Pojęcie długu publicznego i kształtowanie się jego wielkości w Polsce

Państwowy dług publiczny to łączna suma zobowiązań całego sektora finansów publicznych z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych, zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyjętych depozytów, wymagalnych zobowiązań, w tym z tytułu poręczeń, gwarancji i odszkodowań.

Na sektor finansów publicznych składają się:

- organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały,

- jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki,

-jednostki budżetowe,

-państwowe fundusze celowe

- zakład ubezpieczeń Społecznych i Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz zarządzane przez te instytucje fundusze,

- Narodowy Fundusz Zdrowia,

-samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej oraz

-szereg innych państwowych i samorządowych podmiotów budżetowych i osób prawnych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków, i spółek prawa handlowego.

Państwowy dług publiczny to łączne zadłużenie wszystkich wymienionych jednostek, ustalone po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy nimi.

Natomiast dług Skarbu Państwa obejmuje nominalne zadłużenie Skarbu Państwa, które stanowi najważniejszy element długu publicznego

Badanie długookresowego zadłużenia publicznego

Dług sektora finansów publicznych jest jednym z podstawowych czynników,

które są rozpatrywane w ramach oceny stabilności finansowej państwa. Szczególnie

istotne znaczenie ma analiza relatywnego poziomu zadłużenia publicznego w stosunku

do produktu krajowego brutto w krótkim i długim okresie.

Obserwacja tendencji w kształtowaniu się udziału długu publicznego w

produkcie krajowym brutto jest podstawą oceny stabilności systemu finansowego

państwa. Według A. J. Makina stosunek długu publicznego do PKB rośnie wraz ze

wzrostem poziomu stóp procentowych, spadkiem tempa wzrostu produktu krajowego

oraz pogarszaniem się salda pierwotnego budżetu.

Dynamika deficytu budŜetowego oraz publicznego długu krajowego i

zagranicznego w Polsce w latach 1995-2006

Deficyt budŜetowy powstaje w momencie, gdy istnieje nadwyŜka wydatków

budŜetu państwa nad jego dochodami. Najczęściej jest on przedstawiany w sposób

względny w odniesieniu do produktu krajowego brutto.

W kształtowaniu się zadłuŜenia publicznego Polski w ostatnich kilkunastu latach

zaobserwować moŜna kilka tendencji. Następuje stały wzrost długu publicznego

6

ogółem, a jego dynamika uległa wyraźnemu wzrostowi od 2001 roku. Notowany jest

znaczący względny spadek finansowania deficytów budŜetowych długiem

zagranicznym na korzyść zadłuŜenia krajowego, z jednoczesną zamianą kredytów na

obligacje jako elementu zadłuŜenia zagranicznego. Utrzymanie się stosunku długu

ogółem do PKB w latach 2004-2006 na praktycznie identycznym poziomie, nieznacznie

niŜszym od pierwszego progu ostroŜnościowego, zostało uzyskane dzięki znaczącemu

wzrostowi dynamiki produktu krajowego brutto w tych latach. JeŜeli załoŜylibyśmy, Ŝe

w latach 2004-2006 występowałby wzrost PKB na poziomie przeciętnym z okresu

2001-2003 to proporcja ta wynosiłaby odpowiednio 49,4, 51,5 oraz 53,6 %.

PowyŜszym zmianom towarzyszy równieŜ zmiana struktury czasowej długu

publicznego powodująca przede wszystkim spadek ryzyka stopy procentowej oraz

ryzyka refinansowania. Wskazują na to jednoznacznie wzrosty wartości miar

określających wymienione rodzaje ryzyka: duration, ATR - average time to refixing,

ATM - average time to maturity [14]. NaleŜy jednocześnie zauwaŜyć, Ŝe w przypadku

krajowego długu rynkowego czas dostosowania kosztów obsługi do nowego poziomu

stóp procentowych, mierzony wskaźnikiem duration, przekracza 2 lata [11].

