Budżetowanie regionalnej pomocy publicznej w polskich SSE

Opublikowane w: Rozwój lokalny i regionalny. Znaczenie wsparcia udzielanego przez je dnostki samorządu terytorialne-
go. Zeszyty Naukowe Nr 31/2010 Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Wydawnictwo Wy ższej Szkoły
Bankowej w Poznaniu, Poznań 2010.

dr Andrzej Sztando, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Wydział Gospodarki Regional-

nej i Turystyki w Jeleniej Górze, Katedra Gospodarki Regionalnej

ZORZEC PROCEDURY BUDOWY STRATEGII ROZWOJU

JEDNOSTKI SAMORZĄDU LOKALNEGO

Wprowadzenie

Planowanie działań samorządów terytorialnych ma miejsce wszędzie tam gdzie samorządy

takie istnieją. Potrzeba taka wynika z konieczności realizacji szeregu działań, dla których zosta-

ły one powołane. Jeden z takich planów ma znaczenie szczególne, ponieważ obejmuje najszer-

sze spektrum ww. działań, jego zakres czasowy jest zwykle najdłuższy, a rola w stosunku do

wszystkich pozostałych – nadrzędna. Chodzi tu oczywiście o strategię rozwoju. Nie istnieje

jedna uniwersalna procedura planowania strategicznego. Zarówno w polskich, jak i zagranicz-

nych opracowaniach teoretycznych poświęconych tej problematyce można napotkać wiele zale-

ceń w tym zakresie

. Co więcej, w praktyce, zalecane procedury są niemal zawsze modyfiko-

wane, uzupełniane o dodatkowe etapy, albo wykorzystywane tylko w części. W związku z po-

wyższym, autor postawił sobie za cel budowę modelowego wzorca procedury budowy strategii

rozwoju jednostki samorządu lokalnego (tzn. gminnego lub powiatowego), a następnie jego

zweryfikowanie w praktyce działalności samorządowej. Bazuje on zarówno na współczesnej

literaturze przedmiotu, jak i na doświadczeniach zdobytych przez autora w latach 1995-2010, w

trakcie opracowywania i wdrażania 54 strategii polskich gmin, powiatów i województw

. Po-

nadto, jako źródła wykorzystane zostały inne strategie rozwoju przyjęte przez polskie jednostki

samorządu lokalnego. Zgodnie z przyjętym zamierzeniem, efekt tych badań i czynności kon-

cepcyjnych został poddany weryfikacji praktycznej w latach 2007-2010, w kilkudziesięcioty-

sięcznych gminach Polkowice, Przemków, Węgliniec oraz Bogatynia, gdzie przyniósł pozy-

tywne rezultaty. W chwili obecnej trwają prace nad jego aplikacją w kilku samorządach znacz-

nie większych pod względem liczby ludności. Celem niniejszego artykułu jest przybliżenie go

Np. w: M. Juchniewicz, K. Krukowski, M. Opieczyński, S. Stachowska, D. Waldziński, Planowanie w zarządzaniu rozwo-

jem  lokalnym,  Białostocka  Fundacja  Kształcenia  Kadr,  Białystok  2009;  E.  Wysocka,  J.  Koniński,  Strategia  rozwoju  woje-
wództw i gmin. Teoria i praktyka, Zachodnie Centrum Organizacji, Warszawa - Zielona Góra 1998; E. Nowińska, Strategia
rozwoju  gmin  na  przykładzie  gmin  przygranicznych,  Akademia  Ekonomiczna  w  Poznaniu,  Poznań  1997;  G.  Sroślak,  K.
Kozieł, J. Krzyżanowski, Strategia gminy, AMR, Katowice 2004; J. Potter (Ed.), Making local strategies work: building the
evidence base, Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris 2008; E. J. Blakely, N. G. Leigh, Planning
Local Economic Development: Theory and Practice, SAGE Publications 2010.

Strategie rozwoju województw: dolnośląskiego (2001, 2005); strategie rozwoju powiatów: jeleniogórskiego (2000, 2006,

2007), zgorzeleckiego (2000, 2004), polkowickiego (2000, 2008), przeworskiego (2007), bolesławieckiego (2000); strategie
rozwoju gmin: Dzierżoniów (1996), Dziwnów (2008), Jelenia Góra (1998/2000, 2004), Nowogrodziec (2001), Starachowice
(1997), Wojcieszów (2004), Wronki (1998), Bogatynia (2006, 2010), Bolków (2004), Chocianów (2001), Jelcz-Laskowice
(2007), Lądek Zdrój (1998), Lubawka (2001), Pieńsk (2000), Polkowice (2000/1, 2002/3, 2007/8, 2010), Przemków (2008),
Świerzawa (2004), Węgliniec (1998, 2007), Dobromierz (1999), Grębocice (2001, 2006), Janowice Wielkie (2002), Jeżów
Sudecki (2000), Łomazy (2009), Piszczac (2008), Mały Płock (2009), Marciszów (2003, 2010), Podgórzyn (2000), Radków
(2008), Radwanice (2001), Rokitno (2009), Rudna (2004), Sulików (2005), Urzędów (2008), Waganiec (2007), Wądroże
Wielkie (2008).

