plik

Marek Smoleń

Budżet samorządu

terytorialnego jako

instrument realizacji

zadań gminy

na przykładzie gminy

Lipinki

1. Wprowadzenie

Samorząd terytorialny stanowi element sek-

tora publicznego, a jednostki samorządu teryto-

rialnego zaliczone są do sektora finansów pu-

blicznych. Finanse samorządu terytorialnego

są integralną częścią publicznego systemu fi-

nansowego, obejmującego procesy związane

z gromadzeniem środków publicznych oraz z ich

rozdysponowaniem. Odpowiednio do pojęcia fi-

nansów publicznych, finanse samorządu teryto-

rialnego określane są jako zasoby i środki pie-

niężne oraz operacje finansowe, polegające na

gromadzeniu dochodów własnych i dochodów

wyrównawczych oraz przychodów, a także na

dokonywaniu wydatków i rozchodów przez jed-

nostki samorządu terytorialnego w celu sfinan-

sowania zadań własnych i zleconych im przez

państwo oraz zadań wspólnych

. Podstawowy-

mi aktami prawnymi regulującymi obecnie go-

spodarkę finansową samorządu terytorialnego

E. Chojna-Duch: Polskie prawo finansowe. Finan-

se publiczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

200, s. 57.

są: Konstytucja RP

, ustawa o finansach pu-

blicznych

, ustawa o dochodach jednostek sa-

morządu terytorialnego

, samorządowe ustawy

ustrojowe

oraz sporządzona w Strasburgu Eu-

ropejska Karta Samorządu Terytorialnego

Samorząd terytorialny został reaktywowa-

ny w Polsce w 990 roku po czterdziestoletniej

przerwie. Początkowo był jednostopniowy, gdyż

nie powołano wspólnot samorządowych wyższe-

go rzędu, tzn. powiatowych i wojewódzkich. Po-

wstały jedynie gminy, mające osobowość praw-

ną i wyposażone w mienie komunalne.

Istotnym elementem niezależności i samo-

dzielności jednostek samorządu terytorialnego

jest ich samodzielność finansowa. Konstytu-

cja RP gwarantuje jednostkom samorządu te-

rytorialnego udział w dochodach publicznych

na poziomie odpowiednim do przypadających

im zadań. Wszelkie zmiany w zakresie kom-

petencji i zadań samorządu terytorialnego po-

winny następować ze stosownymi korektami

w podziale dochodów publicznych. Źródła do-

chodów jednostek samorządu terytorialnego

w sposób szczegółowy wyznaczają jednak usta-

wy ustrojowe. W Konstytucji przyjęto regułę

ustawowego, a nie konstytucyjnego ich okreś-

lenia. Niezwykłą wagę i znaczenie niezależno-

ści oraz samodzielności finansowej samorządu

terytorialnego podkreślono również w Europej-

skiej Karcie Samorządu Terytorialnego. Karta

zawiera swoisty katalog podstawowych, a za-

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 7 kwietnia

997 r. (DzU nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Ustawa z 26 listopada 998 r. o finansach publicz-

nych (tekst jednolity: DzU z 2003 r. nr 5, poz. 48 z późn.

zm.).

Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

(DzU nr 69, poz.420).

Ustawa z 3 listopada 2003 r. o dochodach jedno-

stek samorządu terytorialnego (DzU nr 203, poz. 966

z późn. zm.).

Ustawa z 8 marca 990 r. o samorządzie gminnym

(tekst jednolity: DzU z 200 r. nr 42, poz. 59); ustawa

z 5 czerwca 998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jed-

nolity: DzU z 200 r. nr 42, poz. 592); ustawa z 5 czerwca

998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: DzU

z 200 r. nr 42, poz. 590).

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego spo-

rządzona w Strasburgu 5 października 985 roku (DzU

z 994 r. nr 24, poz. 607).

