PRZEBIEG PROCESU DOSTOSOWYWANIA POLSKIEGO PRAWA DO PRAWA UNII EUROPEJSKIEJ

Rozważania w tym zakresie warto rozpocząć od przedstawienia najważ­niejszych podjętych przez Polskę przedsięwzięć instytucjonalno-prawnych służących realizacji postanowień Układu Europejskiego oraz urzeczywist­nieniu zadań wynikających z tytułu ubiegania się przez RP o członkostwo w Unii Europejskiej:

• 29.01.1991 r. -został powołany Pełnomocnik ds. Integracji Euro­pejskiej i Pomocy Zagranicznej, działający w strukturze Rady Mini­strów RP,

• w grudniu 1992r. w części dotyczącej gospodarki, a w styczniu 1993 r. w części dotyczącej prawa. Rada Ministrów przyjęła „Pro­gram działań dostosowujących gospodarkę polską i polski system prawny do wymagań Układu Europejskiego",

• 29.03.1993 r. - Rada Ministrów podjęła uchwałę uszczegółowiają­cą wymogi postępowania z rządowymi projektami normatywnych aktów prawnych ze względów na konieczność spełniania kryteriów zgodności z prawem wspólnotowym (unijnym),

• w maju 1995 r. - Pełnomocnik Rządu ds. Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej przedłożył Radzie Ministrów RP do zatwier­dzenia harmonogram działań dostosowawczych na lata 1995-1996 polskiej gospodarki oraz systemu prawnego do wymagań Układu Eu­ropejskiego,

• 14 03.1996 r. - Sejm RP podjął uchwałę w sprawie przygotowania Polski do członkostwa w Unii Europejskiej,

• 15.10.1996 r. - zniesiono urząd Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej i utworzono Komitet Integracji Europejskiej -jako organ administracji rządowej ds. programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z Unią Europejską,

• w 1996 r. rząd i Sejm przyjęły raport, określony mianem „Polska Biała Księga", poświęcony możliwościom dojścia Polski do członko­stwa w Unii oraz środkom, jakie w tym celu należy podjąć,

• 28.01.1997 r. - Rada Ministrów przyjęła dokument pod nazwą „Na­rodowa Strategia Integracji", a 03.06.1997 r. harmonogram działań implementacyjnych tej Strategii,

• 25. 02.1997 r. - Rada Ministrów uchwaliła swój regulamin pracy, w którym nałożono na organy rządowe obowiązek badania rządo­wych projektów aktów normatywnych pod kątem ich zgodności z prawem wspólnotowym (unijnym),

• 22.05.1997 r. - Sejm podjął uchwałę w sprawie przyjęcia „Narodo­wej Strategu Integracji",

• 4.09.1997 r. - Sejm zmienił swój Regulamin, w którym - w odniesie­niu do projektów ustaw wnoszonych przez Senat, Prezydenta, Radę Ministrów lub komisje sejmowe - sformułował obowiązek przedsta­wienia w uzasadnianiu projektu stwierdzenia o zgodności tego pro­jektu z prawem Unii Europejskiej, albo oświadczenia o stopniu i powodach niezgodności z tym prawem,

• 24.03,1998 r. - ustanowiony został Pełnomocnik Rządu ds. Nego­cjacji o członkostwo RP w Unii Europejskiej, zaś 27.03.1998 r. powołany został Zespól Negocjacyjny do tych spraw,

• 23.06.1998 r. - Rada Ministrów przyjęła „Narodowy Program Przy­gotowania do członkostwa w Unii Europejskiej", zaś wersję uaktu­alnioną tego Programu Rada Ministrów zaaprobowała 15.05.1999r.;

• 18. 02. 2000 r. - Sejm przyjął uchwałę w sprawie przygotowań do członkostwa RP w Unii Europejskiej,

• 13.07.2000 r. - Sejm dokonał zmiany Regulaminu Sejmu, regulując w nowym rozdziale l c działu II postępowanie z projektami ustaw dostosowujących polskie ustawodawstwo do prawa Unii Europej­skiej. W celu rozpatrywania projektów takich ustaw został utworzona nadzwyczajna Komisja Prawa Europejskiego w składzie 45 posłów. Stworzono możliwości przyspieszenia trybu ustawodawczego przy roz­patrywaniu projektów tych ustaw.

Wszystkie te przedsięwzięcia instytucjonalno-prawne świadczą o woli Polski wypełniania postanowień Układu Europejskiego i realizacji zadań przedakcesyjnych. Jeszcze przed oficjalnym rozpoczęciem w 1998r. negocjacji akcesyjnych między Polską a Unią Europejską, zin­tensyfikowane zostały prace mające na celu dostosowanie prawa polskie­go do acquis communautaire. Problem ten uwzględniony został w wielu krajowych dokumentach, w tym we wspomnianej wyżej „Narodowej Stra­tegii Integracji" a szczególnie w „Raporcie z wykonania programu działań dostosowujących polską gospodarkę oraz system prawny do wyma­gań Układu Europejskiego i przyszłego członkostwa w Unii Europejskiej w latach 1992-ł 996".