środowisku naukowemu jako głosu w dyskusji nad procedurami planowania strategicznego. Ze

względu na ograniczone ramy niniejszej publikacji, w dalszej jej części zaprezentowane zostały

jedynie podstawowe etapy proponowanej procedury oraz kluczowe ich cechy. Szczegóły za-

warte zostały w innych opracowaniach autora

Etapy budowy strategii

Stanowiący przedmiot niniejszego opracowania, modelowy wzorzec procedury budowy

strategii rozwoju jednostki samorządu terytorialnego, składa się z następujących, 19 etapów

działań: decyzja o przystąpieniu do planowania strategicznego; wybór podmiotu przygotowują-

cego projekt strategii; diagnoza prospektywna; diagnoza opinii publicznej; powołanie zespołu

liderów; konsultacje społeczne; analiza strategiczna; konstrukcja misji i wizji; konstrukcja ce-

lów i wyznaczanie priorytetów; wyznaczanie zadań strategicznych; weryfikacja zgodności ho-

ryzontalnej i wertykalnej; wiązanie zadań ze źródłami finansowania; konstrukcja systemu

wdrażania, w tym podsystemów monitoringu i korekt, przydział zadań strategicznych; definio-

wanie wytycznych dla projektów realizacyjnych; planowanie promocji strategii; opracowanie

projektu strategii; opiniowanie projektu strategii; przyjęcie strategii do realizacji.

Etap pierwszy, to decyzja o przystąpieniu do planowania strategicznego. W polskim sys-

temie samorządowym, decyzję tą najczęściej podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu

terytorialnego w postaci stosownej uchwały. Taka decyzja może zostać podjęta także przez or-

gan wykonawczy w ramach jego inicjatywy uchwałodawczej, przy jednoczesnym poinformo-

waniu o niej organu stanowiącego.

W dalszej kolejności następuje wybór podmiotu przygotowującego projekt strategii. Pierw-

szym dostępnym rozwiązaniem w tym zakresie jest przeprowadzenie całości prac własnymi

siłami samorządu, czyli bez udziału ekspertów zewnętrznych. Rozwiązanie drugie to powierze-

nie im całości prac planistycznych. Praktyka wskazuje jednak, że najczęściej przyjmowane są

rozwiązania mieszczące się między tymi skrajnościami, opierające się na ścisłej współpracy

przedstawicieli władz i administracji samorządowej z pracownikami wybranej firmy konsultin-

gowej. W chwili obecnej można mówić o wykształconym rynku usług w tym zakresie, na któ-

rym konkuruje wiele firm oferujących samorządom wszechstronną pomoc w zakresie planowa-

nia strategicznego.

Na przykład: A. Sztando, Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego w skali regionalnej i lokalnej, w:

Planowanie  kompetencji  kadr  w regionie istotą  rozwoju  Dolnego  Śląska,  Uniwersytet  Ekonomiczny  we  Wrocławiu,  Wro-
cław 2009, s. 70-85; A. Sztando, Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów terytorialnych,  w: Ekono-
miczne  i  organizacyjne  instrumenty  wspierania  rozwoju  lokalnego  i  regionalnego  –  finanse,  rachunkowość,  przedsiębior-
czość. Tom I, Zeszyty Naukowe nr 530, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2009, s. 373-383; A. Sztando, Subject and objects
of local development strategy  - Polish experiences and concepts, w: Ekonomicky rozvoj a management regionu, Univerzita
Hradec Kralove, Hradec Kralove 2009, s. 148-155.

Następny, trzeci z etapów budowy strategii to diagnoza prospektywna. Polega ona na

zgromadzeniu i prawidłowej analizie danych opisujących przeszłość, teraźniejszość i istotnie

prawdopodobną przyszłość cech jednostki samorządu terytorialnego. Kluczowym wymogiem

jaki jest przed nim stawiany, jest wiarygodny opis szerokiego spektrum właściwości jednostki

samorządu terytorialnego i czynników na nią oddziałujących.

