1. Administracja publiczna jako przedmiot badań nauki administracji :
Administracja rozumiana jako działalność organizatorska i wykonawcza wobec decyzji politycznych organach państwa występowała we wszystkich znanych państwach. Nowoczesna administracja publiczna pojawia się dopiero w XVII/XVIII w. Dokonało się wówczas rozszczepienie pojęcia administracji na dwa rodzaje, rozróżniane dzięki dodatkowemu określeniu:
- administrację prywatną
- administrację publiczną
Różniące się od siebie w zasadniczy sposób. Cechą różnicującą je jest fakt wykonywania władztwa państwowego przez administrację publiczną.
Nie należy utożsamiać administracji publicznej z władzą wykonawczą. Władza wykonawcza stanowi jedną z trzech gałęzi władzy, obok władzy ustawodawczej i sądowniczej. Nie ma ona charakteru czy pozycji służebnej wobec tych dwóch władz, ale jest wobec nich równorzędna. Tak, więc do istoty władzy wykonawczej należy sprawowanie w pewnym zakresie władzy państwowej. Skoro zaś definiować administrację jako służebną wobec władzy politycznej, to należy dojść do wniosku, że w ramach władzy wykonawczej istnieją obok administracji również i organy sprawujące władzę polityczną. Tak, więc administracja publiczna zawiera się we władzy wykonawczej, ale jej nie wyczerpuje.
Niekiedy używa się pojęcia „administracja państwowa”. Pojęcie to było używane w przyszłości dla oznaczenia całokształtu administracji istniejącej w danym państwie lub dla oznaczenia centralnej administracji rządowej ( zwłaszcza w Polsce w latach 1990 - 1996). Obecnie jest to określenie przestarzałe i zarzucone.
2. Administracja w znaczeniu funkcjonalnym i podmiotowym
I Administracja w ujęciu podmiotowym - to ogół jednostek organizacyjnych (organów administracji i innych podmiotów) biorących udział w wykonaniu administracji.
Administracja w ujęciu podmiotowym, to działalność polegająca na organizacji bezpośredniego wykonania zadań państwa.
II W definicji funkcjonalnej, kładzie się nacisk na efektywność państwa, ale również na pełną zależność tej działalności od państwa.
Funkcjonuje określenie administracji po prostu jako „organizatorskiej działalności (funkcji) państwa „ zamazuje, więc specyfikę administracji publicznej, pośród różnych sfer i form działalności państwowej, a zwłaszcza poznawczą funkcję zasady podziału władzy państwowej między autonomicznie, ale współdziałające, kontrolujące się wzajemnie i przez to równoważące się organy ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze. Takie funkcjonalne ujęcie administracji było powszechne poprzednio przed 1989 r., gdy królowała zasada jednolitości władzy państwowej, ujęta w organizacyjny (i polityczny) wymiar centralizmu demokratycznego, a także zasada jedności własności państwowej. Służyło to zamazywaniu odrębności administracji i polityki, podporządkowując administrację - polityce.
Najistotniejsze jednak w definicji funkcjonalnej jest to , że niczego nie można się z niej dowiedzieć, nawet pośrednio o zasadach odpowiedzialności za funkcjonowanie państwa. W systemie jednolitości władzy państwowej, administracja ( z rządem na czele), jedynie, bowiem działa, organizuje życie społeczne i gospodarcze w myśl dyrektyw naczelnego organu władzy państwowej, któremu jest całkowicie podporządkowana, właśnie zgodnie z zasadą jednolitości władzy.
Administracja publiczna w znaczeniu funkcjonalnym - rozumiana jako działalność organizatorska i wykonawcza w odniesieniu do politycznych decyzji władzy państwowej - występować musiała we wszystkich znanych z historii państwowych. Niekoniecznie jednak to samo można powiedzieć o administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym - jako aparatu powołanego dla prowadzenia takiej działalności.
3. Cechy specyficzne administracji publicznej
I Administracja publiczna:
- działa w interesie publicznym ( interesie ogółu),
Administracje prywatne - w interesie prywatnym;
Organizacje społeczne - realizują cel społeczny, ale jest to działanie w interesie i w imieniu pewnej grupy społeczne, a nie ogółu;
- działa w imieniu ogółu uosobionego przez państwo i stanowi jednocześnie część aparatu państwowego, stąd jest wyposażona w część imperium państwowego;
- w celu realizacji swych zadań może stosować przymus.
Struktura organizacyjna administracji jest sformalizowana - zapisana w ustawach, rozporządzeniach, statutach, regulaminach, organizacyjnych zakresach czynności.
II cechy charakterystyczne każdej administracji:
- hierarchizacja
- biurokratyzacja
- centralizacja
- poufność
III Cechy zmienne administracji:
- administracja stabilna, odporna na przemiany społeczne versus administracja modyfikująca się stosownie do okoliczności,
- rytm działania administracji- zgodny lub niezgodny z rytmem obiegu idei i procesów społecznych,
- rozłożenie organów administracji w przestrzeni:
* przywiązanie do miejsca lub objazd
* skupienie służb administracyjnych w jednym ośrodku lub ich rozproszenie
* lokowanie centrów administracyjnych w centrach ekonomicznych i ośrodkach aktywności społecznej lub poza nimi.
4. Historia badań nad administracją
I Kameraliści
Od połowy XVII w. Rozwijał się w krajach niemieckich kierunek badań nad administracją, zwany kameralistyką. W ramach tego kierunku formułowano wskazania programowe co do tego , jak urządzić państwo. Twórczość kameralistów cechuje zmieszanie metodyczne: filozofii społecznej wieku. Oświecenia i eudajmonistycznej, (czyli doktryny etycznej uznającej za najwyższą wartość szczęście osobiste lub społeczne, a dążenie do szczęścia za główny motyw postępowania) koncepcji państwa - z nauką badawczą. Kameraliści zajmowali się całą administracją państwową, a nie tylko jej jednym wybranym aspektem, stąd uprawiali łącznie politykę, ekonomię, statystykę ( w sensie rozważań o państwie) i filozofię społeczną.
Istotną cechą badań kameralistów jest odgraniczenie administrowania od sądzenia, jednakże brak należytej teoretycznej bazy i metody naukowej uniemożliwiał przejście od samej tylko rejestracji obserwowanych zjawisk do przedstawienia i analizy stałych i koniecznych powiązań między obserwowanymi zjawiskami, w ujęciu generalnym i abstrakcyjnym. Prace kameralistów sprawiały więc wrażenie chaotycznych i przypadkowych.
We Francji w XVII - XVIII w. Rozwinął się podobny kierunek badań nad administracją, gdzie tzw. policyści zajmowali się opisem policji, czyli administracji państwowej. Badania policystśów koncentrowały się jednak na prawnych aspektach administracji.
II Prawnicy
W II połowie XIX w. Rozwija się nowoczesne prawo administracyjne - marginalizacja badań nad rzeczywistością administracyjną; nastawienie na badanie w stylu administracja - obywatele.
III Współczesna nauka administracji
5. Nauka administracji i inne nauki o administracji - kompleksowy charakter nauki administracji
III Są trzy sfery wypowiedzi o administracji publicznej:
- wiedza o praktyce administrowania
- wypowiedzi o administracji z punktu określonej dyscypliny, np. nauki prawa administracyjnego, politologii, teorii organizacji i zarządzania.
- teoria administracji - wypowiedzi o wypowiedziach nauk administracyjnych.
II Klasyczny podział nauk o administracji:
- prawo administracyjne - naukę normatywną dotyczącą norm (przepisów prawnych) oraz konsekwencji i zależności wynikających z ich stworzenia i stosowania
- nauka administracji - nauką o administracji jako fakcie organizacyjnym, społecznym, prawnym itd. Realnie istniejącym;
- polityka administracyjny - nauka o zasadach doboru środków odpowiednich i niezbędnych do osiągania ustalonych celów.
Teoria administracji to system wypowiedzi ogólnych o charakterze poznawczym, za pomocą których zjawisko administracji może być sprawdzalnie wyjaśnione.
6. Nauka administracji jako samodzielna dyscyplina naukowa:
Nauka administracji jest nauką wyspecjalizowaną, powstałą z powstałą z potrzeby uogólnienia doświadczeń funkcjonowania aparatu administracyjnego. Dwie potrzeby: specjalizacja i integracja wiedzy o pewnych zjawiskach życia ludzkiego.
Zagrożenia dla nauki administracji wynikające z szerokiego integracyjnego podejścia:
1.Prowadzenie badań różnych metod badawczych
2.Pobieżność wynikająca z łączenia wniosków z różnych dziedzin wiedzy powstający na tym tle niedosyt pewnych oświetleń, jeśli na te szczegółowe sprawy patrzeć z punktu widzenia ich nauk macierzystych.
Punktem wyjścia dla nauki administracji jako nauki o dobrej robocie administracji jest prakseologia - ogólna nauka o pracy
7. Cele i metody badawcze nauki administracji
Są cztery typowe interesy badawcze w teorii administracji:
- poznawać i uogólniać realne działania administracji - stosując głównie metody empiryczne,
- przewidywać potencjalne działania administracji w konkretnych dziedzinach - formułować prognozy rozwoju,
- formułować wzory idealnych działań administracji - jak urzędnik zachowałby się w konkretnej sytuacji, gdyby kierował się wyłącznie zasadą racjonalności,
- określać konsekwencje normatywnego charakteru działań administracyjnych - jak rzeczywiste działania administracji są determinowane przez normatywne wzory postępowania.
