System kontroli środków z funduszy strukturalnych w ramach programu operacyjnego

Każdy program operacyjny musi mieć zdefiniowany i wdrożony system zarządzania i kontroli finansowej.

Na podmioty uczestniczące w zarządzaniu pomocą lub na Beneficjentów Końcowych, oprócz obowiązków dotyczących kontroli finansowej, które wynikają z ustawy o finansach publicznych, nakładane są szczególne zobowiązania, w tym określone w wytycznych w sprawie:

- przepływów środków finansowych (sporządzanych przez Instytucję Płatniczą),

- przygotowywania wniosków do Komisji Europejskiej o wypłatę pośrednią lub końcową, w tym dotyczące obowiązku weryfikacji dostarczenia wyrobów i usług oraz prawdziwości wnioskowanych wydatków (sporządzanych przez Instytucję Płatniczą),

- opracowania ścieżek audytu (sporządzanych przez Instytucję Zarządzającą),

- jednolitego formatu prezentacji ścieżki audytu (sporządzanych przez Instytucję Zarządzającą),

- ustanowienia właściwej kontroli finansowej u Beneficjentów Końcowych nie należących do sektora finansów publicznych (sporządzanych przez Instytucję Zarządzającą).

Ww. wytyczne stanowią załączniki do odpowiednich umów zawieranych z Instytucją Zarządzającą (przez Instytucję Płatniczą) lub z Instytucjami Pośredniczącymi i Beneficjentami Końcowymi

Nadzór Instytucji Zarządzającej nad prawidłowością systemu zarządzania i kontroli

Za skuteczność i prawidłowość zarządzania i wdrażania programu odpowiedzialna jest Instytucja Zarządzająca[1]. W szczególności Instytucja Zarządzająca powinna zagwarantować, iż:

- wszystkie instytucje biorące udział w zarządzaniu i wdrażaniu zachowują oddzielny system rachunkowości dla środków wspólnotowych albo odpowiedni kod księgowy dla wszystkich transakcji finansowych związanych z daną formą pomocy,

- operacje są przeprowadzane w sposób prawidłowy,

- wszyscy Beneficjenci końcowi, w tym Instytucje Wdrażające, są w pełni poinformowani o obowiązkach w zakresie zarządzania finansowego wydatków współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych,

- zadania związane z zarządzaniem finansowym oraz ogólnym zarządzaniem programem operacyjnym są prowadzone przez odrębne instytucje lub komórki.

W tym celu Instytucja Zarządzająca powinna wdrożyć system kontroli wewnątrz programu zgodny z zasadami właściwego zarządzania finansowego. Elementami tego systemu są:

- nadzór Instytucji Zarządzającej nad wykonywaniem zadań związanych z zarządzaniem programem przez Instytucje Pośredniczące oraz zadań związanych z wdrażaniem przez Instytucje Wdrażające,

- system wewnętrznej kontroli finansowej oraz audyt wewnętrzny w poszczególnych Instytucjach Zarządzających, Pośredniczących i Wdrażających.

Uprawnienia nadzorcze w zakresie prawidłowego systemu zarządzania i kontroli programu spoczywające na ministerstwie pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej wynikać będą z następujących źródeł:

1) umów i porozumień zawartych przez Instytucję Zarządzającą z Instytucjami Pośredniczącymi,

2) umów i porozumień zawartych przez Instytucje Pośredniczące z Instytucjami Wdrażającymi, zatwierdzane przez Instytucję Zarządzającą.