Ograniczenia związane z dopuszczalnym poziomem długu publicznego

uregulowane zostały w Konstytucji RP (art. 216 ust. 5) oraz w ustawie o finansach

publicznych. W aktach tych określono, Ŝe skonsolidowany dług publiczny,

powiększony o przewidywaną kwotę wypłat z tytułu gwarancji i poręczeń, nie moŜe

przekroczyć 60 % produktu krajowego brutto. Ustawa o finansach publicznych

przewiduje dodatkowo konieczność zastosowania procedur ostroŜnościowych i

sanacyjnych, jeŜeli dług publiczny przekroczy kolejne progi 50, 55 i 60 %.

Analiza wraŜliwości

Kształtowanie się relatywnego poziomu długu publicznego jest w duŜym stopniu

uzaleŜnione od tempa wzrostu gospodarczego12. W okresach korzystnej koniunktury

gospodarczej nawet wysokie przyrosty długu nie muszą stanowić bezpośredniego

zagroŜenia dla stabilności finansów państwa. JednakŜe w przypadku spowolnienia

wzrostu lub wręcz recesji gospodarczej sytuacja w tym zakresie znacząco się pogarsza.

Lata ’80-te: kumulowanie się deficytu budżetowego, ale równoważone przez nieoprocentowane kredyty bankowe i znacznie zmniejszony przez inflację ciężar kredytów.

• Dług publiczny jako efekt transformacji systemu finansów publicznych.

• Przejęcie przez Skarb Państwa długów banków i przedsiębiorstw państwowych.

Źródła gwałtownego wzrostu długu publicznego w marcu ’96
(o 5,6 mld zł).

• Wzrost pożyczek na rynku krajowym o 3,4 mld zł

• Wzrost zadłużenia zagranicznego o 1,9 mld zł (efekt deprecjacji złotego o 4,3% wobec euro
  i 2,3% wobec dolara)

Dług krajowy i zagraniczny

• W 1990 dług publiczny to prawie w całości dług zagraniczny

• Lata 1990-2004 – wzrost udziału długu krajowego w długu globalnym – efekt utrzymywania się od 1991 r. deficytu budżetowego i redukcja zadłużenia zagranicznego.

Zagraniczny dług państwowy

• Redukcja zadłużenia wobec:

• wierzycieli rządowych w Klubie Paryskim

• banków komercyjnych zrzeszonych w Klubie Londyńskim

• Normalizacja stosunków finansowych z Rosją.

• Osłabienie dolara amerykańskiego w stosunku do innych walut.

Krajowy dług państwowy

• Uporczywy deficyt budżetowy

Wysokie koszty

W latach 1999-2000 Skarb Państwa był zadłużony zarówno u wierzycieli zagranicznych, jak i krajowych. Dług zagraniczny Polski wynika w znacznym stopniu z uwarunkowań historycznych. Zadłużenie zagraniczne jest bowiem, prawie w całości, konsekwencją zobowiązań zaciągniętych w latach siedemdziesiątych. Zadłużenie krajowe natomiast powstało częściowo w wyniku przejęcia przez budżet zobowiązań zaciągniętych przed rozpoczęciem procesu transformacji, częściowo zaś w wyniku kumulowania się deficytów budżetowych.

W latach dziewięćdziesiątych w wysokości i strukturze długu publicznego zachodziły liczne zmiany. Systematycznie spowalniał się przyrost długu Skarbu Państwa, wolniej też przyrastał w ostatnich latach dług zagraniczny, który na przykład w 2000 r. w stosunku do roku poprzedniego zmniejszył się o prawie 6%.

