1
FINANSE PUBLICZNE, PODATKI
Leszek Balcerowicz
Porównania Systemów Gospodarczych
27 kwietnia 2006 r.
1
FINANSE PUBLICZNE, PODATKI
Leszek Balcerowicz
Porównania Systemów Gospodarczych
27 kwietnia 2006 r.
2
Plan prezentacji:
I. Podstawowe wymiary zróżnicowania
finansów publicznych.
II. Wydatki publiczne, deficyt, rozwój.
III. Podatki a zachowania ludzi.
3
Indeks określający stopień ograniczenia sektora finansów publicznych określa
zakres, w jakim decyzje dotyczące alokacji zasobów są podejmowane przez
rynek, a w jakim przez państwo. Jego składowe to:
• konsumpcja publiczna jako proc. konsumpcji całkowitej,
• wielkość transferów i subsydiów w relacji do PKB,
• udział inwestycji sektora publicznego i przedsiębiorstw państwowych w
inwestycjach ogółem,
• krańcowe stawki podatkowe.
Stopień ograniczenia sektora finansów publicznych w 2003 r.
Źródło: Instytut Frasera 2005.
I. Podstawowe wymiary zróżnicowania finansów publicznych.
Indeks przyjmuje wartości od 0 (najbardziej rozbudowany sektor finansów publicznych) do 10
(najbardziej ograniczony sektor finansów publicznych).
5,3
6,6 6,7 6,7
7,0
8,0
4,6
5,0
5,6 5,6
6,8
3,0 3,1
4,2 4,4
4,5 4,5
5,9
6,2
6,5 6,6
7,8
3,0
4,4 4,5
5,5 5,6
5,8 5,9
6,5
7,0
5,5
5,2 5,2
8,9
2
4
6
8
M
ale
zja
Ko
rea P
ołud
niow
a
Ta
jlan
dia
In
don
ez
ja
Fi
lipi
ny
Si
ng
ap
ur
Ho
ng
K
on
g
Zi
mb
ab
we
Bo
tswa
na
Re
pu
bl
ika
K
on
ga
Gh
an
a
Cz
ad
Sz
we
cja
Fr
anc
ja
Da
nia
Ni
em
cy
Fi
nla
nd
ia
No
rw
eg
ia
Irl
an
dia
Au
str
ali
a
W
iel
ka B
ry
tan
ia
Ka
na
da
St
an
y Z
jedn
oc
zon
e
Sł
ow
en
ia
Sł
owa
cja
Cz
ec
hy
Pol
sk
a
Li
tw
a
W
ęgr
y
Ło
tw
a
Est
oni
a
Ty
gr
ys
y az
jaty
cki
e
Kr
aje
na
jubo
ższ
e
Kr
aje
tr
an
sfo
rm
ują
ce s
ię
Kr
aje
wy
so
ko
ro
zw
ini
ęte
4
• Między wielkością a efektywnością sektora finansów publicznych
występuje ujemna zależność.
* Analiza na podstawie danych dla 22 krajów OECD. Kraje o niewielkim, średnim i znacznym zakresie sektora finansów
publicznych to kraje, w których wydatki publiczne stanowiły odpowiednio poniżej 40% PKB, od 40 do 50% PKB i
powyżej 50 % PKB.
Wartość 1 oznacza średnią efektywność wydatków publicznych stanowiącą indeks zbudowany na podstawie danych z
następujących składowych dotyczących:
• jakości administracji publicznej,
• edukacji,
• ochrony zdrowia,
• infrastruktury publicznej,
• zróżnicowania dochodowego wśród ludności,
• poziomu stabilności gospodarczej,
• wyników gospodarczych.
Efektywność wydatków publicznych*
Źródło: Antonio Afonso, Ludger Schuknecht, Vito Tanzi, Public sector efficiency: an international comparison, ECB
Working Paper No. 242, lipiec 2003.
