FINANSE LOKALNE
A SAMORZĄD
TERYTORIALNY
FINANSE LOKALNE
A SAMORZĄD
TERYTORIALNY
Pojęcie finansów
lokalnych
System
finansów
samorządu
terytorialnego
to
całokształt
zasad,
instytucji
i
procedur
dotyczących
gromadzenia i wydatkowania zasobów
pieniężnych
jednostek
samorządu
terytorialnego
oraz
ich
związków.
Wymienione elementy tego systemu są
regulowane normami prawa finansowego
lub wynikają z tych norm. Normy te tworzą
dziedzinę prawa zwaną umownie
prawem
finansowym samorządu terytorialnego
.
Finanse
samorządu
terytorialnego
to
całokształt stosunków społecznych związanych z
gromadzeniem dochodów i dokonywaniem
wydatków
przez
jednostki
samorządu
terytorialnego i ich związki. Terminu tego używa
się zamiennie z terminem
„finanse lokalne”.
Finanse lokalne w sensie szerokim
to finanse
jednostek samorządu terytorialnego oraz ich
związków, zaś
finanse lokalne w sensie
wąskim
to finanse tych jednostek samorządu
terytorialnego, które są usytuowane poniżej
szczebla regionalnego.
Niekiedy termin finanse lokalne używa się w sensie
jeszcze
szerszym
łącząc
ze
sobą
finanse
zdecentralizowane nie tylko terytorialnie ale i
branżowo. W tej sytuacji kategoria finansów lokalnych
obejmowałaby w Polsce finanse jednostek samorządu
terytorialnego i finanse kas chorych, które istniały
w latach 1999-2003.
Finanse komunalne są finansami jednostek samorządu
terytorialnego
najniższego
szczebla
oraz
ich
związków.
Najniższy
szczebel
samorządu
terytorialnego traktuje się jako ostoję decentralizacji i
demokracji i nazywa się go często szczeblem
podstawowym. W niektórych krajach wyłącznie gminy
są wyposażone we władztwo podatkowe. Przesądza to
o specyfice finansów komunalnych.
Powiązania
finansów lokalnych
z publicznymi
Finanse lokalne jako finanse samorządu terytorialnego
posiadają
charakter publiczny
, gdyż jednostki samorządu
terytorialnego
mają
z reguły odmienną podmiotowość publicznoprawną, tzn. są
obok państwa uznawane za podmioty prawa publicznego.
Finanse lokalne są zawsze elementem systemu finansów
publicznych, a ich rola i miejsce w tym systemie zależy od
struktury organizacyjnej finansów publicznych, stopnia
decentralizacji władzy publicznej, koncepcji finansowania
samorządu terytorialnego, struktur samorządu, itp.
W skład finansów samorządu terytorialnego (lokalnych)
wchodzą
w Polsce:
- finanse gmin i ich związków,
- finanse powiatów i ich związków,
- finanse województw samorządowych
.
Są to
finanse zdecentralizowane terytorialnie
.
O znaczeniu finansów lokalnych
w strukturze finansów publicznych
decyduje ich wielkość na tle innych
elementów finansów publicznych. Mierzy
się ją głównie
wielkością wydatków
oraz
zakresem
ich
niezależności
mierzonej przede wszystkim
dochodami
własnymi
lub
dochodami
bezpośrednio wpływającymi na ich
rzecz
.
Wydatki jednostek samorządu terytorialnego
na tle wydatków innych segmentów
finansów publicznych
w wybranych latach w Polsce
1991
1995
1998
1999
2000
w
mld
zł
w %
w
mld
zł
w %
w mld
zł
w %
w
mld
zł
w %
w
mld
zł
w %
Finanse
publiczne
(ogółem)
36,
6
100 142
,1
100 241,
6
100 273
,9
100 293
,0
100
Finanse
państwa
31,
9
87,
2
120
,2
84,6 192,
8
79,8 179
,6
65,8 189
,8
64,
8
Finanse kas
chorych
-
-
-
-
-
-
22,
4
8,2
23,
2
7,9
Finanse
jednostek
samorządu
terytorialne
go
4,7
12,
8
21,
9
15,4 48,8 20,2 71,
9
26,0 80,
0
27,
3
Rosnący w latach 90-tych udział wydatków samorządu
terytorialnego w strukturze wydatków publicznych
wiązał się
ze stałym zwiększaniem zadań gmin jak
i z nowymi zadaniami powiatów i województw
samorządowych utworzonych od 1 stycznia 1999
roku
.