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR

razem wzorcowych zasad, według których na-

leży kształtować system gospodarki finansowej

społeczności lokalnych

W sektorze jednostek samorządu terytorial-

nego wydatki zawsze determinują źródła ich

finansowania, dlatego też w niniejszym opra-

cowaniu przedstawię sposób, w jaki samorząd

terytorialny alokuje swoje środki finansowe

i realizuje zawarte w budżecie zadania. W od-

niesieniu do analizowanej gminy Lipinki zasto-

sowałem, zgodnie z art. ust. 2 ustawy o fi-

nansach publicznych, podział wydatków we-

dług przeznaczenia, wiążąc je z realizacją za-

dań, jakie dla poszczególnych jednostek okre-

ślają ustawy. Rozdzieliłem finansowanie zadań

własnych i zleconych gminy. Wśród wydatków

rozróżniłem wydatki bieżące i majątkowe (in-

westycyjne), z rozgraniczeniem na wydatki fa-

kultatywne i obligatoryjne.

W opracowaniu tym wskazałem główne

i cząstkowe cele zadań realizowanych przez ba-

daną gminę, przedsięwzięcia gospodarcze roz-

poczęte i zaczynane od podstaw, które zawarte

są w obligatoryjnym planie nakładów finanso-

wych inwestycji tej gminy na lata 2005–2006,

i fakultatywnym planie nakładów finansowych

inwestycji na lata 2007–203 oraz źródła ich fi-

nansowania, które stanowią odzwierciedlenie

przyjętego przez gminę kierunku działań.

Gmina Lipinki położona jest w południo-

wo-wschodniej części województwa mało-

polskiego, w powiecie gorlickim, i graniczy

z miastem i gminą Biecz na północy i na za-

chodzie z gminą Gorlice; na południu z gminą

Sękowa; na wschodzie z gminami Dębowiec

i Skołyszyn (leżącymi w województwie pod-

karpackim).

2. Konstrukcja budżetu gminy

Podstawą samodzielnej polityki finansowej

gmin są ich budżety. Budżet jednostki samo-

rządu terytorialnego jest uchwalany w formie

W. Wójtowicz (red.): Zarys finansów publicznych

i prawa finansowego, Dom Wydawniczy ABC, 2003,

ss. 7–20.

uchwały budżetowej na rok budżetowy i sta-

nowi roczny plan dochodów i wydatków oraz

przychodów i rozchodów tej jednostki, a tak-

że przychodów i wydatków zakładów budże-

towych, gospodarstw pomocniczych jednostek

budżetowych i środków specjalnych, a wresz-

cie funduszy celowych jednostki samorządu te-

rytorialnego

. Jest to zgodne z zasadą jedności

budżetu, według której w jednostkach samo-

rządu terytorialnego tworzy się tylko jeden za-

sób środków finansowych, którym są budżety

tych jednostek.

Uchwała budżetowa może określać, oprócz

limitów wydatków na okres roku budżetowego,

limity wydatków na wieloletnie programy inwe-

stycyjne, na zadania wynikające z kontraktów

wojewódzkich, a po wejściu Polski do Unii Eu-

ropejskiej również na programy i projekty reali-

zowane ze środków pochodzących z funduszy

strukturalnych i Funduszu Spójności UE. Usta-

wa, przyjmując zasadę jednoroczności budżetu,

w pewnych sytuacjach pozwala na wydłużenie

czasu planowania budżetowego

. Obligatoryj-

nym załącznikiem do uchwały budżetowej jest

prognoza kwoty długu, zawierająca określenie

kwot i rodzajów tytułów dłużnych, z uwzględ-

nieniem ich specyfikacji, oraz dane za rok po-

przedni i lata, w których dług planowany zo-

stanie ostatecznie spłacony

Przygotowanie projektu uchwały budżetowej

wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w spra-

wie jej zmiany należą do wyłącznej kompetencji

organu wykonawczego jednostki samorządu te-

rytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta mia-

sta, zarządu powiatu i zarządu województwa).

Opracowując projekt uchwały budżetowej, wójt

A. Borodo: Finanse publiczne Rzeczypospolitej Pol-

skiej. Zagadnienia prawne, Oficyna Wydawnicza Branta,

Bydgoszcz 2000, s. 0.

K. Mańk, A. Suszyńska: Jednostki samorządu te-

rytorialnego w świetle wymogów ustawy o finansach pu-

blicznych. Materiały szkoleniowe Kancelarii Prezesa Ra-

dy Ministrów: Reforma Administracji Publicznej, zeszyt

nr 9, ss. –2.