Zasadniczym zmianom uległy proporcje między długiem krajowym i zagranicznym. W 1991 r. prawie 80% stanowił dług zagraniczny, w 2000 roku natomiast tylko 45%. Utrzymywanie tej korzystnej tendencji spadkowej jest głównie wynikiem redukcji naszego zadłużenia i systematycznej jego spłaty. Na obniżenie polskiego długu zagranicznego miała także wpływ słaba pozycja USD w stosunku do innych walut. W 2000 r. zadłużenie zagraniczne Skarbu Państwa wyniosło poniżej 30 mld USD, co w porównaniu z 1991 oznacza jego zmniejszenie prawie o 40%. Aż 73% tego długu dotyczy wierzycieli rządowych, natomiast niecałe 15% to wierzytelności wobec banków komercyjnych.

Od 1995 r. zadłużenie Polski powiększają także obligacje emitowane przez rząd na rynkach zagranicznych w celu pozyskania środków finansowych. Pierwsza emisja miała miejsce w 1995 r. i obejmowała obligacje nominowane w dolarach USA, w wysokości 0,25 mld USD, z pięcioletnim terminem wykupu i stałym oprocentowaniem-7,75% w skali rocznej. Emisji w 1999 roku zaniechano, ale planowane są emisje obligacji nominowanych w €.

Odwrotną tendencję wykazuje dług krajowy. Rośnie on głównie, ale nie tylko, z powodu corocznych deficytów. Na jego wysokość wpływa także konieczność zaciągania przez Skarb Państwa pożyczek u podmiotów krajowych, w celu pokrycia kosztów zadłużenia zagranicznego oraz pokrycia kosztów obsługi zadłużenia zagranicznego oraz narastające zobowiązania wymagalne jednostek budżetowych. O ile w 1991 r. dług krajowy wynosił nieco powyżej 20% długu Skarbu Państwa ogółem, to w 2000 r. stanowił prawie 55%.

W obserwowalnym okresie zachodziły także istotne zmiany w źródłach i metodach finansowania długu krajowego. Wyraźnie zmniejszył się w tym zakresie udział NBP i banków komercyjnych na rzecz wzrostu zadłużenia w sektorze pozabankowym. W 1992 r. udział NBP w finansowaniu długo krajowego wynosił prawie 50%, w 2000 r. natomiast nieco powyżej 11%.Odwrotną tendencję wykazują wierzyciele pozabankowi, którzy w 1992 r. posiadali zaledwie 5% wierzytelności Skarbu Państwa, podczas gdy w 2000 r. ich udział przekroczył 42%. Jest to tendencja pozytywna. Jest ona wyrazem wzrostu skłonności do oszczędzania i sprzyja rozwojowi rynku finansowego, ponadto zmniejsza presję inflacyjną i łagodzi zjawisko wypychania kredytów dla podmiotów gospodarczych.

W omawianych latach zmieniła się także struktura długu według rodzajów zobowiązań. Rośnie znaczenie finansowania długu poprzez emisję skarbowych papierów wartościowych. W pierwszych latach w strukturze długu istotną rolę odgrywały kredyty bankowe, na przykład w 1991 r. ich udział stanowił aż 26%. W 2000 r. natomiast przeszło 91% długu krajowego Skarbu Państwa sfinansowano przez emisję skarbowych papierów wartościowych..

Zmianie uległ też koszt obsługi długu Skarbu Państwa. Po okresie wzrostu udziału kosztów obsługi długu w PKB, a także w wydatkach ogółem, od 1996 r. następowało stopniowe ich zmniejszenie. W 2000 r. koszty te wyniosły 2,6% PKB, co mimo wszystko stanowi około 12% wydatków budżetu państwa.

Zmianie uległ też państwowy dług publiczny, w którego skład wchodzi dług sektora rządowego i jednostek samorządu terytorialnego, który w 2000 r. wzrósł aż 50%. Największy udział w państwowym długu publicznym powiększonym o przewidywane wpłaty z tytułu udzielanych gwarancji i poręczeń ma sektor rządowy, a w jego ramach Skarb Państwa. Jak widzimy w zdecydowanej większości było to zadłużenie krajowe. Relacja tej najszerszej kategorii długu do PKB wyniosła na koniec 2002 r. 42,3% i była o 3,5 punktu procentowego niższa niż odpowiednia relacja na koniec 1999 r.

