dr hab. Jerzy Supernat
Instytut Nauk Administracyjnych
Uniwersytet Wrocławski
Pojęcie
administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Instytut Nauk Administracyjnych
Uniwersytet Wrocławski
Pojęcie
administracji publicznej
2
Terminy
administracja i administracja publiczna
są niejednoznaczne.
3
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Nota bene
Andrew Dunsire
* doliczył się (w
języku angielskim) co najmniej piętnastu
różnych zna-czeń terminu „administracja”.
*Andrew Dunsire, Administration. The Word and the
Science, Martin Robertson, London 1973.
4
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Art. 10
Konstytucji
1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na
podziale i równowadze władzy ustawodawczej,
władzy wykona-wczej i władzy sądowniczej.
2. Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat,
władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej
Polskiej i Ra-da Ministrów, a władzę sądowniczą
sądy i trybunały.
5
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Administracja publiczna a władza wykonawcza
Administrację publiczną można utożsamić z władzą
wykonaw-czą. Na ogół jednak w obrębie władzy
wykonawczej rozróżnia się dwa poziomy organizacyjne:
egzekutywę polityczną
administrację publiczną
W tym ujęciu administrację publiczną charakteryzuje
się jako wykonawcę władzy wykonawczej lub też – żeby
podkreślić jej szczególną rolę w ramach władzy
wykonawczej – jako jądro władzy wykonawczej.
Takie rozumienie administracji publicznej upowszechnił w 1812 r. Charles-
Jean Bonnin rozróżniając rząd i administrację. Za podstawę tego rozróżnienia
przyjął oddzielenie należących do rządu decyzji politycznych (zasadniczych)
od pozostających w gestii administracji decyzji wykonawczych i technicznych
(rutyny administracyjnej). Jak w 1875 r. napisał M. Block: Rząd kieruje, daje
impuls, a administracja działa, wykonuje.
6
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Pochodzenie terminu administracja
Termin
administracja
pochodzi
od
łacińskiego
czasownika mini-strare (służyć), a ten prawdopodobnie
od rzeczownika manus, czyli ręka. Wzmocnienie
czasownika ministrare przedrostkiem ad dodatkowo
podkreśliło celowy i wykonawczy charakter tego
działania (w prawie rzymskim administrare znaczyło
zarządzać czymś, a w wiekach XII i XIII, kiedy
kształtował
się
język
pra-wny
Europy,
termin
administratio oznaczał głównie zarządzanie cudzym
majątkiem).
Administracja zawsze zatem oznacza pewną służbę czy działalność
wykona-wczą,
wykonywaną
na
rzecz
kogoś
czy
czegoś
ważniejszego. W przypadku administracji publicznej chodzi o służbę
na rzecz władzy politycznej, czyli w ostateczności – w
demokratycznych państwach prawnych – o służbę na rzecz dobra
wspólnego/powszechnego/interesu publicznego i służbę pra-wu.
7
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Poszukiwanie definicji
administracji publicznej
8
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Jerzy Stefan Langrod
(1903-1990), :
Administracja w […] organicznym ujęciu
– to ludzie zorganizowani po to, aby
korzystając z przydzielonej im dziedziny
aktywności […] i z rozporządzalnych
rzeczy […], mogli spełnić swoje
zadania. Czy ujmiemy ich łącznie w
ramy teoretyczne służby publicznej, czy
inaczej, – zawsze będzie to przede
wszystkim
planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej
misji publicznej, a dopiero potem – poprzez tych
ludzi – suma urządzeń, którymi oni dysponują.
9
Pojęcie administracji publicznej
Jan Boć
(ur. 1939):
Administracja
publiczna jest to
przejęte przez państwo i
realizowane przez jego
zawisłe organy, a także
przez organy samorządu
terytorialnego,
zaspokajanie zbiorowych i
indywidualnych potrzeb
obywateli, wynikających
ze współżycia ludzi w
społecznościach.