Etap czwarty to diagnoza opinii publicznej. Najwłaściwszym, lecz niezbyt często stosowa-

nym w polskiej praktyce samorządowej, sposobem jej wykonania, są badania ankietowe prze-

prowadzane wśród osób fizycznych zamieszkujących daną jednostkę samorządu terytorialnego

oraz właścicieli lub naczelnej kadry kierowniczej podmiotów gospodarczych prowadzących na

jej terenie działalność. Celem tak przeprowadzanej diagnozy jest identyfikacja aspiracji, ocze-

kiwań, obaw i poglądów respondentów, związanych z przedmiotem strategii, jakim jest jed-

nostka samorządu oraz jej szeroko rozumiana gospodarka, społeczność i środowisko naturalne.

W samorządach o silnie wykształconych, niektórych funkcjach zewnętrznych, takich jak np.

funkcje turystyczno-rekreacyjne, czy uzdrowiskowe, badaniami ankietowymi należy obejmo-

wać również osoby inne niż mieszkańcy, lecz korzystające z lokalnych dóbr naturalnych i

usług. Kluczowymi czynnikami sukcesu w stosowaniu ankiet są: prawidłowe przygotowanie

pytań i dostępnych odpowiedzi, właściwy dobór próby badawczej, pełne zaangażowanie re-

spondentów oraz umiejętna analiza wyników.

Kolejne dwa etapy (5, 6) realizowane powinny być równolegle z trzecim i czwartym. Pierw-

szy z nich to powołanie zespołu liderów. Zespół liderów jednostki samorządu terytorialnego,

zwany niekiedy komitetem sterującym, to grono osób składające się przedstawicieli społeczno-

ści tej jednostki. Są nimi m. in.: członkowie organu stanowiącego samorządu jednostki, osoby

kierujące największymi przedsiębiorstwami, liderzy organizacji politycznych i związkowych,

kierownictwo organizacji pozarządowych, kierownictwo lokalnych jednostek administracji ze-

spolonej oraz niezespolonej, kierownictwo jednostek komunalnych, a także władze samorzą-

dowe wyższych i równoległych szczebli. Celem powołania takiego zespołu jest jego udział w

procesie budowy strategii, co ma doprowadzić do osiągnięcia wysokiej jej jakości. Powołania

zespołu dokonuje najczęściej organ wykonawczy samorządu. W stosunku do osób podległych

organizacyjnie, następuje to drogą dyspozycji służbowej. W pozostałych przypadkach – w dro-

dze zaproszenia. W niektórych samorządach powiatowych, a także w przypadku dużych miast,

ze względu na liczebność członków, zespół taki dzielony jest na grupy dziedzinowe.

Drugi ze wspomnianych dwóch, równoległych etapów to konsultacje społeczne, przepro-

wadzane najczęściej w formie warsztatów strategicznych z udziałem omówionego wyżej zespo-

łu liderów. Celem warsztatów strategicznych jest identyfikacja i wymiana poglądów ich uczest-

ników na temat: mocnych stron, słabych stron, szans i zagrożeń jednostki terytorialnej; celów

strategicznych i operacyjnych, a także priorytetów rozwoju jakie powinny zostać przyjęte w

strategii; przedsięwzięć, które powinny być zrealizowane, aby osiągnąć ww. cele, terminów ich

realizacji, roli samorządu w ich realizacji, roli innych podmiotów w ich realizacji oraz poten-

cjalnych źródeł finansowania; własnej roli w realizacji budowanej strategii.

Etap siódmy to analiza strategiczna. Jest to następny etap czynności diagnostycznych. Po-

lega on na takiej obróbce informacji zgromadzonych w etapach poprzednich (od 3 do 6), dzięki

której zostaną one zdyskryminowane przy użyciu kryteriów istotności i prawdopodobieństwa

wystąpienia, a także poddane klasyfikacji przy użyciu kryteriów korzyści i granic jednostki sa-

morządowej. Analiza strategiczna staje się w ten sposób fundamentem i uzasadnieniem wyni-

ków dalszych prac planistycznych, w tym przede wszystkim wizji rozwoju przedmiotu strategii

oraz celów i priorytetów działań podmiotu strategii. Jedną z najczęściej i najchętniej stosowa-

nych zarówno dziś, jak i w przeszłości, procedur analizy strategicznej jest SWOT

. Daje ona

stosunkowo użyteczne wyniki, nie mniej jednak badania obejmujące praktykę jej stosowania

dowodzą, że charakteryzuje się ona pewnymi wadami. Większość z nich wynika z faktu, że

została ona zaprojektowana na użytek podmiotów gospodarczych, które w sposób istotny różnią

się od jednostek terytorialnych. W związku z powyższym aparat teoretyczny terytorialnej anali-

zy strategicznej poddawany jest współcześnie rozbudowie o nowe koncepcje charakteryzujące

się większym dostosowaniem do wymogów jakie stawia przed nimi wiedza o kreowaniu roz-

woju regionów, subregionów i układów lokalnych. Jedną z takich koncepcji, znajdującą już

swoje zastosowanie w polskiej praktyce samorządowej

, jest opracowana przez autora procedu-

ra SWOT Plus

, prowadząca do wyodrębnienia:

a. mocnych stron – najważniejszych, istniejących w momencie analizy, właściwości układu

terytorialnego, które są aktywnymi źródłami jego rozwoju, lub nieaktywnymi, lecz możli-

wymi do zaktywizowania źródłami jego rozwoju.