Nauka administracji jest definiowana poprzez przedmiot badań, a nic przez metodę. Nauka administracji jest nauką o charakterze integracyjnym i stosuje metody badawcze swoiste dla innych dyscyplin naukowych.
8. Podejścia badawcze
I podejście porównawcze:
- początek badaniom porównawczym dali w Stanach Zjednoczonych emigranci niemieccy po 1938 r.
- dalszy rozwój nastąpił po, 1945 r. gdy amerykańscy uczeni wskutek zaangażowania Stanów Zjednoczonych w Trzecim Świecie badali i projektowali systemy administracyjne państw neokolonialnych
- neokolonialnych określonym momencie badania porównawcze zostały uznane za najbardziej właściwą postawę dla dokonywania naukowych uogólnień o administracji publicznej
- w RFN do rozwoju badań porównawczych przyczynił się fakt istnienia obok siebie dwóch państw niemieckich odmiennych ustrojach politycznych, ale tożsamej historii, kulturze, itp.
- w ZSRR niechętnie odnoszono się do badań porównawczych, ponieważ uznawano za prawdziwą tezę o koniecznym historycznie obumarciu systemu kapitalistycznego. Jeżeli mimo to prowadzono badania porównawcze, to przede wszystkim w celu wykonania wyższego systemu socjalistycznego nad innymi systemami.
- systemami latach 70-tych zdobył uznanie, pogląd o celowości porównywania systemu socjalistycznego i kapitalistycznego.
Funkcje badań porównawczych:
- FUNKCJA POZNAWCZA - poznawanie i rozumienie sensu różnic, podobieństw i tożsamości rozmaitych porównywanych ze sobą systemów administracyjnych. Pozwala to na znajdowanie najlepszych rozwiązań podobnych problemów społecznych, z którymi boryka się administracja w różnych krajach.
- FUNKCJA DYDAKTYCZNA - badania porównawcze służą kształtowaniu wyższej kultury administratywistycznej poprzez dostarczenia właściwych miar oceny poziomu organizacji i funkcjonowania administracji krajowej i stanowią zachętę do poszukiwania sposobów jej doskonalenia. Pozwalają także na rozszerzanie horyzontów osób zajmujących się praktycznie lub teoretycznie administracją oraz uczą ich myślenia w kategoriach interesu ponadnarodowych.
- FUNKCJA PRAWOTWÓRCZA - znajomość praktyki administracyjnej w innych krajach ułatwia ustawodawcy podejmowania właściwych wyborów i tworzenie bardziej efektywnych i racjonalnych regulacji prawnych na potrzeby administracji.
- FUNKCJA INTERPRETACYJNA - formułowanie nowych koncepcji organizacyjnych i proceduralnych na skutek porównywania rozwiązań organizacyjnych, prawnych i praktyki funkcjonowania administracji w innych krajach. Nie można sformułować tych koncepcji bez przeprowadzenia badań porównawczych.
- FUNKCJA UNIFIKACYJNA - określanie optymalnych zunifikowanych zasad, rozwiązań organizacyjnych i prawnych pozwalających na :
* tworzenie międzynarodowych norm prawa administracyjnego
* zapożyczanie konstrukcji prawnych i organizacyjnych
* ujednolicanie praktyki administrowania
- FUNKCJA OCENNA -....... formułowanie na podstawie wyników badań porównawczych ocen skuteczności, efektywności, ekonomiczności, itd. Porównywanych systemów administracyjnych lub ich elementów. Badania porównawcze dostarczają też obiektywnych kryteriów oceny administracji publicznej w kraju badacza. Nie oznacza to w żadnym razie że badania porównawcze mogą być podstawą do wykazywania wyższości jednego systemu nad drugim ale tylko tyle, że pozwalają one na określenia na ile dobrze administracja w poszczególnych krajach wykonuje swe zadania.
IIPodejście behawiorystyczne:
- Behawioryści zajmują się działalnością administracji jako organizacji ze względu na indywidualne i grupowe zachowania działających w niej osób,
-tematyka badawcza i pracownicy jako czynnik napędzający organizacją, stosunki przełożony-podwładny, konflikty między ludźmi, rola współpracy, dążenie do uznania, strach przed sankcjami (motywacja do pracy)
- odmiana behawioryzmu: badania modelu biurokracji-badania empiryczne zachowań organizacyjnych (administracyjnych) podczas procesu podejmowania decyzji
III Podejście decyzyjne
- zwolennicy podejścia decyzyjnego badają, jak, dlaczego, gdzie i kiedy są podejmowane decyzje oraz kto je podejmuje,
- tematyka badawcza:
* formułowanie problemów decyzyjnych
*zbieranie i ocena informacji
*mierniki wartościowania wariantów
*uczenie się decydentów
*optymalne miejsca kompetencji decyzyjnych
*czas reakcji decydentów
*style podejmowania decyzji
*pochodzenie i doświadczenie decydentów
IVPodejście systemowe:
Dążenie do stworzenia uniwersalnej metody badawczej:
- składają się na nią 3 nurty:
*cybernetyczna teoria systemów - badająca strukturę systemów dynamicznych
*teoria strukturalno-funkcjonalna (badająca systemy) samo sterowalne i samoutrzymujące się, szczególne znaczenie jest przywiązywane do więzów pomiędzy elementami systemu,
- kluczowym pojęciem w teorii systemów jest pojęcie systemu - całości składającej się z elementów mających określone cechy i powiązanych ze sobą różnego rodzaju więziami,
- OGÓLNE CECHY PODEJŚCIA SYSTEMOWEGO:
*koncentracja na całości systemu, a nie na jego częściach - podejście całościowe, bowiem zamiana jednego elementu prowadzi do przekształcenia całości
*wszystko jest powiązane bezpośrednio lub pośrednio ze wszystkim, także z otoczeniem
*całość ma większy wpływ na części niż części na całość
*dbanie o zachowanie różnorodności a nie ujednolicenie - zasada ekwifinalności
*poszukiwanie obszarów kluczowych dla całego systemu
*tworzenie i weryfikowanie modeli - zasadnicze narzędzie poznawcze
Przykład podejścia systemowego - Konig: administracja to system społeczny który funkcjonuje w kompleksowym i zmiennym świecie, częściowo na zasadzie własnego ustroju, częściowo na warunkach stworzonych mu przez otoczenie.
Wewnętrzny ustrój administracji tworzą:
- struktura programowa - ustala zadania a tym samym przesłanki prawidłowości rozstrzygnięć,
- struktura organizacyjna - określa strukturę procesów komunikowania się,
- struktura procesowa - określa tryb działania,
- struktura osobowa - uogólnione wzory zachowań personelu.
9. Pojęcie organizacji formalnej i nieformalnej, administracja publiczna jako organizacja formalna
I Organizacja - to zbiór wyodrębnionych z otoczenia, wewnętrznie uporządkowanych i powiązanych między sobą, przyczyniających się do realizacji wspólnych celów.
W niemal każdej organizacji funkcjonują nieformalne grupy społeczne. Powstają one na bazie dwóch typów więzi nieformalnych, więzi wzajemnej atrakcyjności lub więzi wspólnoty interesów. Aktywność grup interesów............ się zwłaszcza w okresie kryzysów, spadku poziomu efektywności organizacji i w takcie wdrażania zmian.
II Cechy organizacji nieformalnej:
-Elastyczny, luźna struktura
-Członkowstwo spontaniczne, różne stopnie zaangażowania
-Relacje między członkami organizacji nieformalnej są nieokreślone lub słabo określone,
III Cechy organizacji formalnej:
-Zaplanowana i stworzona
-Występuje koordynacja członków organizacji
-Struktura zależności hierarchicznych i odpowiedzialność - określenie i podział zadań.
10. Cele organizacji
Organizacja - wyodrębnione z otoczenia, wewnętrznie uporządkowane i powiązane między sobą zbiory elementów.
-Sposób tego uporządkowania i powiązania przesądzą o strukturze organizacji, dzięki której ten układ elementów może funkcjonować jako spójna całość.
-Hierarchia oraz pewne minimum formalizacji i centralizacji są niezbędne dla każdej organizacji.
II cel - to świadomy i pożądany przez konkretną osobę lub grupę społeczną stan rzeczy, który zamierza ona osiągnąć.
Cele organizacji - to z reguły związki wartości (produkcyjnych, ekonomicznych, społecznych) przez nią realizowanych i odnoszących się do jej trwania i rozwoju w kontekście wzajemnych związków z otoczeniem.
Podstawowe cele organizacji:
Przetrwać
Rozwijać się
Osiągać korzyści
Podstawowe cele administracji mają wtórny charakter wobec zadań państwa, polegają na realizacji zadań wyznaczonych przez organy 8instytucje) polityczne i adaptowaniu ich do partykularnych potrzeb (interesów).
Cele pośrednie są określone w bieżącej działalności administracji i jako takie są utożsamiane z zadaniami.
Zdania wyrażają w sposób bardziej konkretny cele organów administracji i pożądane rezultaty ich istnienia.
-Cele powinny być określane w sposób jasny i zrozumiały oraz znane dla wszystkich członków organizacji.
-Cele organizacji są ustawione przez ludzi - kierowników.
