dr hab. Jerzy Supernat

Instytut Nauk Administracyjnych

Uniwersytet Wrocławski

Koncepcja sieci organów
administracji publicznej

Materiał pomocniczy do wykładu
z nauk administracyjnych

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej wpływa na:

•

system instytucjonalny polskiej administracji

publicznej

•

funkcjonowanie organów administracyjnych, w

tym

ich

bezpośrednią

współpracę

z

analogicznymi organami pozostałych państw
członkowskich i Komisją Europejską.

Współpraca

ta odbywa się (między innymi) w

ramach sieci organów administracyjnych.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Celem wykładu jest przedstawienie miejsca i
znaczenia sieci organów administracyjnych w
systemach europejs-kim i krajowym (polskim)
administracji publicznej oraz sformułowanie w tym
zakresie uwag i wniosków.

Rozważania prowadzone będą na przykładzie:

•

europejskiej sieci organów ochrony konkurencji

•

europejskich sieci organów regulacyjnych (w tzw.

sekto-rach infrastrukturalnych)

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

•

Europejska Sieć Ochrony Konkurencji (the

Euro-pean Competition Network – ECN)

•

Europejska Grupa Organów Regulacyjnych

dla Sieci i Usług Łączności Elektronicznej (the
European

Regulators

Group

for

Electronic

Communications Network and Services)

•

Europejska Grupa Organów Regulacyjnych

dla Energii Elektrycznej i Gazu Ziemnego (the
European Regulators Group for Electricity and
Gas).

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Poza zakresem zainteresowania pozostają zatem
sieci or-ganów administracyjnych o zakresie innym
niż europej-ski, w szczególności o zakresie
globalnym. Ich przykładem jest utworzona w 2001
r.:

•

Międzynarodowa Sieć Ochrony Konkurencji

(the International Competition Network – ICN )

W 2005 r. w jej skład wchodziło dziewięćdziesiąt
jeden or-ganów ochrony konkurencji (w tym polski
Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów) z
osiemdziesięciu jeden kra-jów.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Członkostwo w ICN jest dobrowolne, a sama sieć
ma do pewnego stopnia charakter wirtualny (nie
ma stałego sekretariatu ani stałej siedziby):
zorientowane na reali-zację określonych projektów
prace

zespołów

roboczych

toczą

się

za

pośrednictwem współczesnych środków łącz-ności.

Podstawowym

celem

ICN

jest

ułatwienie

współpracy między organami ochrony konkurencji
na świecie i sprzy-janie miękkiej konwergencji (soft
convergence)

prawa

i

praktyki

ochrony

konkurencji.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

W kontekście uwag sformułowanych poniżej warto
powie-dzieć, że zdaniem ICN (zob. A Statement of
Mission and Achievemnts up until May 2005) w
tzw. sektorach regulo-wanych, a więc także w
sektorach infrastrukturalnych, niezbędna jest
bliska współpraca pomiędzy organami ochrony
konkurencji i organami regulacyjnymi.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

W

szczególności

regulacja

może

być

komplementarna

wo-bec

interwencji

antymonopolowej:

•

organy

regulacyjne

nakazują

ex

ante

regulowanym pod-miotom określone zachowania

•

organy ochrony konkurencji ex post egzekwują

stosowa-nie

postanowień

powszechnie

obowiązujących przepisów

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Na temat potrzeby i problemów takiej współpracy
w Pol-sce pomiędzy Urzędem Ochrony Konkurencji i
Konsumen-tów

oraz

Urzędem

Komunikacji

Elektronicznej (a także Sądem Ochrony Konkurencji
i Konsumentów oraz Krajową Radą Radiofonii i
Telewizji) zob.:

Regulacja

rynku

telekomunikacyjnego.

Stwierdzanie

zna-czącej

pozycji

rynkowej

operatorów – problemy proce-duralne. Materiały
konferencji

naukowej

Wydziału

Prawa

i

Administracji

Uniwersytetu

Warszawskiego

odbytej w dniu 8 lipca 2004 roku, redakcja: Michał
Kulesza i Andrzej Szpor, Liber, Warszawa 2005.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Utworzenie

sieci

organów

ochrony

konkurencji

zo-stało

zapowiedziane

w

rozporządzeniu Rady 1/2003 z dnia 16 grudnia
2002 r. w sprawie wdrożenia wspólnotowych zasad
konkurencji sformułowanych w artykułach 81 i 82
Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską

.