b. słabych stron – najważniejszych, istniejących w momencie analizy, właściwości układu

terytorialnego, które są hamulcami lub barierami jego rozwoju.

c. szans wewnętrznych – wyróżniających układ terytorialny, mających swoje źródło na jego

terenie, możliwości wykreowania nowych mocnych stron, zdyskontowania istniejących

mocnych stron, rozwiązania problemów wewnętrznych, wyeliminowania zagrożeń lub za-

bezpieczenia się przed nimi.

Mocne (strengths) i słabe strony jednostki (weaknesses) oraz szanse (opportunities) i zagrożenia w jej otoczeniu (threats).

Została już wykorzystana w około 50 jednostkach samorządu terytorialnego.

Więcej na ten temat w: A. Sztando, Analiza strategiczna jednostek samorządu terytorialnego, w: Metody oceny rozwoju

regionalnego, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, Wrocław 2006, s. 113-159.

d. zagrożeń wewnętrznych – najważniejszych, istniejących w momencie analizy właściwości

układu terytorialnego, które są nieaktywnymi lecz możliwymi do zaktywizowania barierami

lub hamulcami jego rozwoju, lub sytuacji wysokiego prawdopodobieństwa utraty (istotnego

ograniczenia) danego atutu wewnętrznego, pojawienia się problemu wewnętrznego, lub

utraty (istotnego ograniczenia) stymulanty, wtedy gdy przyczyna zmiany znajduje się na te-

renie jednostki terytorialnej.

e. stymulant – aktywnych czynników zewnętrznych przyczyniających się do rozwoju układu

terytorialnego.

f. destymulant – aktywnych czynników zewnętrznych będących barierami lub hamulcami

rozwoju układu terytorialnego.

a. szans zewnętrznych – najważniejszych, pozytywnych czynników zewnętrznych, które ist-

nieją w momencie analizy i mogą, po spełnieniu pewnych warunków, stać się stymulantami,

lub których zaistnienie w przyjętym horyzoncie czasowym jest wysoce prawdopodobne, i

które mogą, po spełnieniu pewnych warunków, stać się stymulantami.

b. zagrożeń zewnętrznych – najważniejszych, negatywnych czynników zewnętrznych, których

zaistnienie w przyjętym horyzoncie czasowym jest wysoce prawdopodobne, i które mogą

stać się destymulantami, lub sytuacji wysokiego prawdopodobieństwa utraty danej stymu-

lanty, wtedy gdy przyczyna zmiany leży poza jednostką terytorialną.

Ósmy etap prac nad strategią to konstrukcja misji i wizji jednostki samorządu lokalnego.

Misja to odpowiedź na pytanie: „Po co istniejesz?”. Zdaniem autora, powód istnienia polskich

jednostek samorządu terytorialnego to wykonywanie określonych ustawami zadań publicznych.

Misją każdej jednostki jest zatem pełnienie roli służebnej w stosunku do społeczności zamiesz-

kującej na jej terenie. Tym niemniej, w strategii konkretyzuje się ją wskazując na czym rola ta

ma przede wszystkim polegać. W takiej sytuacji misja stanowi wyjaśnienie powodu kreowania

strategii rozwoju. Z kolei wizja jednostki to opis jej przyszłego stanu, który za pomocą strategii

chce wykreować jej podmiot. Składniki wizji stanowią zbiór strategicznych punktów w wielo-

wymiarowej przestrzeni jednostki charakteryzujących się wzajemnymi powiązaniami. Podkre-

ślić należy, iż wizja rozwoju jednostki powinna być zgodna z oczekiwaniami społeczności i

zbiorowości funkcjonujących na jej terenie podmiotów gospodarczych. Jest również punktem

wyjścia do formułowania kolejnych składników strategii, którymi są cele, priorytety i zadania.

