Prowadzący zajęcia: dr hab. Robert Grzeszczak
Katedra Prawa Europejskiego
Instytut Prawa Międzynarodowego
Wydział Prawa i Administracji
Uniwersytet Warszawski
Podstawy prawa Unii Europejskiej
Autorskie materiały pomocnicze dla słuchaczy
Studiów Podyplomowych Egzekucji Administracyjnej
w roku akademickim 2012/2013
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytetu Wrocławskiego
Plan zajęć:
Wprowadzenie
I.
Podział kompetencji w Unii Europejskiej – zarys problematyki
II.
Wprowadzenie do systemu instytucyjnego Unii Europejskiej
III. Źródła prawa Unii Europejskiej
1. Prawo pierwotne
2. Prawo pochodne
3. Zasady ogólne prawa
IV.
Wykaz literatury i przydatnych stron internetowych
Uwaga:
Zajęcia są z prezentacją w Power Point. Na zajęciach przydatne będą teksty Traktatu o
Unii Europejskiej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
WPROWADZENIE
Prawo jest jednym ze składników kultury i w tym sensie można mówić o europejskiej
kulturze prawnej. Prawo towarzyszyło procesom integracji od ich początków. Unia powstała
na podstawie prawa (międzynarodowego), funkcjonuje w oparciu o prawo (zasada
praworządności), kształtując odrębny system prawny (zasada autonomii). Prawo, w Unii
Europejskiej, stanowi obok płaszczyzny politycznej, gospodarczej i kulturowej, kolejną
płaszczyznę integracji. Integracja państw zmierza do harmonizacji i ujednolicenia systemów
prawnych w ramach Unii Europejskiej, która poprzez wydawane akty prawne wpływa
integrująco na krajowe systemy prawne.
Źródła prawa Unii Europejskiej są podzielone na prawo pierwotne i prawo pochodne
(wtórne). Używane są zamiennie nazwy takie jak prawo unijne, prawo Unii Europejskiej,
prawo europejskie i prawo wspólnotowe. Powody tych terminologicznych rozbieżności leżą
w znacznym skomplikowaniu regulacji traktatowych i struktury wewnętrznej Unii
Europejskiej. Jednak na potrzeby zajęć przyjmiemy nazwę „prawo unijne”.
System prawa Unii Europejskiej, jak każdy system prawny, to całkowita i uporządkowana
struktura norm prawnych. Uporządkowanie polega na tym, że prawny zbiór tworzący system
norm prawnych jest zróżnicowany hierarchicznie oraz spójny wewnętrznie, tj. wolny od
niezgodności norm go tworzących
1
. Jest to oczywiście założenie modelowe. Ani systemy
prawne państw członkowskich, ani tym bardziej system prawa UE nie są systemami
kompletnymi. Zgodnie z tym - źródła prawa Unii Europejskiej tworzą hierarchiczny
porządek prawny, chociaż wzajemne relacje poszczególnych aktów prawa Unii Europejskiej
nie są wskazane bezpośrednio w traktatach stanowiących Unię. Hierarchię tę odczytujemy z
traktatów oraz z logiki systemu traktatowego.
W UE istnieje wspólny system prawny opierający się na traktatach ją stanowiących oraz
prawie pochodnym. Akty tworzące prawo pochodne Unii Europejskiej (wiążące prawnie
rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, oraz niewiążące zalecenia i opinie) tworzone są na pod-
stawie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 288 TFUE), przez instytucje,
organy i jednostki organizacyjne UE, którym państwa członkowskie przyznały kompetencje
do stanowienia prawa w granicach i na zasadach określonych w prawie pierwotnym. Akty
te wypełniają ramy TFUE i realizują cele i zadania traktatowe Unii. Zalecenia i opinie
oraz niewiążące akty nienazwane tworzą tzw. unijne prawo miękkie (ang. soft law). Całość
dorobku prawnego Unii Europejskiej, łącznie z orzecznictwem TSUE, nosi nazwę acquis.
System instytucjonalny UE, tworzą organy pełniące funkcje ustawodawcze, wykonawcze i
sądownicze. Organy te realizują przysługujące im kompetencje i zadania, np. w zakresie
1
Por. W. Gromski, Autonomia i instrumentalny charakter prawa, Wrocław 2001, s. 116; T. Stawecki, P.
Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2003, s. 29 i n.; S. Korycki, J. Kuciński, Z. Trzciński, J.
Zaborowski, Zarys prawa, Warszawa 2007, s. 48 i n.
programowania legislacji, wyboru i wdrażania polityk, zarządzania nimi, wykonywania
budżetu, a nawet projektowania i wykonywania wspólnej polityki zagranicznej.
