Finanse_publiczne_cw_3_E

Finanse publiczne

Ćwiczenia 3

Pojęcie budżetu

Budżet to:

– ilość określonego zasobu (np. czasu, wody, energii,

roboczogodzin), która pozostaje do dyspozycji osoby albo
organizacji,

– propozycja, prognoza albo plan wyszczególniający ilość środków

potrzebnych w określonym okresie na sfinansowanie zamierzeń
wraz z propozycjami źródeł finansowania, np. plan przychodów
i wydatków na dany okres.

Budżet może dotyczyć dowolnej skali - od budżetu domowego przez
budżet przedsiębiorstwa do budżetu państwa.

Budżet publiczny

System  budżetowy  stanowi  zespół  podmiotów,  aktów  prawnych,
funduszy,  instrumentów  tworzenia  oraz  wydatkowania  środków
publicznych.

Na system budżetowy w Polsce składa się przede wszystkim:

v Budżet państwa,
v Budżety jednostek samorządu terytorialnego (JST).

Budżety te są podstawą gospodarki finansowej państwa i JST

Budżet publiczny

(przykłady definicji)

Ø Scentralizowany fundusz publiczny służący gromadzeniu środków
publicznych w związku z funkcjami państwa (JST).

Ø Podstawowy plan finansowy państwa (JST), mający charakter
dyrektywny (wiążąca norma postępowania dla wykonawcy planu),

uchwalony na z góry ustalony okres, w specjalnym trybie.

Ø Plan finansowy obejmujący dochody i wydatki oraz przychody
i rozchody państwa (JST), uchwalany przez Sejm (organ stanowiący JST)

na okres roku kalendarzowego, zwanego rokiem budżetowym,

w formie ustawy (uchwały) budżetowej.

Budżet publiczny

• Budżet publiczny jest równocześnie:

– Aktem decyzji politycznej
– Zasobem środków pieniężnych oraz operacjami tymi środkami
– Planem (prognozą) finansowym
– Formą organizacji publicznej gospodarki finansowej
– Aktem prawnym

• Pojęcie budżetu państwa może być rozumiane zatem

w trzech aspektach:

– ekonomicznym – pewien fundusz pieniężny,
– prawnym – pewien akt normatywny,
– technicznym (konstrukcja techniczna) – wszelkie czynności

związane

gromadzeniem

wydatkowaniem

środków

budżetowych

Cechy budżetu państwa

budżet

jest

funduszem

scentralizowanych

zasobów

pieniężnych

gromadzonych i dzielonych przez państwo w związku z realizowaniem
zadań;

gromadzenie środków budżetowych odbywa się w sposób przymusowy
(atrybut władzy);

budżet odgrywa szczególną rolę w funkcjonowaniu państwa;

procesy gromadzenia i dzielenia dochodu za pomocą budżetu wyznaczają
zasady

ustawowo-konstytucyjne

narzucające

uregulowania

prawne

w postaci aktów prawnych najwyższej rangi czyli ustaw;

Cechy budżetu państwa

procesy gromadzenia i dzielenia przez państwo dochodu w budżecie zawsze
mają charakter nie tylko ekonomiczny ale także społeczny

;

dochody budżetowe mają charakter bezzwrotny (definitywny);

budżet państwa dotyczy działalności organów i podmiotów państwa
w przyszłości (jest planem dochodów i wydatków na z góry ustalony czas);

Cechy budżetu państwa

budżet jako fundusz musi cechować specjalizacja polegająca na nadaniu
rygorów prawnych wydatkom budżetowym;

strumieniowy

charakter

budżetu

oznacza

reguły

konieczność

egzekwowania należnych w danym okresie dochodów jak również obliguje
do wydatkowania środków budżetowych przed upływem okresu
budżetowego;

10. budżet państwa nie jest jedynym "narzędziem" w którym znajduje

finansowe odzwierciedlenie działalności państwa co oznacza, że nie może
być on wystarczającą podstawą oceny finansowej działalności państwa.