Z kolei w tym samym okresie dochody pierwotne
samorządu terytorialnego wzrosły zaledwie nieco
ponad trzykrotnie. Pogłębiło to
różnicę między
udziałem
wydatków
i dochodów pierwotnych jednostek samorządu
terytorialnego
z 0,2 punktu w 1991 roku do blisko 12
punktów w 2000 roku.
Udział procentowy dochodów i wydatków
jednostek samorządu terytorialnego w PKB
w wybranych latach w Polsce
Wyszczególnie
nie
1991 1995
1998 1999 2000 2001
PKB (w mld)
80,8 288,7
526
595
685 749,
3
Wydatki
jednostek
samorządu
terytorialnego
(w %)
5,8
7,6
9,3
11,5 11,7
12,6
Dochody
jednostek
samorządu
terytorialnego
(w %)
5,6
6,1
6,8
6,5
6,1
6,0
Ze względu na zmiany w strukturze finansów
publicznych
(np.
wzrost
znaczenia
państwowych funduszy celowych, powstanie
kas chorych) bardziej obiektywnym miernikiem
roli wydatków oraz dochodów pierwotnych
samorządu terytorialnego jest ich
udział w
PKB
.
W 1991 roku niemalże
całość wydatków
samorządowych była pokrywana dochodami
pierwotnymi
, zaś w 2001 roku
pokrycie to
sięgało już poniżej 50% wydatków
.
Zakres podmiotowy
finansów lokalnych
Zakres
podmiotowy
finansów
lokalnych
obejmuje
finanse
wszystkich
jednostek
samorządu terytorialnego oraz ich związków.
Segment
finansów
publicznych
jest
rozczłonkowany
na
2.948
względnie
autonomicznych
zasobów
środków,
zdeterminowanych
podmiotową
strukturą
samorządu terytorialnego.
Finanse miast na
prawach powiatu
(powiatów grodzkich) mają
charakter łączony, gdyż obejmują finanse miasta,
pełniącego jednocześnie, ze względu na swoją
wielkość lub historyczne zaszłości, funkcje
powiatu.
Struktura podmiotowa dochodów i wydatków budżetowych
jednostek
samorządu terytorialnego w 2001 roku w Polsce na tle
budżetu państwa
L.p.
Wyszczególnienie
w mln zł lub w %
I.
Budżet państwa
1.
Dochody
140.527
2.
Wydatki
172.885
II
Zbiorcze budżety jednostek samorządu
terytorialnego
1.
Dochody
79.595
2.
Wydatki
82.734
3.
Dochody jednostek samorządu terytorialnego
do dochodów budżetu państwa (w %)
56,6
4.
Wydatki jednostek samorządu terytorialnego
do wydatków budżetu państwa (w %)
47,9
III
Budżety gmin
1.
Dochody
37.287
2.
Wydatki
38.568
3.
Dochody gmin do dochodów budżetu
jednostek samorządu terytorialnego (w %)
46,8
4.
Wydatki gmin do wydatków budżetu
jednostek samorządu terytorialnego (w %)
46,6
L.p.
Wyszczególnienie
w mln zł lub w %
IV.
Budżety miast na prawach powiatu
1.
Dochody
23.667
2.
Wydatki
25.136
3.
Dochody miast na prawach powiatu do
dochodów budżetu jednostek samorządu
terytorialnego (w %)
29,7
4.
Wydatki miast na prawach powiatu do
wydatków budżetu jednostek samorządu
terytorialnego (w %)
30,4
V.
Budżety powiatów
1.
Dochody
14.041
2.
Wydatki
14.293
3.
Dochody powiatów do dochodów budżetu
jednostek samorządu terytorialnego (w %)
17,6
4.
Wydatki powiatów do wydatków budżetu
jednostek samorządu terytorialnego (w %)
17,3
VI.
Budżety województw samorządowych
1.
Dochody
4.600
2.
Wydatki
4.737
3.
Dochody województw samorządowych do
dochodów budżetu jednostek samorządu
terytorialnego (w %)
5,8
4.
Wydatki województw samorządowych do
wydatków budżetu jednostek samorządu
terytorialnego (w %)
5,7
W 2001 roku dochody i wydatki budżetów
lokalnych osiągnęły poziom
około połowy
dochodów i wydatków budżetu państwa
, co
jest wysokim wskaźnikiem w skali europejskiej.
Udział operacji budżetowych osiągnął:
- dla sektora lokalnego nieco poniżej 50%,
- dla miast na prawach powiatu około 30%,
- dla powiatów około 17%,
- dla województw samorządowych ponad 5%.
Operacje finansowe związków międzygminnych
mają symboliczny charakter, co na tle zbiorczym
operacji budżetowych jednostek samorządu
terytorialnego stanowi zaledwie 0,7%.