Funkcje celów:
-Skupiają uwagę na działaniach organizacji i kierunku działań jej członków,
-Stanowią podstawę planowania i kontroli w odniesieniu do działań organizacji,
-Stanowią linie przewodnie dla podejmowania decyzji i chronią przed ewentualną krytyką,
-Wpływają na strukturę organizacji - sposób organizacji wpływa na to, co organizacja zamierza osiągnąć,
-Pozwalają zwiększać zaangażowanie jednostek i grup na działaniach organizacji - skupiają uwagę na zachowaniach ukierunkowanych na osiągnięcie celu organizacji i stanowią podstawę dla systemu motywacji i nagradzania.
-Ukazują prawdziwy charakter organizacji dla jej członków i osób z zewnątrz
-Stanowią miernik oceny zmian i rozwoju organizacji
-Stanowią bazę dla tworzenia polityki organizacji
Cele nieformalne:
-Cele rzeczywiste organizacji - mogą różnić się od celów formalnych
-Cele nieformalne mogą być ustalone na podstawie analizy podjętych decyzji i działań
-Zgodność celów jednostek oraz organizacji - ich integracja pozwala organizacji na bardziej efektywne działania
Cele administracji:
-Cele administracji są określone przez władzę polityczną
-Jeżeli grupa polityczna będąca u władzy pragnie realizować szybką przemianę struktur ekonomicznych i społecznych to znaczący udział w tym przypadnie administracji wyposażonej w liczne kompetencje
11. Administracja jako instytucja
I Instytucja to:
- utrwalony w dostatecznym stopniu (w danych warunkach) zespół działań zmierzających do określonego celu
- zespół osób połączonych wspólnym celem wraz za zasadami, których te osoby używają dla realizacji celów
Podział wewnątrz administracji: administracja centralna i terenowa
II Administracja specjalna:
Przesłanki tworzenia organów administracji specjalnej:
-Poglądy, co do sposobu organizacji administracji
-Chęć uniezależnienia od władz lokalnych ( dotyczy zwłaszcza organów kontroli)
-Konieczność zapewnienia jednolitego działania w skali całego kraju
-Wąskospecjalistyczny charakter administracyjnych spraw
-Szczególny status funkcjonariuszy (np. Policji, wojska)
-Niemożność dostosowania do zasadniczego podziału terytorialnego państwa np. administracja górnicza, morska
12. Administracja a otoczenie
I system - to pewna wchodząca w skład całości większych, utworzona z części (całości mniejszych) powiązanych w sposób nadający jej pewną strukturę, a wyodrębniona ze względu na pewne funkcje przydzielone tym całościom.
II otoczenie (zewnętrzne) - to wszystko, co z zewnątrz organizacji może na nią wpłynąć.
-Otoczenie ogólne - to bliżej nieokreślone wymiany i siły, wśród których organizacja działa i które mogą wywierać na nią wpływ. Warstwy otoczenia ogólnego, to warstwa politycznoprawna, ekonomiczna, socjokulturowa.
-Otoczenie celowe - to konkretne organizacje (celowe), które mogą wpływać i wpływają na organizację.
Sfery otoczenia administracji:
-Sfera społeczna - administracja spełnia wobec niej funkcję służebną
-Sfera instytucji politycznych - kierujących podstawy władzy i legitymacji działania administracji
-Sfera funkcjonariuszy administracji z ich interesami indywidualnymi i grupowymi.
13. Administracja publiczna w ramach systemu instytucji państwowych. Złożony charakter administracji: struktura makro (całość administracji publicznej) oraz mikro (poszczególne instytucje).
I Ogólna struktura organizacyjna systemów administracyjnych:
Współczesna administracja stanowi system zróżnicowany wewnętrznie. Z reguły obok administracji rządowej funkcjonuje administracja samorządowa (dualistyczny system administracji terenowej).
Relacje pomiędzy administracją rządową i samorządową, co do obszaru działania układają się na dwa zasadnicze sposoby:
a)Administracja rządowa występuje wyłącznie na szczeblu ogólnokrajowym, nie posiada aparatu terenowego, co najwyżej delegatury (ekspozytury) urzędów centralnych,
b)Administracja rządowa i samorządowa występują równolegle obok siebie w tych samych jednostkach podziału terytorialnego. Mogą one być oddzielone organizacyjnie od siebie, ale też organy administracji rządowej mogą spełniać funkcje organów wykonawczych samorządu lub organy wykonawcze samorządu wykonują funkcje zleconą z zakresu administracji rządowej
II Niezależne instytucje administrujące
Obok organów administracji rządowej działających wyłącznie na szczeblu ogólnokrajowym oraz samorządów istnieją różnego rodzaju agencje realizujące politykę państwa w różnych dziedzinach. Wyróżnia się 5 podstawowych typów tych agencji:
1.Agencje usługowe - świadczące aparat obywatelom lub organizacjom prywatnym.
2.Agencje regulujące - reglamentujące lub kontrolujące zachowania jednostek, organizacji lub innych agencji sektora publicznego,
3.Agencje pośredniczące - w przekazaniu funduszy publicznych dla firm lub osób prywatnych
4.Agencje kontraktowe - obsługujące duże inwestycje lub inne przedsięwzięcia, ich zadaniem jest przede wszystkim zawieranie umów (kontraktów) z firmami z sektora prywatnego
5.Agencje kontrolne - przekazujące fundusze publiczne innym agencjom i nadzorujące sposób ich wykorzystania oraz stosowną politykę.
III Administracja publiczna a system polityczny
Klasyczne rozróżnienie administracji i polityki:
- w planie funkcjonalnym - cele administracji nigdy nie są celami pierwotnymi, ale wtórnymi wobec celów politycznych. Administracja ma przygotować warunki i wykonywać decyzje podjęte przez władzę polityczną, dostosowując je do konkretnych okoliczności i poszczególnych sytuacji,
- w planie organizacyjnym - rozdzielenie organizacyjne funkcji polityki i administracji realizowanych przez dwa rodzaje funkcjonariuszy i dwa typy organizacji. Funkcje polityczne są realizowane przez polityków (osoby pochodzące z wyborów) funkcjonujących systemie przedstawicielskim. Są oni niezawodowcami, są wystawieni na ryzyko reelekcji i cierpią na brak stałości pracy. Funkcje administracyjne są realizowane przez funkcjonariuszy działających ramach aparatu biurokratycznego z instytucjonalizowanego i zhierarchizowanego. Funkcjonariusze administracyjni są pracownikami stałymi i wyspecjalizowanymi - dominują wiedzą i stabilnością zatrudnienia nad politykami. Są niezależni od wyborów.
IV Krytyka koncepcji klasycznej:
Cele administracji są wyznaczone przez organy władzy politycznej. Administracja działa na korzyść całego społeczeństwa i w imieniu ogółu uosobionego przez Państwo. Administracja posiada określony stopień w autonomii w ramach systemu politycznego. Przejawia się m.in. tym, że:
a)środki realizujące pozostają zawsze w dyspozycji administracji,
b)konkretna realizacja decyzji politycznych należy do administracji,
Administracja jest częścią aparatu państwa i realizują równocześnie dwie funkcje: represyjną i ideologiczną. Administracja stanowi integralną część systemu politycznego. Instytucje polityczne oddziałuwują na administrację stanowiąc prawo oraz planując i programując działania administracji.
V System polityczny i struktury administracyjne:
1. Instytucje polityczne
- system parlamentarny:
* w systemie parlamentarnym funkcje głowy państwa i szefa rządu są rozdzielone. Rząd zostaje powiązany z parlamentem i ponosi przed nim odpowiedzialność polityczną, ponieważ rząd jest powołany i odwołany przez parlament.
* Parlament staje się w pewnym sensie zależny od władzy wykonawczej, ponieważ głową państwa działającą na wniosek rządu może rozwiązać parlament i rozpisać przedterminowe wybory,
* system parlamentarny prowadzi do izolacji administracji od otoczenia poprzez zasadę odpowiedzialności parlamentarnej ministrów,
- system prezydentalny:
* opiera się na tzw. zamkniętej egzekutywie,
* funkcje głowy państwa i szefa rządu pełni ta sama osoba; jest ona odpowiedzialna za całość funkcjonowania władzy wykonawczej; pociąga to za sobą minimalizację znaczenia rządu lub nawet jego brak,
* władza ustawodawcza i wykonawcza są od siebie odseparowane i niezależne,
* znika polityczna odpowiedzialność kierowników administracji,
* z kolei szef administracji - prezydent ma mniejsze możliwości oddziaływania na administrację, niż minister - ulegają zwiększeniu wpływu parlamentu.
Struktura rządu:
1.Model Anglosaski - w skład rządu wchodzą wszystkie osoby ponoszące solidarnie odpowiedzialność polityczną za działania rządu, ich status prawny jest zróżnicowany - niektórzy członkowie rządu tworzą tzw. gabinet, zajmujący się bieżącą działalnością rządu. Członkowie rządu jakikolwiek mają status ministrów mogą być podporządkowani innym członkom rządu.
2.Model Kontynentalny (francuski) - w skład rządu wchodzą: ministrowie, wszyscy kierownicy resortów i centralnych agencji administracyjnych o ogólnokrajowym zasięgu działania. W łonie rządu nie ma wyodrębnionego prezydium lub kolegium skupiającego w swym ręku realną władzę.
3.Model Szwedzki - wszyscy ministrowie tworzą rząd bez żadnych wewnętrznych kręgów o sformalizowanym charakterze, ale minister nie jest operatywnym zwierzchnikiem dyrektywnie zarządzającym całym swoim resortem. Ministrowie pełnią role polityków, role administratorów pełnią dyrektorzy generalni urzędów centralnych powoływani odwoływani przez cały rząd.