Rozporządzenie stanowi, że Komisja oraz organy
ochrony

konkurencji

państw

członkowskich

powinny

razem

tworzyć

sieć

organów

publicznych (a network of public autho-rities)
stosujących w ścisłej współpracy wspólnoto-
we zasady konkurencji.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Przyjęte tego samego dnia

wspólne oświadczenie

Rady i Komisji w sprawie funkcjonowania sieci
organów ochrony konkurencji

stanowi, że w celu

zapewnienia efektywnego i spójnego stosowania
wspólnotowych zasad konkurencji Komisja i
krajowe organy ochrony konkurencji, wskazane
przez państwa członkowskie, tworzą razem sieć
orga-nów ochrony konkurencji dla stosowania
w ścisłej współpracy artykułów 81 i 82 Traktatu.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Zarówno rozporządzenie jak i oświadczenie
zapowiadają, że szczegóły współpracy w ramach
sieci będzie ustalała Komisja w ścisłej współpracy z
państwami członkowskimi.

Aktualnie szczegóły takie zawiera opublikowane 24
kwie-tnia 2004 r.

obwieszczenie Komisji w sprawie

współpracy w ramach Sieci Organów Ochrony
Konkurencji

(sformu-łowane w nim zasady zostały

przyjęte przez krajowe or-gany ochrony konkurencji
przez podpisanie aneksu). Zna-lazło się w nim
także kilka postanowień ogólniejszej na-tury.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

„Rozporządzenie (...) tworzy system równoległych
kompe-tencji, w którym Komisja i organy ochrony
konkurencji państw członkowskich (...) mogą
stosować artykuł 81 i arty-kuł 82 Traktatu (...).
Komisja i organy ochrony konkurencji państw
członkowskich tworzą razem sieć organów publi-
cznych, działających w interesie publicznym i ściśle
współ-pracujących w celu ochrony konkurencji. Sieć
jest forum dla dyskusji i współpracy w dziedzinie
stosowania

i

egzekucji

polityki

konkurencji

Wspólnoty

Europejskiej.

Stanowi

struk-turę

pozwalającą organom ochrony konkurencji na współ-
pracę w przypadku stosowania artykułów 81 i 82
Traktatu oraz jest podstawą dla stworzenia i
utrzymania wspólnej kultury konkurencji w Europie.
Sieć

nosi

nazwę

Europejska

Sieć

Ochrony

Konkurencji” (pkt 1 wprowadzenia do obwie-
szczenia).

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Należy zauważyć, że utworzenie ECN ma swoje
źródło we wprowadzonej rozporządzeniem Rady
1/2003 decentrali-zacji stosowania wspólnotowego
prawa

ochrony

konku-rencji

i

powierzeniu

odpowiednim

krajowym

organom

och-rony

konkurencji stosowania w pełnym zakresie
artykułów 81 i 82 Traktatu (zob. zwłaszcza art. 3
rozporządzenia).

Przyjęty system równoległych kompetencji, w
którym prawo stosowania artykułów 81 i 82
Traktatu mają kra-jowe organy ochrony konkurencji
i Komisja, wymaga od wszystkich organów ścisłej
współpracy. W przeciwnym przypadku efektywne i
spójne stosowanie wspólnotowego prawa ochrony
konkurencji nie byłoby po prostu możliwe.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Nota bene państwa członkowskie mają pełną
swobodę w kwestii wyboru rodzaju organu
(administracyjny czy są-dowy), który wyznaczą
jako odpowiedzialny za stosowa-nie prawa
ochrony konkurencji. Innymi słowy, uczestni-kiem
omawianej Sieci może być organ administracyjny,
ale także organ sądowy.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Duży nacisk na współpracę organów ochrony
konkurencji kładzie także

rozporządzenie Rady

139/2004 z dnia 20 sty-cznia 2004 r. w sprawie
kontroli koncentracji pomiędzy przedsiębiorstwami

.

Jego pkt 14 stanowi między innymi, że Komisja i
kompe-tentne

organy

państw

członkowskich

powinny razem two-rzyć sieć organów publicznych,
stosujących swoje odrębne kompetencje w ścisłej
współpracy, korzystając z efektyw-nych rozwiązań
służących wymianie informacji i konsul-tacji, mając
na celu zapewnienie, że daną sprawą zajmuje się
organ najbardziej właściwy zgodnie z zasadą subsy-
diarności i w celu maksymalnego wyeliminowania
sytuacji wielokrotnego zgłaszania tego samego
przypadku koncent-racji.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Marek Szydło:

Można się zastanawiać, czy Sieć

przewi-dziana w rozporządzeniu 139/2004 jest w
sensie praw-nym tą samą Siecią, o której jest
mowa w rozporządze-niu 1/2003.

Odpowiedź negatywna prowadziłaby do wniosku,
że ma-my obecnie we Wspólnocie dwie odrębne w
sensie praw-nym sieci ochrony konkurencji.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Uczestników ECN (z jednej strony krajowe organy
ochrony konkurencji, a z drugiej Komisja) z
założenia nie wiążą żadne więzi hierarchiczne.