Unia Europejska opiera się o traktaty ją stanowiące. Są one poddawana rewizjom. Ostatnia z
nich to Traktat z Lizbony z 2009 roku. Tytułem wprowadzenia, należy podkreślić, że do
polskiej wersji językowej TL dołączony został protokół prostujący wiele terminów tam
użytych. Na mocy tego aktu w miejsce terminów „władza prawodawcza”, „akt prawodawczy”
czy „procedura prawodawcza” postanowiono wprowadzić terminy nawiązujące do polskiej
tradycji, czyli, odpowiednio, „władza ustawodawcza”, „akt ustawodawczy” i „procedura
ustawodawcza”
2
.
Źródła prawa Unii Europejskiej są kategorią złożoną według kilku kryteriów. Podstawowy
podział jest związany z podmiotem tworzącym prawo. Są to państwa członkowskie oraz
instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii Europejskiej. Odpowiednio do
wymienionych podmiotów – powstaje prawo pierwotne i prawo pochodne (nazywane także
wtórnym) Unii Europejskiej.
Kryterium mocy wiążącej pozwala na wyodrębnienie źródeł prawa o charakterze wiążącym i
niewiążącym jego adresatów. Dodatkowo w prawie Unii Europejskim wyróżnia się źródła
prawa pisanego i niepisanego.
Unijny porządek prawny w szczególności charakteryzuje się autonomicznością oraz
jednolitością jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich1 Unii Europejskiej.
Prawo unijne odróżnia od prawa międzynarodowego między innymi to, że organy
prawodawcze UE (przede wszystkim Komisja Europejska oraz Parlament Europejski i Rada
(UE)) uzyskały, na mocy traktatów ją stanowiących, kompetencję stanowienia prawa, które
nie wymaga transformacji, lecz obowiązuje wprost, jeżeli tylko spełnia wymogi formalne
wynikające z prawa pierwotnego.
Prawo unijne stanowi podstawę systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej, reguluje
stosunki między instytucjami unijnymi, reguluje zasady procesów decyzyjnych, określa
związek pomiędzy Unią a jej obywatelami oraz między Unią a państwami członkowskimi.
Wszystkie normy prawa unijnego tworzą tzw. acquis
3
, obowiązują we wszystkich państwach
członkowskich, a ich przyjęcie jest warunkiem przystąpienia do UE. Na system prawny Unii
składają się różne akty prawne, które ogólnie można podzielić na akty pierwotne i pochodne.
2
Protokół o sprostowaniu do Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat
ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dz. Urz. UE C 290 z 30
listopada 2009 r., s. 1.
3
Do 2009 roku nazywane acquis communautaire, tłumaczone jako „dorobek wspólnotowy”, w związku ze
zmianami wniesionymi przez Traktat z Lizbony i zastąpieniem Wspólnoty Europejskiej przez Unię, przyjęto
mówić o dorobku unijnym (acquis unijnym).
W efekcie polski porządek prawny od wejścia do UE, tj. od 1 maja 2004 r., składa się, biorąc
pod uwagę aspekt podmiotowy, tj. prawodawcę, z podsystemu prawa unijnego, stanowionego
przez specyficznego prawodawcę unijnego oraz podsystemu prawa polskiego, stanowionego
przez krajowego prawodawcę. Z punktu widzenia przedmiotowego, polski porządek prawny
jest porządkiem prawnym monistycznym, bowiem prawo unijne stanowi część krajowego
porządku prawnego. Wzajemne relacje między prawem UE a prawem krajowym są jednak
bardzo złożone i regulowane zasadami ogólnymi, takimi jak zasada bezpośredniego skutku
prawa UE, zasada pierwszeństwa tego prawa oraz zasada efektywności. Zasady te określają
charakter prawny relacji między systemem prawa UE a systemem prawa krajowego, określają
pozycję i zadania sądów państw członkowskich w procesie wykładni i stosowania prawa
należącego do obu tych systemów. W sytuacji, gdy przepisy prawa UE nie określają wprost
charakteru prawnego relacji między prawem unijnym a prawem krajowym oraz kompetencji
sądów państw członkowskich w zakresie rozpoznawania i rozstrzygania spraw unijnych, lukę
tę wypełniają powyższe zasady w kształcie nadanym im przez orzecznictwo Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiego (Trybunału Sprawiedliwości i Sądu, d. Sądu Pierwszej
Instancji).
