Nadzór jest elementem składowym centralizacji i decentralizacji. Jednak w
każdym z tych układów realizowany jest w innej postaci prawnej, innymi
środkami prawnymi i w zmiennym nasileniu.
W rezultacie nie ma jednego wszechstronnie trafnego pojęcia i zakresu
nadzoru.
Nadzór nad komendantem
powiatowym (miejskim) PSP
Regulacje prawne nadzoru znajdują się w poszczególnych aktach normatywnych dotyczących
zasad organizacji i funkcjonowania określonych struktur organizacyjnych. Nadzór nie stanowi
samoistnego i jedynego przedmiotu regulacji w danym akcie normatywnym. Podstawowe
regulacje zawarte są w aktach prawnych rzędu ustaw.
Postanowienia ogólne aktów ustawowych bywają konkretyzowane i precyzowane w aktach
normatywnych o charakterze wykonawczym. Najbardziej ogólna regulacja wyraża się w
sformułowaniu, że jeden organ sprawuje nadzór nad drugim. Treść nadzoru ustalamy, badając
szczegółowo regulację prawną stosunków między podmiotami administracyjnymi. Właśnie z
treści nadzoru wynika, czy stosunki między podmiotami są scentralizowane, czy
zdecentralizowane.
Nadzór i jego treść
Tak więc nadzór w sferze prawa administracyjnego oznacza: badanie działalności danego
podmiotu administracyjnego (kontrolę) połączone z możliwością pomocy, wpływu, a także
modyfikacji tej działalności, dokonywane przez organ zwierzchni organizacyjnie bądź
funkcjonalnie, w celu zapewnienia zgodności tej działalności z prawem, w niektórych
przypadkach również pod względem celowości, rzetelności, gospodarności, z wytycznymi
aktualnej polityki państwa.
Biorąc pod uwagę obecny układ organizacyjny w państwie, można dokonać podziału na:
nadzór nad administracją rządową (nadzór w znaczeniu wąskim, kiedy sprawujący go organ
jest organem nadrzędnym organizacyjnie), nad jednostkami samorządu terytorialnego oraz
nadzór policyjny (ochrona bezpieczeństwa, porządku i zdrowotności publicznej oraz innych
wartości objętych policją administracyjną).
Dla oznaczenia treści nadzoru pracodawca posługuje się często pojęciami: kierownictwo,
koordynacja czy kontrola. Kierownictwo to organ kierujący, który może używać wszelkich
środków w celu oddziaływania na postępowanie organów kierowanych, z wyjątkiem
środków, których użycia prawo zakazuje. Koordynacja to uprawnienie wykonywane przez
organ w stosunku do innych organów czy instytucji, które nie są mu bezpośrednio
podporządkowane. Kontrola oznacza funkcję organu, którego zadaniem jest wyłącznie
sprawdzanie działalności innych organów czy instytucji oraz ocenianie prawidłowości ich
działalności.
Nieco innym typem nadzoru niż dotąd omawiany jest nadzór w znaczeniu technicznym, np.
nadzór budowlany, nadzór sanitarny, nadzór górniczy, nadzór przeciwpożarowy itp. W tych
typach nadzoru obok kryterium praworządności stosuje się również kryterium wiedzy z
wyspecjalizowanych dziedzin nauki (techniki, medycyny, chemii itd.).
Hierarchiczność zwana kierownictwem
Państwowa Straż Pożarna, jako administracja rządowa, zorganizowana jest na zasadach
centralistycznych. Stąd też układy nadrzędności i podporządkowania w tym systemie ujęte są
w ramach nadzoru hierarchicznego i określane jako kierownictwo. Obowiązek sprawowania
nadzoru nad komendantem powiatowym (miejskim) PSP wynika z postanowień ustaw o
Państwowej Straży Pożarnej, o ochronie przeciwpożarowej oraz o administracji rządowej w
województwie.
Sprawowanie nadzoru nad komendantem powiatowym (miejskim) PSP odbywa się przede
wszystkim poprzez jego kontrolę. I tak: komendant główny PSP kontroluje na podstawie art.
10 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, art. 10 ust. 4 oraz art. l la ust. 2 pkt 2, a także
art. 14 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 4 ust. l pkt. 2 i 7 załącznika do
rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 15 września 1999 r. w sprawie nadania statutu
Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej, komendant wojewódzki PSP - na
podstawie art. 12 ust. 5 pkt 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wojewoda - na podstawie
art. 15 pkt l oraz art. 23 pkt l ustawy o administracji rządowej w województwie i art. 14 ust. 3
ustawy o ochronie przeciwpożarowej, starosta zaś na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy o
ochronie przeciwpożarowej.