Funkcje budżetu państwa

Następuje podział ogółu funkcji na trzy grupy:

funkcje ekonomiczne czyli: redystrybucyjna, stabilizacyjna, alokacyjna,
fiskalna, bodźcowa;

funkcje kontrolne czyli: kontrolna, planowania, kredytowa, koordynacyjna;

funkcje

polityczne

czyli:

ustrojowa,

demokratyczna,

prawna,

administracyjna.

Funkcje budżetu państwa (E)

redystrybucyjna  -  budżet  jest  narzędziem  redystrybucji  dochodu  narodowego,
realizowane  jest  to  przez  regulowanie  dochodów  podstawowych  podmiotów
a  zewnętrznym  wyrazem  redystrybucji  jest  gromadzenie  dochodów  głównie
w formie podatków;

alokacyjna - z punktu widzenia treści ekonomicznej w pełni pokrywa się ona
z funkcją redystrybucyjną. Wyodrębnia się ją aby wyeksponować rolę budżetu
w alokacji (wytwarzaniu przez sektor publiczny) dóbr publicznych i społecznych;

stabilizacyjna - polega na wykorzystaniu budżetu jako narzędzia państwa w celu
łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego oraz zapewnienia zróżnicowanego
wzrostu gospodarki;

Funkcje budżetu państwa (E)

fiskalna - polega na przejmowaniu na rzecz państwa dochodu i zewnętrznym
tego

objawem

jest

gromadzenie

dzielenia

środków

pieniężnych

(w przeciwieństwie do funkcji redystrybucyjnej skupia się na stronie
dochodowej);

bodźcowa  -  jej  istotę  można  sprowadzić  do  pozytywnego  zachowania  się
podmiotu  wobec  stosowanych  przez  państwo  instrumentów  budżetowych,
zwłaszcza  w  zakresie  ciężarów  podatkowych.  Działalność  fiskalna  państwa
zachęca  do  prowadzenia  i  rozwijania  działalności  gospodarczej.  Obciążenie
fiskalne  tych  podmiotów  jest  negatywne.  Pozytywny  aspekt  mają  ulgi
i zwolnienia oraz system udzielania gwarancji i poręczeń skarbu państwa.

Funkcje budżetu państwa (K)

kontrolna - polega na wykorzystaniu procesów i zjawisk pieniężnych do
obserwacji oraz analizy zjawisk i procesów rzeczowych;

planowania - jest to zestawienie dochodów i wydatków budżetowych; bez cechy
planowania nie ma budżetu;

kredytowa – sprowadza się do ustalenia czy państwo ma zdolność kredytową;

koordynacyjna – jest narzędziem koordynacji i kontroli w takim zakresie, w jakim
ujęte są w nim wydatki i dochody;

Funkcje budżetu państwa (P)

ustrojowa - jej istota sprowadza się do określenia zakresu uprawnień władzy
ustawodawczej i władzy wykonawczej w sprawach budżetowych (budżet jest
atrybutem władzy);

demokratyczna - istota jej polega na zainteresowaniu społeczeństwa
opracowywaniem i wykonywaniem budżetu;

administracyjna - oznaczającą, że w warunkach trudności finansowych państwa
(deficytu budżetowego) organy państwowe mogą wymuszać działania
racjonalizujące wydatki budżetu;

Zasady budżetowe

Zasady  budżetowe  są  wypracowanymi  przez  naukę  postulatami  pod
adresem  ustawodawstwa  i  praktyki,  dotyczącymi  prawidłowej
organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej.

Są one w istocie określonymi standardami czy też pożądanymi
cechami, jakim powinien odpowiadać budżet.

Niektóre  z  nich  zostały  ujęte  w  aktach  prawnych  dotyczących
gospodarki  budżetowej  i  jako  takie  powinny  być  przestrzegane,  co
może decydować o ważności budżetu.

Zasady budżetowe

Zasada równowagi budżetowej

Postuluje

wyrównanie

dochodów

wydatkami

budżetowymi.

Zdecydowana większość ustalanych budżetów – to z założenia budżety
deficytowe.

Nadwyżka budżetowa oznacza taki stan budżetu, w którym dochody
przewyższają wydatki.