I. Podział kompetencji w Unii Europejskiej – zarys
problematyki
Już od zainaugurowania procesów integracyjnych postanowienia traktatów założycielskich
dotyczące podziału kompetencji miały charakter ogólny i nieprecyzyjny. Raczej ogólnikowo
charakteryzowały one relację i zależności kompetencji przyznanych w danej dziedzinie
Wspólnotom (Unii) i kompetencji, które pozostały w gestii państw lub też były przez nie
dzielone. Dlatego podział kompetencji na szczeblu unijnym, aż do wejścia w życie TL,
charakteryzował się pewną płynnością1. Uznanie danego obszaru za kompetencję
Wspólnot/Unii częstokroć wynikało bardziej z podjęcia przez instytucje inicjatyw i działań,
niż z expressis verbis wyrażonej w traktatach podstawy prawnej. Podejmowane w takich
wypadkach działania można było kwestionować czy to w ramach procesów politycznych czy
też ostatecznie przed TSUE.
Co ciekawe, Trybunał Sprawiedliwości interweniował jednak raczej okazjonalnie, co tylko po
części można wytłumaczyć tym, że okazji do tych interwencji nie było zbyt wiele4. Trybunał,
jak stwierdza G. de Burca i B. de Witte, nigdy nie zmierzał do określenia kompletnej
doktryny rozdziału uprawnień między Wspólnotami (UE) a państwami członkowskimi.
Zdarzało się jednak, że sąd luksemburski wyrażał zdecydowane i złożone poglądy
doktrynalne związane z prawem konstytucyjnym UE, dotyczące na przykład roli i
obowiązków sądów krajowych w egzekwowaniu przestrzegania prawa unijnego lub ochrony
praw podstawowych5. Rzeczywiście, gdy spojrzeć na statystyki, to na przełomie stuleci
TSUE wydał zaledwie kilka wyroków odnoszących się do rozdziału kompetencji.
Systemy złożone, federalne, do których należy również Unia Europejska, charakteryzują się
podziałem kompetencji na różnych poziomach. Konkretny już podział kompetencji jest
miarodajny dla podziału władz. Po prawnym uregulowaniu tej kwestii, problemów dotyczące
kompetencji nie rozstrzyga się na zasadzie uznania, lecz w literze prawa6.
Zasada kompetencji powierzonych (art. 5 TUE, art. 3 TUE)
Państwa powierzyły UE określone kompetencje. UE działa tylko w ramach uprawnień
przyznanych Traktatem.
Doktryna kompetencji domniemanych:
nową kompetencję można domniemać tylko wtedy, gdy wynika ona z przyznanej już
kompetencji w Traktacie
domniemywa się ja tylko wówczas, gdy jest ona niezbędna do realizacji celów
organizacji Kompetencje wyłączne UE – są to obszary, w których UE może działać i
regulować (czyli państwa członkowskie już nie mogą stanowić prawa w tej
dziedzinie).
4
W ostatnich latach najgłośniej było o wyroku dotyczącym reklamy wyrobów tytoniowych: sprawa C-376/98,
Niemcy p. Parlament Europejski i Rada UE, ECR 2000, 1-8419.
5
G. de Burca, B. de Witte, The Delimitation of powers between the European Union and its Member States (w:)
A. Arnull, D. Wincott (eds.), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford 2007, s. 192.
6
D. Merten, Subsidiarität als Verfassungsprinzip (w:) D. Merten. (red.), Die Subsidiarität Europas, Baden-
Baden 1993, s. 77 i n.
Strefa kompetencji wyłącznych to (art. 3 TFUE):
a) unia celna;
b) ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego;
c) polityka pieniężna w odniesieniu do Państw Członkowskich, których walutą jest euro;
d) zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa;
e) wspólna polityka handlowa
Kompetencje dzielone – gdy kompetencja została przyznana wspólnotom, ale tak długo jak
Unia nie korzysta z tych kompetencji, kompetencje te przysługują nadal państwom
członkowskim. Z chwila, gdy UE wyda określony akt prawny, państwo już nie może w tej
dziedzinie tworzyć regulacji (to pole zastrzeżone „occupied field”), jednakże, gdy UE odstąpi
od ich wykonywania, to wracają do państw członkowskich (nowość z TL).
Kompetencje dzielone między Unią a Państwami Członkowskimi stosują się do
następujących głównych dziedzin:
a) rynek wewnętrzny;
b) polityka społeczna w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie;
c) spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna;
d) rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych;
e) środowisko naturalne;
f) ochrona konsumentów;
g) transport;
h) sieci transeuropejskie;
i) energia;
j) przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości;
k) wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do
aspektów określonych w niniejszym Traktacie.