10
Pojęcie administracji publicznej
Jan Jeżewski
(ur. 1938)
Autor ten widzi administrację
publiczną jako „rodzaj
działalności zmierzającej do
osiągnięcia celów ogólnych
(interesu publicznego) w
państwie” i za Franciszkiem
Longchamps definiuje jako
„twórczą, zorganizowaną i
ciągłą działalność publiczną
w państwie, która polega na
obsłudze potrzeb
wynikających ze współżycia
ludzi w wielkich grupach”.
Franciszek Longchamps
w Paryżu 18 marca 1959 r.
11
Połowa lat 70. XX wieku. Jan Jeżewski w środku. Z prawej Adam Chełmoński i Piotr Jurek. Z lewej
Jan Boć. W głębi Bogdan Cybulski (z lewej), Marcin Miemiec (w środku) i Hanna Kilijan (z prawej).
12
Pojęcie administracji publicznej
Hubert Izdebski
(ur. 1947)
Michał Kulesza
(ur. 1948):
Przez administrację
publiczną rozumie się
zespół działań, czynności
i przedsięwzięć
organizatorskich i
wykonawczych,
prowadzonych na rzecz
interesu publicznego przez
różne podmioty, organy
i instytucje, na podstawie
ustawy i w określonych
prawem formach.
Michał Kulesza
Hubert Izdebski
13
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Zygmunt Niewiadomski
(ur. 1950), Pojęcie
administracji publicznej, [w:] System prawa
administracyjnego, Tom 1, Instytucje prawa
administracyjnego,
red.
R.
Hauser,
Z.
Niewiadomski, A. Wróbel, C.H. Beck, Instytut Nauk
Praw-nych PAN, Warszawa 2010
Administracja publiczna jest to ogół działań o
chara-kterze organizatorskim i wykonawczym,
mających na celu realizację dobra wspólnego przez
różne
podmioty
(nieko-niecznie
państwowe)
związane co do podstawy i form działalności
ustawą, pozostające pod kontrolą społeczną.
14
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Opisywanie administracji publicznej
przez jej cechy
Jan Zimmermann
(ur. 1949):
„w obrębie prawa administracyjnego […] pełne, logiczne i
zamknięte definiowanie pojęć nie jest możliwe, potrzebne, a
nawet celowe. […] zgromadzenie różnych cech, które
można przypisać administracji pu-blicznej w każdym
(przedmiotowym i podmiotowym) rozumieniu te-go słowa,
wydaje się pożyteczniejsze od formułowania zamkniętej
definicji”.
15
Pojęcie administracji publicznej
dr. hab. Jerzy Supernat
Administracja publiczna jest wszechobecna…
Ingo von Münch
(ur. 1932):
Von der Wiege bis zur Bahre: Formulare, Formulare.
16
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Małgorzata Stahl
(ur. 1946) /
Janusz Łętowski
(1939-1999):
działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od
państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało
część swojej władzy (imperium)
możność działania w formach władczych i stosowania przymusu
państwowego
działanie w interesie publicznym
polityczny charakter
działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych
aktywność, zwrócenie ku przyszłości, możność podejmowania działań
z własnej inicjatywy
działanie w sposób ciągły i stabilny
oparcie się (z reguły) na zawodowym personelu
charakter monopolistyczny (administracja, działając w ramach
powierzonej jej kompetencji, występuje jako wyłączny gospodarz w
określonej kategorii spraw) i bezosobowy (w ramach jej struktur
działają różne podmioty, lecz decyzję wydaje nie ktoś pełniący np.