Zakres
przedmiotowy
finansów lokalnych
Zakres przedmiotowy
finansów lokalnych obejmuje
całokształt procesów związanych z gromadzeniem
środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem
przez jednostki samorządu terytorialnego i ich związki.
Wg ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku chodzi tu
głównie o:
- pobieranie i gromadzenie dochodów,
- wydatkowanie środków,
- finansowanie deficytu,
-
zaciąganie
zobowiązań,
angażujących
środki
publiczne,
- zarządzanie środkami publicznymi,
- zarządzanie długiem publicznym.
Podstawowym
elementem
struktury
przedmiotowej
finansów
samorządu
terytorialnego jest jej
budżet
.
Obok budżetu samorządowego, w strukturze
finansów samorządu terytorialnego występują
różne
formy
organizacyjne
gospodarki
finansowej; regulowane przepisami prawa.
Potocznie
nazywa
się
je
gospodarka
pożabudżetową,
przybudżetową
lub
parabudżetową
.
Gospodarka
pozabudżetowa
jednostek
samorządu
terytorialnego
w naszym kraju obejmuje obecnie dochody (i przychody) oraz
wydatki
(i rozchody) następujących form organizacyjno-prawnych
gospodarki finansowej:
- zakładów budżetowych,
- gospodarstw pomocniczych,
- środków specjalnych,
- samorządowych funduszy celowych.
Ze względu na największą autonomię wobec budżetów
lokalnych
samorządowe fundusze celowe
wymienia się
często odrębnie od gospodarki; pozabudżetowej, stąd bierze się
spotykana
w
podręcznikach
i statystykach trójdzielna struktura przedmiotowa finansów
lokalnych:
- budżet jednostek samorządu terytorialnego
- samorządowa gospodarka pozabudżetowa
- samorządowe fundusze celowe
.
Ustawa o finansach publicznych przewiduje także
inne
formy
organizacyjno-prawne
samorządowej gospodarki finansowej
, których
operacje finansowe należy zaliczać tym samym do
finansów samorządowych.
Chodzi głównie o:
- samorządowe instytucje kultury,
- samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej
tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego,
- samorządowe osoby prawne, utworzone na
podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania
zadań
publicznych,
jednak
z
wyłączeniem
przedsiębiorstw,
banków
i
spółek
prawa
handlowego.
Struktura przedmiotowa finansów jednostek samorządu terytorialnego
w 2001 r. w Polsce
Lp.
Wyszczególnien
ie
Zbiorczo
jednostki
samorządu
terytoraialne
go (w %)
Gminy
Miasta na
prawach
powiatu
Powiaty
Województwa
I.
Całość finansów
jednostek
samorządu
terytorialnego
1.
Dochody
100
100
100
100
100
2.
Wydatki
100
100
100
100
100
II
Budżety
1.
Dochody
86,7
86,5
82,2
94,7
91,5
2.
Wydatki
87,2
86,9
82,9
94,9
92,1
III
Gospodarka
pozabudżetowa
1.
Dochody
12,5
12,9
17,1
4,1
6,6
2.
Wydatki
12,1
12,5
16,4
4,0
6,5
IV.
Fundusze celowe
jednostek
samorządu
terytorialnego
1.
Dochody
0,8
0,5
0,7
1,2
1.9
2.
Wydatki
0,8
0,7
0,7
1,1
1,4
W 2001 roku
ponad 86%
finansów samorządu terytorialnego
w Polsce było objęte
budżetami samorządowymi
,
około
12%
stanowiła
samorządowa gospodarka pozabudżetowa
,
zaś samorządowe fundusze celowe miały niewielkie znaczenie,
gdyż ich operacje stanowiły znacznie poniżej 1% wielkości
wszystkich operacji objętych finansami jednostek samorządu
terytorialnego.
Poszczególne szczeble i rodzaje jednostek samorządu
terytorialnego wykazują przy tym pewną specyfikę struktury
przedmiotowej ich finansów. I tak: najszerszy zakres operacji
budżetowych cechuje finanse powiatów (ponad 94%) i
województw samorządowych (około 92%), zaś gospodarka
pozabudżetowa najbardziej rozwinięta jest w miastach na
prawach powiatu (obejmuje około 17% całości operacji
finansowych tej grupy jednostek samorządu terytorialnego). Z
kolei samorządowe fundusze celowe relatywnie największe
znaczenie mają w finansach województw samorządowych
(blisko 2% operacji finansowych jednostek samorządu
terytorialnego tego szczebla).