Dodatkowo Unia posiada kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie,
koordynowanie lub uzupełnianie działań Państw Członkowskich (art. 6 TFUE). Do dziedzin
takich działań o wymiarze europejskim należą:
a) ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego;
b) przemysł;
c) kultura;
d) turystyka;
e) edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport;
f) ochrona ludności;
g) współpraca administracyjna.
System instytucjonalny Unii Europejskiej
Unia Europejska wykształciła specyficzny dla siebie system instytucjonalny, który jest
dynamiczny Opiera się na wykształceniu odrębnej od władz krajowych administracji
wykonawczej szczebla unijnego na czele z Komisją Europejską. Funkcje prawodawcze pełni
Parlament Europejski i Rada. Podziału funkcji, odpowiadających przyjętemu na poziomie
państw – trójpodziałowi władzy – dopełnia Trybunał Sprawiedliwości UE, pełniącym funkcje
sądu konstytucyjnego, cywilnego, administracyjnego, arbitrażowego. Trybunał bada zgodność
przepisów prawa pochodnego z Traktatami oraz poprawne wykonywanie prawa UE w
państwach członkowskich, co zbliża go z KE, będącą strażniczką traktatów.
TUE formułuje jednolity katalog „instytucji Unii”, są to:
• Parlament Europejski
• Rada Europejska
• Rada
• Komisja Europejska
• Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
• Europejski Bank Centralny
• Trybunał Obrachunkowy
Zasady ustrojowe systemu instytucjonalnego UE:
1. zasada jednolitych ram instytucjonalnych: została rozwinięta; w art. 13 ust. 1 TUE
stwierdza się, że zasada ta ma na celu propagowanie wartości Unii, realizację jej celów,
służenie interesom jej i jej obywateli oraz interesom państw członkowskich, jak również
zapewnienie spójności, skuteczności i ciągłości polityk Unii oraz jej działań,
2. zasada równowagi instytucjonalnej: w myśl której każda z instytucji działa w granicach
uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w
celach w nich określonych; art. 13 ust. 2 TUE. Instytucje działają w granicach również
„warunków i celów” określonych w traktatach
3. zasada lojalnej współpracy między instytucjami: wywodzona pierwotnie z orzecznictwa
Trybunału Sprawiedliwości z traktatowej zasady lojalności odnoszącej się do państw
członkowskich, została wyraźnie sformułowana w art. 13 ust. 2 TUE w zdaniu ostatnim –
„Instytucje lojalnie ze sobą współpracują”
RÓWNOWAGA INSTYTUCJONALNA w oparciu o orzecznictwo TSUE
– Każda instytucja wymieniona w TUE działa w zakresie uprawnień w nich przewidzianych
– zachowanie
równowagi instytucjonalnej
oparte na podziale uprawnień → TSUE przyczynił
się do doprecyzowania tego pojęcia – charakterystyczne elementy to:
GENERALNY ZAKAZ PRZEKAZYWANIA WŁASNYCH UPRAWNIEŃ INNEJ INSTYTUCJI
→
TS w sprawie
9/56, Meroni&Co., ZB. Orz
. 1958 → w tym wyroku po raz pierwszy przyjął
regułę zakazu przekazywania własnych uprawnień innej instytucji;
KONIECZNOŚĆ BRANIA POD UWAGĘ UPRAWNIEŃ INNYCH INSTYTUCJI W PROCESIE
PODEJMOWANIA WŁASNYCH ZADAŃ
→ działania jednej instytucji nie mogą być zagrożeniem
dla uprawnień innej, szczególnie dot. to roli PE w kształtowaniu prawa;
→
sprawa 138/79, SA Roquette Freres
v. KE, Zb. Orz. 1980, s. 3333 → fakty: Rada
przedstawiła projekt rozporządzenia PE do opinii, ale opinii do końca kadencji nie było i
Rada przyjęła rozporządzenie z klauzulą, że konsultacje były. Trybunał uznał, że konsultacje
to ważny czynnik dla równowagi instytucjonalnej zamierzonej przez d. TWE i stanowią
środek dla PE do uczestnictwa w procesie prawotwórczym (odwoływał się też do zasady
demokratycznej, że społeczeństwa powinny mieć udział w sprawowaniu władzy za
pośrednictwem zgromadzeń przedstawicielskich). Uznał, że pominięcie tych konsultacji
powoduje nieważność aktu oraz że wymóg nie został spełniony tylko poprzez zwrócenie się
po opinii, jeśli żadna opinia przez PE nie została wydana;
→ sprawa C-70/88, PE vs KE (
tzw. sprawa Chernobyl
), Zb. Orz. 1990, s. 2042 → fakty:
przed Maastricht nie było przepisów uwzględniających PE w procedurze o unieważnienie
aktu, a PE wystąpił z takim powództwem o unieważnienie rozporządzenia Rady wydanego w
związku z katastrofą w elektrowni w Czarnobylu (ustalenie dopuszczalnej dawki
napromieniowania żywności i paszy) → ETS znów powołał się na pojęcie równowagi
instytucjonalnej, które oznacza, że każda instytucja musi wykonywać swoje prawa z
należytym uwzględnieniem praw innych instytucji, co wiąże się z możliwością penalizowania
ew. naruszeń. ETS uznał, że choć T nie dają PE tego środka prawnego, to dopuścił taką
możliwość w przypadku naruszenia kompetencji PE ze względu na wymóg interesu W
polegający na utrzymaniu równowagi instytucjonalnej;
– nad zachowaniem tej równowagi czuwa system ochrony prawa, głównie TSUE (zadanie
zapewnienie poszanowania prawa w interpretacji prawa unijnego i stosowaniu jego
postanowień w praktyce).