funkcję wojewody, ale organ administracji noszący tę naz-wę)
z zasady brak dążenia do osiągania zysku, co nie oznacza braku
odpłatności za świadczone usługi
17
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Jan Zimmermann:
działanie w imieniu państwa i na jego rachunek (jeżeli chodzi o
administrację samo-rządową to działa ona przede wszystkim na „rachunek
własny”, ale będąc częścią administracji państwa, również na jego
rachunek)
(wynikająca
z
prawa)
możliwość
dysponowania
władztwem
administracyjnym (dzia-łania jednostronnego) i korzystania z przymusu
państwowego
realizowanie
funkcji:
porządkowo-reglamentacyjnej,
świadczącej,
kierującej i właści-cielskiej
działanie w interesie publicznym
działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych
(konsekwencją związania prawem jest zasada, że dozwolone jest tylko to, co
jest bezpośrednio dopu-szczone przez ustawy)
wykonawczy charakter (wykonywanie i konkretyzowanie obowiązującego
prawa)
aktywność oraz możność podejmowania zadań i działań z własnej
inicjatywy
organizowanie życia społecznego na terenie, który podlega jej
kompetencji
działanie w sposób ciągły i stabilny
działanie przez zawodowy personel – kadrę urzędniczą
charakter monopolistyczny (administracja publiczna jest jedna nawet
wtedy, kiedy w jej ramach działają różne organy, a także wtedy, kiedy
poszczególne jej zadania są realizowane przez podmioty trzecie)
18
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Administracja publiczna jako zjawisko historyczne
Administracja publiczna jako organizatorska czy wykonawcza
funkcja państwa wydaje się odwieczna. Jednak jak podkreśla
H. Izdebski:
Nie każda dawna organizatorska działalność państwa
zasługuje na nazwę administracji. Musi to być bowiem
działalność
wyodrębniona,
a
zatem
uporządkowana
organizacyjnie i kompetencyjnie, a także formalnie.
Administracją w pełni będzie dopiero organizatorska
działalność państwa:
realizowana, przynajmniej po części, przy pomocy
systemu biuro-kratycznego (stąd czasami administrację
publiczną nazywa się biu-rokracją – JS)
obejmująca obszerny zakres spraw o znaczeniu
społecznym
regulowana przez generalne normy prawne
I chociaż administracja publiczna rozwija się od końca średniowiecza, to o
administracji publicznej, odpowiadającej zarysowanej powyżej współczesnej
formie, można zdaniem H. Izdebskiego mówić dopiero od epoki Oświecenia,
a więc od wieku XVIII.
19
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Hubert Izdebski:
Termin administracja publiczna przestał już być jedynym
terminem opisu-jącym służbę społeczeństwu przez świadczenie
usług publicznych. Termin ten pojawił się i jest właściwy dla opisania
relacji administracji publicznej z syste-mem politycznym i prawem.
Jednak wówczas, kiedy odnosimy administrację publiczną do
gospodarki rynkowej i społeczeństwa obywatelskiego, bardziej trafne
są inne pojęcia.
W pierwszym przypadku jest to pojęcie zarządzania
publicznego z jego sztandarową koncepcją nowego publicznego
zarządzania (New Public Mana-gement – NPM) kładącą nacisk na
obywatela jako konsumenta usług publi-cznych, outsourcing,
instrumenty prawa prywatnego, wyniki, jakość itd.
W drugim przypadku, czyli administracji publicznej postrzeganej z
punktu widzenia społeczeństwa obywatelskiego, coraz częściej
stosowanym pojęciem na jej opisanie jest trudne do przetłumaczenia
na język polski, a także do zde-finiowania pojęcie governance czy –
raczej – public governance. W każdym razie public governance to nie
struktury administracyjne czy rządowe (govern-ment), ale proces
zarządzania złożonym społeczeństwem z udziałem podmio-tów
sektora publicznego i prywatnego, często w postaci sieci, w której
miejsce centralne wcale nie musi należeć do organu administracji
publicznej (zarzą-dzanie przez współrządzenie).