S.L. Owierczuk, J. Sieklucki: Prognoza kwoty długu

publicznego jednostek samorządu terytorialnego, Biuletyn

Informacyjny Regionalnej Izby Obrachunkowej w Byd-

goszczy, 2002, nr 3.

Marek Smoleń, Budżet samorządu terytorialnego...

(zarząd) obligatoryjnie sporządza informację

o stanie mienia komunalnego. Jest ona istot-

nym uzupełnieniem projektowanego budżetu,

pozwalającym dokonać bieżącej oceny plano-

wanych dochodów i wydatków przez pryzmat

posiadanego majątku komunalnego.

Na wójcie (zarządzie) jako organie wyko-

nawczym jednostki samorządu terytorialne-

go spoczywa obowiązek wykonania budżetu.

W terminie 2 dni od daty przyjęcia uchwały

budżetowej organ ten opracowuje układ wy-

konawczy budżetu jednostki. Dokonuje tego

zgodnie z regułami klasyfikacji budżetowej,

czyli w podziale na działy, rozdziały i paragra-

fy. Kontrolę wykonania budżetu przez organ

wykonawczy sprawuje rada (sejmik)

. Rada

rozpatruje sprawozdanie z wykonania budże-

tu w terminie do 30 kwietnia roku następnego

po roku sprawozdawczym. Przedłożone spra-

wozdanie stanowi podstawę do podjęcia de-

cyzji w sprawie udzielenia (lub nieudzielenia)

organowi wykonawczemu absolutorium z wy-

konania budżetu.

Podstawowym warunkiem właściwego wy-

konywania przez samorząd terytorialny jego za-

dań jest wyposażenie go w odpowiednie środki

finansowe. Uchwalona 3 listopada 2003 roku

ustawa o dochodach jednostek samorządu te-

rytorialnego zastąpiła obowiązującą do końca

2003 roku ustawę o dochodach jednostek samo-

rządu terytorialnego w latach 999–2003. Była to

tzw. ustawa epizodyczna, która początkowo mia-

ła obowiązywać przez dwa lata, ale w kolejnych

latach przedłużano każdorazowo jej obowiązy-

wanie. Stwarzało to sytuację niepewności co do

systemu dochodów samorządu w kolejnych la-

tach, gdyż obowiązywanie ustawy przedłużano

pod koniec kolejnego roku jej obowiązywania,

prowadząc jednocześnie prace nad nową ustawą,

tworząc stan niepewności, jakie rozstrzygnięcia

ustawowe ostatecznie zapadną

J. Zarzecki: Finanse, Wydawnictwo Wyższej

Szkoły Ekonomicznej w Białymstoku, Białystok 2003,

ss. 94–96.

E. Kornberger-Sokołowska: Dochody jednostek sa-

morządu terytorialnego, Warszawa 2002, s. 30.

3. Źródła dochodów budżetu gminy

Dochody podatkowe budżetu gminy to

przede wszystkim wpływy z ustalonych i po-

bieranych na podstawie odrębnych ustaw po-

datków lokalnych. Są to podatki: rolny, leśny,

od nieruchomości, od środków transportowych,

od posiadania psów, od spadków i darowizn od

czynności cywilnoprawnych, od działalności go-

spodarczej osób fizycznych – podatek płacony

w formie karty podatkowej.