We wspólnym oświadczenie Rady i Komisji
wskazuje się, że wszystkie organy wchodzące
w skład Sieci są wzajemnie niezależne, a
współpraca między nimi oparta jest na
zasadach równości, szacunku i solidarności.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Jednocześnie oświadczenie stanowi, że na Komisji,
jako strażniku Traktatu, spoczywa ostateczna,
chociaż nie wy-łączna, odpowiedzialność za rozwój
polityki konkurencji oraz zapewnienie efektywności
i spójności w tym zakresie.

Z tego powodu instrumenty, jakimi dysponuje
Komisja, nie są identyczne z tymi, jakimi dysponują
krajowe organy ochrony konkurencji. Dodatkowe
kompetencje Komisji służą realizacji jej zadań i
mają

być

stosowane

z

maksy-malnym

poszanowaniem kooperacyjnego charakteru Sieci.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Założona niezależność uczestników Sieci i jej
niehierar-chiczny charakter nie do końca znajduje
jednak potwier-dzenie w przepisach relewantnych
rozporządzeń.

Sławomir Dudzik

wskazuje, że stworzona Sieć

„posiada w aspekcie funkcjonalnym przynajmniej
niektóre

cechy

cha-rakterystyczne

dla

hierarchicznej

budowy

aparatu

admini-

stracyjnego, z silną, centralną rolą Komisji
Europejskiej

jako

organu

funkcjonalnie

nadrzędnego wobec krajo-wych organów ochrony
konkurencji”.

Stanowisko takie uzasadniają między innymi
następujące

rozwiązania

przyjęte

w

rozporządzeniu Rady 1/2003:

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

1.

Krajowe

organy

ochrony

konkurencji,

podejmując działania w sprawach, do których
znajduje zastosowanie art. 81 lub art. 82 Traktatu,
są zobowiązane poinfor-mować o tym na piśmie
Komisję przed wszczęciem postępowania lub
niezwłocznie po podjęciu pierwszej formalnej
czynności w sprawie.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

2. Krajowe organy ochrony konkurencji są
zobowiązane nie później niż 30 dni przed
wydaniem decyzji w sprawie zastosowania
wspólnotowego prawa konkurencji poinfor-mować
o tym Komisję. W tym celu powinny przedłożyć
Komisji streszczenie sprawy, projekt decyzji, a w
przy-padku jego braku dokument wskazujący na
propono-wany kierunek działania. Na żądanie
Komisji krajowy organ ochrony konkurencji ma
obowiązek udostępnić inne posiadane przezeń
dokumenty niezbędne Komisji do dokonania oceny
sprawy.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

3. Jeżeli pewna sprawa była już przedmiotem
decyzji

Komisji,

krajowy

organ

ochrony

konkurencji nie może podjąć decyzji, która
pozostawałaby w sprzeczności z decyzją Komisji.
Z kolei Komisja wprawdzie z zasady nie powinna
przyjmować decyzji, która stałaby w sprze-czności
z decyzją krajowego organu ochrony konkurencji,
to jednak w konkretnej sytuacji, w tym zagrożenia
inte-resu Wspólnoty, jest to możliwe.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

4. Wszczęcie przez Komisję postępowania w celu
wydania jednej z decyzji przewidzianych w
rozdziale III rozporzą-dzenia jest równoznaczne z
pozbawieniem

krajowych

organów

ochrony

konkurencji kompetencji do stosowania artykułów
81 i 82 Traktatu, co w istocie oznacza konie-czność
umorzenia lub zawieszenia postępowania prowa-
dzonego dotychczas przez organ krajowy.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

5. Komisja może żądać od krajowych organów
ochrony

konkurencji

(i

rządów

państw

członkowskich) wszelkich informacji, które są
konieczne

dla

realizacji

jej

obowiąz-ków

przewidzianych w rozporządzeniu.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

6. Komisja może przeprowadzać na terytorium
państw członkowskich kontrolę w celu wykrycia
porozumień, decyzji lub uzgodnionych praktyk
zakazanych przez art. 81 Traktatu lub nadużycia
pozycji dominującej, zakazanego przez art. 82, ust.
3 Traktatu. Kontrola taka z zasady nie wymaga
uzyskania zgody organów krajowych, wystarczy
powiadomienie o niej w odpowiednim czasie
krajowego organu ochrony konkurencji, który ma
obowiązek akty-wnie współpracować z Komisją.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

7. Komisja może powierzyć przeprowadzenie
kontroli krajowemu organowi ochrony konkurencji
w takim za-kresie, jaki uważa za konieczny, w
sytuacjach przewi-dzianych w rozporządzeniu.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Podkreślić należy, że wynikające z rozporządzenia
Rady 1/2003 obowiązki (i uprawnienia) Prezesa
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
zostały w 2004 r. explicite wprowadzone do ustawy
z 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.