0.8
0.9
1
1.1
1.2
1.3
Kraje o niewielkim
zakresie sektora
finansów publicznych
Kraje o średnim
zakresie sektora
finansów publicznych
Kraje o znacznym
zakresie sektora
finansów publicznych
5
29,9
35,6 35,7 36,2
37,0
39,3
40,3
41,3
42,9 43,0
43,8
44,8
45,7
48,8
50,8
28,5 28,9
30,6
33,3 33,4 33,6
35,8 36,2
39,1
40,1
34,0
38,2
40,3
25
30
35
40
45
50
55
Irl
and
ia
Hi
szp
an
ia
Wi
elka
Br
yta
nia
Gr
ec
ja
Po
rtu
gal
ia
Ho
lan
dia
Ni
emc
y
Luk
se
mb
ur
g
W
łoc
hy
Au
str
ia
Fra
nc
ja
Fi
nla
nd
ia
Be
lgi
a
Da
nia
Sz
we
cja
Litw
a
Łot
wa
Sł
owa
cja Cyp
r
Es
toni
a
Ma
lta
Po
lsk
a
Cz
ech
y
W
ęgr
y
Sł
ow
en
ia
NM
S
EU2
5
EU
-1
5
Dochody podatkowe w krajach UE w 2003 roku ( jako proc. PKB)
Źródło: Structures of the taxation systems in the European Union, Eurostat 2005.
• Największe obciążenia fiskalne charakterystyczne są dla państw
skandynawskich oraz Belgii. Nowe państwa członkowskie mają średnio
niższe restrykcje fiskalne w porównaniu do krajów 15-stki.
6
-3,6
-1,3 -1,3
-0,6 -0,5
-0,2
0,2 0,3
0,6
1,3
1,7 1,8
2,2
3,4 3,6
-9,9
-4,7 -4,5
-3,5
-2,5
-0,7
-0,1
0,0
6,4
6,7
-1,3
-0,2
0,5
-10
-5
0
5
Irl
an
di
a
Fi
nl
and
ia
Ho
land
ia
Ni
em
cy
Lu
kse
mb
ur
g
Da
ni
a
Fr
an
cja
W
iel
ka B
ry
tani
a
Bel
gi
a
Sz
we
cja
Au
str
ia
W
ło
ch
y
Hi
sz
pani
a
Por
tuga
lia
Gr
ecj
a
Sł
ow
acj
a
Łot
wa
Es
to
nia
Po
lsk
a
W
ęg
ry
Sł
owe
nia
Lit
wa
Cz
ec
hy
Cy
pr
Ma
lta
NM
S
UE
-2
5
UE
-1
5
Zmiana dochodów podatkowych w latach 1995-2003 w krajach UE (% PKB)
• Spośród wszystkich państw unijnych Słowacja w ostatnich latach
najbardziej zmniejszyła obciążenia fiskalne.
Źródło: Structures of the taxation systems in the European Union, Eurostat 2005.
7
30,1 30,7
32,3
33,8 33,9 34,5 34,5
35,1 35,1 35,5 35,7
38,3
39,8
43
43,5
31,4
37,6
39,4 39,7
41,6 41,8 42,4 42,6 42,8
49,6
35,7
37,8
40,9
25
30
35
40
45
50
Be
lgia
Nie
mc
y
Fi
nla
nd
ia
Lu
ks
em
bu
rg
Hol
an
dia
Sz
we
cja
W
łoc
hy
His
zpa
nia
Au
str
ia
Fr
an
cja
Da
nia
Wi
elk
a B
ry
tan
ia
Gr
ec
ja
Po
rtu
gal
ia
Irla
nd
ia
Cze
ch
y
Sł
ow
acj
a
Est
on
ia
Łot
wa
Lit
wa
Sł
ow
en
ia
W
ęg
ry
Ma
lta
Po
lsk
a
Cyp
r
EU-1
5
EU
25
NM
S
24,8
25,3
26,7
26,8
29,3
30,9
31,1
35,6
37,4
38,3
38,6
41
41,2
43,7
20,1
21,1
23,6
25
26,2
27,1
28,4
29,2
29,3
37,1
33,6
30,7
26,7
15
20
25
30
35
40
45
Gr
ec
ja
Po
rtu
gal
ia
Ni
em
cy
Fr
an
cja
Ho
land
ia
Hi
sz
pa
nia
Au
str
ia
W
łoc
hy
Sz
we
cja
Bel
gia
Luk
se
m
bur
g
Finl
an
dia
Irla
ndi
a
Wi
elka
Br
yta
nia
Po
lsk
a
Sł
ow
en
ia
Sł
ow
ac
ja
W
ęgr
y
Es
ton
ia
Cz
ec
hy
Litw
a
Cy
pr
Ło
tw
a
Ma
lta
EU
-1
5
EU
25
NM
S
Źródło: Structures of the taxation systems in the European Union, Eurostat 2005.