20
Pojęcie administracji publicznej
dr. hab. Jerzy Supernat
System polityczny
Prawo
Gospodarka
rynkowa
Administracja
publiczna
Społeczeństwo obywatelskie
(obywatele)
Hubert Izdebski:
21
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
System
organizacyjny
administracji
publicznej
Administracja publiczna w Rzeczypospolitej
Polskiej skła-da się z trzech podstawowych
segmentów:
administracja państwowa rządowa
administracja państwowa nierządowa
administracja samorządowa
Jacek Lang
(ur. 1938):
W naukach administracyjnoprawnych mówi się o administracji w dwóch
znacze-niach. Według pierwszego znaczenia administracja jest pewną
organizacją […] Zgodnie z drugim znaczeniem, administracja jest
pewną działalnością. Gdy działa-lność tę prowadzi państwo jako
określona organizacja, mamy wtedy do czynienia z administracją
państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli natomiast działalność taką
prowadzą także inne organy i instytucje, wtedy możemy mówić o
administracji państwowej w znaczeniu szerszym, o administracji
publicznej – obejmującej ad-ministrację państwową w znaczeniu
ścisłym i administrację wykonywaną przez owe inne organy i instytucje.
22
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Administracja
publiczna
Administracja
państwowa
rządowa
(segment 1)
Administracja
państwowa
nierządowa
(segment 2)
Administracja
samorządowa
(segment 3)
23
Pojęcie administracji publicznej
Segment pierwszy
wg
Jacka Jagielskiego
(ur.
1951):
Administracja
rządowa
jest
to
układ
organizacyjno-
funkcjonalny
o
jednolitym,
relatywnie scentralizowanym
charakterze, który
realizuje
zadania
publiczne
za
które
odpowiedzialność ponosi rząd, i który pośrednio lub
bezpośrednio podlega Radzie Ministrów (art. 146 ust. 3
Konstytucji: Rada Ministrów kieruje administracją
rządo-wą).
W
jego
skład
wchodzą
podmioty
odpowiadające następu-jącym przesłankom:
wykonywanie funkcji administracji publicznej
podejmowanie działań w formach prawnych
właściwych or-ganom administracyjnym, w tym w
formach władczych
oparcie funkcjonowania na finansowym i majątkowym
zaso-bie państwowym
pozostawanie
w
układzie
organizacyjno-
funkcjonalnym pod-danym kierownictwu Rady Ministrów
dr hab. Jerzy Supernat
24
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Wskazanym
przesłankom
odpowiadają
trzy
grupy
podmiotów:
organy i urzędy administracyjne (trzon
administracji rządowej)
agencje rządowe inne niż centralne organy
administracji rządowej:
agencje – spółki kapitałowe (na przykład
Agencja Ro-zwoju Gospodarczego czy Krajowa
Agencja Poszanowa-nia Energii)
agencje – państwowe osoby prawne (na
przykład Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji
Rolnictwa czy Agencja Mienia Wojskowego)
państwowe jednostki organizacyjne: na przykład
Zakład Ubezpieczeń Społecznych czy zakład karny
25
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Organy i urzędy administracyjne (trzon
admini-stracji rządowej)
Organy bezpośrednio rządowego szczebla:
Rada Ministrów
Prezes Rady Ministrów
ministrowie
przewodniczący określonych w ustawach
komitetów
(na
przykład
Komitetu
Badań
Naukowych czy Komitetu Integracji Europejskiej)
podległe tym organom urzędy (ministerstwa
itd.)
26
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Centralne organy administracji rządowej i
podlegle im urzędy. Między innymi:
Prezes Głównego Urzędu Statystycznego
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Szef Agencji Wywiadu
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego
Prezes Wyższego Urzędu Górniczego
Prezes Głównego Urzędu Miar
27
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Główny Inspektor Sanitarny
Główny Geodeta Kraju
Komendant Główny Policji
Główny Inspektor Ochrony Środowisk
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki
*
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
*
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
*
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
*
*
organ regulacyjny
28
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Terenowe organy administracji rządowej:
wojewoda (wraz z kierownikami zespolonych
służb, in-spekcji i straży działających pod jego
zwierzchnictwem: Służby Ochrony Zabytków,
Inspekcji Weterynaryjnej, Państwowej Straży
Pożarnej itd.)
organy administracji niezespolonej (dyrektor
izby skar-bowej, naczelnik urzędu skarbowego,
dyrektor urzędu statystycznego, dyrektor urzędu
morskiego itd.)