Uwzględniając swoją odpowiedzialność za nadzór nad wykonywaniem zadań związanych z zarządzaniem i wdrażaniem pomocy Instytucja Zarządzająca w zawieranych przez siebie umowach z Instytucjami Pośredniczącymi lub Beneficjentami Końcowymi zapewnia obecność zapisów, w myśl których m.in.:

- zagwarantowany jest dostęp do wszelkich dokumentów odnoszących się do wydatków i płatności zrealizowanych w ramach pomocy i wymaganych dla odpowiedniej ścieżki audytu, osobom lub organom określonym w art.7 rozporządzenia 348/2001,

- procedury kontroli ustalane są w formie podręczników zarządzania i kontroli danej formy pomocy, które określają co najmniej:

- podział zadań związanych z programem pomiędzy poszczególne komórki tej jednostki oraz członków jej kierownictwa i inne osoby funkcyjne (np. głównego księgowego),

- zakres czynności i odpowiedzialności na stanowiskach związanych z wykonywaniem poszczególnych zadań,

- opis procedur związanych z wykonywaniem wszystkich zadań danej jednostki w programie, określający niezbędne czynności, komórki i stanowiska odpowiedzialne za ich wykonanie oraz terminy,

-listy kontrolne (ang checklist) określające szczegółowy zakres porównania stanu faktycznego z pożądanym,

- instrukcje obiegu dokumentów programowych oraz finansowych,

- instrukcje prowadzenia baz danych oraz sporządzania sprawozdań.

- na Instytucje Pośredniczące i Wdrażające nałożony jest obowiązek konsultowania z nią podręczników procedur zarządzania i kontroli.

W celu zapewnienia skutecznego i spójnego systemu kontroli finansowej Instytucja Zarządzająca może, w stosunku do wszystkich lub do niektórych instytucji zaangażowanych w zarządzanie lub wdrażanie pomocy, wydać wytyczne dotyczące procedur zarządzania i kontroli finansowej, np. w formie minimalnych wymogów. Wytyczne te zobowiązana jest uzgodnić z Głównym Inspektorem Audytu Wewnętrznego.

Wytyczne do opracowania ścieżki audytu odnośnie środków współfinansowanych z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności zostaną określone dla każdego z programów przez Instytucję Zarządzającą.

O ile zajdzie taka potrzeba, Instytucja Zarządzająca może przygotować wytyczne odnośnie ścieżek audytu dla poszczególnych rodzajów projektów. Wytyczne te zobowiązana jest uzgodnić z Głównym Inspektorem Audytu Wewnętrznego.

Nadzór Instytucji Płatniczej nad systemem przepływów finansowych

Instytucja Płatnicza określa zasady dotyczące przepływów środków finansowych, zawierające między innymi zasady i tryb przekazywania środków finansowych, szczegółowe zasady rozliczeń oraz wymagania odnośnie systemów księgowych.

Instytucja Płatnicza wydaje wytyczne dla Instytucji Zarządzającej w zakresie procesu przygotowywania wniosków o płatność.

Rozwiązania te zapewnią, że środki funduszy strukturalnych będą docierały do Beneficjentów końcowych w możliwie najkrótszym czasie.

Zakres współpracy Instytucji Płatniczej z innymi instytucjami systemu wdrażania

Instytucja Płatnicza jest obok Instytucji Zarządzającej Podstawami Wsparcia Wspólnoty centralnym elementem systemu wdrażania Funduszy Strukturalnych. Jest jedyną instytucją upoważnioną do wnioskowania o środki do Komisji Europejskiej, jest też przed nią odpowiedzialna za ich wykorzystanie. Z tych obowiązków wynikają zadania Instytucji Płatniczej w polskim systemie wdrażania (zob. 3.4.3.1) oraz zakres jej współpracy z innymi instytucjami.Współpraca z instytucją zarządzającą CSF

- uczestniczenie w przygotowaniu dokumentów programowych dla funduszy strukturalnych (Narodowy Plan Rozwoju, programy operacyjne, uzupełnienia programowe),

- współpraca przy tworzeniu systemu zbierania danych finansowych i rzeczowych, które posłużą do opracowania wskaźników monitorowania i oceny, według których na etapie wdrażania oceniany będzie postęp i efektywność realizacji Podstaw Wsparcia Wspólnoty,·

- udział w przygotowywaniu danych dla Komisji Europejskiej na temat postępów wdrażania Podstaw Wsparcia Wspólnoty i programów operacyjnych,

- uczestniczenie w pracach Krajowego Komitetu Monitorującego PWW;Współpraca z instytucjami zarządzającymi programami operacyjnymi·