Do zadań Prezesa Urzędu należy między innymi
współpra-ca z innymi organami, do których zakresu
działania

należy

ochrona

konkurencji

i

konsumentów, co oznacza obowią-zek współpracy
z Komisją Europejską oraz organami och-rony
konkurencji pozostałych państw członkowskich Unii
Europejskiej.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Utworzenie Europejskiej Sieci Ochrony Konkurencji
skła-dającej się z organów krajowych i Komisji
Europejskiej z dominującą, centralną rolą Komisji w
tej Sieci w istocie nie tylko podważa założoną
niezależność

uczestników

Sieci

i

jej

niehierarchiczny charakter, ale także powoduje
osła-bienie wewnętrznej sieci powiązań i zależności
w ramach krajowego aparatu administracyjnego.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Sławomir Dudzik: „krajowe organy ochrony
konku-rencji

stają

się

bardziej

‘przedstawicielami’

Komisji

w

państwach

członkowskich niż częścią jednolitej ad-
ministracji rządowej podlegającej centralnemu
kie-rownictwu rządu państwa członkowskiego”.

Zdaniem tego autora wykonywanie istotnych
kompetencji przez Komisję Europejską, stanowiącą
centrum

sieci

krajo-wych

organów

ochrony

konkurencji, prowadzić będzie do ograniczenia w
wielu sprawach przewidzianej w Konstytucji funkcji
kierowniczej Rady Ministrów w stosunku do adminis-
tracji rządowej, w tym jej funkcji koordynacyjnych i
kon-trolnych wobec organów administracji rządowej,
a także funkcji ogólnego kierownictwa w dziedzinie
stosunków z in-nymi państwami i organizacjami
międzynarodowymi.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Sektory infrastrukturalne są to sektory, w
których działalność gospodarcza prowadzona jest
przy

wykorzy-staniu

określonej

sieci

infrastrukturalnej. W odniesieniu do tych sektorów
Unia

Europejska

rozpoczęła

w

latach

osiemdziesiątych XX wieku program liberalizacji i
rozwoju wspólnego rynku.

Realizując ten program, Komisja Europejska oraz
Parla-ment Europejski i Rada wydały liczne
dyrektywy

sektoro-we

normujące

warunki

efektywnego i konkurencyjnego funkcjonowania
sektorów infrastrukturalnych. Ich realiza-cja –
zgodnie z zasadą zdecentralizowanego stosowania
prawa wspólnotowego – należy do specjalnie w
tym celu powołanych krajowych organów
regulacyjnych.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady
2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie
wspólnej struktury regulacyjnej dla sieci i usług
łączności elektronicznej (art. 2 lit. g):

Krajowy organ regulacyjny to podmiot lub
podmioty, którym państwo członkowskie powierzyło
wykonywanie zadań regulacyjnych przewidzianych
w dyrektywie ramo-wej lub w dyrektywach
szczegółowych.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Komisja często podkreśla (rosnące) znaczenie
organów

regulacyjnych

dla

prawidłowego

funkcjonowania regulacji sektorowych.

Na

przykład

w

raporcie

poświęconym

implementacji pa-kietu regulacyjnego w dziedzinie
łączności elektronicznej z 2002 r. (Report on the
Implementation

of

the

EU

Elec-tronic

Communications

Regulating

Package

2003)

Komisja pisze, że organy te stanowią podstawę
nowego systemu regulacji (foundation of the new
regulatory system).

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Decentralizacja kompetencji regulacyjnych nie
oznacza jednak, że poszczególne krajowe organy
regulacyjne

dzia-łają

odrębnie

i

bez

porozumiewania się między sobą oraz z Komisją
Europejską.

Prawidłowe funkcjonowanie wspólnego rynku
(zapewnie-nie

jednolitości

i

trafności

podejmowanych decyzji regula-cyjnych) wymaga
współpracy pomiędzy poszczególnym krajowymi
organami regulacyjnymi oraz pomiędzy tymi
organami a Komisją Europejską. Współpracę taką
nakazują i instytucjonalizują (formalizują) liczne
przepisy relewan-tnych dyrektyw sektorowych.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Nakazana

we

wskazanych

dyrektywach

sektorowych współpraca pomiędzy poszczególnym
krajowymi

organa-mi

regulacyjnymi

oraz

pomiędzy tymi organami a Komisją Europejską
odbywa się w ramach tworzonych przez Ko-misję
w drodze decyzji sieci (grup) organów regulacyj-
nych.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

•

Europejska Grupa Organów Regulacyjnych

dla Sieci i Usług Łączności Elektronicznej
(utworzona decyzją Komisji z 29 lipca 2002 r.).