Organy
o
charakterze
pomocniczym
i
opiniodawczo-doradczym działające na rzecz
organów o charakterze de-cydującym (Rada
Statystyki, Rada Działalności Pożytku Publicznego,
Rada Telekomunikacji itd.)
29
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Segment
drugi
(administracja
państwowa
nierządowa): organy i urzędy administracyjne,
które nie są podporzą-dkowane Radzie Ministrów.
Jan Boć:
Wyróżnienie osobnej administracji państwowej, w
obręb której nie wchodzi administracja rządowa,
jest celowe, logiczne i niezbędne.
30
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Do administracji państwowej nierządowej należą:
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej
organy Najwyższej Izby Kontroli
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Rzecznik Praw Obywatelskich
Krajowa Rada Sądownictwa
organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Krajowa Rada
Polityki Pieniężnej
centralne organy administracji podległe Sejmowi (Główny
Inspek-tor Pracy, Główny Inspektor Ochrony Danych
Osobowych, Rada do Spraw Uchodźców)
urzędy
w/w
organów
(Kancelaria
Prezydenta
Rzeczypospolitej Pol-skiej itd.)
administracja (kancelarie) Sejmu i Senatu
31
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Segment
trzeci
(administracja
samorządowa) tworzą:
administracja samorządu terytorialnego
administracja samorządu zawodowego
32
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
•
podmioty o statusie prawnym organów i urzędów
admini-stracyjnych (organy stanowiące, organy
wykonawcze, apa-rat pomocniczy tych organów)
•
samorządowe jednostki organizacyjne (gminne,
powiatowe,
wojewódzkie):
służbowymi
zwierzchnikami
tych
jednostek
są
wójt/burmistrz/prezydent, starosta, marszałek)
Administracja samorządu terytorialnego:
układ organizacyjno-funkcjonalny działający w
ramach struktur samorządu terytorialnego, czyli w
ramach gmin, powiatów i województw jako
jednostek
samorządowych
–
wspólnot
samorządowych, w skład którego wchodzą:
33
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Administracja samorządu zawodowego:
idea tego samorządu polega na powierzeniu
sprawowania części władzy publicznej korporacjom
– zrzeszeniom wyo-drębnionym na podstawie
kryterium więzi interesu zawo-dowego określonej
grupy osób.
Jan Boć:
Istotą samorządu zawodowego jest udzielona mu przez
ustawodawcę samo-dzielność w zakresie organizacji wykonywania
zawodu, określenia warunków jego wykonywania oraz kontroli
należytego wykonywania zawodu.
Samorząd zawodowy może reprezentować:
osoby wykonujące zawody zaufania publicznego
(adwokatów, rad-ców prawnych, notariuszy, lekarzy,
architektów itd.)
osoby wykonujące określony rodzaj pracy zawodowej
(rolników, rzemieślników, marynarzy itd.)
34
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Jan Boć:
Państwo zawsze zostawi sobie
pewien zakres władzy, która
nigdy nie przejdzie całkowicie w
ręce samorządu, jeśli, oczywiście,
chce istnieć.
35
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Preambuła do
Konstytucji
(…) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej
Polskiej ja-ko prawa podstawowe dla państwa
oparte
na
poszanowa-niu
wolności
i
sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dia-logu
społecznym oraz na zasadzie pomocniczości
uma-cniającej
uprawnienie
obywateli
i
ich
wspólnot.