Historia długu publicznego w Polsce

• Polska odziedziczyła po okresie gospodarki centralnie planowanej dług publicznych przekraczający 80% PKB.

• Był to głównie dług zagraniczny, najpierw zaciągnięty w zachodnich bankach w czasach Gierka, potem wzrastający w latach 80’ z powodu niespłacanych odsetek.

• Krajowy dług publiczny był za to niewielki – był to w zasadzie dług wobec NBP z tytułu kredytów na sfinansowanie deficytu budżetowego.

• W latach 1990-2000 nastąpił silny spadek relacji długu do PKB, możliwy dzięki czterem zjawiskom:

  • Ograniczeniu skali deficytów budżetowych do ok. 3% PKB,

  • Szybkiemu wzrostowi gospodarczemu,

  • Silnemu wzmocnieniu się złotego, przez co obniżeniu uległa relacja długu zagranicznego do PKB,

  • Redukcji zadłużenia zagranicznego Polski.

• W końcu lat 90’ relacja długu do PKB spadła poniżej 40%.

• Zwiększenie się tej relacji już prawie do 50% spowodował gwałtowny wzrost deficytów budżetowych po roku 2000, w połączeniu z powolnym wzrostem PKB.

• Około 70% tej kwoty stanowi publiczny dług krajowy, a 30% dług zagraniczny.

Dług publiczny – problem przyszłości

• zaciąganie coraz większych zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego

• kurczenie się przychodów z prywatyzacji

• rosnące obciążenie z tytułu spłaty nieumorzonego zadłużenia zagranicznego (rat) z lat 70.

Formy finansowania długu
(art 64 ust.2 ustawy o finansach publicznych)

• sprzedaż SPW

(skarbowych papierów wartościowych)

• kredyt bankowy

• pożyczki

• prywatyzacja majątku Skarbu Państwa

• nadwyżka z poprzednich lat

Tendencje zmian w strukturze długu

• wzrost udziału długu krajowego w długu ogółem

• spadek udziału zagranicznego w całości długu publicznego (skutek konwersji)

• koncentracja długu w rękach krajowego sektora pozabankowego i inwestorów zagranicznych

• spadek udziału sektora bankowego w finansowaniu długu

Definicja długu publicznego

Łączne finansowe zobowiązania podmiotów sektora publicznego z tytułu zróżnicowanych z ekonomicznego i prawnego punktu widzenia zdarzeń prawnofinansowych, a przede wszystkim – niedoborów powstających w wyniku finansowania nadwyżki wydatków publicznych ponad dochody publiczne skumulowane w poprzednich okresach.

Źródło: E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 157.

Definicja państwowego długu publicznego

Przez państwowy dług publiczny rozumie się wartość nominalną zadłużenia jednostek sektora finansów publicznych ustaloną po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami tego sektora

(art. 10 ust. 1 ustawy o f.p.).

Zakres podmiotowy PDP

Art. 4 ustawy o f.p. tworzy katalog jednostek zaliczanych do sektora f.p.

Sektor f.p. dzieli się na trzy podsektory:

- rządowy,

- samorządowy,

- ubezpieczeń społecznych.

Zakres przedmiotowy PDP

Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:

- wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne,

- zaciągniętych kredytów i pożyczek,

- przyjętych depozytów,

- wymagalnych zobowiązań:

a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,

b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych, będącą dłużnikiem

(art. 11 ust. 1 ustawy o f.p.).

Klasyfikacja PDP

Ze względu na czas, na który zaciągnięto zobowiązania:

- dług krótkoterminowy,

- dług średnioterminowy,

- dług długoterminowy.

Ze względu na strukturę władz publicznych:

• dług centralny (państwowy),

• dług lokalny (samorządowy),

• dług sektora ubezpieczeń społecznych.

Ze względu na źródło finansowania:

• dług wewnętrzny (krajowy),

• dług zewnętrzny (zagraniczny).