•

Europejska Grupa Organów Regulacyjnych

dla Energii Elektrycznej i Gazu Ziemnego
(utworzona decyzją Komisji z 11 listopada 2003 r.).
Ze strony Polski w jej skład wchodzi Prezes Urzędu
Regulacji Energetyki.

Ze strony Polski w jej skład
wchodzi
Prezes Urzędu Komunikacji
Elektronicznej.

Anna Streżyńska – Prezes
UKE

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Europejska Grupa Organów Regulacyjnych dla
Sieci i Usług Łączności Elektronicznej została
zwięźle określona w art. 1 decyzji Komisji jako
grupa doradcza, co jednak nie oddaje w pełni jej
funkcji i zadań. Rolą Grupy jest bowiem doradzanie
i wspieranie Komisji w konsolidacji rynku
wewnętrznego sieci i usług elektronicznych, ale
nadto należy do niej stworzenie powiązań
pomiędzy krajo-wymi organami regulacyjnymi i
Komisją przyczyniających się do rozwoju rynku
wewnętrznego i jednolitego stoso-wania we
wszystkich państwach członkowskich rozwiązań
przyjętych w strukturze regulacyjnej dla sieci i
usług łączności elektronicznej (art. 3).

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Bardzo istotne dla realizacji funkcji i zadań Grupy
są więzi i obowiązki informacyjne wewnątrz
Grupy. W szczególności zgodnie z art. 5 ust. 2
dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i
Rady

krajowe

organy

regulacyjne

mają

przekazywać Komisji informacje niezbędne dla
wykonywania jej traktatowych zadań, o ile Komisja
zwróci się do nich z uzasadnionym wnioskiem w tej
sprawie.

Żądane

informacje

muszą

być

proporcjonalne do tychże zadań.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Uzyskane od krajowego organu regulacyjnego
informacje Komisja przekazuje w niezbędnym
zakresie innemu (innym) organowi regulacyjnemu w
sieci, chyba że organ je dostarczający jednoznacznie i
w sposób uzasadniony sprze-ciwił się ich dalszemu
przekazaniu.

Wymiana

informacji

pomiędzy

krajowymi organami regulacyjnymi nie musi się rzecz
jasna odbywać tylko za pośrednictwem Komisji.
Stanowisko takie byłoby oczywiście sprzeczne z ideą
sieci organów, a ponadto wskazany art. 5 ust. 2
wyraźnie nakazuje krajowym organom regulacyjnym
udostępnienie uzyskanych przez nie informacji innym
organom regula-cyjnym na ich uzasadniony wniosek i
w celu umożliwienia wykonywania ich zadań
wynikających z prawa wspólnoto-wego. Wymiana
informacji ma zatem miejsce zarówno w płaszczyźnie
wertykalnej, jak i horyzontalnej.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Wśród obowiązków informacyjnych krajowych
organów regulacyjnych można wyróżnić:

•

obowiązki informacyjne, które dotyczą działań już

podję-tych

•

obowiązki informacyjne, które dotyczą działań

dopiero planowanych i umożliwiają dokonanie ich
oceny, a nawet zablokowanie przez Komisję

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Zgodnie z art. 7 ust. 4 dyrektywy 2002/21/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady, jeżeli zamierzony
środek ma na celu zdefiniowanie rynku odnośnego,
które odbiega od definicji przyjętej przez Komisję,
lub uznanie przedsiębiorstwa za posiadające,
indywidualnie lub wspólnie z innymi, zna-czącej
pozycji rynkowej oraz wpływałby na handel po-
między państwami członkowskimi i jeżeli Komisja
wska-zała krajowemu organowi regulacyjnemu, że
jej zdaniem zamierzony środek stanowiłby barierę
dla wspólnego rynku lub też Komisja ma poważne
wątpliwości dotyczące jego zgodności z prawem
wspólnotowym, a w szczegól-ności z celami
przyjętymi w art. 8 dyrektywy, nie może on zostać
przyjęty przez dwa miesiące, który to okres nie
może być przedłużony.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Jeżeli w trakcie tego okresu Komisja podejmie
decyzję o nicnierobieniu i nie złoży dalszych
zastrzeżeń do propono-wanego środka, organ
regulacyjny może ją ostatecznie przyjąć. W tym
czasie Komisja może jednak także pod-jąć
decyzję nakazującą krajowemu organowi
regu-lacyjnemu

wycofanie

zamierzonego

środka regula-cyjnego.