36
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Aleksandra Wiktorowska
:
Zasada pomocniczości (subsydiarności) służy
unikaniu centralizacji i omnipotencji państwa, a jej
prawną konse-kwencją jest:
podział władzy publicznej, znajdujący wyraz
między in-nymi w konstytucyjnej zasadzie podziału
władzy oraz w dualizmie administracji terytorialnej
decentralizacja władzy publicznej
podział zadań i kompetencji na szczeble
organizacyjne władzy publicznej w ogólności oraz
na
szczeble
organiza-cyjne
samorządu
terytorialnego w szczególności
domniemanie kompetencji na rzecz gminy
37
Niezapomniana Konferencja w Olszanicy w 2001 r.
Od prawej: Aleksandra Wiktorowska, Jan Grabowski, Barbara Adamiak, Krystyna Wojtczak i Jerzy
Supernat.
38
Wspaniałymi
organizatorami
i gospodarzami
„Olszanicy” byli
Elżbieta Ura
i Stanisław
Pieprzny. Tutaj na
czele uczestników
konferencji
"Sprawność działania
administracji
samorządowej" -
Sandomierz
21-23 maja 2006 r.
39
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Art. 15 ust. 1
Konstytucji
Ustrój
terytorialny
Rzeczypospolitej
Polskiej
zapewnia de-centralizację władzy publicznej.
Art. 16 ust. 2
Konstytucji
Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu
władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach
ustaw istotną część zadań publicznych samorząd
wykonuje w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność.
40
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Art. 17
Konstytucji
1. W drodze ustawy można tworzyć samorządy
zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące
zawody zaufania publi-cznego i sprawujące pieczę
nad należytym wykonywa-niem tych zawodów w
granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.
2. W drodze ustawy można tworzyć również inne
rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą
naruszać wolności wy-konywania zawodu ani
ograniczać wolności podejmowania działalności
gospodarczej.
41
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Art. 163
Konstytucji
Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne
nie za-strzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla
organów in-nych władz publicznych.
Art. 164 ust. 1
Konstytucji
Podstawową jednostką samorządu terytorialnego
jest gmina.
42
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
W innym ujęciu na system organizacyjny
administra-cji
publicznej
składają
się
następujące trzy podstawowe segmenty:
administracja bezpośrednia
administrację pośrednia
prywatnoprawnie zorganizowana administracja
publi-czna
43
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Administracja
publiczna
Administracja
bezpośrednia
Administracja
pośrednia
Prywatno-prawnie
zorganizowana
administracja publiczna
44
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Administrację bezpośrednią stanowią państwowe
organy
administracji
publicznej
(administracja
bezpośrednia
nie
obej-muje
zatem
organów
samorządowych), przy czym w definicji J. Bocia
(państwowy)
organ
administracji
publicznej
to
„człowiek (lub grupa ludzi w przypadku organu
kolegialnego): 1) znajdu-jący się w strukturze
organizacyjnej państwa [...], 2) powołany w celu
realizacji norm prawa administracyjnego i ze skutkami
właściwymi temu prawu, 3) działający w granicach
przyzna-nych mu przez prawo kompetencji”.
Organ administracji jest immanentną częścią państwa i
nie posiada odrębnej od niego podmiotowości prawnej.
Nie może być zatem traktowany jako podmiot od
państwa samodzielny, któremu mogłyby przysługiwać
wobec państwa jakieś prawa lub obowiązki.
45
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Administrację pośrednią stanowią te podmioty,
które są w sensie prawnym samodzielne i które
posiadają odrębną od państwa podmiotowość prawną,
a nawet własną odrębną oso-bowość prawną.
