Złe prawo - słabe państwo

Czy Polska jest państwem prawa?

Powstanie państwa prawa to proces długotrwały. Zwłaszcza w krajach, które - jak Polska - zmieniły ustrój. Przyjęte w Konstytucji wzorce realizują wysoko postawione standardy demokratycznego państwa. Ale czy odpowiadają im polska legislacja, administracja i sądownictwo?

Andrzej Zoll /2004-01-25

Obywatel powinien mieć prawo do dobrze funkcjonującego państwa, a więc do jednoznacznej, spójnej i stabilnej legislacji oraz do opartych na niej decyzjach administracji rządowej i samorządowej, które traktowałoby go podmiotowo, z poszanowaniem zasady równości. Winien mieć również prawo do sprawnie funkcjonującego i niezależnego sądownictwa, które rozpatrywałoby sprawy w rozsądnym terminie. Tymczasem stan polskiej legislacji wymaga reform. Jak stwierdziła prof. Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz: “system prawa powinien być spójny i stabilny, znajdować uzasadnienie w zespole powszechnie uznanych wartości, być funkcjonalny i przejrzyście skonstruowany. Polski system prawa nie spełnia żadnego z wymienionych warunków w stopniu, który moglibyśmy uznać za zadowalający. Przeciwnie, nadmiar regulacji prawnych i ich niezharmonizowanie, nietrafność rozwiązań prawnych, ich skomplikowanie, nieczytelność osiągnęły taki stopień, że nawet sądy przestały sobie z prawem radzić i otwarcie o tym mówią”. Prawo zatraciło funkcję motywującą podmioty do nakazanego w normach prawnych zachowania. Ich adresat nie jest w stanie zapoznać się z ich treścią, nie potrafi zatem, bez pomocy fachowców, określić zakresu swoich praw i obowiązków wynikających z obowiązujących norm. Stan majątkowy dużej części obywateli uniemożliwia korzystanie z profesjonalnej pomocy prawnej. Obywatele, przez nieznajomość obowiązującego prawa, skazani są na dobrą, ale także często złą wolę urzędników. Polak potrafi Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - od jej uchwalenia w 1998 r. nowelizowana 26 razy, w samym roku 2003 - 3 razy. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej z 1991 r. - nowelizowana 32 razy, w 2003 r. - 2 razy. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia: uchwalona w 2003 r., nowelizowana już 6 razy. Wyrok TK z 7 stycznia tego roku nie pozostawia złudzeń co do jej jakości. Ustawa o pomocy społecznej z 1990 r. - od opublikowania tekstu jednolitego w 1998 r. nowelizowana 22 razy, w tym w ub. roku 7 razy. Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z 1994 r.: po opublikowaniu tekstu jednolitego w 2003 r. znowelizowana sześciokrotnie. Ustawa o systemie oświaty z 1991 r.: od opublikowania tekstu jednolitego (1996) nowelizowana 27 razy, w tym czterokrotnie w 2003 r. Wszelkie rekordy bije jednak ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych z 1991 r. Od czasu opublikowania tekstu jednolitego w 2000 r. nowelizowano ją 41 razy, w tym w ubiegłym roku 11 razy. Radosna twórczość W 1990 r., w pierwszym roku polskiej transformacji, Dziennik Ustaw zawierał 547 pozycji i liczył 1348 stron. W 2000 r. dane te przedstawiały się następująco: 1346 pozycji i 7456 stron. W 2002 r. mieliśmy już 2098 pozycji i 16020 stron. Natomiast w roku 2003 Dziennik Ustaw zawierał 2191 pozycji i obejmował 16456 stron. Tę hiperinflację w tworzeniu norm prawnych jedynie w niewielkim stopniu usprawiedliwia potrzeba dostosowania się do wymagań Unii Europejskiej. Częściej przyczyną są wadliwe procedury legislacyjne, łatwość w zmienianiu prawa, przeświadczenie, że zmiana normy będzie skutecznym lekarstwem na patologiczne zjawiska - bez zbadania, czy przyczyna dotychczasowej nieskuteczności prawa nie leży w braku jego egzekucji. Wiele ustaw zmienia się jeszcze przed ich wejściem w życie, co świadczy o ich bardzo złym przygotowaniu. Szczególnym przykładem jest ustawa z 10 stycznia 2003 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych (potocznie: ustawa o biopaliwach). Miała zacząć obowiązywać 1 01 2004 r., ale już w grudniu 2003 r. uchwalono projekt rządowy, prowadzący do jej uchylenia. Od projektodawcy powinno się wymagać uzasadnienia, dlaczego założone cele nie mogą być osiągnięte przy zachowaniu obowiązujących przepisów. Dlaczego nie można uniknąć nowelizacji przez zastosowanie wykładni obowiązujących przepisów, w lepszym stopniu dostosowującej rozumienie ich treści do aktualnych potrzeb. Konieczne jest też wymaganie uzasadnienia rzeczywistych kosztów proponowanych zmian. O tym, że kosztów tych się nie podaje, świadczy np. rządowy projekt ustawy o ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. W pkt. XXV uzasadnienia projektu stwierdzono: “Wprowadzenie w życie ustawy o ubezpieczeniu w NFZ nie spowoduje dodatkowych wydatków finansowych z budżetu państwa”. Łatwo ocenić rzetelność tej informacji... Często powtarza się błędy legislacyjne. Dobrze ilustruje ten stan trzykrotne - w ciągu niespełna trzech lat - orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją norm regulujących zasady ustalania wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych w budynkach prywatnych.