Możliwość

nakazania

krajowemu

organowi

regulacyjne-mu

wycofanie

zamierzonego

konkretnego środka nie-wątpliwie wzmacnia
pozycję Komisji w sieci organów regulacyjnych. Z
pewną przesadą można nawet powie-dzieć, że
wobec uczestników sieci sytuuje ją w roli or-ganu
nadzorczego: decyzja przewidziana w art. 7 ust. 4
ma niewątpliwie charakter decyzji nadzorczej.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Warto jeszcze zwrócić uwagę na zasadę
przejrzystości

funkcjonowania

krajowych

organów regulacyjnych: zgod-nie z art. 6 decyzji
Komisji, Grupa powinna w szerokim zakresie i na
wczesnym etapie prowadzić w sposób ot-warty i
przejrzysty konsultacje z uczestnikami rynku,
konsumentami i użytkownikami końcowymi.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Europejska Grupa Organów Regulacyjnych dla
Energii Elektrycznej i Gazu Ziemnego jest w
istocie nadsiecią, zawiera bowiem w sobie:

•

sieć organów

regulacyjnych

dla

energii

elektrycznej

(przewidzianą

w

dyrektywie

2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady)

•

sieć organów regulacyjnych dla gazu ziemnego

(przewi-dzianą

w

dyrektywie

2003/55/WE

Parlamentu Europej-skiego i Rady)

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Odpowiednio preambuła decyzji Komisji wskazuje w
punk-cie 6 na potrzebę utworzenia Europejskiej
Grupy

Organów

Regulacyjnych

dla

Energii

Elektrycznej i Gazu Ziemnego, która powinna
ułatwić konsultacje, koordynację i współ-działanie
pomiędzy organami regulacyjnymi w państwach
członkowskich oraz pomiędzy nimi i Komisją w celu
kon-solidacji rynku wewnętrznego i zapewnienia
spójnego sto-sowania w państwach członkowskich
dwóch wskazanych dyrektyw sektorowych (a także
rozporządzenia

1228/2003

Parlamentu

Europejskiego i Rady z 26 czerwca 2003 r. w
sprawie warunków dostępu do sieci dla przesyłu
trans-granicznego energii elektrycznej).

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Europejska Grupa Organów Regulacyjnych dla
Energii Elektrycznej i Gazu Ziemnego została
określona w art. 1. ust. 1 decyzji Komisji jako
niezależna grupa doradcza.

Art. 1 ust. 2 decyzji Komisji stanowi, że Grupa z
własnej inicjatywy lub na żądanie Komisji doradza i
wspomaga Komisję w konsolidacji wewnętrznego
rynku energii w szczególności w odniesieniu do
przygotowania

roboczych

wersji

aktów

implementacyjnych

w

dziedzinie

energii

elektrycznej i gazu ziemnego oraz…

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

w każdej sprawie związanej z wewnętrznym
rynkiem energii elektrycznej i gazu ziemnego.
Zadaniem Grupy jest także ułatwianie konsultacji,
koordynacji i współdziałanie krajowych organów
regulacyjnych, przyczyniając się do spójnego
stosowania we wszystkich państwach członkow-
skich

postanowień

relewantnych

dyrektyw

sektorowych

i

rozporządzenia

1228/2003

Parlamentu Europejskiego i Rady, a także
możliwego

przyszłego

prawodawstwa

wspól-

notowego w dziedzinie energii elektrycznej i gazu.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Tak jak w przypadku Europejskiej Grupy Organów
Regu-lacyjnych dla Sieci i Usług Łączności
Elektronicznej, dla realizacji funkcji i zadań
omawianej Grupy szczególnie istotne są więzi i
obowiązki informacyjne wewnątrz Grupy.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Również tak jak Europejska Grupa Organów
Regula-cyjnych dla Sieci i Usług Łączności
Elektronicznej oma-wiana Grupa powinna w
szerokim zakresie i na wczesnym etapie prowadzić
w sposób otwarty i przejrzysty konsul-tacje z
uczestnikami rynku, konsumentami i użytkowni-
kami końcowymi

.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Wnioski końcowe

1.

Przewidziane

w

prawie

wspólnotowym

(tworzenie)

sieci organów administracyjnych

należy widzieć w szerszym kontekście zasady
zdecentralizowanego

stosowania

prawa

wspólnotowego oraz zapewnienia efektywności i
jednoli-tości jego stosowania przez krajowe organy
administra-cyjne.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

2. Tworzenie i funkcjonowanie europejskich sieci
organów administracyjnych, mających zapewnić
efektywność i jed-nolitość stosowania prawa
wspólnotowego,

sprzyja

admi-nistracyjnej

konwergencji

i

powstawaniu

europejskiej

przestrzeni administracyjnej.

W

konkretnym

przypadku

wspólnotowy

prawodawca za-kłada i dopuszcza znaczne
odrębności pomiędzy uczestni-kami Europejskiej
Sieci Ochrony Konkurencji, ale Sieć po-strzega jako
podstawę dla stworzenia i utrzymania wspól-nej
kultury konkurencji w Europie.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

3.