W dalszej kolejności powinna nastąpić konstrukcja celów i wyznaczanie priorytetów

(etap dziewiąty). Wypełnienie misji samorządu w celu osiągnięcia stanu opisanego w wizji

wymaga podjęcia działań wzajemnie skoordynowanych w zakresie merytorycznym, organiza-

cyjnym i finansowym, a także w czasie i przestrzeni. Pierwszą, kluczową fazą owej koordynacji

jest wyznaczenie celów jakie podmiot strategii zamierza osiągnąć. Muszą one być jednoznacz-

ne, przejrzyste i nie pozostawiające wątpliwości, co do zgodności z misją. Wśród tychże celów

wyróżnia się te, które mają najwyższą wagę (strategiczne) oraz podporządkowane im cele po-

średnie/cząstkowe (operacyjne). Cele strategiczne powinny być nieliczne i dotyczyć gospodar-

czej, społecznej i środowiskowej sfery rozwoju jednostki terytorialnej. Przykładem celu strate-

gicznego może być rozwój gospodarki jednostki terytorialnej przy jednoczesnej zmianie jej

struktury. Cele operacyjne są ogniwem pośrednim między celami strategicznymi, a trzecim

elementem struktury, jakim są zadania strategiczne. Można powiedzieć, że cele operacyjne ma-

ją charakter techniczny, ponieważ ich wyznaczenie usprawnia proces wdrażania strategii. Spa-

jają bowiem ogólne i syntetyczne kategorie misji, wizji i celów strategicznych ze szczegółami

przedsięwzięć, monitoringu, sprawozdań itp.. Są etapami na drodze do osiągnięcia celów strate-

gicznych lub ich składowymi. Prócz celów strategicznych i operacyjnych wyodrębnia się też

priorytety. Są to części celów operacyjnych, których osiągnięcie jest najważniejsze dla rozwoju

jednostki i powinno nastąpić najszybciej jak to możliwe. Wyznaczanie priorytetów wynika z

konieczności zapewnienia przez dane przedsięwzięcia warunków do realizacji przedsięwzięć

innych, zaspokojenia najpilniejszych potrzeb społeczności, uchronienia się przed najszybciej

spodziewanymi zagrożeniami rozwoju, lub wykorzystania krótkookresowych szans rozwoju.

Po określeniu celów należy wyznaczyć zadania strategiczne (etap dziesiąty), czyli przed-

sięwzięcia organizacyjne, modernizacyjne, inwestycyjne, informacyjne, diagnostyczne, prawo-

twórcze i restrukturyzacyjne, których realizacja jest warunkiem osiągnięcia celów operacyj-

nych, a pośrednio – strategicznych. Strategia to wybór. Nie istnieje możliwość zaspokojenia

nawet w kilkunastoletnim okresie czasu wszystkich potrzeb odczuwanych przez mieszkańców

jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego i funkcjonujące na jej terenie przedsiębior-

stwa oraz różnorodne instytucje i organizacje. W tej sytuacji nieracjonalnym byłoby konstru-

owanie wykazu zadań strategicznych odpowiadających na wszystkie obecne i przyszłe oczeki-

wania, wszystkich użytkowników jednostki terytorialnej. Konieczny jest zatem wybór tego, co

najważniejsze, czyli strategiczne. Musi być on oparty na wynikach opisanej w poprzednim roz-

dziale analizy strategicznej, a także na analizie znaczenia poszczególnych zadań dla rozwoju

gospodarczej, społecznej i środowiskowej sfery jednostki terytorialnej. Pod uwagę należy wziąć

zatem szereg czynników takich jak np. zasięg przestrzenny, czas i rozmiary kosztów realizacji,

źródła finansowania, rodzaj, wartość, rozmiar skutków realizacji oraz okres ich istnienia.

Etap jedenasty to weryfikacja zgodności horyzontalnej i wertykalnej. Każdy samorząd,

mimo iż dysponuje ustawowo zagwarantowanym obszarem autonomii funkcjonalnej i decyzyj-

nej, działa w szeroko rozumianym otoczeniu. Relacje z owym otoczeniem posiadają kilka cech

bardzo istotnych dla rozwoju jednostki terytorialnej. Po pierwsze, mają wielowymiarowy cha-

rakter – dotyczą niemal pełnego spektrum zagadnień gospodarczych, społecznych i środowi-

skowych. Po drugie, układ podmiotów, które w relacje te z samorządem wchodzą jest również

bardzo bogaty. Podmiotami tymi są inne samorządy, przedsiębiorstwa, organizacje społeczne,

pojedyncze osoby, instytucje publiczne, a nawet władze państwowe, czy władze organizacji

międzynarodowych. Wreszcie po trzecie, siła wpływu tych relacji na rozwój samorządu jest

zmienna w czasie, co oznacza, że powinny być stale monitorowane, a uwaga poświęcana im

przez władze samorządowe bardzo duża. Wynika to z jednej strony ze zmienności cech wymie-

nionych wcześniej podmiotów, a z drugiej ze zmienności znaczenia poszczególnych składni-

ków jednostki samorządowej i czynników jej rozwoju. Konstruktywną reakcją władz na te uwa-

runkowania jest zapewnienie zgodności własnych działań z działaniami najważniejszych pod-

miotów zaprezentowanego otoczenia, oczywiście we wszystkich tych przypadkach, w których

jest to zgodne z interesem samorządu lub wymagane przez prawo. Dotyczy to również treści

strategii, którą kształtuje się biorąc pod uwagę strategie, plany i programy owych podmiotów.