Deficyt budżetowy występuje wtedy, gdy wydatki budżetowe są wyższe
od dochodów.

Powyższa zasada stanowi współcześnie postulat racjonalnej gospodarki
finansowej.

Zasady budżetowe

Zasada jedności materialnej

Oznacza, że dochody tworzące budżet mają przeznaczenie ogólne, tzn. nie są z góry
związane z określonymi wydatkami z budżetu. Zgodnie z UOFP „środki publiczne
pochodzące z różnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie
wymienionych wydatków”.

Przesłanką do stosowania tej zasady jest większa elastyczność podejmowanych
decyzji w zakresie wydatkowania środków i przez to ich bardziej efektywne
wykorzystanie.

Istnieje możliwość odstępstw od tej zasady pod warunkiem upoważnienia
ustawowego. Podstawowe wyjątki dotyczą: wydatków finansowanych z kredytów
udzielonych

przez

międzynarodowe

instytucje

finansowe,

wydatków

finansowanych ze środków europejskich, wydatków finansowanych ze środków
pochodzących ze niektórych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi.

Za podstawowe odstępstwo od omawianej zasady uznaje się też różne formy
gospodarki pozabudżetowej (zakłady budżetowe, fundusze celowe).

Duża  liczba  wyjątków  od  zasady  jedności  materialnej  usztywnia  gospodarkę
budżetową,  co  może  prowadzić  do  nieefektywności  polegającej  np.  na
niedofinansowaniu  jednych  zadań  przy  jednoczesnym  nadmiarze  środków  na  inne
cele.

Zasady budżetowe

Zasada jedności formalnej

Jest  to  postulat  obejmowania  całości  dochodów  i  wydatków
budżetowych  w  jednym  akcie  prawnym  (w  tym  sektora  rządowego
i samorządowego – jedność formalna).

Zasada zupełności (powszechności)

Wymaga ujęcia w budżecie wszystkich dochodów i wydatków wszystkich
jednostek zarówno na szczeblu państwowym, jak i samorządowym.

Jest postulatem podyktowanym potrzebą zapewnienia pełnej kontroli
organów stanowiących (parlamentu, rad JST) nad finansami publicznymi.

Polski ustawodawca nie nadaje tej zasadzie charakteru priorytetowego,
gdyż dopuszcza tworzenie także jednostek gospodarki pozabudżetowej
(np. funduszy celowych).

Zasady budżetowe

Zasada szczegółowości budżetu (specjalizacji)
Postuluje aby budżet był ustalany i wykonywany ze szczegółowym podziałem
w uporządkowany szereg pozycji dochodowych i wydatkowych, a nie tylko w ujęciu
ogólnym;

odpowiednia

szczegółowość

umożliwia

precyzyjne

planowanie

i wykonywanie budżetu, a także odpowiednią kontrolę jego realizacji
i sprawozdawczość.

Środki budżetowe powinny być wydatkowane tylko do wysokości ustalonej
w budżecie.

Środki budżetowe powinny być wydatkowane w określonym czasie (do końca roku
budżetowego).

Podstawowym instrumentem urzeczywistnienia zasady szczegółowości jest
klasyfikacja budżetowa.

Klasyfikacja budżetowa to prawny system grupowania dochodów i wydatków
budżetowych, a także przychodów i rozchodów wyodrębnionych według
jednolitych kryteriów podziału.

Dochody i wydatki oraz przychody i rozchody zostały podzielone na działy i rozdziały,
określające rodzaj prowadzonej działalności oraz paragrafy, określające źródło
(rodzaj) dochodu oraz rodzaj wydatku wyodrębnianego ze względu na charakter
prawny i przeznaczenie

Zasady budżetowe

Zasada przejrzystości

Ø opracowanie budżetu w takim układzie, który pozwala na
rozpoznanie procesów zachodzących w obszarze budżetu i łatwą
orientację w strukturze dochodów i wydatków;

Ø formalnie zasada ta niewiele się różni o zasady szczegółowości, gdyż
postuluje uporządkowanie dochodów i wydatków budżetowych
w odpowiednim systemie podziałek klasyfikacji budżetowej;

Ø merytorycznie  zasada  ta  wymaga  stosowania  jasnych  i  jednolitych
zasad  rachunkowości  i  sprawozdawczości  budżetowej  oraz  czytelnych
i logicznych zasad konstrukcji budżetu;

Ø odpowiednia przejrzystość budżetu jest warunkiem jego realnej
jawności.