Szczegółowe omówienie systemu instytucjonalnego zobacz w M.M. Kenig-Witkowska (red.),
Prawo Instytucjonalne Unii Europejskiej, Wyd. Beck, 5. wydanie, Warszawa 2012 r. lub J.
Barcz (red.), System instytucjonalny Unii Europejskiej, t. III, Warszawa EuroPrawo 2011 lub
J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, wyd. 2, Warszawa
2010.
Źródła prawa Unii Europejskiej
1. Prawo pierwotne i pochodne UE - uwagi ogólne
Prawo pierwotne jest nazywane prawem statutowym Unii Europejskiej, która jest
organizacją międzynarodową, a traktaty ją stanowiące pełnią funkcję jej statutów. W
efekcie prawo pierwotne ma podwójną naturę, tj. w wymiarze zewnętrznym jest to prawo
wywodzące się z prawa międzynarodowego publicznego (umów międzynarodowych), a w
wymiarze wewnętrznym są to akty o charakterze konstytucyjnym (statutowym), które
regulują zasady funkcjonowania Unii Europejskiej. Takie rozumienie prawa pierwotnego
zapoczątkował Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), a doktryna prawa UE
zgodnie przyjmuje współcześnie to stanowisko. W opinii 1/91 z dnia 14 grudnia 1991 r.
dotyczącej projektu umowy o utworzeniu Europejskiego Obszaru Gospodarczego TSUE
nazwał Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską
7
„kartą konstytucyjną Wspólnot”
8
.
Przedstawiciele doktryny rozszerzyli to określenie na całe prawo pierwotne.
Wśród źródeł prawa pierwotnego odnajdujemy pisane normy prawa oraz normy niepisane.
Pierwszą grupę stanowią traktaty założycielskie (traktaty stanowiące), traktaty zmieniające
traktaty założycielskie (tzw. traktaty rewizyjne), umowy o przystąpieniu (traktaty akcesyjne)
oraz inne akty prawne, których ranga jest równa przywołanym traktatom.
Do grupy drugiej, tj. do prawa niepisanego, zaliczamy natomiast zasady ogólne prawa oraz
normy prawa zwyczajowego
9
.
Zasady ogólne prawa Unii Europejskiej - nazwa „ogólne zasady prawa” podkreśla generalny
i abstrakcyjny charakter, nie oznacza natomiast ich ogólnego, uniwersalnego zakresu
zastosowania. Zasady ogólne prawa mają podstawowe znaczenie dla systemu, do którego
należą. Z reguły są to obowiązujące normy prawne, w pewnych przypadkach są to postulaty
ustrojowe i polityczne, postulaty doktryny oraz przede wszystkim – zasady wypracowane
przez orzecznictwo sądowe (np. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a w państwach
członkowskich m.in. trybunały konstytucyjne). Zasady ogólne prawa zapewniają jednolitą
interpretację prawa, wypełniają bowiem luki w systemie prawa, do którego należą.
Ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w większości zostały ustanowione i rozwinięte w
orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE (np. zasada pierwszeństwa prawa UE, zasada
bezpośredniej stosowalności i skutku bezpośredniego prawa UE czy skutku pośredniego).
Kolejna część z nich została wpisana do tekstów traktatów stanowiących Unię Europejską, jak
np. zasada lojalności (art. 4 ust. 3 TUE), zasady pomocniczości (subsydiarności),
proporcjonalności i przyznania (art. 5 TUE).
Prawo pochodne UE, nazywane także prawem wtórnym, znajduje swoje umocowanie w art.
288 TFUE, który stanowi, że „W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują
rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny.
Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.
Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do
rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru
formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko
tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej”.
System źródeł prawa pochodnego został przebudowany w Traktacie z Lizbony. Zmiany
związane były z procesem przekształcenia Unii Europejskiej w jednolitą organizację
międzynarodową oraz z likwidacją jej, funkcjonującej od 1992 do 2009 roku,
trójfilarowej struktury. W 2009 roku Unia zastąpiła Wspólnotę Europejską i całą jej
strukturę objęto jednolitymi źródłami prawa pochodnego, tj. rozporządzeniami, dyrektywami
i decyzjami. Zachowano jednak specyfikę Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa,
która (art. 24 ust. 1 TUE) podlega szczególnym zasadom i procedurom i posiada swoiste,
niewiążące bezpośrednio, źródła prawa.
7
Dawny TWE od 1.12.2009 roku jest to Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
8
Zob. opinię TSUE nr 1/91, ECR 1991/10, s. I-6102.
9
Szerzej zob. R. Grzeszczak, Prawo pierwotne Unii Europejskiej (w:) J. Barcz (red.), Źródła prawa UE, t. IV,
Warszawa 2012, s. 12 i n.
Akty prawne wymienione w art. 288 dzieli się na różne kategorie. Wyróżnia się w
szczególności akty prawnie wiążące i akty prawnie niewiążące (ang. binding and non-
binding acts) oraz akty normatywne i inne akty. Do aktów prawnie wiążących należy zaliczyć
rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, natomiast do aktów prawnie niewiążących zalecenia i
opinie
10
. Stanowienie aktów prawnych przewidzianych w art. 288 TFUE służy zatem
wykonywaniu traktatowych zadań UE. Kompetencje UE, wymienione w przepisach
dotyczących podziału kompetencji (art. 2–6 TFUE), wykonywane są przez instytucje Unii (a
także organy i jednostki organizacyjne), co jest doprecyzowane w przepisach szczegółowych,
(np. dla KE będzie to art. 15 TUE oraz art. 244–250 TFUE). Sam art. 288 TFUE nie daje
jeszcze podstaw do przeprowadzenia ścisłego podziału aktów prawnych w nim
wymienionych na akty normatywne i akty indywidualne, odpowiednio na akty stanowienia i
akty stosowania prawa, ponieważ już sama decyzja może mieć w niektórych wypadkach
charakter „hybrydalny”, tzn. może posiadać cechy aktu normatywnego i zarazem cechy aktu
indywidualnego.
Traktat z Lizbony wprowadził hierarchię aktów unijnego prawa pochodnego, dzieląc je na
dwie, hierarchicznie zróżnicowane kategorie (art. 289 TFUE), akty ustawodawcze i akty
nieustawodawcze. Na szczycie hierarchii, w prawie pochodnym, znajdują się akty
ustawodawcze, a niższy szczebel to akty nieustawodawcze, obejmujące akty delegowane (art.
290 TFUE) oraz akty wykonawcze (art. 291 TFUE). W praktyce integracyjnej rozróżnienie
obu tych kategorii źródeł prawa pochodnego (aktów wykonawczych i delegowanych) stało się
jednym z najistotniejszych problemów implementacji TL, zarówno z prawnego, jak i z
politycznego, punktu widzenia
11
. Formami aktów prawnych wydawanych przez instytucje,
organy i jednostki organizacyjne UE są rozporządzenia, dyrektywy, decyzje i niewiążące
zalecenia i opinie (art. 288 TFUE).
Źródła prawa Unii Europejskiej: prawo pierwotne i prawo pochodne UE, są zróżnicowane i
tworzą układ hierarchiczny. Prawo pierwotne (ang. primary law) ma w systemie źródeł
prawa rangę najwyższą i zawiera przepisy regulujące podstawowe zasady funkcjonowania
Unii. Prawu pierwotnemu podporządkowane są umowy międzynarodowe zawierane przez
Wspólnoty, a stanowiące drugi poziom w strukturze prawa Unii Europejskiej, a także prawo
pochodne, tj. akty prawne stanowione przez instytucje Unii
10
A. Wróbel, Komentarz do art. 249 TWE (w:) A. Wróbel (red.), Traktat …op. cit., s. 567 i n.
11
J. Barcz, Akty delegowane i akty wykonawcze – pojęcie i kryteria rozróżnienia (w:) Europejski Przegląd
Sądowy, marzec 2012, s. 6 i n.
Konspekt zajęć:
I.
Wprowadzenie do systemu instytucjonalnego Unii
Europejskiej
II.
Zasady i kategorie podziału kompetencji między
państwami i UE – zarys problematyki
III.