Zgodność ta ma dwojaki charakter. Biorąc pod uwagę obowiązującą w Polsce strukturę systemu

władz publicznych nadano jej wariantom miana zgodności wertykalnej i horyzontalnej. Zgod-

ność wertykalna to zgodność ze strategicznymi dokumentami planistycznymi samorządów

wyższych i niższych rzędów. Rozszerza ona możliwości współpracy z nimi i zwiększa szanse

pozyskania środków zewnętrznych. Zgodność horyzontalna to zgodność strategii z dokumen-

tami planistycznymi sąsiednich samorządów analogicznego szczebla. Podstawową przesłanką

dążenia do tej zgodności jest rozwój współpracy w rozwiązywaniu tych samych problemów.

W etapie dwunastym następuje wiązanie zadań ze źródłami finansowania. Etap ten pole-

ga na szacowaniu kosztów realizacji zaplanowanych zadań strategicznych i poszukiwaniu ta-

kich źródeł ich finansowania, z których pozyskanie niezbędnych środków jest istotnie prawdo-

podobne. Zaniechanie realizacji tego etapu procedury planowania strategicznego niemal zawsze

prowadzi do drastycznej redukcji prawdopodobieństwa realizacji zaplanowanych celów i zadań,

zbliżając strategię bardziej do listy życzeń niż w kierunku użytecznego, najważniejszego planu

działania samorządu. Dobrym rozwiązaniem jest uszczegółowienie tej części strategii w postaci

wieloletniego planu inwestycyjnego. Plany takie są powszechnie sporządzane przez polskie

samorządy i przyjmowane w postaci odrębnych uchwał, jednak nic nie stoi na przeszkodzie aby

stanowiły integralną część strategii, co zresztą ma miejsce coraz częściej.

Po rozpatrzeniu spraw finansowych należy przejść do konstrukcji systemu wdrażania, w

tym podsystemów monitoringu i korekt (etap trzynasty). Wdrażaniem strategii rozwoju jed-

nostki samorządu terytorialnego jest zespół czynności służących: osiągnięciu postawionych w

tej strategii celów, w tym w szczególności poprzez realizację zawartych w niej przedsięwzięć

inwestycyjnych, usługowych, administracyjnych, organizacyjnych i prawotwórczych; koordy-

nacji w czasie i przestrzeni realizacji ww. przedsięwzięć; monitorowaniu realizacji ww. przed-

sięwzięć i weryfikacji stopnia osiągnięcia celów postawionych w strategii; monitorowaniu i

korygowaniu czynności służących organizacji wdrażania strategii; monitorowaniu aktualności

treści strategii i korygowaniu jej w odpowiednich momentach.

Jak widać z powyższego, wdrażanie strategii to nie tylko osiąganie stanu docelowego w niej

określonego, ale również obserwacja i modyfikacja procedury wdrożeniowej oraz samej strate-

gii. Pojęciem pochodnym w stosunku do wdrażania strategii jest procedura wdrożeniowa. Taką

procedurę stanowi algorytm działań składających się na czynności wdrożeniowe. Biorąc pod

uwagę ww. cele wdrażania strategii, uprawnionym wydaje się być twierdzenie, że jest to

zmienny, autoadaptacyjny algorytm otwarty na ingerencję podmiotu, lub podmiotów wykorzy-

stujących go. Razem z nimi, to znaczy organami stanowiącym i wykonawczym jednostki samo-

rządu terytorialnego, jego jednostkami organizacyjnymi i spółkami, a także, ewentualnie, part-

nerami współdziałania strategicznego, takimi jak np.: inne jednostki samorządu terytorialnego,

podmioty gospodarcze, czy organizacje pozarządowe, tworzy system wdrażania strategii. Ina-

czej mówiąc, zespół podmiotów oraz łączących ich zasad współdziałania, mających na celu

realizację zawartych w strategii działań, ewaluację strategii i procesu jej wdrażania, dokonywa-

nie korekt procesu realizacji strategii oraz projektowanie i dokonywanie zmian samej strategii.