- System partyjny:
a) system jednopartyjny
* podwójne podporządkowanie urzędników - wobec hierarchicznego przełożonego i instancji partyjnej (kwestia nadrzędności partii nad administracją),
* jeśli dostęp do partii jest ograniczony to wysokie stanowiska w administracji są praktycznie zastrzeżone dla wiernych politycznie,
* jeśli dostęp do partii jest łatwy to karierę administracyjną robią przede wszystkim ludzie wykwalifikowani,
b) system dwupartyjny
* administracja stanowi łup zwycięzcy wyborów (ciążenia do ograniczenia systemu łupów, m.in. polegające na wyłączeniu pewnych stanowisk lub podziale stanowisk proporcjonalnym do wyniku wyborczego
c) system wielopartyjny
* wielkość ośrodków wpływów politycznych owocuje wzrostem niezależności i stabilizacją administracji także wyższych urzędników (Włochy).
2. Struktura państwa
- państwo unitarne i państwo federalne - federalizm utrudnia przenikanie pewnych problemów regionalnych na poziom ogólnokrajowy.
14.Administracja publiczna a system gospodarczy. Cele wydatków państwa, interwencjonalizm gospodarczy państwa
Interwencjonalizm państwowy - wychodzi z założenia, że gospodarka rynkowa nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania, a rezygnacja z interwencji państwa prowadzi do niepełnego wykorzystania czynników wytwórczych.
Z tego względu uznaje się, koniczność:
- regulacyjnego oddziaływania sektora publicznego na gospodarkę poprzez wykorzystanie zarówno dochodów publicznych (ulgi i zwolnienia podatkowe), jak i wydatków (np. subwencja dla rolnictwa lub gospodarki komunalnej),
- rozbudowywania infrastruktury społecznej, zwłaszcza związany z korzystnymi również dla rozwoju gospodarczego inwestycjami w człowieka (oświata, kultura, ochrona zdrowia)
Redystrybucji dochodów na gruncie przesłanek socjalnych, tj. sprawiedliwości społecznej.
Funkcje finansów publicznych:
- funkcja alokacyjna - zapewnianie racjonalnego, pełnego i efektywnego wykorzystania czynników wytwórczych,
- funkcja redystrybucyjna - korygowanie podziału dochodów powstałego w rezultacie procesów rynkowych,
- funkcja stabilizacyjna - zapewnienie przy udziale sektora publicznego niezakłóconego przebiegu procesów gospodarczych i stałego wzrostu produktu społecznego (zwłaszcza zapewnienie ustabilizowanych cen)
Współczesna administracja oddziaływuje na gospodarkę:
- prowadząc działalność gospodarczą
- regulując działalność innych podmiotów gospodarczych
- dokonując redystrybucji dochodu narodowego
Główne kierunki wydatków publicznych związanych z gospodarką:
- wspieranie badań naukowych służących postępowi technicznemu
- stymulowanie kierunków rozwoju gospodarczego dla stosownego ukształtowania struktury gospodarki (przestrzennie i sektorowo)
- proekologiczna polityka inwestycyjna
- zapewnienie komunikacji i łączności
- finansowanie budownictwa mieszkaniowego
15. Administracja a społeczeństwo
Koncepcja klasyczna:
- społeczeństwo jest zbiorem jednostek realizujących własne partykularne cele, a państwo - uosabia interes ogólny (Arystoteles Hegel)
- interesy partykularne stanowią czynnik dezintegrujący i odśrodkowy a interes ogólny - definiowany przez państwo - przekształca interesy partykularne w interes ogólny i zapewnia integrację społeczną.
Krytyka koncepcji klasycznej
- państwa nie należy definiować w oparciu o cele przed nim stawiane, ale poprzez środki realizacji celów, które są specyficzne i niezbędne z punktu widzenia istoty państwa,
- dlatego państwo jest charakterystyczne poprzez monopol prawa stosowania przymusu fizycznego,
- państwo jest, zatem stosunkiem panowania ludzi nad innymi poprzez stosowanie legitymizowanego przymusu,
- aparatu państwa nie można zredukować ani utożsamić z jakąkolwiek inną instytucją społeczną.
Aparat państwa a konflikty społeczne:
a) Funkcja stabilizująca
- redukcja napięć - utrzymywanie antagonizmów w określonych graniach dla podtrzymywania istnienia danego systemu,
- funkcja regulacyjna planu - pozwala kontrolować strategię grup zagrażających istniejącemu porządkowi i usprawnia proces rozwoju społeczeństwa,
b) Funkcja integracyjna
- integracja jako efekt rozwoju społecznego - istnieje ścisłe powiązanie pomiędzy postępem technicznym i wzrostem ekonomicznym a integracją społeczną.
16. Struktura organizacyjna
Struktura organizacyjna - sposób rozmieszczenia ludzi i środków, podział pracy oraz więzi między poszczególnymi częściami instytucji lub systemu instytucji.
Funkcje struktury:
- jest narzędziem kierowania
- scala składniki organizacji w jedność
- zapewnia względną równowagę -
- zapewnia przestrzenną i czasową synchronizację wysiłków podejmowanych przez organizację
- wiąże organizację z otoczeniem - wymiana z otoczeniem
Cechy struktury:
1.Specjalizacja - podział pracy, wymiar przestrzenny, specjalizacja ról, zróżnicowanie
2.Hierarchia - zwierzchnictwo, rozpiętość kierowania, liczba szczebli kierowania, konfiguracja
3.Centralizacja - delegowanie uprawnień decyzyjnych, autorytet, autonomia
4.Formalizacja - system przepisów i procedur, bezosobowość, dokładność opisu,
Władza - to możność wywierania wpływu na innych i zmiany ich zachowań
Struktura organizacyjna jest konsekwencją podziału władzy wewnątrz organizacji.
Na poziomie organizacji podział władzy wiąże się z problemami centralizacji/ decentralizacji oraz deportamentalizacji. Podział władzy na poziomie jednostkowym stanowi proces powierzania innym władzy i odpowiedzialności.
I.Relacje przełożony- podwładny:
Władza-prawo do podejmowania działań lub decyzji, które należy podjąć.
Odpowiedzialność- zobowiązanie do podejmowania określonych działań i gotowość poniesienia konsekwencji w razie niewłaściwego ich wykonania.
Władza jest związana z odpowiedzialnością- podział władzy jest równocześnie podziałem odpowiedzialności:
-zakres odpowiedzialności powinien być odpowiedni do zakresu powierzonej władzy;
-zakres odpowiedzialności powinien stworzyć podwładnemu swobodę działania w ramach uzgodnionych warunków uniknięciu nadmiernego nadzoru;
-jednym z zadań kierownika jest rozwój podwładnych; podwładni wymagają poczucia odpowiedzialności dla lepszego wykonania swych zadań;
-przekazywane uprawnienia są często przekazywane jeszcze niżej w strukturze organizacji.
Odpowiedzialność kierowania za działania podwładnego jest absolutna (podwójna odpowiedzialność).
II.Korzyści podzielenia władzy:
1.Lepsze wykorzystanie czasu:
-podział władzy pozwala kierownikowi na lepsze wykorzystanie własnego czasu- kierownik powierza podwładnym zadania, które mogą oni wykonać zamiast niego;
-właściwie przeprowadzony podział władzy pozwala przezwyciężyć prawo Greshama- programowana działalność wypiera działalność nie programowaną.
2.Zwiększenie mocy przetwórczych:
-podział władzy stwarza podwładnym szerszy zakres działania, okazję do rozwijania swych zdolności i możliwości, a także do akceptowania celów organizacji;
-podział władzy może prowadzić do polepszenia ………
-podział władzy tworzy klimat, w którym podwładni stają się bardziej zaangażowani w procesy planowania i podejmowania decyzji;
3.Sposób szkolenia:
-podział władzy pozwala na przygotowanie podwładnych do awansowania na wyższe stanowisko - poprzez sprawdzenie poprawności ich działań przy wykonywaniu czynności właściwych dla stanowiska wyższego stopnia;
-pozwala to uniknąć skutków prawa Petera: każdy zatrudniony dąży do awansowania w hierarchii na własny szczebel niekompetencji;
4.Specjalistyczna wiedza i umiejętność:
-wzrost złożoności organizacji wiąże się ze wzrostem zapotrzebowania na personel posiadający specjalistyczną wiedzę i umiejętności;
-ta potrzeba jest wzmacniana przez zmiany a otoczeniu (politycznym, społecznym, ekonomicznym, technicznym);
-podział władzy zwiększa rolę ekspertyz specjalistów umożliwia zwiększenie skuteczności organizacji na skutek zaangażowania eksportów zajmujących się specyficznymi problemami.
5.Warunki geograficzne:
-przestrzenne oddalenie części organizacji od jej centrum skłania do powierzenia kierownikowi tej jednostki władzy wystarczającej do zarządzania w sprawach dnia codziennego.
6.Koszty:
-decyzje powinny być podejmowane na możliwie najniższym poziomie organizacji ze względu na minimalizację kosztów.