Finanse lokalne
a decentralizacja
finansów
publicznych
W
ujęciu
dynamicznym
decentralizacja
oznacza
przekazywanie
zadań
i środków do ich realizacji z wyższych na rzecz niższych
jednostek organizacyjnych.
W ujęciu statycznym
jest to stan wyposażenia niższych niż
centralny szczebli organizacyjnych w zadania i środki ich
realizacji.
Decentralizacja terytorialna
oznacza przenoszenie zadań
i środków ich realizacji na rzecz niższych szczebli władzy
publicznej (jednostek samorządu terytorialnego).
Decentralizacja funkcjonalna
zwana niekiedy
branżową
ma ograniczony charakter i polega na przenoszeniu
niektórych rodzajowo tylko określonych funkcji na rzecz
jednostek niższego szczebla.
Decentralizacja ustrojowa
, zwana polityczną, oznacza
wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w
demokratycznie wybierane organy przedstawicielskie oraz
taki status publicznoprawny, który zapewnia ustrojową
niezależność od państwa.
Decentralizacja administracyjna
zakłada przyznanie
samorządowi terytorialnemu zadań i administracyjnych
instrumentów ich realizacji, stosownych do charakteru i
szczebla poszczególnych jednostek tego samorządu.
Decentralizacja finansowa
oznacza przekazanie na rzecz
jednostek
samorządu
terytorialnego
odpowiednich
zasobów publicznych i władztwa do dysponowania nimi. W
uproszczeniu
zwana
jest
decentralizacją
finansów
publicznych.
Decentralizacja
finansów
publicznych
oznacza przekazywanie ze szczebla centralnego
na rzecz samorządu terytorialnego publicznych
zasobów
finansowych
na
finansowanie
przekazanych zadań (tzw.
decentralizacja
wydatków
), wyposażenie samorządu we własne
źródła dochodów oraz możliwości kształtowania
ich wysokości (tzw.
decentralizacja dochodów
),
a także przyznanie jednostkom samorządu
terytorialnego. uprawnień do samodzielnego
kształtowania
form
organizacyjnych
i planów finansowych oraz ich realizacji
(
decentralizacja
proceduralno-
organizacyjna
).
Wysokość wydatków budżetów samorządu
terytorialnego,
na tle wydatków budżetu państwa, w wybranych latach
w Polsce
Lata
Budżet państwa
(w mln zł)
Budżety
samorządu
terytorialnego
(w mln zł)
Relacje wydatków
budżetów
samorządu
terytorialnego do
budżetu państwa
(w %)
1926
1.974,0
553,4
28,0
1928/29
2.841,1
1.175,9
41,3
1932/33
2.245,0
722,3
32,1
1935/36
2.377,0
707,6
30,2
1991
241.857,7
44.788,2
18,5
1995
91.169,7
19.828,4
21,7
1998
139.752,0
47.403,0
33,9
1999
138.401,2
65.845,0
47,5
2000
151.054,9
75.746,8
50,1
2001
172.885,2
82.734,3
47,9
Przedstawione dane świadczą
o zwiększającej się
decentralizacji zadań (wydatków) publicznych
w ostatnim dziesięcioleciu w Polsce, która w 1999
roku znacznie przekroczyła najwyższy wskaźnik dla
okresu międzywojennego (1928/1929). Ewolucja tego
wskaźnika
w III Rzeczypospolitej świadczy przy tym
o systematycznym zwiększaniu zadań (wydatków)
gmin (lata 1991-1998) oraz przekazaniu jednostkom
samorządu terytorialnego nowych, istotnych zadań
(wydatków) w ramach reformy ustrojowej. Wymiar
omawianego wskaźnika zniekształcają jednak zmiany
w strukturze budżetu państwa, który od 1991 r.
utracił znaczną ilość środków na rzecz agencji i
państwowych funduszy celowych, a od l stycznia 1999
roku także na rzecz kas chorych (potem - NFZ).
Wysokość dochodów budżetowych
jednostek samorządu terytorialnego
do dochodów budżetu państwa, w wybranych latach w
Polsce w %
Lata
192
6
1928
/29
1932
/33
1935/
36
1991
1995
1998
1999
2000
2001
Dochody
budżetowe
jednostek
samorządu
terytorialneg
o do
dochodów
budżetu
państwa
28,
0
41,3 32,3 36,3
23,
1
23,9
36,4
51,5
53,5
56,
5
Samodzielność (autonomia) finansowa
jednostek
samorządu
terytorialnego
zajmuje
się
przede
wszystkim uprawnieniami (swobodą) tych jednostek w
kształtowaniu wysokości dochodów i wydatkowaniu
środków
oraz
w
organizacji
i prowadzeniu ich gospodarki finansowej.