System źródeł prawa UE
Prawo pierwotne, prawo pochodne (wtórne)
Pozostałe akty prawa UE
o
akty prawa międzynarodowego,
o
zwyczaj międzynarodowy,
o zasady ogólne
1. Prawo pierwotne Unii Europejskiej pisane:
Prawo to ma charakter statutowy, konstytucyjny (opinia ETS z 1991 roku). Są to:
– art. 311 TWE (np. Statut ETS)
niektórych wspólnych instytucjach, Traktat Fuzyjny, Akt
dotyczący wyborów do PE, traktaty budżetowe)
2. Prawo pierwotne niepisane
Pojęcie i klasyfikacja zasad ogólnych prawa
o
Zasady ogólne prawa Unii Europejskiej
o
Rola Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w konstruowaniu zasad
ogólnych
o
Funkcje zasad ogólnych prawa
Prawa podstawowe jednostek
o Prawa podstawowe jednostek w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej
o Karta praw podstawowych – katalog praw podstawowych Unii Europejskiej
Normy prawa zwyczajowego
Rola orzecznictwa ETS, wg. którego traktaty stworzyły nowy porządek prawny.
3. Zasady ogólne jako źródło prawa pierwotnego
zasady wynikające z kanonów praworządnych i demokratycznych państw
(wspólne tradycjom wszystkich państw członkowskich)
zasady wywiedzione z prawa międzynarodowego
zasady sformułowane przez TSUE, wywiedzione z Traktatów stanowiących UE
prawa podstawowe i wolności jednostek
4. Tworzenie prawa pierwotnego - zarys problemu
Zawieranie traktatów założycielskich
Procedury zmiany traktatów
Rewizje traktatów
Zawieranie traktatów akcesyjnych
Legitymacja demokratyczna zawierania i zmiany traktatów
5. Zakres obowiązywania prawa UE ratione materiae , personae , temporis, loci.
6. Źródła prawa pochodnego Unii Europejskiej
1. Formy aktów prawa pochodnego UE
akty ustawodawcze: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje
o
przyjmowane przez Parlament i Radę w ramach (art. 289 TFUE) zwykłej
procedury ustawodawczej: akt przyjmowany jest wspólnie przez PE i Radę
na
wniosek
KE
(procedura
zbliżona
do
obecnej procedury
współdecydowania)
o przyjmowane w ramach jednej ze specjalnych procedur ustawodawczych:
akt przyjmowany jest przez PE z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem
PE; w toku tej procedury w szczególnych przypadkach inicjatywa legislacyjna
może pochodzić od grupy państw członkowskich, PE, EBC, Trybunału
Sprawiedliwości lub EBI; możliwe jest również zastosowanie tzw. procedury
kładki, tj. Rada Europejska może podjąć decyzję o zmianie „specjalnych
procedur prawodawczych” na „zwykłą procedurę prawodawczą”
akty delegowane - art. 290 TFUE:
Akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o
charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają
niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego.
Akty ustawodawcze wyraźnie określają cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania
przekazanych uprawnień. Przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych
elementów danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu ustawodawczego.
Warunki, którym podlega przekazanie uprawnień, są wyraźnie określone w aktach
ustawod. i mogą być następujące:
o
PE lub Rada może zadecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień;
o
akt delegowany może wejść w życie tylko wtedy, gdy PE lub Rada nie wyrażą
sprzeciwu w terminie przewidzianym przez akt ustawodawczy (jest to tzw.
dwuwariantowa procedura typu call-back).
o
Do celów litery a) i b) PE stanowi większością głosów wchodzących w jego
skład członków, a Rada większ. kwal.
W nagłówku aktów delegowanych dodaje się przymiotnik „delegowane” albo „delegowana”.
Akty wykonawcze art. 291 TFUE:
Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do
wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii.
Jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów
Unii, akty te powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji lub, w należycie
uzasadnionych przypadkach oraz w przypadkach określonych w artykułach 24 i 26
Traktatu o Unii Europejskiej, Radzie.
Do celów ustępu 2 PE i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą
procedurą ustawodawczą, ustanawiają z wyprzedzeniem przepisy i zasady ogólne
dotyczące trybu kontroli przez Państwa Członkowskie. wykonywania uprawnień
wykonawczych przez Komisję
W nagłówku aktów wykonawczych dodaje się przymiotnik „wykonawcze” albo
„wykonawcza”.