Klasycznym przykładem zmiany prawa jako rezultatu braku egzekucji dotychczasowych przepisów mogą być losy regulacji konsekwencji prawnych samowoli budowlanej. Nie radząc sobie z egzekucją kar nakładanych na dopuszczających się samowoli budowlanej, wprowadzono od 1 stycznia 1995 r. bezwzględny nakaz rozbiórki budowli wzniesionych bez zezwolenia. Zakaz ten obowiązywał także wtedy, gdy budowla była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, zasadami sztuki budowlanej oraz powstała bez naruszenia praw osób trzecich. Stosowanie tak rygorystycznego prawa prowadziło do absurdów, jak np. ostatecznej decyzji administracyjnej o wyburzeniu osiedla mieszkaniowego we Wrocławiu, zasiedlonego przez setki osób. Prawomocny nakaz odnosił się też do rozbiórki wału przeciwpowodziowego zbudowanego przez mieszkańców w czynie społecznym. A przecież obowiązującego do 1995 r. prawa nie trzeba było zmieniać, tylko konsekwentnie egzekwować jego stosowanie.

Fikcyjna administracja

Niepokoi uchwalanie przepisów, których realizacja nie ma pokrycia w budżecie państwa. Dotyczy to np. niedoszacowania potrzeb pomocy społecznej. Ustawa budżetowa od kilku już lat zabezpiecza jedynie w ok. 75 procentach środki na pomoc społeczną wynikające z innych ustaw. Nie muszę tłumaczyć, jak wpływa to na pracę ośrodków pomocy społecznej i ocenę funkcjonowania państwa w oczach obywateli, którym ustawy przyznały, może zbyt pochopnie, określone świadczenia. W tym kontekście muszę też wspomnieć problem tzw. roszczeń zabużańskich. Uchwalane przez parlament przepisy uniemożliwiające zabużanom zaspokojenie ich roszczeń uznał Trybunał za sprzeczne z Konstytucją. Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją budzi także ostatnio uchwalona ustawa regulująca ten problem. Rzuca się w oczy brak politycznej odpowiedzialności za przedkładanie parlamentowi wadliwych projektów ustaw.

Prawo do dobrej administracji zostało zapisane w Karcie Praw Podstawowych UE i stanie się zapewne prawem gwarantowanym przez przyszły Traktat Konstytucyjny. Jak to wygląda w polskiej rzeczywistości?

Realizacja tego prawa wymaga kompetentnej kadry służącej państwu i obywatelowi. Kadra ta powinna być dobierana na podstawie jawnego konkursu, dostępnego dla wszystkich posiadających wymagane kwalifikacje. Do mojego biura zwróciła się kobieta, która zgłosiła swoją kandydaturę w konkursie ogłoszonym na stanowisko w jednym z urzędów wojewódzkich. Ponieważ w wyznaczonym czasie nie została zaproszona na rozmowę kwalifikacyjną, zadzwoniła do urzędu, prosząc o stosowną informację. Dowiedziała się, że konkurs rozstrzygnięto. Naiwna kandydatka chciała uzyskać informacje o kwalifikacjach osoby zatrudnionej. Odpowiedziano jej, że dane te są objęte tajemnicą, a dokumentacja konkursowa została zniszczona.