- weryfikacja deklaracji wydatków z funduszy strukturalnych przygotowanych przez Instytucje Zarządzające programami operacyjnymi,·

- przekazywanie środków na realizację programów operacyjnych (na podstawie specjalnych umów, w których określone zostaną relacje pomiędzy Instytucją Płatniczą a Instytucjami Zarządzającymi oraz ich wzajemne obowiązki),

- udział w Komitetach Monitorujących poszczególne programy operacyjne,·

• współpraca przy przygotowywaniu rocznego raportu o nieprawidłowościach; 

Zasady przeprowadzania audytu wewnętrznego i wewnętrznej kontroli finansowej

Organizacja audytu wewnętrznego w ramach programu operacyjnego

Zgodnie z art. 35d ust 1 ustawy o finansach publicznych, w każdej z wymienionych w nim jednostek sektora finansów publicznych prowadzi się audyt wewnętrzny. Od 1 stycznia 2002 roku większość jednostek administracji rządowej, inne jednostki administracji państwowej niezależne od rządu, jednostki wymiaru sprawiedliwości, fundusze celowe, państwowe szkoły wyższe mają obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego. W tym celu utworzone zostały w nich komórki audytu wewnętrznego.

Obowiązek taki mają również pozostałe jednostki gromadzące lub wydatkujące znaczne środki publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie określenia kwoty przychodów oraz wydatków środków publicznych, dokonywanych w ciągu roku kalendarzowego, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz.U. nr 234, poz. 1970).

Jednostki należące do sektora finansów publicznych, których wydatki lub przychody środków publicznych przekroczą w danym roku kwotę 35 mln. zł, są zobowiązane do rozpoczęcia audytu wewnętrznego przed upływem pierwszego kwartału roku następującego po roku, w którym nastąpiło przekroczenie tej kwoty. Rozporządzenie weszło w życie 12 stycznia 2003 r., jego konsekwencją będzie objęcie od 1 kwietnia 2004 r. obowiązkiem prowadzenia audytu wewnętrznego ok. 440 jednostek samorządu terytorialnego, we wszystkich województwach .

Instytucja Zarządzająca zapewnia, że obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego dotyczy także Instytucji Wdrażających, których przepisy ustawy o finansach publicznych, w tym zakresie, nie obowiązują. Odpowiednie postanowienia ustalające tego rodzaju powinność zawiera podpisywana z Instytucją Wdrażającą umowa finansowa.

W umowie finansowej Instytucja Wdrażająca jest zobowiązywana do zapewnienia, by system audytu był zgodny ze „Standardami audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych” określonymi przez Ministra Finansów.

Instytucja Zarządzająca w zawieranych umowach, w uzasadnionych przypadkach, nakłada obowiązek zapewnienia przeprowadzenia audytu zewnętrznego u Beneficjentów Końcowych. Instytucja Zarządzająca w takich przypadkach zobowiązuje Beneficjenta Końcowego, by zagwarantowała, że audyt będzie przeprowadzany przez jednostki zatrudniające osoby o odpowiednich umiejętnościach w zakresie przeprowadzania audytu i wiedzy z zakresu funkcjonowania pomocy

Definicja i cele audytu wewnętrznego

W myśl art. 35d ust 1 ustawy o finansach publicznych audyt wewnętrzny to ogół działań, przez które kierownik jednostki uzyskuje obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania jednostki w zakresie gospodarki finansowej pod względem legalności, gospodarności, celowości, rzetelności, a także przejrzystości i jawności.[2]

Audyt wewnętrzny obejmuje w szczególności:

1) badanie dowodów księgowych oraz zapisów w księgach rachunkowych,

2) ocenę systemu gromadzenia środków publicznych i dysponowania nimi oraz gospodarowania mieniem,

3) ocenę efektywności i gospodarności zarządzania finansowego.

Celem audytu wewnętrznego, prowadzonego przez audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce sektora finansów publicznych, jest dostarczenie kierownikowi jednostki obiektywnej i niezależnej oceny funkcjonowania gospodarki finansowej w jednostce. Aby osiągnąć ten cel audytor wewnętrzny może wykorzystywać różne rodzaje audytu, w tym audyt systemu, działalności (value for money) oraz finansowy.