Prawidłowe wdrażanie strategii wymaga, aby wszystkie z zadań strategicznych zostały

przyporządkowane do poszczególnych komórek organizacyjnych urzędu gminy/miasta (staro-

stwa powiatowego) oraz jednostek organizacyjnych i spółek samorządu, a także podmiotów

współdziałania strategicznego (za ich zgodą). Jest to etap czternasty - przydział zadań strate-

gicznych. Taki zabieg ma na celu wskazanie kierownictwu komórek (jednostek, spółek), które

z ich działań są traktowane przez władze samorządu jako priorytetowe. Ponadto, wskazanie,

którzy z wykonawców będą odpowiedzialni za: przygotowanie projektów realizacyjnych po-

szczególnych zadań strategicznych; realizację poszczególnych zadań strategicznych; pozyski-

wanie informacji o wszelkich obecnych i przyszłych, znajdujących się na terenie samorządu i

poza nim, czynnikach i zjawiskach mogących mieć istotny wpływ na realizację przydzielonego

zadania; udzielanie informacji innym komórkom (jednostkom, spółkom) na temat realizacji

poszczególnych zadań strategicznych, pozyskiwanie od innych komórek (jednostek, spółek)

informacji niezbędnych do prawidłowej realizacji poszczególnych zadań strategicznych; przy-

gotowanie dla organu wykonawczego właściwej części rocznego sprawozdania z realizacji stra-

tegii składanego organowi stanowiącemu; przygotowanie dla organu wykonawczego bieżących

sprawozdań z realizacji zadań strategicznych. Przydziału tego można dokonać po zakończeniu

prac nad strategią, jednak najlepszym rozwiązaniem jest dokonanie go właśnie na tym etapie.

W ramach czynności planistycznych należy także określić wytyczne dla projektów reali-

zacyjnych (etap piętnasty). Wiele z opisanych wcześniej zadań strategicznych wymaga opra-

cowania takich projektów. Dotyczy to nie tylko zadań inwestycyjnych, które ze swojej natury

wymagają np. dokumentacji architektoniczno-budowlanej. Inne przedsięwzięcia muszą również

mieć sporządzoną dokumentację np. o charakterze prawnym, organizacyjnym i finansowym. Na

tym etapie prac określa się wymogi jakim powinna ona sprostać. Celem tego zabiegu jest za-

gwarantowanie ich zgodności ze strategią, jako z dokumentem w stosunku do nich nadrzędnym.

Strategia zwykle posiada duże znaczenie zarówno dla władz, jak i dla lokalnej społeczności.

Proces jej wdrażania powinien być upubliczniony i to nie tylko na szczeblu samorządu, ale

również w jego bliższym i dalszym otoczeniu. Szeroka akcja informacyjna na ten temat jest

jednym z podstawowych gwarantów skutecznego wdrażania. W ten sposób społeczność jed-

nostki kontroluje terminowość osiągnięcia poszczególnych celów i realizacji poszczególnych

zadań. Poza tym, strategia, jako element promocji jednostki, sprzyja doskonaleniu jej wizerunku

zarówno z punktu widzenia potencjalnych: inwestorów, mieszkańców, partnerów współpracy

strategicznej, jak i osób korzystających z jej walorów turystyczno-rekreacyjnych. Planowanie

promocji strategii rozpoczyna się zatem już na etapie jej tworzenia (etap szesnasty).

Prace nad tekstem strategii prowadzi się od pierwszego etapu. Nie mniej jednak, pełna wer-

sja jej projektu, zawierająca wyniki wszystkich wcześniej przedstawionych faz może zostać

opracowana dopiero w tej fazie. Opracowanie projektu strategii to zatem etap siedemnasty.

Po sporządzeniu projektu strategii poddaje się go opiniowaniu. Etap ten (osiemnasty) pole-

ga na poddaniu projektu strategii opinii komisji organu stanowiącego samorządu. Po zapozna-

niu się z jego treścią, zgłaszają one ewentualne uwagi i przygotowują rekomendacje dla organu

stanowiącego w zakresie przyjęcia strategii do realizacji. W przypadku istotnych uwag procedu-

ra prac nad strategią cofa się to tego z etapów, w stosunku do wyników którego je zgłoszono.

Uzyskanie pozytywnych opinii upoważnia do przedłożenia strategii (etap dziewiętnasty). w

celu przyjęcia do realizacji. W polskiej praktyce samorządowej strategie rozwoju najczęściej

przyjmowane są w postaci uchwały organu stanowiącego. Tekst strategii stanowi załącznik do

takiej uchwały i w związku z tym jest jej integralną częścią. Podobnie jak w przypadku innych

uchwał jej wykonanie powierzane jest organowi wykonawczemu.