Zbyt często konkurs jest fikcją, a zwycięzca zostaje wybrany już przed jego ogłoszeniem. Dotyczy to zarówno administracji centralnej, jak samorządowej, a także konkursów na stanowiska profesorskie na wyższych uczelniach i na dyrektorów szkół. Od 1996 r. nie udało się zbudować w Polsce niezależnego od wpływów politycznych, opartego na kompetencjach, korpusu służby cywilnej. Naruszeniem Konstytucji, potwierdzonym wyrokiem TK, było wprowadzenie do ustawy o służbie cywilnej przez jej nowelizację ustawą z 21 grudnia 2001 r. artykułu 144a zezwalającego do 31 grudnia 2002 r. na obejmowanie stanowisk w służbie cywilnej bez zachowania obowiązujących procedur, w tym bez konkursu.

Polski nie stać na wymianę kadry administracyjnej po każdych wyborach. Chodzi nie tylko o olbrzymie koszty związane z wdrażaniem nowych urzędników do ich obowiązków. Niewspółmiernie wielki jest koszt społeczny. Polski urzędnik wie, że jego praca ma charakter prowizoryczny. Umacnia się przekonanie o służbie na rzecz określonej opcji politycznej, a nie o służbie dla państwa, społeczeństwa i obywateli.

W dalszym ciągu występują zjawiska bezczynności i niewypełniania przez administrację obowiązków w stosunku do obywatela. Stan taki jest dla obywatela gorszy niż uzyskanie negatywnej decyzji, o której możliwości zaskarżenia zostaje pouczony. Złożyłem w ubiegłym roku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który dotychczas nie rozpoznał odwołania obywatela wniesionego w dniu 11 lipca 1994 r. od decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego. Nie jest to wypadek odosobniony, szczególnie jeśli chodzi o to Ministerstwo.

Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich przyjmuje rocznie dziesiątki tysięcy skarg na funkcjonowanie administracji rządowej i samorządowej. Można oczywiście stwierdzić, że to niewiele, jeśli weźmie się pod uwagę, że administracja wydaje kilkanaście milionów decyzji rocznie. Skargi, które do mnie wpływają, są jednak najczęściej sygnałem zjawisk występujących masowo, a nie tylko będących wynikiem jednostkowego błędu urzędnika.

Winnych brak

Liczba spraw, w których dochodzi do uchylenia decyzji przed NSA, świadczy o wciąż słabym merytorycznym przygotowaniu kadry urzędniczej. Bez radykalnej zmiany sposobu rekrutacji nie uzyskamy poprawy w funkcjonowaniu administracji. Drugą ważną przyczyną złego funkcjonowania władzy wykonawczej oraz organów samorządów terytorialnych jest stan prawa.

Urzędnik powinien mieć jednoznaczną podstawę prawną dla swojej decyzji. Tą podstawą ma być obowiązująca norma stanowiąca źródło prawa, a nie instrukcja czy dyrektywa przełożonego. Wspólnie z prezesem NSA Romanem Hauserem zaskarżyłem do TK przepis art. 14 § 2 ustawy o ordynacji podatkowej, przyjmujący wiążący charakter dla władz podatkowych interpretacji Ministra Finansów. Urzędnik ma sam wydać decyzję, która następnie będzie ewentualnie skorygowana w ramach obowiązujących procedur. Zaskarżony przepis czyni z interpretacji Ministra nieznane polskiej Konstytucji źródło prawa i w praktyce przekreśla znaczenie postępowania dwuinstancyjnego w administracji.

Na ocenę realizacji obywatelskiego prawa do dobrej administracji wpływ ma niewątpliwie bezkarność urzędników. Chodzi mi o zindywidualizowaną odpowiedzialność za błędy funkcjonariuszy publicznych wszystkich szczebli, począwszy od szczebla najwyższego. Odróżnić trzeba podstawę odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego jako polityka od odpowiedzialności funkcjonariusza jako urzędnika. Często słyszy się o braku podstaw do odpowiedzialności polityka z powołaniem się na zasadę domniemania niewinności. Zasada ta ma znaczenie jedynie w postępowaniu karnym - nie odnosi się do podstaw odpowiedzialności politycznej. Fakt, że funkcjonariusze najwyższego szczebla nie ponoszą konsekwencji politycznych, stwarza atmosferę bezkarności, przenoszącą się na szczeble niższe. Postępowanie dyscyplinarne funkcjonuje w bardzo ograniczonym zakresie. Jeśli już nawet zostaje wszczęte, trwa bezsensownie długo, często kończąc się umorzeniem z powodu przedawnienia. W naszych środowiskach zawodowych zatraciliśmy potrzebę samooczyszczenia. Uległo degradacji znaczenie przestrzegania nie tylko norm prawnych, ale także etycznych. Jest wprawdzie moda na tworzenie coraz to innych kodeksów etycznych, ale zanikła moda na egzekwowanie od siebie i od innych przyzwoitego zachowania.