Audytor wewnętrzny jest podporządkowany bezpośrednio kierownikowi jednostki sektora finansów publicznych. Nie jest zaangażowany w żadną działalność operacyjną, nie powinien uczestniczyć w procesach zarządzania i podejmowania decyzji, które ocenia, nie wolno mu przygotowywać procedur i mechanizmów wewnętrznej kontroli finansowej, dotyczących pracy jednostki, w której jest zatrudniony.

Standardy audytu wewnętrznego i podręczniki procedur

Ogólną procedurę wykonywania audytu wewnętrznego określa Rozporządzenie Ministra Finansów z 5 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania audytu wewnętrznego (Dz. U. Nr 111 poz.973).

„Standardy audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych” zostały określone przez Ministra Finansów w dniu 30 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Ministra Finansów Nr 3, poz. 14). Stanowią one zasady dobrej praktyki, zawierają wskazówki zarówno dla audytorów wewnętrznych jak i kierowników jednostek. Standardy te są zgodne z międzynarodowymi normami audytu wewnętrznego, określonymi przez międzynarodowe stowarzyszenie zawodowe audytorów wewnętrznych - Instytut Audytorów Wewnętrznych (The Institute of Internal Auditors).

W Ministerstwie Finansów w 2002 r. przygotowano ramowy podręcznik audytu wewnętrznego, który w marcu 2003 r. został uzupełniony o przykładowe metody analizy ryzyka. Bardziej szczegółowe podręczniki/procedury, właściwe dla poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych, powinny zostać przygotowane przez audytorów wewnętrznych w tych jednostkach, zgodnie z wytycznymi otrzymanymi od Instytucji Zarządzającej.

System wewnętrznej kontroli finansowej

Organizacja wewnętrznej kontroli finansowej w ramach programu operacyjnego

Podstawowe zasady kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych zostały określone w rozdziale 5 ustawy o finansach publicznych.

Ponadto 30 stycznia 2003 r. Minister Finansów określił „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” (Dz. Urz. Ministra Finansów Nr 3, poz. 13) - zgodnie z powszechnie uznawanymi normami, uwzględniając w szczególności model kontroli wewnętrznej COSO. Zasady określone w ustawie o finansach publicznych oraz w standardach dotyczą wszystkich jednostek sektora finansów publicznych.

Zgodnie z ustawą, kontrola finansowa dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Za całość gospodarki finansowej oraz kontrolę finansową w jednostce sektora finansów publicznych odpowiada kierownik jednostki, który powinien wprowadzić pisemne procedury kontroli finansowej oraz zapewnić ich przestrzeganie.

W myśl art. 35a ust 2 ustawy o finansach publicznych wewnętrzna kontrola finansowa obejmuje:

- zapewnienie przestrzegania procedur kontroli oraz przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków,

- badanie i porównywanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym, pobieranie i gromadzenie środków publicznych, zaciąganie zobowiązań finansowych i dokonywanie wydatków środków publicznych, udzielanie zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych,

• prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie procedur kontroli.

Główny Inspektor Audytu Wewnętrznego

Minister Finansów jest organem właściwym w zakresie koordynacji kontroli finansowej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Zadania te wykonuje przy pomocy Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego (GIAW) oraz Departamentu Koordynacji Kontroli Finansowej i Audytu Wewnętrznego w Ministerstwie Finansów.

Do Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego przesyłane są roczne plany audytu oraz sprawozdania z ich wykonania. Pracownicy Departamentu Koordynacji Kontroli Finansowej i Audytu Wewnętrznego dokonują oceny stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie kontroli finansowej i audytu wewnętrznego oraz funkcjonowania standardów kontroli finansowej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych. Instytucja zarządzająca

[1] Por. art. 34.1 Rozporządzenia 1260/99

[2] Definicja zgodnie z art. 35c. 1 ustawy o finansach publicznych.

---