Utworzenie

europejskiej

sieci

organów

administra-cyjnych

można

postrzegać

jako

przejaw

realizacji

zasad

subsydiarności

i

proporcjonalności

oraz

alternatywę

dla

europejskiej centralizacji (utworzenia jednego,
wspól-nego dla wszystkich państw członkowskich
organu euro-pejskiego).

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

W konkretnym przypadku pod koniec lat dziewięć-
dziesiątych XX wieku w trakcie prac nad nowym
pakietem

regulacyjnym

sektora

telekomunikacyjnego

rozważano

utworzenie

specjalnego organu regulacyjnego działają-cego na
płaszczyźnie wspólnotowej (the European Regula-
tory Authority for Telecommunication).

Rezygnacja

z

tej

koncepcji

i

utworzenie

odpowiednich

organów

regulacyjnych

w

poszczególnych

państwach

członkowskich

wymagało zapewnienia ich ścisłej współ-pracy w
ramach transgranicznej sieci organów.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

4.

Utworzenie

europejskiej

sieci

organów

administra-cyjnych

można

postrzegać

jako

alternatywę

dla

oddol-nego

organizowania

(zrzeszania) się organów krajowych.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

W konkretnym przypadku utworzenie przez
Komisję

Europejskiej

Grupy

Organów

Regulacyjnych dla Energii Elektrycznej i Gazu
Ziemnego

można

postrzegać

także

jako

przeciwwagę dla powstałej wcześniej z inicjatywy
organów regulacyjnych w dziedzinie energii
elektrycznej

i

gazu

ziemnego

państw

członkowskich

(i

Europejskiego

Obszaru

Gospodarczego) Rady Europejskich Regulatorów
Energii (Council of European Energy Regulators –
CEER).

Celem Rady jest między innymi ułatwienie
współpracy między organami regulacyjnymi oraz
reprezentowanie ich w kontaktach z Komisją
Europejską. Od 1 maja 2004 r. Prezes Urzędu
Regulacji Energetyki jest członkiem zarów-no
Grupy, jak i Rady.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

5. Zapewnienie Komisji Europejskiej, z założenia
pozba-wionej własnego aparatu wykonawczego,
dominującej

pozycji

w

sieci

organów

administracyjnych (jej funkcjo-nalnej nadrzędności
nad krajowymi organami admini-stracyjnymi w
sieci) powoduje, że staje się ona swoistym
organem centralnym, który koordynuje i kontroluje
działania

określonych

krajowych

organów

administracyj-nych, zapewniając jednolitość ich
funkcjonowania

na

całym

obszarze

Unii

Europejskiej.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Skutkiem tego jest między innymi wzmocnienie
roli kra-jowych organów administracyjnych jako
części adminis-tracji europejskiej, w której ich
funkcjonalne podpo-rządkowanie Komisji łączy się
z opartą na zasadzie rów-norzędności współpracą
z organami administracyjnymi innych państw
członkowskich.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

6. Polskie organy administracyjne wchodzące w
skład omówionych sieci mają w prawie polskim
status

central-nych

organów

administracji

rządowej. Charakteryzując je, w doktrynie wskazuje
się, że są one nadzorowane lub podlegają
określonemu naczelnemu organowi administracji
rządowej.

Uczestnictwo tych organów w europejskich sieciach
organów z dominującą rolą Komisji Europejskiej
sprawia, że nadrzędna wobec nich rola naczelnych
organów admi-nistracji rządowej ulega (dalszemu)
ograniczeniu czy osła-bieniu.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Innymi słowy, istnienie europejskich sieci organów
administracyjnych zmienia nie tylko stosunki
zewnętrzne administracji, ale również relacje
między centralnymi i naczelnymi organami
administracji rządowej w danym państwie
członkowskim.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

7. Zgodnie z prawem wspólnotowym zadania
regulacyjne w danym państwie członkowskim
mogą być realizowane przez więcej niż jeden
odpowiedni krajowy organ regu-lacyjny (państwa
członkowskie mają swobodę rozmie-szczenia
kompetencji regulacyjnych pod warunkiem, że
wszystkie organy wykonujące zadania regulacyjne
będą dysponowały koniecznymi zasobami dla ich
realizacji).