W odróżnieniu od organów administracji tworzących
admini-strację bezpośrednią podmioty wchodzące w
skład
administra-cji
pośredniej
są
podmiotami
zdecentralizowanymi, którym przysługuje określony
zakres prawnie chronionej samodzielno-ści. Ich
typowymi przykładami są:
korporacje publicznoprawne, czyli samorząd (przede
wszyst-kim samorząd terytorialny)
zakłady publiczne (są nimi między innymi szkoły, w
tym szkoły wyższe, a także Zakład Ubezpieczeń
Społecznych)
fundacje prawa publicznego (należy do nich Zakład
Narodo-wy imienia Ossolińskich)
46
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Prywatnoprawnie zorganizowaną administrację
publi-czną tworzą podmioty zorganizowane w formach
prawa pry-watnego, czyli podmioty, których forma
organizacyjno-prawna oparta jest na przepisach prawa
cywilnego i handlowego. Należą do nich agencje –
spółki kapitałowe, agencje – pań-stwowe osoby prawne
(agencje
nie
będące
centralnymi
organami
administracji rządowej) oraz fundacje prawa pry-
watnego.
Podmioty
te
są
w
sensie
organizacyjnym
i
funkcjonalnym czę-ścią administracji publicznej, gdyż
zostały powołane (najczę-ściej drogą ustawową) do
wykonywania jej zadań, w tym w formach władczych.
Niemniej jednak ich organizacja odbiega od organizacji
pozostałych podmiotów administracji publicznej, jako
że w ich przypadku w tym zakresie podstawową rolę
od-grywa prawo prywatne.
47
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Przykład
Przykładem
prywatnoprawnie
zorganizowanej
administracji pu-blicznej jest Państwowa Agencja
Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) – państwowa osoba
prawna utworzona ustawą z 9 lis-topada 2000 r.
PARP nie należy do administracji pośredniej:
nie jest korporacją publicznoprawną (nie jest
przymusowym związkiem osób)
nie jest zakładem publicznym (nie jest związkiem
osób i rze-czy przeznaczonych dla destynatariuszy)
nie jest fundacją prawa publicznego
48
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
W Unii Europejskiej termin administracja publiczna
jest terminem prawnym (art. 45 ust. 4 TFUE stanowi, że
postanowień Traktatu o swobodnym przepływie pracowników
wewnątrz Unii nie stosuje się do zatrudnienia w administracji
publicznej), który ma autonomiczne znaczenie. Pojęcie
administracji publicznej należy do tzw. pojęć prawa unijnego,
którym państwa nie mogą przypisywać partykularnego
znaczenia zapożyczonego z własnego ustawo-dawstwa,
ponieważ zagroziłoby to jednolitości stosowania prawa
unijnego.
Zgodnie z relewantnym orzecznictwem ETS administracja
publiczna w rozumieniu art. 45 ust. 4 TFUE powinna być
pojmowana nie instytu-cjonalnie, lecz funkcjonalnie i
obejmować te rodzaje działalności, z którymi jest związana
szczególna władza (władza publiczna) oraz szczególna
odpowiedzialność (odpowiedzialność za ochronę ogólnych
interesów państwa lub danej jednostki terytorialnej).
49
Osobno
warto
jeszcze
przedstawić pojęcie
administracji regulacyjnej.
Administrację
tę,
tak
jak
admini-strację w ogóle, można
rozumieć
w
sposób
przedmiotowy lub podmio-towy
(w konsekwencji także przed-
miotowo-podmiotowy).
Administracja
regulacyjna
50
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Przedmiotowo rozumiana administracja regulacyjna oznacza
w ogól-nym przypadku wszelkie administracyjno-prawne sposoby
wpływania na ry-nek (społeczną gospodarkę rynkową) przez
państwo. W konkretnym przypa-dku, tutaj ważniejszym, oznacza
specyficzne
działania
specjalnie
utworzonych
organów
regulacyjnych, do których to działań można za
Markiem Szydło
zaliczyć: dopuszczanie do działalności gospodarczej, ustanawianie
praw wyłącznych i szczególnych, regulację świadczenia usług w
ogólnym interesie gospodarczym, zapewnianie dostępu do sieci,
regulację cen, rachunkowość regulacyjną oraz ochronę dóbr
policyjnych. Zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku
administracyjne działania regulacyjne polegają na wpływa-niu na
rynek za pomocą instrumentów, których jurydycznym wyrazem jest
stanowienie norm prawnych i ich władcze stosowanie.