Zasady budżetowe

Zasada jawności

Nakazuje  konieczność  prezentowania  dochodów  i  wydatków  publicznych
społeczeństwu,  a  szczególnie  jego  organom  przedstawicielskim  oraz  różnym
organizacjom  i  ciałom  społecznym.  Za  jawnością  budżetu  przemawia  wiele
argumentów, z których najważniejsze to:
Ø

większa racjonalność gospodarki środkami publicznymi w sytuacji poddania jej

kontroli ze strony obywateli (podatników), którzy powinni być najbardziej
zainteresowani efektywnym wykorzystywaniem ich pieniędzy;
Ø

mniejsza skłonności do popełniania nadużyć finansowych przez dysponentów

środków publicznych;
Ø

szersze zaangażowanie obywateli w rozwiązywaniu spraw publicznych, dające im

poczucie wpływu na te sprawy (aspekt edukacyjny, psychologiczny i wychowawczy).

Zasada ta jest realizowana m. in. poprzez:
Ø

jawność debat budżetowych oraz jawność debat nad sprawozdaniami

z wykonania budżetów;
Ø

udostępnianie sprawozdań z wykonania budżetów;

udostępnianie

innych

sprawozdań

dotyczących

finansów

publicznych

i działalności jednostek sektora finansów publicznych.

• Zasada jednoroczności

– oznacza, że budżet uchwalony na okres krótszy lub dłuższy niż

rok kalendarzowy będzie nieważny z mocy prawa jako sprzeczny
z ustawami

• Zasada uprzedniości

– postuluje aby budżet był uchwalony przez rozpoczęciem okresu,

którego dotyczy;

– istnieją odstępstwa od tak rozumianej zasady polegające np. na

możliwości uchwalenia w uzasadnionych przypadkach budżetu
JST z opóźnieniem do 31 stycznia - w takim przypadku wchodzi
w życie w dniu podjęcia, ale z mocą obowiązującą od 1 stycznia

Ustawa budżetowa

Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku
budżetowym.

Ustawa budżetowa składa się z:

1) budżetu państwa;

2) załączników;

3) postanowień, których obowiązek zamieszczenia w ustawie budżetowej wynika
z UOFP lub z odrębnych ustaw.

Ustawa budżetowa jest uchwalana na okres roku budżetowego.

Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

Ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy.

Ustawa budżetowa

Budżet państwa określa:

1) łączną kwotę prognozowanych podatkowych i niepodatkowych dochodów
budżetu państwa;

2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu państwa;

3) kwotę planowanego deficytu budżetu państwa wraz ze źródłami jego
pokrycia;

4) łączną kwotę prognozowanych dochodów budżetu środków europejskich;

5) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu środków europejskich;

Ustawa budżetowa

Budżet państwa określa:

6) wynik budżetu środków europejskich;

7) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu państwa;

8) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu państwa;

9) planowane saldo przychodów i rozchodów budżetu państwa;

10) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych
papierów wartościowych.

Ustawa budżetowa

Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej.

W wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż
rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym.

Jeżeli  ustawa  budżetowa  albo  ustawa  o  prowizorium  budżetowym  nie  weszły
w  życie  w  dniu  rozpoczęcia  roku  budżetowego,  Rada  Ministrów  prowadzi
gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy.

Procedura budżetowa

Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej
na rok następny wraz z uzasadnieniem.