Podatki lokalne zasilają wyłącznie budżety

gmin. Tego typu wpływów podatkowych nie

mają budżety powiatów i województw. Cha-

rakterystyczną cechą wskazanych dochodów

jest zagwarantowana konstytucyjnie możliwość

ustalania ich wysokości, ale jedynie w granicach

określonych w ustawach. Oznacza to, że gmina

nie ma prawa wprowadzać nowych ani likwido-

wać już istniejących obciążeń podatkowych, ale

będąc organem właściwym do wymiaru i pobo-

ru podatków może decydować o zastosowaniu

niektórych preferencji podatkowych, czy też re-

gulować wysokość stawek podatkowych – je-

dynie w ramach upoważnień określonych przez

obowiązujące ustawy. Gminy mają wpływ na

realizację swoich dochodów podatkowych na-

wet wówczas, gdy pobierane są one przez inne

organy podatkowe niż organy gminy. Przykła-

dem tego jest podatek od spadków i darowizn,

który pobierają urzędy skarbowe, jednak za-

stosowanie różnorodnych preferencji podat-

kowych (np. odroczenia terminu płatności czy

umorzenia zaległości) uzależniono od wniosku

lub zgody wójta (burmistrza, prezydenta mia-

sta). Tym samym zagwarantowano gminie bez-

pośredni wpływ na kształtowanie poziomu do-

chodów zasilających jej budżet.

Źródłem fakultatywnych dochodów gmin

jest samoopodatkowanie jej mieszkańców

. Mo-

że być ono związane tylko z celami publiczny-

mi, mieszczącymi się w obrębie zadań i kom-

petencji organów gminy, i ma ograniczony za-

Art. 54 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym

oraz art. 7 ustawy z 5 września 2000 r. o referendum lo-

kalnym (DzU nr 88, poz. 985 z późn. zm.).

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR

kres czasowy, wyznaczony przez cel, dla któ-

rego się go wprowadza, i po realizacji którego

prawo sięgania po to źródło finansowania wy-

gasa. W drodze samoopodatkowania nie można

uruchamiać stałego źródła zasilania wykonywa-

nych przez gminę zadań bieżących.

Ważnym źródłem dochodów gminy są tzw.

udziały w podatkach dochodowych od osób

prawnych i od osób fizycznych. Stanowią one

szczególną formę prawną podziału dochodów

z jednego, wspólnego dla budżetów samorządu

terytorialnego i budżetu państwa źródła podatko-

wego. Obok wpływów z podatków, dochodami

własnymi budżetów gmin są także opłaty: skar-

bowa, eksploatacyjna, targowa, miejscowa, ad-

ministracyjna, a także opłata prolongacyjna od

nieterminowo uiszczonych należności stanowią-

cych dochód gminy. Wśród dochodów o charak-

terze majątkowo-kapitałowym należy wyróżnić

przede wszystkim wpływy z majątku gminy (z je-

go sprzedaży, najmu, dzierżawy), a także dochody

uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe,

zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocni-

cze. Do dochodów gmin należą także:

a) subwencja ogólna oraz

b) dotacje celowe.

Subwencja ogólna dla gmin oraz powiatów

podzielona jest na części: wyrównawczą, rów-

noważącą oraz oświatową. Źródła dochodów sa-

morządu, jak np. podatek, opłata, subwencja lub

dotacja celowa, mogą mieć różną szczegółową

konstrukcję

. Subwencje przeznaczone są na fi-

nansowanie zadań własnych, natomiast dotacje

służą finansowaniu zarówno zadań własnych, jak

i zadań zleconych. W świetle regulacji prawnych

stosowanych w Polsce subwencje ogólne wystę-

pują obok i niezależnie od dotacji celowych

Zakres i charakter dochodów budżetów gmin

warunkuje możliwość realizacji ich zadań. Po-

nieważ poziom ich dochodów własnych z re-

guły jest niewystarczający do sfinansowania

zakresu realizowanych przez nie zadań, nie-

zbędny jest sprawnie funkcjonujący mechanizm

zasilania zewnętrznego budżetu. Zasilanie ze-

wnętrzne, poprzez przekazywanie subwencji

i dotacji, daje gminom stabilne i wydajne źró-

dło dochodów, ale jednocześnie powoduje ich

uzależnienie od administracji rządowej, która

ma wpływ na wysokość i terminy przekazywa-

nia tych dochodów. Tabela przedstawia źró-

dła dochodów budżetu badanej gminy Lipinki

w latach 2002–2005.

A. Młynarczyk: Źródła dochodów jednostek samo-

rządu terytorialnego – pojęcie, konstrukcje prawne, ewo-

lucje, Szczecin 2002, s. 20.

A. Borodo: Samorząd terytorialny. System prawno-

-finansowy, wyd. 3, Warszawa 2004, ss. 65–66.