Członkostwo Polski w Unii Europejskiej powoduje, że krajowa regulacja ma w
dużym zakresie charakter wykonawczy i/lub komplementarny wobec
unijnego porządku pra-wnego. Tak jak w pozostałych państwach Unii
Europejskiej, regulacja w Polsce po-dejmowana jest w następstwie
liberalizacji i prywatyzacji sektorów infrastrukturalnych, czyli sektorów, w
których działalność gospodarcza (świadczenie usług użyteczności pu-
blicznej)
prowadzona
jest
przy
wykorzystaniu
określonej
sieci
infrastrukturalnej: teleko-munikacyjnej, elektroenergetycznej, kolejowej,
lotniczej, pocztowej oraz wodociągowo-kanalizacyjnej.
51
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Podstawową
funkcją
administracyjnych
działań
regulacyjnych jest ochrona i wspieranie rynku, aby
zapewnić
związane
z
nim
wartości
(efektywność,
innowacyjność, wybór, wolność i równość, a także
dostępność, przystępność oraz pożądaną jakość określonych
i niezbędnych dla funkcjonowania społeczeństwa i
gospodarki świad-czeń).
Oznacza to, że każda administracyjna regulacja rynku musi
mieć bar-dzo poważne uzasadnienie. Najogólniej można
powiedzieć, że regula-cja rynku ma dwojakie cele:
ekonomiczne (dokonanie korekty źle funkcjonującego
rynku w celu zapewnienia jego efektywności)
pozaekonomiczne (dokonanie korekty rynku w celu
zapewnienia sprawiedliwość społecznego porządku)
52
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Funkcje i cele regulacji realizuje podmiotowo
rozumiana administracja regulacyjna (chociaż
także inne podmioty), którą tworzą przede wszystkim
specjalne
organy
regulacyjne
(administracja
regulacyjna sensu stricto).
Ich tworzenie w państwach Unii Europejskiej ma swój początek w latach
osiemdzie-siątych XX wieku, kiedy Unia Europejska rozpoczęła w odniesieniu
do sektorów infra-strukturalnych program liberalizacji i rozwoju wspólnego
rynku. Realizując ten pro-gram, Komisja Europejska oraz Parlament
Europejski i Rada wydały liczne dyrektywy (rzadziej rozporządzenia)
sektorowe
normujące
warunki
efektywnego
i
konkuren-cyjnego
funkcjonowania sektorów infrastrukturalnych. Ich praktyczna realizacja –
zgodnie z zasadą zdecentralizowanego stosowania prawa unijnego – należy
głównie do specjalnie w tym celu powołanych krajowych organów
regulacyjnych.
W Polsce są to obecnie:
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
53
Pojęcie administracji publicznej
dr hab. Jerzy Supernat
Funkcje i cele regulacji realizują nie tylko specjalne
organy regulacyjne: administracja regulacyjna
sensu stricto.
W grę wchodzą jeszcze w szczególności ministrowie
właści-wi
w
sprawach
danego
sektora
infrastrukturalnego, których uwzględnienie prowadzi do
pojęcia administracji regulacyj-nej sensu largo.
Gdyby natomiast uwzględnić dalsze podmioty
realizujące zadania regulacyjne, zarówno na poziomie
centralnym (przede wszystkim Sejm), jak i terenowym
(organy gminy, które regu-lują sektor gospodarki
wodociągowo-kanalizacyjnej), to można wprowadzić
jeszcze pojęcie administracji regulacyjnej sensu
largissimo.
54
Myśl końcowa
dr hab. Jerzy Supernat
If it is dangerous to suppose that government is
always right, it will sooner or later be awkward for
public admini-stration if most people suppose that
it is always wrong.
John Kenneth Galbraith