III.Czynniki wpływające na proces podziału władzy w organizacji:
-System kierowania:
*podziałowi władzy sprzyja system kierowania, oparty na zasadach zaangażowania pracowników grupowego podejmowania decyzji;
-Struktura Organizacji:
*możliwości podziału władzy wynikają z rzeczywistej struktury organizacji;
*należy brać pod uwagę czynniki o charakterze …………….:
Stopień decentralizacji, podział zadań, zakres kierowania, charakter podziału na departamenty, ilość szczebli organ oraz czynniki nieformalne ( struktury nieformalne);
- Natura organizacji- organistyczna lub mechanistyczna:
*system mechanistyczny cechuje się specjalizacją, jasno określoną strukturą hierarchiczną, precyzyjnie określonymi zakresami obowiązków odpowiedzialności, sformalizowanymi kanałami przepływu………….
-system organistyczny cechuje się:
*sieciową strukturą kontroli,
*kierowania i komunikowania się;
*ciągłymi przekształceniami redefiniowaniem zadań;
* komunikowaniem się bardziej poprzez wymianę informacji i opinii, niż instrukcji.
-system organistyczny stwarza więcej możliwości podziału władzy.
IV. Relacje między częściami organizacji:
- I koncepcja:
*kierowanie
*nadzór;
*kontrola:
*współdziałanie.
-II koncepcja:
*więź specjalistyczna;
* więź hierarchiczna,
* więź informacyjna.
Więzi występujące w administracji:
*więź podporządkowania (osobowego lub rzeczowego)
*więź równorzędnego współdziałania
V. Podział władzy wewnątrz administracji:
Centralizacja i koncentracja- procesy systematycznego utrzymywania władzy w rękach organów wyższego szczebla,
Dekoncentracja- proces delegowania władzy ( zadań i kompetencji) w ramach organizacji ku organom średniego niższego szczebla.
Decentralizacja- proces delegowania władzy ( zadań i kompetencji) na zewnątrz organizacji- na rzecz podmiotów zachowujących samodzielność w toku wykonywania zdecentralizowanych zadań i kompetencji.
VI. Projektowanie i doskonalenie struktury administracji:
1.Struktura płaska i wysmukła:
-Struktura wysmukła- jest kosztowniejsza ze względu na większą liczbę kierowników niezbędnych do jej obsługi oraz wywołuje problemy z komunikacją (informacje przechodzą przez większą liczbę osób).
-Struktura płaska- w strukturze tej kierownicy są obciążeni dodatkowymi obowiązkami administracyjnymi oraz szerszymi obowiązkami z tytułu nadzoru nad podwładnymi- obowiązki te mogą być nadmierne.
Struktura płaska prowadzi do wyższego poziomu………….. wydajności pracownika.
2.Rozpiętość kierowania:
Rozpiętość kierowania- liczba osób podlegających jednemu kierownikowi.
Optymalna rozpiętość kierowania wynika z układu różnych czynników:
-wiedza i doświadczenie przełożonych i podwładnych ( im większe, tym szersza potencjalna rozpiętość);
-stopień pożądanych interakcji między kierownikiem podwładnym ( im jej więcej, tym wyższy potencjalny zasięg);
-zakres występowania standardowych procedur ( im ich jest więcej, tym mniejsza potrzeba nadzoru kierownika);
-podobieństwo zadań podwładnych;
-częstość występowania nowych problemów ( im większa, tym większy potencjalny zasięg).
3. Jednoosobowość;
-jeśli mamy do czynienia z organem monokratycznym, tylko jedna osoba jest upoważniona do podejmowania rozstrzygnięć.
-wprawdzie osoba taka, ma zespół dany jej do pomocy tj. biuro, czy urząd (np. wojewoda ma do pomocy urząd wojewódzki, jest to jednak tylko aparat pomocniczy)
- w wydawaniu rozstrzygnięć mogą i zastępują organ jednoosobowy, osoby z tego aparatu, robią to jednak w jego zastępstwie i z jego upoważnienia; ich działanie liczy się”na zewnątrz” jako działanie organu jednoosobowego;
-jeśli osoby te nie mają upoważnienia do zastępowania organu jednoosobowego, mogą tylko wykonywać czynności pomocnicze;
- formę organu monokratycznego stosujemy tam, gdzie zależy na szybkości działania, operatywności, elastyczności czy umiejscowienia odpowiedzialności;
-tam gdzie zależy na prężnej i szybkiej administracji, umiejscowieniu odpowiedzialności za powierzony zakres działania, ściślejszą zależność organu niższego stopnia od organu stopnia wyższego, stosujemy zasadę monokratyczności w budowie administracji publicznej.
4.Kolegialność
Kolegialność kolegialności mówi się w dwu znaczeniach:
1.Kolegialność jako metoda działania:
-oznacza konieczność współpracy wielu osób;
-nie wynika z niej jednak, aby organ działający w oparciu o tę metodę posiadał strukturę wieloosobową,
- metoda ta może być właściwa również dla organu jednoosobowej;
-kolegialność jako metoda działania nie oznacza również konieczności wydania decyzji przez zespół osób;
2. Kolegialność jako cecha strukturalna organu:
-chodzi tu o organ składający się z wielu osób, powołanych do łącznego podejmowania rozstrzygnięć, czy innych czynności;
-tylko cały zespół jest upoważniony do działania i na „ zewnątrz” liczy się działanie całego zespołu, a nie poszczególnych osób wchodzących w skład jednostki.
3, Cechy kolegialności;
- rozstrzygnięcia tego organu są bardziej przemyślane i wyrażone;
-formę organu kolegialnego adm. Stosuje się tam, gdzie chodzi o podejmowanie decyzji ważnych z punktu widzenia państwowego ( np. kolegialna forma RP), czy lokalnego (np. rada gminy)
- budowę tego organu wykorzystuje się również tam, gdzie chodzi o rozpatrzenie sprawy jednocześnie przez różnych fachowców, specjalistów, reprezentantów różnych działów, czy przedstawicieli różnych jednostek organizacyjnych;
- organy kolegialne są bardziej obiektywne, bardziej „obciążałe”, bardziej kosztowne ( np. członkowie Komisji Rady gminy, mogą otrzymać oprócz diet, wynagrodzenie u swego pracodawcy),
VII. Zespolenie administracji terenowej;
-rządowa administracja terenowa zbudowana jest w głównej części na zasadzie zespolenia organizacyjnego;
-zasadnicza rola przypada tu wojewodom wykonującym w województwach władzę administracyjną o odpowiedzialności ogólnej;
-podlegają oni Prezesowi RM za pośrednictwem Ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a w województwie sprawują zwierzchnictwo nad cała zespoloną administracją rządową;
- poza administracją zespoloną w skład rządowej adm. Terenowej wchodzą władze niezespolone- są to wyodrębnione organizacyjnie terenowe adm. Specjalne, podległe bezpośrednio ministrom lub centralnym organom adm. Rządowej; urzędy celne, adm. Skarbowa, urzędy górnicze, adm. Leśna, straż pożarna;
-zespolenie organizacyjne adm. Rządowej w województwie jest dwustopniowe:
* w postaci pełnej znajduje ono wyraz w instytucji urzędu wojewódz.;
*w ramach zespolonej adm. Rządowej w wojew. Występują również inne jednostki organizacyjne: służby, inspekcje i straże podległe zwierzchnictwu wojewody;
-w adm. Zespolonej występują 2 szczeble terenowe:
*izby skarbowe
*urzędy skarbowe
VIII. Samorząd:
-to zrzeszenie ludzi,
- to sposób organizacji wykonywania adm.;
-tworzony jest przez wszystkich członków;
-wykonuje zadania z zakresu adm. publ.;
-może wykonywać inne zadania wspólnoty samorządowej;
-rodzaje samorządu:
*terytorialny (samorząd przymusowy)- grupuje mieszkańców danego obszaru;
*specjalne-zrzeszają osoby na zasadzie innego terytorium niż samorząd terytorialny, np. wykonywanie określonego zawodu;
-samorządy są formą decentralizacji administracji;
-jego istotą jest powierzenie zarządu sprawami publ., samym zainteresowanym, czyli zrzeszenie obywateli zorganizowanych z mocy ustawy w korporacjach prawa publ.
-można go określić jako …….. i zasadniczo niezależne zawiadywanie przez grupy obywateli swoimi sprawami, zawiadywanie, które polega na wykonywaniu funkcji adm. publ.;
-jest formą ustrojową wykonywaniu zarządu sprawami danej korporacji przez jej członków.
Procesy informacyjno-decyzyjne:
Proces Informacyjno- decyzyjny- tryb postępowania podmiotów uczestniczących podejmowaniu decyzji ( system zbiornika informacji oraz struktura powiązań między podmiotami, tryb postępowania podmiotów uczestniczących podejmowaniu decyzji)
I.Decyzja w administracji publicznej:
Decyzja - proces nie losowego wyboru rozstrzygnięcia ………………. Nielosowego wyboru celów i środków ich realizacji.
Rodzaje Decyzji:
a)decyzje skierowane na „zewnątrz” i decyzje kierowane (wewnątrz organizacji),
b)programowane i nieprogramowane,
c)prawotwórcze i stosowania prawa.
Proces podejmowania decyzji polega na:
1.Identyfikacji i określeniu problemu,
2.Analizie problemu- zbieranie danych, ich porównywanie, hierarchizacja, interpretacja,
3.Przedstawieniu wariantów decyzji i ich ocenie,
4.Wyborze i określeniu treści decyzji.
Prognozowanie:
-prognozy jako przesłanki planowania,
-już sam opis faktów zawiera element wartościowania,
Podmiot Decyzyjny( decydent):
-potrzeba uwzględnienia w badaniach osobowości decydenta- świadomość, doświadczenie, sumienie, godność ( dylemat czy maszyna może być decydentem?)