W „Raporcie" poddano analizie ponad tysiąc wspólnotowych aktów prawnych pod kątem zgodności z nimi polskiego prawodawstwa. Doko­nano w nim podziału prawa polskiego podlegającego procesom dostoso­wawczym na obszary tematyczne, a zwłaszcza na trzy grupy:

• dziedziny w pełni lub prawie w pełni dostosowane do prawa unijne­go, do których zaliczono: prawo spółek, regulacje dotyczące małych i średnich przedsiębiorstw, nauki i badań, polityki przemysłowej, prze­pisy budżetowe, statystykę, prawo autorskie, funkcjonowanie systemu celnego, znaczną część przepisów regulujących usługi bankowe, prawo energetyczne,

• dziedziny częściowo dostosowane, do których zaliczono m.in. przepi­sy transportowe, politykę konkurencji, politykę społeczną, politykę po­datkową, prawo ochrony środowiska,

- dziedziny zupełnie lub prawie zupełnie niezharmonizowane z pra­wem Unii, do których zaliczono sfery życia społecznego wcale w Pol­sce prawnie nieuregulowane, lub w których regulacje są sprzeczne z prawem unijnym, jak to miało miejsce w zakresie norm i standardów obowiązujących w rolnictwie i rybołówstwie, ochrony konsumentów, przepisów dotyczących sektorów wrażliwych.

Wdrażając w życie wnioski wynikające z powyższych analiz, Polska pod­jęła - zwłaszcza od 1997 r. - działania prawodawcze służące zbliżaniu na­szego prawa do prawa Unii. Do końca 1999 r.:

- uchwalone zostały nowe ważne ustawy, m.in. - o Bankowym Fundu­szu Gwarancyjnym (1994), o rachunkowości (1994), Kodeks celny (1997), o Krajowym Rejestrze Sądowym (1997), Prawo bankowe (1997), o usługach turystycznych (1997), Ordynacja podatkowa (1997), o ochronie danych osobowych (1997), Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (1997), o funduszach inwestycyjnych (1997), o Służbie Celnej (1999), Prawo działalności gospodarczej (1999),

- znowelizowano szereg innych ustaw, m.in. - o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (1999), o podatku dochodowym od osób prawnych (1999).

Proces zmian ustawodawczych ułatwiły rozwiązania nowej Kon­stytucji z 02. 04. 1997 r. W art. 90 Ustawy Zasadniczej unormowano sprawy związane z ewentualnym przekazaniem przez Rzeczpospolitą Polską- na podstawie umowy międzynarodowej - organizacji między­narodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów wła­dzy państwowej w niektórych sprawach (co będzie miało miejsce w przypadku przystąpienia Polski do Unii Europejskiej). Uchwalenie usta­wy wyrażającej zgodę na ratyfikację takiej umowy międzynarodowej wy­maga specjalnej procedury w Sejmie i w Senacie (większość - 2/3 gło­sów, kworum - co najmniej 50% składu każdej izby). Wyrażenie zgody na ratyfikację tej umowy może też być uchwalone w ogólnokrajowym referendum. O trybie wyrażania zgody na ratyfikację wspomnianej umo­wy zadecyduje Sejm.

Z perspektywy początku 2000 roku nie można było jednak nie uzna­wać, że wysiłek prawodawczy Polski, mający na celu zharmonizowanie naszego prawa z prawem unijnym, był - niestety - niewystarczający.

Z punktu widzenia zamysłów Polski, aby przystąpić do Unii l. 01. 2003 r., zaś do końca 2002 r. zakończyć wszystkie prace przygotowaw­cze (w tym także dostosowanie systemu prawnego do wymogów acąuis communautaire), Polsce pozostawało - dla urzeczywistnienia tego celu -uchwalenie lub znowelizowanie w okresie od początku 2000 r. do końca2002 r. 178 ustaw, z czego aż 97 w 2000 r. Nie ulegało wątpliwości, że zrealizowanie tych planów będzie bardzo trudne. Aby zamierzone cele osiągnąć, wysiłek prawodawczy Polski służący zbliżaniu prawa musiałby więc być wydatnie zintensyfikowany - w stosunku do zbyt powolnej jednak działalności prawodawczej w okresie do 1999 r., co było w pierw­szym rzędzie rezultatem opieszałości rządu w zgłaszaniu do Sejmu nie­zbędnych inicjatyw ustawodawczych.

Właśnie dlatego Sejm zwrócił uwagę w uchwale z 18 lutego 2000 r., podjętej w trakcie debaty w sprawie przygotowań do członkostwa Polski w Unii Europejskiej, „na potrzebę aktywniejszego działania Rządu w zakresie dążenia do osiągnięcia spójności polskiego systemu prawa z prawem europejskim". Sejm wskazał, że rząd, licząc się z realiami procesu ustawodawczego, powinien w trybie pilnym skierować do laski marszałkowskiej projekty podstawowych aktów prawnych koniecznych do dostosowania polskiego prawa do prawa unijnego. Ze swojej strony Sejm zadeklarował, że dołoży wszelkich starań, aby respektować projek­ty prac ustawodawczych i eliminować opóźnienia na etapie procesu usta­wodawczego, tak, aby zakładany przez Polskę termin jej pełnej gotowo­ści do członkostwa w Unii Europejskiej -31. 12. 2002 r. - mógł zostać dotrzymany, a podpisanie umowy akcesyjnej uczyniło z RP pełnopraw­nego członka Unii.