Podsumowanie

Powyższa prezentacja etapów prac nad strategią nie wyczerpuje zagadnienia omawianej

procedury planistycznej. Istnieją bowiem działania międzyetapowe, to znaczy takie, które pro-

wadzone są podczas prac należących do większej liczby etapów. Prócz tego, z racji ograniczo-

ności ram niniejszego opracowania pominięto szereg zagadnień szczegółowych dotyczących

etapów wyżej omówionych. Nie mniej jednak, autor żywi nadzieję, że zamieszczone treści two-

rzą spójny obraz charakteru zaprezentowanego modelu procedury planistycznej, a także, że

będą mogły być poddawane dalszej weryfikacji praktycznej. Ponadto, zdaniem autora, niezbęd-

ne są dwa procesy łączące teorię planowania strategicznego z realnymi procesami samorządo-

wymi. Pierwszym z nich jest rozwój koncepcji systemów wdrażania strategii dostosowanych do

rodzaju jednostki, natomiast drugim ich ciągła weryfikacja praktyczna i doskonalenie – w tym

w układzie międzynarodowym. Ich efektem powinno być upowszechnienie i wzrost jakości

zarządzania strategicznego w samorządach wszystkich szczebli, co z pewnością objawi się

wzrostem tempa i efektywności rozwoju społeczno-gospodarczego jednostek terytorialnych.

Streszczenie

Artykuł poświecony jest tematyce planowania strategicznego w gminach i powiatach. Autor

prezentuje w nim wzorzec procedury budowy strategii rozwoju jednostki samorządu lokalnego,

którego jest autorem. Został on skonstruowany w oparciu o doświadczenia samorządowe, litera-

turę przedmiotu i prace badawczo-wdrożeniowe prowadzone przez autora. Część główną arty-

kułu tworzy opis dziewiętnastu etapów budowy strategii rozwoju jednostki samorządu lokalne-

go. Obejmuje on m. in. zagadnienia: decyzji o budowie strategii, wyboru jej wykonawcy, dia-

gnoz, konsultacji społecznych, analizy strategicznej, misji, wizji, celów, zadań strategicznych,

zgodności horyzontalnej i wertykalnej, finansowania, przyjmowania i wdrażania.

Construction Procedure Standard of Local Self-Government Unit Development Strategy

Abstract

The article is devoted to strategic planning issues in communes and districts. The author

presents his own model procedure standard for the construction of local self-government unit

development strategy. It was constructed based on self-government experiences, professional

literature, as well as research and implementation studies conducted by the author. The main

body of the article describes nineteen stages of territorial self-government unit development

strategy construction. The crucial issues covered are: the decision about strategy construction,

the choice of its executor, diagnoses, social consultancy, strategic analysis, mission, vision, ob-

jectives, strategic tasks, horizontal and vertical compliance, financing, approval and implemen-

tation.

BIBLIOGRAFIA

Blakely E. J., Leigh N. G., Planning Local Economic Development: Theory and Practice,

SAGE Publications 2010.

E. Wysocka, J. Koniński, Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka, Zachod-

nie Centrum Organizacji, Warszawa - Zielona Góra 1998;

Juchniewicz M., Krukowski K., Opieczyński M., Stachowska S., Waldziński D., Planowa-

nie w zarządzaniu rozwojem lokalnym, Białostocka Fundacja Kształcenia Kadr, Białystok

2009.

Nowińska E., Strategia rozwoju gmin na przykładzie gmin przygranicznych, Akademia

Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 1997.

Potter J. (Ed.), Making local strategies work: building the evidence base, Organisation for

Economic Co-operation and Development, Paris 2008.

Sroślak G., Kozieł K., Krzyżanowski J., Strategia gminy, AMR, Katowice 2004.

Sztando A., Analiza strategiczna jednostek samorządu terytorialnego, w: Metody oceny

rozwoju regionalnego, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, Wrocław 2006, s. 113-159.

Sztando A., Subject and objects of local development strategy - Polish experiences and con-

cepts, w: Ekonomicky rozvoj a management regionu, Univerzita Hradec Kralove, Hradec

Kralove 2009, s. 148-155.

Sztando A., Teoretyczne i praktyczne aspekty planowania strategicznego w skali regional-

nej i lokalnej, w: Planowanie kompetencji kadr w regionie istotą rozwoju Dolnego Śląska,

Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Wrocław 2009, s. 70-85.

Sztando A., Zasady sporządzania dokumentów planistycznych samorządów terytorialnych,

w: Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego

– finanse, rachunkowość, przedsiębiorczość. Tom I, Zeszyty Naukowe nr 530, Uniwersytet

Szczeciński, Szczecin 2009, s. 373-383.

Informacje o autorze

dr Andrzej Sztando

Katedra Gospodarki Regionalnej, Wydział Gospodarki Regionalnej i Turystyki, Uniwersy-

tet Ekonomiczny we Wrocławiu, Nowowiejska 3, 58-500 Jelenia Góra, adiunkt

tlf.

603163839

e-mail:

Andrzej@Sztando.com