Zdaniem Stanisława Machowicza (PP nr 2/99) komendant główny PSP może kontrolować -
bez żadnych ograniczeń - funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego,
przestrzeganie przepisów w zakresie stosunku służbowego strażaków, a także wykonywanie
zadań z zakresu analizowania stanu bezpieczeństwa powiatu będących w kompetencji
Państwowej Straży Pożarnej. Zakres przedmiotowy uprawnień kontrolnych komendanta
głównego PSP może dotyczyć również organizacji i funkcjonowania komendy powiatowej
(miejskiej) PSP. Uprawnienie to wynika wprost z postanowień art. 9 ust. l ustawy o
Państwowej Straży Pożarnej, gdyż komendant główny PSP jest centralnym organem
administracji rządowej w sprawach krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony
przeciwpożarowej. A jako organ centralny ma mn. możliwość dokonywania kompleksowej
kontroli, analizy i oceny działalności nadzorowanych jednostek.
Komendant wojewódzki PSP może kontrolować działania komendanta powiatowego PSP w
zakresie zadań wyszczególnionych w art. 13 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Zwierzchnictwo i zespolenie z administracją
Zakres kontroli wykonywanej przez wojewodę, który jest zwierzchnikiem zespolonej
administracji rządowej, obejmuje - na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy o ochronie prze-
ciwpożarowej - kontrolowanie wykonywania zadań krajowego systemu ratowniczo-gaśni-
czego na obszarze województwa. W związku z tym, że wojewoda, na podstawie art. 23 ust. l i
3 ustawy o administracji rządowej w województwie, kieruje zespoloną administracją rządową
oraz ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania, może on również przeprowadzać
kontrole w zakresie całokształtu działalności komendanta powiatowego PSP.
Starosta, który jest zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży, może kontrolować
funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego w powiecie oraz wykonywanie
zadań własnych powiatu w zakresie ochrony przeciwpożarowej na podstawie art. 21b ustawy
o ochronie przeciwpożarowej, tj. prowadzenie analiz i opracowanie prognoz dotyczących
pożarów, klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń, prowadzenie analizy sił i
środków krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze powiatu, budowanie systemu
koordynacji działań jednostek ochrony przeciwpożarowej wchodzących w skład krajowego
systemu ratowniczo-gaśniczego, a także służb, inspekcji, straży oraz innych podmiotów
biorących udział w działaniach ratowniczych na obszarze powiatu, organizowanie systemu
łączności, alarmowania i współdziałania między podmiotami uczestniczącymi w działaniach
ratowniczych na obszarze powiatu.
W sytuacji, gdy komendant powiatowy (miejski) PSP uzyskał od starosty uprawnienia do
dysponowania środkami budżetu samorządowego, starosta jako dysponent całości budżetu
sprawuje nadzór i kontrolę nad prawidłowością wykorzystania tych środków.
Warto podkreślić, że zapisane w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym rodzaje
czynności wykonywanych przez starostę w stosunku do komendanta powiatowego
(miejskiego) PSP, tj. obowiązek zatwierdzania programów działania, nie daje staroście
uprawnień kontrolnych w tym zakresie, a jest jedynie przejawem zapisanego w ustawach
zwierzchnictwa i zespolenia z samorządową administracją powiatową.
Kontrola aktów administracyjnych
Ważnym elementem nadzoru jest kontrola aktów administracyjnych administracji publicznej.
Komendant powiatowy (miejski) PSP zgodnie z art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej
uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnych, gdy wynikiem rozstrzygnięcia ma
być stwierdzenie istnienia obowiązku prawnego wynikającego z przepisów
przeciwpożarowych. Stosowanymi przez komendanta powiatowego (miejskiego) PSP aktami
administracyjnymi są decyzje i postanowienia.
Kontrola zgodności z prawem aktów administracyjnych komendanta powiatowego PSP może
być dokonana w trybie odwoławczym (instancyjnym) oraz w trybie nadzoru przez
komendanta wojewódzkiego PSP, który zgodnie z art. 27 ustawy o Państwowej Straży
Pożarnej i przepisami kpa jest organem właściwym do rozpatrywania odwołania oraz do
sprawowania nadzoru nad organem upoważnionym do wydawania aktów administracyjnych.
Kontrolę sądową pod względem zgodności z prawem aktów administracyjnych wydanych
przez organy PSP sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie i na zasadach
określonych w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Innym rodzajem nadzoru jest nadzór i kontrola nad przyjmowaniem, rozpatrywaniem i
załatwianiem skarg i wniosków. Gdy chodzi o skargi rozpatrywane przez komendanta
powiatowego (miejskiego) PSP, nadzór i kontrolę sprawuje komendant wojewódzki PSP,
który jest obowiązany zapewnić systematyczną kontrolę prawidłowego i terminowego
przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków przez podległe jednostki
organizacyjne.
asp. sztab. Tomasz Sawicki