Cele Decyzji:
- dotyczący przyszłości,
-wyznacza kierunek strukturę działania decydenta zmierzającego do spowodowania lub utrzymania tego stanu rzeczy;
-stopniowalność celów
Problem decyzyjny:
-różnica między stanem rzeczywistości, a stanem decyzyjnym i wiążąca się z tym potrzeba działania;
-potocznie- zadanie do rozwiązania
Swoboda wyboru:
-istnienie luzu decyzyjnego między możnością rozstrzygania, a czynnikami warunkującymi treść decyzji.
Odpowiedzialność:
-podejmowanie decyzji w odpowiedzialny sposób
-odpowiedzialność- za podjętą decyzję.
Decyzje w administracji:
-podejmowane przez władzę publiczną.
-stanowiące wyraz jej woli.
-podjęte zgodnie z odpowiednią procedurą.
-i na rachunek (odpowiedzialność) administracji.
II. Skutki decyzji:
a)Efekt bezpośredni:
-pewne polecenie działania
-adresat tej decyzji jest upoważniony do działania rozstrzygnięcia tej decyzji.
b) efekt bezpośredni:
-wyjaśnienie celów politycznych oraz koncepcji interesu wspólnego,
-ograniczenie możliwości podejmowania decyzji o innej treści, w sprawach tak samych rodzajowo.
-uzasadnienie dla konieczności wzmocnienia, zmiany, ograniczenia lub zniesienia danej instytucji administracyjnej;
-odkrycie poparcia lub zniechęcenia do decyzji (efekty sposobu podjęcia decyzji).
Determinanty działań administracji:
-Determinanty działań adm. legalność (idea państwa prawa) i interes ogólny.
-Adm. jest zobowiązana do działania zgodnego z prawem, nie może podejmować działań niezgodnych z prawem, nawet jeżeli są to działania wysoko efektywne.
-W każdym państwie istnieją normy prawne dotyczące adm., Adm. jest podporządkowana prawu- zasada legalności działania, adm.
-Dualistyczny charakter prawa adm. - dotyczy ono podmiotów administracji oraz podm. Administrowanych.
-Dualizm prawa stosowanego przez administrację:
*prawo cywilne i prawo administracyjne-tworzące szczególny reżim prawny, stanowiący modyfikację, wyjątek czy uzupełnienie prawa cywilnego.
-Hierarchia norm prawa stosowanych wobec adm.:
Przewaga norm konstytucyjnych nam zwykłymi (ustawowymi i podstawowymi) oraz aktów prawnych generalnych indywidual.
-Prawo cywilne-reguluje ono różnego rodzaju sprawy i jest istotne założenie, że podmioty występujące po obu stronach są równe, np. ten, co sprzedaje, ma te same prawo, jak ten, co kupuje,
-Prawo administracyjne- to część prawa, która wprowadza szczególne regulacje w związku z administracją, prawo to jest szczególne w stosunku do prawa cywilnego,
-Administracja nie może powoływać się na jakiekolwiek okoliczności, jeżeli chodzi o złamanie prawa, może podejmować tylko te działania, na jakie pozwala prawo,
I. Legalność;
-oznacza współcześnie nie tylko podporządkowanie administracji prawa (legalność wewnętrzna), ale takie wyposażenie obywateli w instrumenty prawne pozwalające na wyegzekwowanie od administracji jej powinności.
-zasada legalności zawiera aspekt polityczny.
-administracja musi działać w sposób zgodny z prawem;
-wg legalności, działalność administracji ma ważne znaczenie i wiąże się z koncepcją państwa i oznacza, że państwo i administracja są związane z prawem.
-koncepcja ta wyszła z założenia, że prawo powinno chronić obywateli przed administracją. Jeśli administracja naruszy prawo, to obywatelowi przysługuje prawo szukania ochrony przed amin.
II. Interes ogólny:
- to interes najbardziej istotny, wspólny dla wszystkich członków społeczności oraz dla społeczności jako takiej;
- jest inny od sumy interesów indywidualnych;
- jest czymś odrębnym od interesu członków tej zbiorowości;
- nie jest określony raz na zawsze w konkretnej sprawie, ale musi być w tej sprawie interpretowany,
- konkretyzacja interesu ogólnego występuje dla potrzeb konkretnego rozstrzygnięcia,
-, ponieważ działania administracji mają zaspakajać interes ogólny, to decyzje administracji stanowią w ostateczności wykładnię tego interesu.
III. Racjonalność menedżerska:
-odwołuje się do konieczności oceny działania administracji w kategoriach dobrej roboty,
-trzy podstawowe walory działania sprawnego:
*skuteczność- działanie, które prowadzi do skutku zamierzonego jako cel,
*korzystność-, jeżeli cenność wyników użytecznych jest większa niż cenność kosztów,
*ekonomiczność-, jeżeli wartość stosunku cenności wyników użytecznych do cenności kosztów jest większa od jedności.
Podział terytorialny:
I.Podział terytorialny:
-to rozczłonkowanie przestrzeni państwa, dokonane z zamiarem trwałości i w odpowiednich formach prawnych, dla realizacji zadań państwa przez państwowe jednostki organizacyjne lub jednostki nadpaństwowe, lecz bezpośrednio włączone w wykonywanie zadań państwa.
II.Zasady kształtowania podziału terytorialnego:
1.Zasada ostatecznego środka i stabilizacji podziału terytorialnego:
-podział terytorialny oznacza, że zmiany podziału terytorialnego powinny być traktowane jako ostateczny środek reformowania administracji;
-zasada ta dotyczy struktury podz.teryt. Jako całości;
- podział terytorialny powinien być trwały, stabilny.
2.Zasada korelacji i harmonizacji podziałów terytorialnych:
-zasada ta, odnosi się do dwóch kwestii:
*istnieją podziały terytorialne (szczeble: gminy, powiaty, województwa)
3. Zasada rozróżniania struktury podz. Teryt. I struktury organów terenowych:
-organy adm. rządowej występują na obszarze województwa;
4. Zasada maksymalizacji wielkości jednostek podz. Terytorialnego:
-zwiększenie obszaru jednostek samorządu terytorialnego.
III. Rodzaje i modele podziałów terytorialnych:
1.Czynnikami kształtującymi podział terytorialny, są m.in.:
-czynniki historyczne, gdzie istnieje pewna tradycja do rozłożenia przestrzeni;
-czynniki infrastrukturalne:
*budynki zajmowane przez administrację;
*struktura szkolnictwa;
-zakres zadań i kompetencji adm. terenowej poszczególnych szczebli,
-koncepcje, co do sposobu organizacji państwa:
*koncepcja zakładająca przybliżenie administracji do obywateli
*koncepcja zakładająca centralizację administracji prowadzi do małego rozbudowania administracji terenowej.
-w państwach europejskich występuje dwuszczeblowy lub trójszczeblowy
*podział dwuszczeblowy występuje w: Holandii, Portugalii, Grecji, krajach skandynawskich;
*podział trójszczeblowy występuje we: Francji, Hiszpanii, Włoszech
2. Funkcje podziału terytorialnego:
-uzyskanie określonego ładu przestrzennego realizacji zadań państwowych przez terenowe organy państwa lub inne jednostki organizacyjne.
-podział terytorialny jest pochodną zadań oraz struktury organów terytorialnych ( dookreślona dla danego państwa hierarchia, tych organów wyróżniająca się w liczbie szczebli administrowania)
Rodzaje podziałów terytorialnych:
-zasadniczy- gruntowne zmiany w tym zakresie wprowadza ustawa z 24.07.98r., o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa:
*tworzy ona 10 nowych, dużych województw, będących swego rodzaju regionami;
*na podstawie rozporządzenia wykonawczego RM z 07.08.1998r., utworzono 208 powiatów ziemskich oraz 64 powiaty grodzkie;
*odział terytorialny na gminy nie uległ zasadniczym zmianom od jego wprowadzenia, tj. od 1972r.
-podziałem zasadniczym tworzy się:
*podziały specjalne, które ustala się dla tych działów administracji publicznej ( czasem sądowej lub prokuratury), które nie mieszczą się w podziale zasadniczym( np. dla adm. morskiej, górniczej),
*powstają też pomocnicze jednostki podziału terytorialnego ramach podziału zasadniczego, np. odział gminy na ….osiedla.
Struktura podziału terytorialnego, to pionowy układ jednostek tego podziału, a także układ jednostek poszczególnych poziomów podziału.
Pojęcie „stopnia administrowania”-wskazuje, że dany organ wykonuje na określonym terytorium obok kompetencji w układzie rzeczowym (poziomym) również kompetencji w przedmowie kierowania, czyli pełni rolę organu nadrzędnego stosunku do organów terenowych, które działają w mniejszych jednostkach podziału terytorialnego.
Pojęcie „poziomu administrowania”- odnosi się do takiego organu, który realizuje na określonym terytorium jedynie kompetencje w układzie rzeczowym (poziomym), natomiast nie jest wyposażony w żadne kompetencje w stosunku do organów administracji działających mniejszych jednostkach podz. Terytorialnego.