Utworzenie

europejskich

sieci

organów

administracyjnych, w których każde państwo jest
reprezentowane przez jednego członka może
prowadzić do komasowania zadań regulacyjnych w
ramach jednego krajowego organu regu-lacyjnego.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Decyzja Komisji z dnia 29 lipca 2002 r. o utworzeniu
Europejskiej Grupy Organów Regulacyjnych dla Sieci i
Usług Łączności Elektronicznej stanowi, że „każde
państwo członkowskie ma przynajmniej jeden
krajowy

organ

regu-lacyjny,

któremu

zostało

powierzone stosowanie przepisów dyrektyw o
łączności elektronicznej po ich transpozycji do prawa
krajowego, a w szczególności przepisów dotyczących
bieżącej kontroli rynku”.
Decyzja Komisji z 14 września 2004 r. zmieniająca
decyzję z 29 lipca 2002 r. o utworzeniu Europejskiej
Grupy Organów Regulacyjnych dla Sieci i Usług
Łączności Elektronicznej wskazuje na „potrzebę
wyjaśnienia kwestii związanych ze składem Grupy” i
stanowi, że „Każde państwo członkowskie jest
reprezentowane przez jednego członka”.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Przy okazji warto zauważyć, że w nowelizacji
Decyzji został skreślony art. 2, w którym krajowy
organ regula-cyjny został określony jako organ
publiczny (public authority): dyrektywy o
łączności elektronicznej nie przesądzają formy
organizacyjnoprawnej

krajowego

or-ganu

regulacyjnego.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

8. Współpraca członków sieci z wchodzącą w jej
skład Komisją jest z założenia szybka (często ma
charakter nieformalny) i przejrzysta, co odróżnia ją
od współpracy Komisji ze składającymi się z
przedstawicieli państw członkowskich licznymi
komitetami w ramach tzw. pro-cedur komitologii,
które charakteryzuje na ogół powol-ność i
nieprzejrzystość.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

9. Nakazane członkom sieci organów regulacyjnych
sze-roko zakreślone i odpowiednio wczesne, a
także otwarte i przejrzyste konsultacje z
uczestnikami

rynku,

konsumen-tami

i

użytkownikami końcowymi tworzą warunki do
prowadzenia przez te podmioty działalności
lobbingowej

(z

czasem

być

może

do

negocjacyjnego

przyjmowania

określonych

rozwiązań i środków prawnych) i – tym samym –
zwiększenia racjonalności działania zarówno sieci,
jak i tworzących ją organów.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Warto przypomnieć jednoznacznie pozytywne
stanowisko Komisji Europejskiej wobec lobbingu
sformułowane w komunikacie z 2 grudnia 1992 r.
Otwarty i strukturalny dialog między Komisją i
specjalnymi grupami interesu:

„Komisja była i jest organem otwartym na wkład
ze strony specjalnych grup interesu. W
przekonaniu

Komisji

jest

to

istotne

dla

opracowania realnych i wykonalnych kierunków
działania (sound and workable policies). Toczący
się dialog okazał się korzystny zarówno dla
Komisji,

jak

i

zainteresowanych

stron

zewnętrznych. Komisja potwierdza potrzebę
takiego dialogu, sprzyja mu i zamierza nadal z
niego korzystać”.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Louis D. Brandeis

(1856-1941)

:

In the frank expression of
conflicting opinions lies the
greatest

promise

of

governmental action.
Publicity is justly commended as
a

remedy

for

social

and

industrial diseases. Sunlight is
said

to

be

the

best

of

disinfectants; electric light the
most efficient policeman.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

10. Tworzenie sieci organów administracyjnych
realizują-cych podobne cele i stojących przed
analogicznymi

pro-blemami

motywuje

pracowników

poszczególnych

orga-nów

do

zapewnienia metodologicznej racjonalności podej-
mowanych rozstrzygnięć (co nota bene jest ich
prawnym

obowiązkiem).

Niekompetencja

pracowników danego or-ganu podważa ich
reputację

wśród

kolegów

–

pracowni-ków

pozostałych organów w sieci.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

11. Wielość i znaczenie informacyjnych działań
organów administracyjnych podejmowanych w
ramach sieci i poza nimi każe krytycznie ocenić te
doktrynalne koncepcje prawnych form działania
administracji, w których dzia-łania informacyjne
albo w ogóle się nie pojawiają, albo pojawiają się
okazjonalnie, pełniąc w istocie rolę ozdo-bnika.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

12. W tworzonych przez Komisję Europejską
sieciach

organów

administracyjnych

z

obligatoryjnym uczestnict-wem organów krajowych
istotną zasadą ich funkcjono-wania powinna być
zasada minimalizacji biurokratyczno-finansowych
obciążeń uczestników sieci.

Z drugiej jednak strony efektywna realizacja przez
organy krajowe zadań wynikających z uczestnictwa
w sieci wy-maga od państw członkowskich
zapewnienia

odpowied-niego

przygotowania

kadrowo-technicznego tych orga-nów.

Koncepcja sieci organów administracji publicznej

dr hab. Jerzy Supernat

Dziękuję za uwagę.