Przywołana uchwała Sejmu oraz powołanie Komisji Prawa Europej­skiego przyczyniły się do wydanego zintensyfikowania działalności usta­wodawczej służącej harmonizowaniu polskiego prawa z prawem Unii Europejskiej. W samym tylko 2000 r. uchwalonych lub znowelizowa­nych zostało więcej ustaw „harmonizacyjnych" niż w całym okresie do 1999 r. Wśród ustaw tych wskazać należy na:

- ustawy nowo uchwalone, takie m.in., jak: o ochronie niektórych praw konsumentów oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzo­ną przez produkt niebezpieczny; o warunkach dopuszczalności i nad­zorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców; o grupach pro­ducentów rolnych i ich związkach; o zasadach przystępowania jed­nostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń spo­łeczności lokalnych i regionalnych; Kodeks spółek handlowych; o bezpieczeństwie morskim; o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie; o rachunkowości; o ochronie konkurencji i konsumentów; Prawo atomowe; o przeciwdziałaniu wprowadzania do ob­rotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegal­nych lub nieujawnionych źródeł; o Inspekcji Handlowej,

- ustawy znowelizowane, takie m.in. jak: dotyczące funkcjonowania administracji publicznej; Kodeks cywilny; Kodeks celny; Kodeks po­stępowania cywilnego; o usługach turystycznych, o działalności ubez­pieczeniowej; Prawo bankowe; o zamówieniach publicznych; o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji; Kodeks karny; Kodeks po­stępowania karnego; o normalizacji; o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; o opłatach lokalnych; Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi; ordynacja podatkowa; o ochronie przyro­dy; o finansach publicznych; o podatku dochodowym od osób praw­nych; o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych; o szkolnictwie wyższym; o wyższych szkołach zawodowych; o trans­porcie kolejowym; Prawo o ustroju sądów powszechnych; o dzia­łach administracji rządowej; o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Wzmożony wysiłek prawodawczy Polski w 2000 r. w zakresie dostoso­wywania naszego prawa do prawa Unii Europejskiej dostrzegła i pozytywnie oceniła Komisja Europejska w dorocznym raporcie ogłoszonym w listopa­dzie 2000 r., chociaż wskazała ona, że „przyspieszenie" w przyjmowaniu prawa unijnego nie we wszystkich dziedzinach przebiega jednakowo. Bar­dziej krytyczna wobec osiągnięć Polski w dziedzinie harmonizacji prawa była natomiast nieco wcześniej (wrzesień) sejmowa Komisja Prawa Euro­pejskiego, która krytykowała rząd za niedostatki ilościowe i jakościowe prze­syłanych do Sejmu projektów ustaw z tej dziedziny.

Dla przyspieszenia procesu dostosowywania polskiego prawa do prawa Unii Europejskiej powołano l. 08.2000 r. w ramach Urzędu Komitetu Inte­gracji Europejskiej wyspecjalizowane departamenty - Legislacji Europej­skiej, Dokumentacji Europejskiej, Tłumaczeń. Mają one pomoc w sprawnej harmonizacji prawa, gdyż zadania, jakie stoją przed Polską w 2001 i 2002 r. są bardzo trudne do zrealizowania- również od strony techniczno-organizacyjnej. Dość bowiem powiedzieć, że w końcu listopada 2000 r. na przetłumaczenie na język polski oczekiwało jeszcze wiele unijnych aktów prawnych, w tym 3800 rozporządzeń, 300 dyrektyw, ponad 5100 decyzji, ponad 230 zaleceń, 110 opinii oraz 400 innych uchwał (łącznie ok. 130 tyś. stron wydruku komputerowego).

Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Nicei w grudniu 2000 r. przywódcy państw Unii Europejskiej zadeklarowali, że „Unia (...) będzie gotowa powi­tać, począwszy od końca 2002 r., nowe kraje członkowskie, które będą przygotowane, i ma nadzieję, że będą mogły uczestniczyć w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2004 r.". Deklaracja ta wskazuje, że przystą­pienie do Unii nowych państw już 1.01. 2003 r. jest - z uwagi okres po­trzebny państwom Piętnastki na ratyfikację traktatów akcesyjnych - prak­tycznie niemożliwe. Najbliższy realny termin akcesji to l. 01.2004 r. Aby Polska stała się z tą datą członkiem Unii Europejskiej, musi ona spełnić w odpowiednim czasie wszystkie warunki przystąpienia do Unii, które -jako warunki ostateczne - zostaną przedstawione wszystkim kandydatom przez Komisję Europejską do połowy 2002 r. Będą one stanowić przesłanki niezbędne dla osiągnięcia pełnego członkostwa w Unii Europejskiej.

---