Przy omawianiu kwestii administracji nie można pominąć największego zagrożenia: korupcji. Badania niezależnych organizacji pokazują, że to zjawisko jest w Polsce powszechne, spychając nasz kraj na miejsce w siódmej dziesiątce rankingu, najgorsze spośród państw wstępujących do UE. Myślę, że przyczyna tkwi w dużym stopniu w wymienionych już przeze mnie problemach w funkcjonowaniu państwa. Brak jednoznacznych podstaw prawnych podejmowanych decyzji, niejasne procedury, za duży margines swobodnego uznania ze strony urzędnika, niskie kompetencje merytoryczne i niski poziom etyczny urzędników, brak poczucia służby obywatelowi i państwu, brak odpowiedzialności - to powody dzisiejszego stanu rzeczy.

Ważnym i niedostatecznie wykorzystanym instrumentem do walki z korupcją jest wynikająca z Konstytucji (art. 61) i z ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zasada jawności życia publicznego, a więc też jawności motywów podejmowanych decyzji i to zarówno o charakterze generalnym, jak i indywidualnym. Pamiętać trzeba, że ochrona danych osobowych musi być rozumiana jako wyjątek od tej zasady i nie może dotyczyć spraw publicznych. Osoba stająca np. do konkursu na stanowisko w administracji musi się godzić na to, że informacja o jej kwalifikacjach będzie publicznie dostępna, a firma biorąca udział w przetargu na inwestycję, w której zaangażowane są środki publiczne, musi godzić się na to, że po rozstrzygnięciu przetargu zostaną ujawnione złożone oferty. Nie można w takim wypadku zasłaniać się tajemnicą handlową.

Prawo do prawa

Trzecią dziedziną, w której realizuje się prawo obywatela do dobrego państwa, jest prawo do sprawnego, niezależnego wymiaru sprawiedliwości i do rozpatrzenia sprawy przez niezawisłego sędziego w rozsądnym terminie.

Od dawna panuje opinia, że wymiar sprawiedliwości jest najsłabszym filarem państwa prawnego. Obawiam się, że opinia jest o tyle nieaktualna, że to pozostałe dwa filary uległy osłabieniu. Natomiast co do wymiaru sprawiedliwości można obserwować oznaki pewnej poprawy. Następuje powolne, ale jednak, nadrabianie zaległości i skracanie tym samym czasu oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie sprawy.

Zarówno Konstytucja, jak i przepisy ustawowe zabezpieczają niezależność sądów i niezawisłość urzędu sędziowskiego. Ta niezawisłość zależy oczywiście także od osobowości sędziego, przyjętego przez niego systemu wartości. Można zarzucić dzisiejszemu systemowi kształcenia aplikantów sędziowskich oraz procedurze doprowadzającej do mianowania przez Prezydenta RP na stanowisko sędziowskie, że czasami udaje się dojść do funkcji sędziowskiej osobom mało kompetentnym, a nieraz nawet zdemoralizowanym.

Dostępność do sądu jest utrudniona przez wysokie koszty postępowania, a decyzja o zwolnieniu od ponoszenia kosztów ma w wysokim stopniu charakter arbitralny. Człowiek w trudnej sytuacji materialnej, a tacy stanowią większą część polskiego społeczeństwa, ma podstawowe trudności w korzystaniu z fachowej pomocy prawnej przy wszczynaniu postępowania i w trakcie trwania procesu. Nakłada się na to także bardzo niski poziom świadomości prawnej obywateli, o którego przyczynach była już mowa.