Podatki bezpośrednie jako odsetek całkowitych dochodów podatkowych w krajach UE w 2003 roku
Podatki pośrednie jako odsetek całkowitych dochodów podatkowych w krajach UE w 2003 roku
• Nowe państwa członkowskie mają nieco lepszą strukturę podatków.
8
15,3
18
26,7
27,6 28,1
30
31,6 31,7
33,8
35,6 35,8
36,8
37,9
42,5
20,3
21,2
30,3
31
32,5
34,5
37,1
39,4
40,2
41,5
30,8
31,6
32,8
15
20
25
30
35
40
45
Irl
and
ia
Wi
elk
a B
ry
tani
a
Fi
nland
ia
Lu
ks
em
burg
Sz
we
cja
W
łoc
hy
Bel
gia
Por
tuga
lia
Au
str
ia
Gre
cja
Hi
sz
pani
a
Ho
landi
a
Fr
anc
ja
Ni
em
cy
Ma
lta
Cy
pr
Lit
wa
Ło
tw
a
W
ęgr
y
Es
to
nia
Sł
ow
en
ia
Po
lsk
a
Sł
ow
ac
ja
Cz
ec
hy
EU
-1
5
EU
25
NM
S
Składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne jako odsetek całkowitych dochodów podatkowych
w krajach UE w 2003 roku
Źródło: Structures of the taxation systems in the European Union, Eurostat 2005.
• Polska należy do tych krajów unijnych, w których wpływy z ubezpieczeń
społecznych stanowią znaczną część dochodów podatkowych.
9
Konsumpcja publiczna (publiczne wydatki bieżące na zakup dóbr i usług oraz wynagrodzenia)
jako proc. konsumpcji całkowitej w 2003 r.
Transfery i subsydia (jednostronne transfery dla przedsiębiorstw prywatnych i państwowych oraz
środki na pokrycie strat przedsiębiorstw państwowych) jako proc. PKB w 2003 r.
Źródło: Instytut Frasera 2005.
II. Wydatki publiczne, deficyt, rozwój.
13,7
18,1
20,6
21,2
22,1
23,2
23,4
24,2
24,8
24,8
25,1
26,1
27,2
29,7
30,7
33,1
36,1
36,6
10
25
40
W
ęgr
y
St
any
Z
jed
noc
zon
e
Cz
ec
hy
Po
lsk
a
Li
tw
a
Au
str
ali
a
Irl
and
ia
W
iel
ka B
ry
tan
ia
Łot
wa
Ni
emc
y
Est
oni
a
Sł
ow
ac
ja
Sł
ow
en
ia
Fi
nla
ndi
a
Fr
an
cja
No
rw
eg
ia
Da
nia
Sz
we
cja
10,9
12,4
12,5
13,2
14,5
14,6
18,7
19,2
19,3
19,8
20,0
21,4
21,4
21,8
22,7
22,7
23,6
26,1
10
15
20
25
30
Łot
wa
Au
str
alia
St
any
Z
jedn
oc
zo
ne
Li
tw
a
Es
ton
ia
W
ielk
a B
ry
tan
ia
Po
lska
W
ęgr
y
Sł
ow
ac
ja
Ni
emc
y
Sł
ow
eni
a
Fi
nla
nd
ia
Nor
we
gi
a
Irl
an
di
a
Sz
we
cja
Da
nia
Cz
ec
hy
Fr
anc
ja
10
• Błędem jest utożsamianie wysokiego rozwoju wielu gospodarek
zachodnich z ich wysokimi obecnie wydatkami publicznymi, bowiem
najwyższy wzrost gospodarczy uzyskały one w latach, kiedy wydatki były
w nich niskie.