Samodzielność
(autonomia)
finansowa
jednostek
samorządu terytorialnego jest tym większa, im większy
jest udział dochodów własnych w strukturze dochodów
samorządu. Wpływ jednostek samorządu terytorialnego
na kształtowanie wysokości tych dochodów jest bowiem
relatywnie największy, a ponadto mają one względnie
pewny charakter, co ma zasadnicze znaczenie dla
stabilności finansów lokalnych.
Do
dochodów
własnych
jednostek
samorządu
terytorialnego
nie zalicza się udziałów w podatkach
państwowych
, lecz wydziela się odrębną kategorię,
którą w statystykach co najwyżej zrównuje się, ale nie
identyfikuje się z dochodami własnymi. Są one
uznawane za względnie neutralne dla samodzielności
(autonomii)
finansowej
jednostek
samorządu
terytorialnego, podobnie jak
subwencje ogólne
.
Z kolei
dotacje celowe traktuje się jako barierę
,
a nawet instrument zaprzeczający samodzielności
(autonomii) finansowej samorządu terytorialnego.
Oznacza to, że samodzielność (autonomia) finansowa
samorządu terytorialnego jest tym mniejsza, im większy
jest odział dotacji celowych w jego finansowaniu.
Udział podstawowych kategorii dochodów
w finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego
w wybranych latach w Polsce
Dochody
jednostek
samorządu
terytorialnego
(rodzaje)
1991
1995
1998
1999
2000
2001
Dochody
ogółem
w tym:
100
100
100
100
100
100
- dochody
własne
45,6
41,1
35,6
28,1
27,5
27,9
- udziały w
podatkach
państwowych
28,9
23,1
24,7
15,6
14,4
12,9
- subwencje
ogólne
(wraz z
subwencją
oświatową)
13,5
15,2
25,4
34,1
36,1
37,0
- dotacje celowe
12,0
20,6
14,3
22,2
22,0
22,2
Struktura dochodów JST w 2010 roku
• Dochody własne – 48,3%
• Dotacje ogółem – 22,7%
• Subwencja ogólna – 29%
Przedstawione dane wskazują na obniżający się
udział dochodów własnych w finansowaniu
zadań jednostek samorządu terytorialnego
(spadek z 45,6% w 1991 roku do 27,5% w 2000
roku) w ostatnim dziesięcioleciu w Polsce.
Procesom decentralizacji zadań i wydatków
nie towarzyszą w tym okresie procesy
adekwatnego zwiększania samodzielności
(autonomii)
finansowej
samorządu
terytorialnego
,
zwłaszcza
w
zakresie
kształtowania ich dochodów własnych.
Struktura dochodów budżetowych poszczególnych
szczebli
(rodzajów) jednostek samorządu terytorialnego w 2001
roku
w Polsce (w %)
Wyszczególni
enie
Zbiorczo
jednostki
samorządu
terytorialn
ego
Gminy
Miasta
na
prawach
powiatu
Powiaty
Województw
a
samorządow
e
Dochody
własne
27,9
35,6
30,0
7,1
1,7
Udziały
12,9
14,7
17,2
1,3
11,6
Subwencje
ogólne
37,0
36,0
33,0
46,0
35,0
Dotacje
celowe
22,2
12,0
19,0
45,0
52,0
Całość
dochodów
100
100
100
100
100
Słabości finansowej powiatów i województw po reformie
ustrojowej towarzyszy ułomność tych jednostek pod
względem ich samodzielności (autonomii) finansowej.
Świadczy o tym niewielki (a w odniesieniu do powiatów, wręcz
symboliczny) udział dochodów własnych w ich finansowaniu,
przy dominującym znaczeniu w tym zakresie dotacji celowych.
Uwzględniając dwa zasadnicze aspekty decentralizacji finansów
publicznych: decentralizację wydatków (zadań) i decentralizacje
władztwa w zakresie dochodów publicznych, można uznać, że
w
odniesieniu do szczebla gminnego (gminy i miasta na
prawach powiatów) decentralizacja finansów publicznych
w Polsce została poważnie zaawansowana
, chociaż w
ostatnich latach wzrostowi wydatków tego szczebla towarzyszy
znacznie wolniejszy wzrost władztwa w zakresie dochodów
publicznych.
Finansowanie
budżetów
powiatów
i
województw
samorządowych prawie w 50% dotacjami celowymi czyni je
bliższym zdekoncentrowanym budżetom wojewody niż modelowi
zdecentralizowanych jednostek samorządu terytorialnego.
Dziękuję za uwagę