Ze względu na sposób liczenia:

• dług nominalny,

• dług realny.

• dług rzeczywisty,

• dług potencjalny.

• dług publiczny brutto,

• dług publiczny netto.

Ze względu na dobrowolność pożyczek:

• dług dobrowolny,

• dług przymusowy.

Dług publiczny w prawie Unii Europejskiej

1) Traktat z Maastricht – poziom długu publicznego, obok ograniczeń dotyczących deficytu, stanowi kryterium, w oparciu o które Komisja bada przestrzeganie dyscypliny budżetowej w państwach członkowskich. Komisja ocenia, czy stosunek zadłużenia publicznego do PKB nie przekracza wartości bazowej, chyba że stosunek ten zmniejsza się znacznie oraz w sposób ciągły i zbliża się do wartości bazowej.

2) Protokół w sprawie procedury stosowanej w wypadku nadmiernego deficytu, stanowiący załącznik do Traktatu z Maastricht – określa:

- wartość bazową relacji długu publicznego do PKB na poziomie 60%,

- wartość bazową relacji deficytu publicznego do PKB na poziomie 3%,

- ogólną definicję długu, za który uznaje się całkowitą sumę zadłużenia brutto w wartości nominalnej, występującą na koniec roku i skonsolidowaną dla wszystkich sektorów władzy publicznej, czyli rządu centralnego, władz regionalnych lub lokalnych i funduszy ubezpieczeń społecznych (sektor general government).

3) Rozporządzenie dotyczące stosowania Protokołu w sprawie procedury stosowanej w przypadku nadmiernego deficytu określa kategorię zobowiązań finansowych stanowiących dług sektora general government:

- gotówka i depozyty,

- papiery wartościowe inne niż akcje z wyłączeniem instrumentów pochodnych,

- pożyczki.

4) Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA 1995) przyjęty w formie rozporządzenia Rady Unii Europejskiej z dnia 25 czerwca 1996 r. Wprowadza on dokładne kryteria zaliczenia danego podmiotu do jednego z trzech podsektorów sektora general government

5) Pakt na rzecz Stabilności i Wzrostu, który składa się z z trzech elementów:

- rezolucji Rady Europejskiej w sprawie Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu,

- rozporządzenia Rady nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych,

- rozporządzenia Rady nr 1467/97 w sprawie przyśpieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu

Negatywne skutki nadmiernego zadłużenia

• postrzeganie Polski jako kraju o podwyższonym ryzyku oraz negatywny wpływ na poziom i zmienność stóp procentowych i kursów walutowych,

• negatywne następstwa przekroczenia przez Polskę kryterium z Maastricht dotyczące długu sektora general government, oznaczające opóźnienie planowanego przez Polskę wejścia do strefy euro,

• negatywne następstwa przekroczenia przez relację długu publicznego do PKB progów ostrożnościowych 50% i 55%, jak również konstytucyjnego limitu 60%,

• wypieranie kapitału prywatnego w dostępie do oszczędności krajowych,

• niebezpieczeństwo, że duże potrzeby pożyczkowe państwa natrafią na barierę popytu na rynku finansowym,

• możliwość powstania kryzysu zadłużenia i częściowej lub całkowitej utraty zdolności do terminowej obsługi długu.

Istota, rodzaje i przyczyny powstawania długu publicznego.

Istota długu publicznego

Dług publiczny to finansowe zobowiązanie władz publicznych z tytułu zaciągniętych bezpośrednio pożyczek oraz kredytów, emisji papierów wartościowych i nieregulowania przez jednostki sektora publicznego wymagalnych zobowiązań.

Najważniejszą przyczyną powstawania długu publicznego jest zaciąganie pożyczek na pokrycie deficytu budżetowego. Pożyczki nie są zaliczane do dochodów budżetowych, lecz stanowią część wpływów pieniężnych o charakterze przychodów.