W dalszym ciągu problemem sądownictwa jest przewlekłość postępowania, wyznaczanie wielu terminów rozpraw dzielonych długimi przerwami. Stawia to pod znakiem zapytania realizację jednej z podstawowych zasad procesowych: zasady koncentracji materiału dowodowego. Dotykam w tym miejscu istotnego zagadnienia, jakim jest przygotowanie i organizacja przebiegu rozprawy. Sąd powinien korzystać przy tym z pomocy dobrze funkcjonującego sekretariatu, a także asystentów sędziów. Musi mieć także wsparcie w instytucjach zewnętrznych, np. w dobrze funkcjonującej poczcie. Na sprawność pracy sądów rzutuje stopień wiarygodności zaświadczeń lekarskich wydawanych stronom postępowania i świadkom. Miejmy nadzieję, że wprowadzone zmiany procedur sądowych przyczynią się do poprawy sprawności postępowania przed sądami. Nadzieje stwarza stale w zbyt skromnym stopniu wykorzystywana instytucja mediacji.

Ujemnie rzutuje na ocenę pracy sądów niska kultura rozprawy. Sędziowie i asesorzy, szczególnie młodzi, nadal próbują budować autorytet sądu przez traktowanie z góry stron postępowania i świadków, a nawet adwokatów lub prokuratorów. Także w tym wypadku podstawowym źródłem autorytetu sądu musi być kompetencja i postawa moralna sędziego.

Prawo do dobrego państwa w aspekcie funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości oceniane jest też przez skuteczność działania organów wymiaru sprawiedliwości w zapewnieniu bezpieczeństwa obywateli. Chodzi o realizację odpowiedniej polityki karnej przez sądy i prokuraturę. Rzadko słyszy się dzisiaj zarzuty pod adresem obowiązującego kodeksu karnego, że jest on zbyt liberalny: w oparciu o niego sądy mogą prowadzić racjonalną, także bardzo surową, politykę karną. Od lata 2000 r. liczba osób pozbawionych wolności wzrosła z 56 do 82 tys. W zakładach karnych przekroczono normy powierzchni celi przypadającej na jednego więźnia (norma 3 m kw. na więźnia pozwala na osadzenie do 69 tys. osób). Większym problemem jest, że ponad 30 tys. osób prawomocnie skazano na karę pozbawienia wolności i nie ma gdzie ich umieścić. Te osoby - które mogą sobie kpić z wymiaru sprawiedliwości - narażone są na największą demoralizację. Trzeba albo drastycznie zwiększyć liczbę miejsc w zakładach karnych, co jest przedsięwzięciem drogim, albo przestawić politykę karną na częstsze stosowanie kar bez pozbawienia wolności i oddziaływanie na skazanego przez kuratora.

Można zauważyć poprawę działań sądownictwa, ale niepokój budzi sytuacja w prokuraturze. Zbyt częste są zarzuty dotyczące kierowania się przez prokuraturę względami politycznymi. Z perspektywy mojego biura widać brak konsekwentnej polityki prokuratury w zakresie występowania z wnioskami o zastosowanie aresztu tymczasowego. Nadużywana jest też podstawa umorzenia postępowania z powodu znikomego stopnia społecznej szkodliwości czynu. W niektórych sprawach widoczny jest oportunizm, przewlekłość postępowania, w innych natomiast gorliwość we wszczęciu postępowania i jego intensywność budzą wątpliwości co do obiektywizmu prowadzącego sprawę prokuratora.

Wydaje się konieczne rozdzielenie urzędów Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Należałoby także postulować, aby Prokuratora Generalnego powoływał Sejm za zgodą Senatu na jedną, niepowtarzalną kadencję. Prokurator Generalny powinien być związany uchwalanymi co roku przez Radę Ministrów dyrektywami o polityce karnej. Z wykonania swoich obowiązków powinien składać coroczne sprawozdanie obu izbom parlamentu.

Na pytanie, czy Polska jest państwem prawnym, odpowiedź nie może być jednoznacznie pozytywna. To oczywiście perspektywa urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich, do którego zwracają się ludzie skrzywdzeni, niezadowoleni z funkcjonowania organów władzy publicznej. W Polsce wiele praw podstawowych jest w pełni przestrzeganych. Na szczególną uwagę zasługuje wolność prasy. Budowa państwa prawnego wymaga troski o wolność mediów, o ich pluralizm polityczny, o wolność słowa. Wszelkie próby jej ograniczania powinny być od razu likwidowane, nie zapominając oczywiście o koniecznej odpowiedzialności za słowo. Drugim niezmiernie ważnym elementem państwa prawnego jest prawo wyborcze. Od początku istnienia III RP mamy wolne i uczciwe wybory. Odpowiedź na postawione pytanie nie może być też z tego względu jednoznacznie negatywna. Trwa budowa państwa prawnego. Od nas samych zależy, jak długo jeszcze.

---