Dodatkowo wyróżnia się:
- wewnętrzne prawo organizacyjne UE – regulamin Parlamentu i Radu (akty pro foro
interno)
- umowy międzynarodowe
- ogólne zasady prawa wspólnotowego – art. 288 TWE, art. 6 TUE
- zasady uznane w porządkach wew. państw członkowskich
7. Prawo sędziowskie – TSUE uprawniony jest do formułowania ostatecznie obowiązującej
wykładni prawa pierwotnego i wtórnego (pytania prejudycjalne)
8. Procedury prawodawcze w Unii Europejskiej – zarys problemu
8.1. Zwykła procedura ustawodawcza, art. 294 TFUE
8.2.Specjalne procedury ustawodawcze
Rada stanowi po konsultacji z PE (por. np. art. 194 TFUE, 203 TFUE, 262 TFUE, 308 TFUE,
311 TFUE) albo za jego zgodą (np. art. 311 TFUE)
8.3.Specyfika w dziedzinie PWBiS i WPZiB - art. 31 TUE i art. 82 TFUE
9. Okresy przejściowe (Protokół 36)
10. Charakterystyka form źródeł prawa pochodnego
10.1.
Rozporządzenia
10.1.1. Charakterystyka ogólna
10.1.2. Rozporządzenie jako część prawa krajowego
10.2.
Dyrektywy
10.2.1. Charakterystyka ogólna
10.2.2. Transpozycja dyrektyw
10.3.
Decyzje
10.4.
Zalecenia i opinie
10.5.
Akty nienazwane
11. Obowiązek implementacji prawa UE
Polega na obowiązku odmowy zastosowania przez organy krajowe (sądy, administrację –
sprawa Costanzo p. Comune di Milano) normy krajowej sprzecznej z unijną
Norma krajowa obowiązuje jednak nadal i może być stosowana w sprawach, gdzie nie
wchodzi w grę prawo UE
Przepisy UE mają pierwszeństwo niezależnie od tego czy są wcześniejsze czy późniejsze
niż niezgodne z nimi normy krajowe (sprawa Simmenthal II 106/77)
Rozbudowane orzecznictwo: 6/64 Costa v. ENEL; 11/70 Internationale Handelgesellschaft v.
Einfuhr, 106/77 Simmenthal II i inne
12. Cechy prawa Unii Europejskiej
12.1.
Autonomia
autonomiczny porządek prawny - ponadnarodowy (odrębny od krajowego i
międzynarodowego – brak scentralizowanego twórcy, brak hierarchii źródeł prawa, brak
zorganizowanego aparatu przymusu/ brak obligatoryjnego systemu rozstrzygania sporów)
Por. orzeczenie ETS: Costa v. ENEL 1964:
„w odróżnieniu od zwykłych traktatów międzynarodowych, Traktat EWG ustanowił
własny porządek prawny, zintegrowany z systemami prawnymi Państw Członkowskich”.
12.2.
Prymat
Zasada prymatu prawa UE przed (nad) prawem krajowym
Stanowisko ETS – Costa v. ENEL (1964) i Internationale Handelsgesellschaft C- 11/70
[1970]
Stanowisko trybunałów konstytucyjnych państw członkowskich – orzeczenia Solange I
(1974), Solange II (1986), sprawa Simmenthal II (106/77), Maastricht (1993), etc.
Orzeczenie w sprawie C-285/98, T. Kreil v RFN z 11.01.2000
Orzeczenie spr. Filipiak 19.11.2009 r.
12.3.
Bezpośrednie obowiązywanie
Zasada bezpośredniego obowiązywania, stosowania i skutku bezpośredniego
prawa wspólnotowego w prawie krajowym
Bezpośrednie obowiązywanie; bezpośrednie stosowanie; bezpośredni skutek
Bezpośredni skutek – stanowisko ETS (sprawa Van Gend en Loos)
Warunki bezpośredniej skuteczności dyrektyw (sprawa Becker)
12.4.
Bezpośrednia stosowalność prawa UE
12.5.
Obowiązek PRO-unijnej wykładni prawa krajowego tzw. ZASADA
SKUTKU POŚREDNIEGO PRAWA UE
Wykaz literatury podstawowej:
J. Barcz (red.) Ustrój Unii Europejskiej, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2012,
www.iwep.pl
J. Barcz i M. Górka, System instytucjonalny UE, t. III, Warszawa 2012
J. Barcz (red.) Źródła prawa Unii Europejskiej, tom IV; Warszawa 2012
M. Kenig-Witkowska (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011
A. Wróbel (red), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, Tomy I- III,
Warszawa 2012.
Strony internetowe:
www.libr.sejm.gov.pl/oide
www.europa.eu
www.curia.europa.eu
www.eur-lex.europa.eu
http://eur-law.eu/PL/