Obecny poziom wydatków publicznych w Polsce jest o wiele wyższy, niż
był w dzisiejszych krajach wysoko rozwiniętych w połowie XX wieku.
Wydatki sektora finansów publicznych w krajach Europy Zachodniej w 1950 roku
i w Polsce w 2004 roku (w proc. PKB)
Źródło: Middleton Roger, Britain’s economic problem: too small a public sector?, Centre for Contemporary British History,
1995. Dla danych dotyczących sektora finansów publicznych w Polsce wykorzystano dane w ujęciu kasowym ze
sprawozdań z wykonania budżetu państwa po uwzględnieniu transferów do OFE.
16,2
18,0
19,0
19,8
22,2
22,6
26,5
27,6
28,6
32,0
32,1
36,0
42,4
10
20
30
40
Sz
we
cja
Aus
tri
a
Da
ni
a
Sz
wa
jca
ria
W
łoc
hy
Be
lgia
Ho
la
ndi
a
Nor
we
gi
a
Fi
nla
nd
ia
Ni
em
cy
W
ie
lka
B
ry
ta
nia
Fr
an
cja
Pol
sk
a (
20
04
)
11
• Wydatki sektora finansów publicznych w Polsce na tle liderów
systemowych są wysokie.
Wydatki sektora finansów publicznych w 2004 roku (w proc. PKB)
Źródło: OECD. Dla danych dotyczących sektora finansów publicznych w Polsce wykorzystano dane w ujęciu kasowym ze
sprawozdań z wykonania budżetu państwa po uwzględnieniu transferów do OFE.
27,9
33,9
35,6
39,2
51,3
42,4
25
30
35
40
45
50
Kor
ea
Irl
an
dia
US
A
Sł
ow
ac
ja
Po
lsk
a
W
ęgr
y
12
• W latach 2001-2003 nastąpił w Polsce silny wzrost wydatków i
deficytu sektora finansów publicznych.
Deficyt kasowy sektora finansów publicznych
(w proc. PKB)
Wydatki sektora finansów publicznych
(w proc. PKB)
41,1
41,6
42,4
42,3
40,7
38,3
30
35
40
45
1999
2000
2001
2002
2003
2004
3,8
4,5
4,6
4,0
2,6
1,9
0
2
4
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Źródło: Wykorzystano dane w ujęciu kasowym ze sprawozdań z wykonania budżetu państwa za lata 1999-2004 po
uwzględnieniu transferów do OFE.
13
Ekspansywna polityka fiskalna a wzrost gospodarczy w
długim okresie
Ekspansja fiskalna
–
zwiększanie wydatków
publicznych, któremu
często towarzyszy
deficyt finansów
publicznych i/lub wzrost
podatków
Ograniczenie
inwestycji
Spadek
zatrudnienia
Pogorszenie
jakości
alokacji
czynników
produkcji
Zahamowanie
wzrostu
kapitału
ludzkiego
Zahamowanie wzrostu
gospodarczego
14
• Zdrowe finanse publiczne są warunkiem szybkiego długofalowego
rozwoju. Długotrwały wysoki deficyt budżetu prowadzi albo do kryzysu,
albo co najmniej do spowolnienia wzrostu gospodarczego.
Deficyt sektora finansów publicznych w krajach o niskim poziomie dochodu w
latach 1970-98 (w proc. PKB)
Źródło: MFW, World Economic Outlook, maj 2000 r.
Kraje doganiające: średni roczny wzrost dochodu per capita powyżej 3,75 proc.
Kraje tracące dystans: ujemna średnia roczna zmiana dochodu per capita
.