Wyposażenie materialne administracji
- wprowadzenie nowoczesnych technik biurowych w administracji, wpływ komputeryzacji na organizację i funkcjonowanie administracji,
- postęp techniczny - mechanizacja prac biurowych,
- aspekt zewnętrzny wyposażenia administracji - budowle wzbudzające szacunek, wyposażenie gabinetowe zależne od stanowiska lub funkcji danego urzędnika
- właściwe wykorzystanie środków materialnych przez administrację:
* racjonalizacja - to jest standaryzacja i normalizacja
* mechanizacja i automatyzacja - ograniczenia natury ekonomicznej oraz organizacyjnej, strukturalnej oraz społecznej,
- pomieszczenia urzędów administracji - koncepcja centrów administracyjnych,
- zarządzenie wyposażeniem technicznym administracji,
- problematyka różnego rodzaju centrów administracji, archiwa.
Administracja a postęp techniczny :
- administracja znajduje się pod wpływem nowych środków technicznych, które przewyższają swoim znaczeniem wszystkie środki dotychczasowe
- pojawienie się tych środków łączy się z ogromnym postępem nauk matematycznych, cybernetyki, informatyki, elektroniki oraz automatyki, dającym początek rewolucji naukowo - technicznej,
- są to urządzenia przeznaczone dla administracji, np. do sortowania listów, czy do uzupełnienia kartotek, albo urządzenia o znacznie szerszym zastosowaniu, zwłaszcza urządzenia elektronicznej rejestracji i przetwarzania danych, na czele z elektronicznymi maszynami cyfrowymi, czyli komputerami oraz urządzenia przesyłania danych,
- wpływ tych środków technicznych na administrację, wydaje się podobny do wpływu, jaki wywarł telefon i maszyna do pisania, choć intensywność tego wpływu jest oczywiści nieporównywalnie większa,
- usprawnienie przez nie administracji łączy się z koniecznymi zmianami personelu administracji, a mianowicie z zastępowaniem licznych pracowników wykonujących funkcje kancelaryjno - techniczne przez specjalistów, potrafiących obsługiwać nowe, coraz bardziej skomplikowane urządzenia,
- powoduje to także zmiany w obrębie hierarchii administracji,
- nowe urządzenia utrwalające tendencję do koncentracji i centralizacji,
choć zarazem niwelują jej tradycyjne wady przez daleko idące racjonalizowanie działania administracji; optymalizuję decyzji i umacnianie zasad sprawności i gospodarności,
- zarazem działalność administracyjna może bardziej niż dotąd wymykać się z pod kontroli społeczeństwa, co rodzi wiele problemów natury politycznej,
- próbą rozwiązania tych problemów jest m.in. idea technokratyzmu:
* propagatorami tej idei są kadry, które mogą przyczyniać się do osłabienia faktycznego znaczenia demokratycznych instytucji ustroju współczesnych państw rozwiniętych,
* szybki wzrost kadr i w ogóle liczebności urzędników, nazywanych często „białymi kołnierzykami” ma wiele przyczyn:
* wzrost wydajności pracy w gałęziach produkcji materialnej, szybszy niż w administracji,
* szybki rozwój tych gałęzigospodarki, które zaspokajają niematerialne potrzeby społeczeństwa.
PERSONEL
Kategorie pracowników administracji publicznej:
a)pracownicy urzędów klasycznej administracji publicznej, w polskich warunkach administracji rządowej, samorządowej Sejmu i senatu Prezydenta RP, pracownicy sądów i prokuratury 8z wyjątkiem sędziów i prokuratorów),
b)funkcjonariusze instytucji bezpieczeństwa publicznego : wojska, policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej.
publicznych)Funkcjonariusze służb publicznych banku emisyjnego, kolei, poczty, telekomunikacji, także pracownicy zakładów publicznych (m.in. służby zdrowia, szkolnictwo).
Polityka kadrowa w administracji:
Polityka kadrowa - to zespół prawnych pozaprawnych środków oddziaływania, stosowanych w celu zapewnienia dopływu do aparatu administracji publicznej, wysoko kwalifikowanych i doświadczonych pracowników, utrzymywania ich w tym aparacie oraz ich właściwego rozmieszczenia i wykorzystania.
Status prawny urzędników
Modele skrajne: system łupów (pełnej destabilizacji) oraz służby cywilnej (pełnej stabilizacji).
1. Stabilizacja, ale nie całkowita, osiągana jest poprzez :
- ukształtowanie stosunku pracy jako stosunku administracyjno - prawnego,
- ograniczenie możliwości odwołania do sytuacji enumeratywnie wskazanych w przepisach
- odwoływanie nie przez bezpośredniego zwierzchnika, ale przez organ wyższy.
2. Problem destabilizacji urzędników uczestniczących w sprawowaniu władzy politycznej : kwalifikowanie danych stanowisk jako polityczne lub urzędnicze. Zawsze istnieją stanowiska, w których w obsadzie minister ma wolną rękę.
Drogi naboru funkcjonariuszy publicznych:
1. Zagadnienia rekrutacji urzędników:
-zasada równego dostępu do służby publicznej,
- zasada rekrutacji w zależności od zdolności 8kwalifikacje)
- warunki dostępu do służby publicznej 8dot. statusu prawnego kandydata), wymagania dotyczące: odbycia służby wojskowej, korzystanie z praw obywatelskich, narodowość; w większości krajów UE także moralność (nieposzlakowane zachowanie, dobra reputacja, godność).
2. Sposoby selekcji kandydatów na stanowiska urzędnicze:
a) MODEL HOLENDERSKI
- publikowanie list nieosobowych stanowisk,
- zasadniczo są stosowane te same sposoby rekrutacji kandydatów, co w sferze gospodarki prywatnej
b) MODEL BRATYJSKI
- kandydaci biorą udział w konkursach, skoncentrowanych na ocenie osobowości kandydata (chęć uniknięcia oceny wykształcenia kandydatów i faworyzowania jakiegoś kierunku wykształcenia),
- osoba, która otrzymała od komisji rekrutacyjnej certyfikat, może być mianowana na urzędnika.
c) MODEL NIEMIECKI - system egzaminów,
- egzamin przed komisją złożoną z urzędników i pracowników uniwersyteckich:
* etap przygotowawczy (trwa do 2 lat)
* egzamin poprawkowy (otrzymuje się tytuł asesora, dający prawo ubiegania się o zatrudnienie),
* rekrutacja na konkretne stanowisko pracy (szef rządu - na podstawie rozmowy kwalifikacyjnej i dokumentów),
d) MODEL FRANCUSKI - dwie drogi:
- absolwenci szkół specjalnych zostają mianowani na urzędników,
* absolwent ma prawo wyboru miejsca pracy - zależnie od końcowej lokaty w szkole,
- konkursy bądź do szkół administracji, bądź bezpośrednio do pracy w administracji
e) REKRUTACJA AUTOMATYCZNA
- przeprowadzamy centralnie, na podstawie jednolitego kwestionariusza, wyniki obliczane mechanicznie
f) DROGA KARIERY (nabór przez konkurs na najniższe stanowiska),
- urzędnik przechodzi po kolei przez wszystkie szczeble organizacji, awanse na opóźnione stanowiska w drodze konkursu - prawo do awansu,
- zalety drogi kariery:
* zwiększenie zadowolenia z pracy
* większa efektywność pracy
* obniżenie kosztów pozyskania pracowników,
- wady drogi kariery
* Prawo Petera - każdy awansuje w hierarchii, aż do osiągnięcia szczebla , na którym okaże się nie kompetentny; pracę wykonują ci, którzy nie osiągnęli jeszcze swego szczebla niekompetencji,
* Prawo Robinsona - w biurokracji awansuje się za działalność, nie za wyniki,
g) DROGA ZAWODU (nie ma gwarancji posuwania się w górę w hierarchii na opóźnione stanowiska)
- osoba o wymaganych może zająć stanowisko od razu na szczycie hierarchii,
Kwalifikacje wymagane od urzędnika: wiedza profesjonalna, umiejętności organizatorskie, kwalifikacje społeczne.
- kryteria formalne - określone w przepisach prawa, np. wykształcenie
- kryteria merytoryczne - wiedza profesjonalna, umiejętności organizatorskie, kwalifikacje społeczne
- profil wykształcenia podstawowego oczekiwany od kandydatów na urzędników:
* Wilka Brytania - wykształcenie humanistyczne
* Niemcy - prawnicy
* Francja - nauki społeczne
Kształcenie i doskonalenie kadr administracji publicznej:
- jednym z elementów doskonalenia kadr administracji jest ponoszenie kwalifikacji kadr tam zatrudnionych, chodzi przy tym zarówno o kształcenie kadr na potrzeby administracji, jak i doskonalenie pracowników już zatrudnionych.
a) Typ kształcenia wyższego na użytek administracji publicznej:
- problematyka t5a budzi kontrowersje
- w XX-leciu międzywojennym, problem szkolnictwa wyższego na potrzeby administracji był żywo dyskutowany,
- po II wojnie św. Zwracano uwagę raczej na kształcenie kadr kierowniczych w administracji gospodarczej, w mniejszym zaś stopniu - administracji publicznej
- problem kształcenia na potrzeby administracji pojawił się jako zagadnienie praktyczne w latach 80 tych, kiedy to na większości wydziałów prawa i administracji, rozpoczęto likwidację stacjonarnych studiów administracyjnych,
b) Problem dokształcenia (podnoszenia kwalifikacji) osób już zatrudnionych w administracji publicznej:
- tworzenie studiów podyplomowych, aktualizujących wiedzę byłych absolwentów prawa i administracji:
* powinny one być ukierunkowane na dany dział administracji państwowej lub samorządowej,
- tworzenie studiów podyplomowych dla osób zatrudnionych w administracji publicznej; legitymujących się innym wykształceniem niż prawnicze, czy administracyjne,
* istnieją dziedziny, w których kadra zwłaszcza kierownicza powinna posiadać wiedzę fachową z określonej specjalności, np. dobra stanowisk kierowniczych w administracji szkolnej wymaga przede wszystkim wykształcenia pedagogicznego, a w administracji zdrowia - zatrudnienia lekarzy czy farmaceutów, administracji rolnej - osób, które posiadają studia rolnicze, itd.