Wpływy z tytułu finansowania długu publicznego wywołują koszty, które muszą być pokryte w przyszłości. Uchwalając deficytowy budżet władze publiczne ponoszą odpowiedzialność za jego sfinansowanie, czyli znalezienie źródeł pożyczek oraz za ich spłatę wraz z odsetkami.

Rodzaje długu publicznego

Ze względu na dobrowolność udzielania pożyczek wyróżnia się:

• Dług publiczny dobrowolny – występuje, gdy istnieje dobrowolność decyzji podmiotów, które pożyczają władzom publicznym pieniądze,

• Dług publiczny przymusowy – zaciągane przez władze publiczne pożyczki maja charakter przymusowy, dlatego w istocie mają charakter zbliżony do podatków.

Dla rozpoznania przyczyn i skutków zadłużenia publicznego istotny jest podział długu na:

• Globalny dług publiczny (dług państwa, samorządów i innych związków publicznych),

• Krajowy (wewnętrzny) dług publiczny,

• Zagraniczny (zewnętrzny) dług publiczny.

Z uwagi na kryterium czasu rozróżnia się:

• Dług krótkoterminowy (płynny) – zaciągany w sytuacji przejściowych trudności płatniczych władz publicznych w okresie roku fiskalnego lub dwóch-trzech lat,

• Dług długo terminowy (fundowany) – powstaje z zaciągania pożyczek długoterminowych, z których finansuje się wydatki majątkowe, związane zwłaszcza z budową obiektów użyteczności publicznej.

Z punktu widzenia zasad ewidencji i rzeczywistego obciążenia społeczeństwa i gospodarki długiem publicznym rozróżnia się:

• Dług publiczny brutto – zobowiązania władz publicznych względem podmiotów krajowych i zagranicznych znajdujących się poza sektorem publicznym, które wynikają ze stosunków wierzycielsko-dłużniczych,

• Dług publiczny netto – dług publiczny brutto pomniejszony o należności (realne do wyegzekwowania) władz publicznych od innych podmiotów, wynikające najczęściej z tytułów wierzycielsko-dłużniczych, ale też z zaległości podatkowych, celnych, dywidend, itp.

Inne podziały długu publicznego:

• Dług nominalny – wartość bieżących zobowiązań władz publicznych (pożyczek, kredytów, papierów wartościowych) równych wartości początkowej kapitału powiększonej o przyrost wartości kapitału (na dany moment) jako skutek indeksacji lub kapitalizacji. Jest to tzw. dług według nominału, w odróżnieniu od długu według kapitału.

• Dług realny – dług nominalny pomniejszony o wskaźnik inflacji

Dług publiczny:

• Rzeczywisty – nominalne, wymagalne zobowiązanie bilansowe władz publicznych,

• Potencjalny – warunkowe, pozabilansowe zobowiązanie władz publicznych związane najczęściej z udzielanymi przez władze publiczne poręczeniami i gwarancjami.

Ze względu na strukturę władz publicznych wyróżnia się:

• Dług centralny (państwowy) – zaciągany przez władze państwowe,

• Dług lokalny (samorządowy) – zaciągany przez władze samorządowe.

Przyczyny powstawania długu publicznego:

1. Uporczywie utrzymujący się deficyt budżetowy, przekształcający się w dług publiczny,

2. Okres wzmożonych wydatków publicznych, zwłaszcza wojen i kryzysów gospodarczych,

3. Realizowana doktryna ekonomiczna zakładająca świadome utrzymywanie deficytu budżetowego i długu publicznego jako narzędzi interwencjonizmu państwowego,

4. Osiąganie celów politycznych rządzących, którzy nie podnoszą podatków i nie decydują się na cięcia w wydatkach publicznych,

5. Wpadnięcie władz publicznych w pułapkę zadłużenia.

Narastanie długu publicznego wymusza podjęcie decyzji, w jaki sposób dług ten finansować: podnosić podatki, pożyczać czy dokonywać cięć w wydatkach budżetowych.