5,2
0,7
0
1
2
3
4
5
6
7
Kraje doganiające
Kraje tracące dystans
15
0
1
2
3
4
5
6
7
8
-10
-5
0
5
10
15
Różnica pomiędzy średnimi wydatkami sektora finansów publicznych w latach 90-tych, a wydatkami sektora
finansów publicznych w latach 80-tych, w proc. PKB
Ś
re
dni
w
zr
o
st
g
o
sp
oda
rczy w
la
ta
ch
9
0
-t
yc
h
Redukcja wydatków sektora finansów publicznych a wzrost gospodarczy
* Wykres przedstawia dane dla 23 państw wysoko rozwiniętych.
• Kraje, które zmniejszyły wydatki sektora finansów publicznych
w latach 90-tych w porównaniu do lat 80-tych
uzyskały wyższy średni wzrost gospodarczy w latach 90-tych.
Źródło: Antonio Afonso, Ludger Schuknecht, Vito Tanzi, Public sector efficiency: an international comparison,
ECB Working Paper No. 242, lipiec 2003.
16
8,4
6,6
7,8
6
7
8
9
Kraje, w których wydatki sektora
finansów publicznych przekraczają 50
proc. PKB
Kraje, w których wydatki sektora
finansów publicznych mieszczą się w
przedziale 40-50 proc. PKB
Kraje, w których wydatki sektora
finansów publicznych wynoszą poniżej
40 proc. PKB
Średnia stopa bezrobocia w latach 90-tych w zależności od średnich wydatków
sektora finansów publicznych w latach 90-tych*
• Kraje o wyższych wydatkach sektora finansów publicznych
charakteryzują się wyższą stopą bezrobocia.
Źródło: Antonio Afonso, Ludger Schuknecht, Vito Tanzi, Public sector efficiency: an international comparison,
ECB Working Paper No. 242, lipiec 2003.
* Wykres przedstawia dane dla 23 państw wysoko rozwiniętych.
17
• Badania empiryczne potwierdzają pozytywny wpływ zrównoważonych
finansów publicznych na wzrost gospodarczy.
Fischer
Stanley
The role of
macroeconomic factors
in growth, NBER
Working Paper No.
4565, December 1993
Wzrost gospodarki jest negatywnie związany z inflacją,
wysokim deficytem budżetowym i zniekształconym
rynkiem walutowym. Dodatkowe badania wskazują, że
przyczynowość
przebiega od polityki
makroekonomicznej do wzrostu: zarówno deficyt
finansów publicznych jak i inflacja ograniczają
inwestycje i wzrost produktywności.
James
Gwartney,
Robert
Lawson i
Randall
Holcombe
The Scope of
Government and the
Wealth of Nations, Cato
Journal 18(2), 163-190,
Fall 1998
Przeciętne tempo wzrostu w krajach OECD w latach
1960-1996 było wyższe w krajach, gdzie wydatki
publiczne były niższe. Znacznemu wzrostowi wydatków
publicznych w relacji do PKB towarzyszył spadek tempa
wzrostu o 5,2 pkt. proc., tam gdzie wydatki powiększyły
się nieznacznie, tempo wzrostu spadło o 1,6 pkt. proc.
W krajach gdzie udało się
obniżyć
budżetową
redystrybucję, gospodarka przyspieszyła.
Ludger
Schuknecht
i Vito Tanzi
Public Spending in the
20th Century: A Global
Perspective, Cambridge
University Press, 2000
W latach 1980-2000 zwiększanie udziału wydatków
publicznych w PKB prowadziło do pogarszania się
mierników jakości życia społeczeństwa, w tym tempa
wzrostu gospodarczego.
18
• Wysokie wydatki sektora finansów publicznych prowadzą do wysokiej
skali obciążeń podatkowych.
III. Podatki a zachowania ludzi
Klin podatkowy w 2005 r.
* Klin podatkowy – podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczenie społeczne płacone przez pracownika i
pracodawcę pomniejszone o transfery socjalne jako odsetek całkowitego kosztu pracy.
Źródło: OECD, Taxing Wages 2005.