Systemy motywacyjne:
Metody oceny prawników:
a) metody klasyczne:
- oceny wg. Stopni, skal ustalonych przez przełożonego,
- metody analityczne, oparte na określonych kryteriach, np. związanych z danym stanowiskiem, co trzeba umieć, wiedzieć i jakie mieć kwalifikacje na danym stanowisku,
b) metody neoklasyczne:
- ocena dokonywana przez specjalne ciało składające się z przełożonego i innych osób, np. przedstawicieli związków zawodowych
- metody incydentów krytycznych - kryterium oceny stanowi, np. liczba skarg, odwołań, uchyleń decyzji, itd.
- badanie kwalifikacji - porównywanie kwalifikacji i wyników na takich samych lub podobnych stanowiskach,
c) metody zarządzania przez cel - ocena pracownika zależy od stopnia realizacji wyznaczonego celu,
d) metody skoncentrowane na pracownikach - zindywidualizowane oceny oparte na diagnozie perspektyw rozwoju pracownika,
Zadania i kompetencje administracji publicznej:
Funkcje administracji:
- są odwzorowaniem celów podstawowych i przyporządkowanym im celów pośrednich,
- to odwzorowanie jest wyrażone w działaniach administracji, które mają charakter trwały (ciągły a nie jednorazowy) i wielopodmiotowy, tzn. mogą występować w różnych przedziałach struktury organizacyjnej administracji oraz mogą mieć różny przedmiot w zależności od podstawowych celów formułowanych w politycznych programach administracji,
- istotą funkcji jest również i to, że w owych działaniach złożonych mieści się stały element oceny środków, zasobów i metod z punktu widzenia ich udziału w osiąganiu celów podstawowych.
1. Przykładowa klasyfikacja funkcji administracji:
a) funkcje podstawowe do których realizacji administracja została powołana przez władzę polityczną: funkcje suwerenności, ekonomiczna, socjalna, edukacyjna i kulturowa.
b) funkcje pomocnicze - skierowane na obsługę administracji
c) funkcje zarządzania - wykonywania władzy, tworzenia polityki instytucji administracyjnych. Programowanie, planowanie, kontrola, organizowanie.
2. Druga klasyfikacja funkcji administracji:
a) funkcje poznawczo - kontrolne
b) funkcje przygotowania decyzji
c) funkcje wykonania decyzji
3. Trzecia klasyfikacja funkcji administracji:
MISJA GENERALNA:
- odkrywanie i określanie środków, które pozwolą zaspokoić potrzeby
- adaptacja opcji politycznych, społecznych i ekonomicznych wyznaczanych przez instytucje polityczne do uwarunkowań środowiska, w którym działa administracja,
- przekazywanie dyrektyw dotyczących realizacji programu politycznego, ekonomicznego i społecznego
a)funkcje koncepcyjne - przewidywania (informacji, planowania) organizacji,
b)funkcje kierowania - określania akcji do przedsięwzięcia, zarządzania, kontroli wykonania podjętych działań
c)misje techniczne - funkcje szczególne o charakterze technicznym:
- funkcje o znaczeniu narodowym
* reprezentacji interesów państwa (dyplomacja, sprawy zagraniczne)
* bezpieczeństwa (obrony narodowej, policji)
- funkcje egzekucji i zarządzania:
* ekonomiczne (transport, telekomunikacja, urbanizacja, mieszkania, eksploatacja bogactw naturalnych)
* specjalna (oświata i kultura, pomoc społeczna, służba zdrowia)
Formy i metody działania administracji:
Formy działania administracji - sposób działania administracji,
Metoda działania administracji - stosowanie określonych form w dłuższym okresie czasu dla osiągnięcia określonego celu.
Metody stosowane w administracji:
- metoda przymusu
- metoda przekonywania
- metoda prewencji
- metoda zabezpieczenia prawnego
- metoda inspiracji
Zadania i kompetencje
Zadania wyrażają w sposób bardziej konkretny cele organizacji i pożądane rezultaty jej istnienia.
Kompetencje (organ państwa - podmiotu administracyjnego) - jemu i tylko jemu powierzony zespół uprawnień i obowiązków wyrażający stopień udziału tego organu w wykonywaniu zwierzchniej władzy Państwa: zespół uprawnień i obowiązków organu państwowego składających się na przysługującą mu możliwość prawnego działania w przedmiocie organizowania określonych dziedzin życia społecznego. Za właściwe wykonywanie tych kompetencji podmiot administrujący ponosi określoną odpowiedzialność.
Suma kompetencji wszystkich podmiotów administrujących określa zakres administracji publicznej.
Polityka - tworzona w ramach zadań organizacji, stanowi podstawę do podejmowania decyzji i wyznaczania kierunków działań, tak, aby realizować zadania.
Kultura organizacyjna to:
- zbiór dominujących wartości i norm postępowania, charakterystycznych dla danej organizacji, podbudowany założeniami, co do natury rzeczywistości i przejawiający się w zachowaniach szczególnego rodzaju.
- zbiór wartości i norm postępowania pomagających członkom organizacji zrozumieć, za czym organizacja się opowiada, jak pracuje, co uważa za ważne.
Funkcje kultury organizacyjnej:
a)funkcja integracji wewnętrznej - określa granice grupy, wyznacza zasady władzy i kryteria statusu, ogranicza niepewność, zawiera kryteria nagradzania i karania,
b)funkcja dostosowania zewnętrznego, ułatwia zrozumienie misji i strategii organizacji, integrację wokół środków, zwiększa zaangażowanie pracowników, ułatwia przeformułowanie celów,
Style kierowania:
- autokratyczny
- demokratyczny
Etyczne aspekty administracji:
Etyka administracyjna - moralne zasady postępowania funkcjonariuszy publicznych w organizacji biurokratycznej
Etyka administracyjny (etyka stosowana w administracji) - zbiór zobowiązań i uprawnień, które wynikają ze szczególnej pozycji jednostki w jej stosunkach służbowych, zawodowych i organizacyjnych.
Reformy administracyjne
1. Cykl życia organizacji:
- narodziny i walka o przetrwanie
- młodość i dynamiczny rozwój
- dojrzałość
- upadek lub zmiana
2. Czynniki zewnętrzne:
- nowe zjawiska wymagające działania administracji, jak np. bezrobocie, bezdomność, narkomania
- nowy sposób myślenia o administracji:
* RPO jako instrument orientowania administracji na ludzi
* zamówienia publiczne - racjonalność ekonomiczna w administracji
* kontrola NIK zwracająca uwagę na straty budżetu
- polityczne motywy zmian administracji
- czynniki wewnętrzne
- nowe narzędzia pracy itd.
Sposoby doskonalenia organizacji:
- można zmienić:
* strukturę, czyli układ jednostek organizacyjnych, linie komunikowania się, hierarchię organizacyjną
* technologie, czyli: zmienić wyposażenie, procedury (np. zamówienia publiczne)
* personel, czyli: zmienić sposoby doboru i szkolenia pracowników, zmienić postawy lub oczekiwania pracowników
- zmiany:
* podejście klasyczne - ścisłe zdefiniowanie zakresów obowiązków, odpowiedni podział pracy, zmiana rozpiętości kierowania
* decentralizacja - tworzenie mniejszych, zwartych jednostek organizacyjnych, lepiej dostosowanych do zadań i otoczenia,
* podejście technologiczne - wzbogacanie pracy - większe wyzwania dla pracowników (system gniazdowy zamiast taśmowego)
* podejście zorientowane na ludzi - zmiana zachowań pracowników - ich umiejętności, postaw, oczekiwań itp.
Zarządzanie w warunkach ryzyka
Rodzaje ryzyka:
- ryzyko, które trzeba zaakceptować, aby przetrwać
- ryzyko, które można podjąć - ewentualne niepowodzenie nie zagrozi istnieniu organizacji,
- ryzyko, którego nie można podjąć
- ryzyko którego nie można podjąć - związane z ogromnymi korzyściami i zasadniczymi przeobrażeniami organizacji,
Zarządzenie przez cele:
- polega na ustaleniu przez kierowników wraz z podległymi im pracownikami wspólnych celów
- cele te są wykorzystywane do planowania własnej pracy oraz do śledzenia jej wyników
- jest ono przeciwstawione zarządzeniu przez akcje
- pozwala na to aby każdy wiedział czego się od niego oczekuje
- pomaga w planowaniu, zmuszając kierowników do ustalania celów i wyznaczania terminów ich realizacji
- ułatwia komunikowanie się `kierowników i podwładnych
- sprzyja lepszemu poznaniu przez pracowników celów całej organizacji
- zapewnia sprawiedliwszą ocenę przez koncentrację uwagi na konkretnych osiągnięciach; umożliwia też ocenę w świetle celów organizacji,
Uwarunkowania zarządzenia przez cele:
- styl kierowania i poparcie kierownictwem
- poparcie kierowników dla zmian
- umiejętności interpersonalne
- zakresy obowiązków
- ustalanie i koordynacja celów
- metody kontroli realizacji celów
- sprzeczność między innowacją i zarządzeniem przez cele.
5