Minister Finansów włącza do projektu ustawy budżetowej dochody i wydatki
Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej,

Trybunału

Konstytucyjnego,

Najwyższej

Izby

Kontroli,

Sądu

Najwyższego, Naczelnego  Sądu Administracyjnego wraz z wojewódzkimi sądami
administracyjnymi,  Krajowej  Rady  Sądownictwa,  sądownictwa  powszechnego,
Rzecznika  Praw  Obywatelskich,  Rzecznika  Praw  Dziecka,  Krajowej  Rady
Radiofonii  i  Telewizji,  Generalnego  Inspektora  Ochrony  Danych  Osobowych,
Instytutu  Pamięci  Narodowej  –  Komisji    Ścigania  Zbrodni  przeciwko  Narodowi
Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego i Państwowej Inspekcji Pracy.

art. 139 ust. 2 UOFP

Procedura budżetowa

Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej i wraz z uzasadnieniem
przedkłada go Sejmowi w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok
budżetowy. W wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie
projektu.

Inicjatywa  ustawodawcza  w  zakresie  ustawy  budżetowej,  ustawy  o  prowizorium
budżetowym,  zmiany  ustawy  budżetowej,  ustawy  o  zaciąganiu  długu  publicznego
oraz  ustawy  o  udzielaniu  gwarancji  finansowych  przez  państwo  przysługuje
wyłącznie Radzie Ministrów

Senat może uchwalić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia
przekazania jej Senatowi.

W przypadku przedstawienia Sejmowi projektu ustawy o prowizorium budżetowym,

Rada Ministrów przedstawia Sejmowi projekt ustawy budżetowej nie później niż na 3
miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania ustawy o prowizorium
budżetowym.

Procedura budżetowa

Dysponenci części budżetowych, w terminie do dnia 25 października, przekazują
informacje o przyjętych przez Radę Ministrów w projekcie ustawy budżetowej
kwotach jednostkom podległym, JST, zarządom województw.

W  terminie  do  dnia  1  grudnia  jednostki,  o  których  mowa  powyżej,  opracowują
i  przekazują  właściwym  dysponentom  części  budżetowych  projekty  planów
finansowych  na  następny  rok  budżetowy,  zgodne  z  projektem  ustawy
budżetowej.

Budżet państwa składa się z części odpowiadających organom władzy publicznej, kontroli państwowej, sądom,
trybunałom i innym organom wymienionym w art. 139 ust. 2, administracji rządowej, przy czym dla poszczególnych
działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów ustala się
odpowiednio odrębne części budżetu.

Przez dysponentów części budżetowych – rozumie się kierowników jednostek oraz organy wymienione w art. 139
ust. 2, właściwych ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów oraz kierowników państwowych
jednostek organizacyjnych, które nie są organami władzy lub administracji rządowej, dysponujących częściami
budżetu państwa.

Procedura budżetowa

Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje w ciągu 7 dni ustawę budżetową albo
ustawę o prowizorium budżetowym przedstawioną przez Marszałka Sejmu.

W  przypadku  zwrócenia  się  Prezydenta  Rzeczypospolitej  do  Trybunału
Konstytucyjnego  w  sprawie  zgodności  z  Konstytucją  ustawy  budżetowej  albo
ustawy  o  prowizorium  budżetowym  przed  jej  podpisaniem,  Trybunał  orzeka
w  tej  sprawie  nie  później  niż  w  ciągu  2  miesięcy  od  dnia  złożenia  wniosku
w Trybunale.

Jeżeli  w  ciągu  4  miesięcy  od  dnia  przedłożenia  Sejmowi  projektu  ustawy
budżetowej  nie  zostanie  ona  przedstawiona  Prezydentowi  Rzeczypospolitej  do
podpisu,  Prezydent  Rzeczypospolitej  może  w  ciągu  14  dni  zarządzić  skrócenie
kadencji Sejmu.

Procedura budżetowa

W  przypadku  gdy  ustawa  budżetowa  albo  ustawa  o  prowizorium  budżetowym
nie  zostaną  ogłoszone  przed  dniem  1  stycznia,  to  do  czasu  ogłoszenia
odpowiedniej ustawy:

1) podstawą gospodarki finansowej jest przedstawiony Sejmowi odpowiedni
projekt ustawy,

2) obowiązują stawki należności budżetowych oraz składki na państwowe
fundusze celowe w wysokości ustalonej dla roku poprzedzającego rok
budżetowy.