Samotny rodzic z dwójką dzieci zarabiający 67% średniej płacy w sektorze przedsiębiorstw
Małżeństwo z dwójką dzieci w tym jedna osoba pracująca i zarabiająca 100% średniej płacy
w sektorze przedsiębiorstw
19,1
22,1
25,4
35,4
4,0
16,8
28,3
-11,2
-20,2
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
Cz
ec
hy
W
ęg
ry
Sł
ow
acj
a
Po
lsk
a
Irl
and
ia
W
ie
lka
B
ryt
an
ia
St
an
y Zj
ed
no
cz
on
e
śre
dn
ia
O
EC
D
Hi
sz
pa
nia
27,2
29,5
31,3
41,5
5,9
16,4
18,0
26,6
31,6
0
10
20
30
40
50
Sł
ow
acj
a
Cz
ech
y
W
ęg
ry
Po
lsk
a
Irla
nd
ia
St
any
Z
je
dnoc
zon
e
Wi
elk
a Br
ytan
ia
śre
dn
ia O
EC
D
Hi
sz
pa
nia
19
• Badania empiryczne potwierdzają negatywny wpływ wysokich podatków
na poziom zatrudnienia.
Laszlo
Goerke
Taxes and Unemployment,
Kluwer Academics, Boston, 2002
Podatki mają negatywny wpływ na zatrudnienie.
Siła wpływu polityki podatkowej na zatrudnienie
zależy od instytucjonalnych uwarunkowań rynku
pracy.
Francesco
Daveri
Labor Taxes and Unemployment:
A Survey of the Aggregate
Evidence, 2nd Annual CERP
Conference on Pension Policy
Harmonization in an Integrating
Europe, Moncalieri, Turin, 22–3
June 2001
Znaczący wpływ na poziom bezrobocia mają
podatki nałożone na pracę, mniejsze znaczenie
mają podatki konsumpcyjne.
Vincent
Hogan
Do Taxes Cause
Unemployment?, University
College Dublin, 2001
Ciężar wyższych podatków rozkłada się na
pracowników i pracodawców, w efekcie prowadzi
do wzrostu bezrobocia. Nawet krótkookresowy
wzrost podatków (do 1 roku) wpływa na wzrost
bezrobocia, które utrzymuje się przez kilka lat.
Cozier
Barry
Kurt
Mang
Explaining the Jobless Recovery,
Department of Finance paper,
1993
Podstawową przyczyną bezrobocia są zbyt wysokie
płace realne. Narzuty na wynagrodzenia
odpowiadają za około jedną trzecią nadwyżki płac
realnych.
20
• Podatki mają również niekorzystny wpływ na inwestycje.
Michael
Funke
Determining the taxation
and investment impacts of
Estonia’s 2000 income tax
reform, Bank of Finland
Working Paper no. 15, 2000
Różnice w systemach podatkowych w dużym
stopniu wyjaśniają różnice w tempie wzrostu
gospodarczego. Redukcja podatków w Estonii w
2000 roku prowadzi do wzrostu zasobu kapitału o
około 6% w długim okresie.
Robert
Douglas,
Holtz-Eakin,
Mark Rider,
Harvey S.
Rosen
Entrepreneurs, Income
Taxes, and Investment,
NBER Workin Paper No.
6374, 1998
Wysokość
podatku dochodowego od
przedsiębiorstw ma istotny wpływ na decyzje
przedsiębiorstw dotyczące inwestycji. Wzrost
krańcowej stopy opodatkowania w Stanach
Zjednoczonych o 5 punktów proc. doprowadziłby
do spadku inwestycji o 10 proc.
Eric M.
Engen,
Jonathan
Skinner
Taxation and Economic
Growth, NBER Working
Paper No. 5826, 1996
Przeciętna zmiana stawek podatkowych o 2,5
punktu proc. w Stanach Zjednoczonych poprzez
pozytywny wpływ na zatrudnienie, inwestycje oraz
dynamikę
produktywności prowadzi do
przyspieszenia tempa wzrostu o 0,2-0,3 punktu
proc. rocznie.
Reint Gropp,
Kristina
Kostial
The Disappearing Tax Base:
Is Foreign Direct Investment
(FDI) Eroding Corporate
Income Taxes?, IMF Working
Paper No. 173, 2000
Wysokość podatków ma istotny wpływ na wielkość
bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Niższe
podatki wiążą się ze wzrostem ich napływu.