcej głosów zdobyła partia Zielonych (1,5%), choć znacznie poniżej pierwotnych oczekiwań. Pozostałe uczestniczące w wyborach par­tie pozaparlamentarne, a więc Niemiecka Partia Komunistyczna (DKP), Narodowo Demokratyczna Partia Niemiec (NPD), Partia Obywatelska (BOP), Front Ludowy (VFR), Komunistyczny Związek Niemiec Zachod­nich (KBW), Europejska Partia Robotnicza (EAP) oraz Chrześcijańska Bawarska Partia Ludowa (CBV) zdobyły zaledwie ok. 0,5% głosów. Za­chowana zatem została na szczeblu federalnym utrzymująca się od pra­wie 20 lat wyłączność reprezentacji w Parlamencie Federalnym czte­rech największych partii republiki. Kontynuowanie zaś przez SPD/FDP koalicji rządowej potwierdziło trwałość ukształtowanego z końcem lat sześćdziesiątych systemu alternatywnych bloków partyjnych. W opozy­cji pozostała bowiem CDU/CSU ciągle licząca na dokonanie wyłomu w łonie koalicji socjalliberalnej. Każdy z tych bloków integruje prawie po­łowę społeczeństwa RFN, przecinając niemal wszystkie jego warstwy i klasy.

---