Tabela 1

Dochody budżetu gminy Lipinki w latach 2002–2005

Wyszczególnienie

2002 r.

2003 r.

2004 r.

2005 r.

w tys. zł

Dochody ogółem,

w tym

9 768

00,00

9 462

00,00

0 84

00,00

266

00,00

Dochody własne

2 4

24,68

2 53

22,76

2 625

33,20

3 300

29,30

Dotacje celowe

952

9,98

387

4,66

2 333

2,68

4,30

Subwencje ogólne

5 404

55,32

5 92

62,57

5 855

54,4

6 354

56,40

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie sprawozdania z realizacji budżetu gminy.

Marek Smoleń, Budżet samorządu terytorialnego...

Tabela

Dochody

własne

gminy

Lipinki

latach

2002–2005

yszczególnienie

2002

2003

2004

2005

Dochody wykonane w

tys.

zł

Struktura dochodów własnych

Dochody wykonane w

tys.

zł

Struktura dochodów własnych

Dochody wykonane w

tys.

zł

Struktura dochodów własnych

Dochody wykonane w

tys.

zł

Struktura dochodów własnych

Dochody

ogółem

768

–

462

–

266

Dochody

własne

00,00

625

00,00

300

00,00

tego:

Podatek

dochodowy

osób

prawnych

0,99

,70

5,0

4,76

Podatek

dochodowy

osób

fizycznych

573

23,76

29,25

32,04

090

33,06

Podatek

rolny

6,76

267

2,40

275

0,50

9,80

podatek

nieruchomości

37,96

679

,56

708

26,97

798

24,20

Podatek

leśny

0,7

0,74

0,68

Podatek

środków

transportowych

0,30

0,38

0,40

0,39

Podatek

dział.

gosp.

osób

fizycznych

opłacany

formie

karty

podatkowej

0,08

Podatek

spadków

i darowizn

0,26

0,39

0,36

Podatek

czynności

cywilnoprawnych

0,92

0,68

0,59

Wpływy

opłaty

skarbowej

0,26

0,42

0,33

0,39

Wpływy

opłaty

eksploatacyjnej

2,55

2,27

,88

2,66

Dochody

majątku

3,08

3,46

3,36

Pozostałe

dochody

532

22,

349

6,24

7,78

9,59

Źródło:

Opracowanie

własne,

podstawie

sprawozdania

realizacji

budżetu

gminy

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR

Na podstawie danych z tabeli należy

stwierdzić, że dominującą część dochodów bud-

żetu tej gminy stanowiły w badanym okresie

transfery z budżetu państwa. Duży udział miały

również dochody własne, co może świadczyć

o dobrej pozycji dochodowej budżetu tej gmi-

ny. Udział dotacji celowych w okresie czterolet-

nim się zmniejszał. Do grupy dochodów włas-

nych należą podatki i opłaty lokalne. Ich udział

w strukturze dochodów budżetu gminy Lipin-

ki wahał się, a udział w podatku dochodowym

od osób fizycznych i podatku dochodowym od

osób prawnych w latach 2002–2005 wzrastał.

Udział we wpływach z podatku dochodowego

od osób fizycznych był znacznie wyższy aniżeli

we wpływach z podatku dochodowego od osób

prawnych. Jest to wynik przyjętych decyzji usta-

wowych, na mocy których udział gmin w podat-

ku dochodowym od osób fizycznych ustalono

w 2004 roku w wysokości 39,34%, natomiast

osób prawnych – 6,7% (zob. tabelę 2).

Stosowanie ulg, zwolnień, odroczeń płat-

ności oraz obniżanie stawek podatku spowo-

dowało zmniejszenie potencjalnych wpływów

z tytułu podatków o około 5,60% w 2002 ro-

ku, 5,45% w 2003 i aż do 2,08% w 2004 roku.

Podjęte działania miały na celu poprawę trud-

nej sytuacji gospodarczej i walkę ze wzrastają-

cym bezrobociem.

Analizując dochody budżetu gminy Lipin-

ki, należy zwrócić uwagę na wysoki poziom jej

dochodu z podatku rolnego, co jest charakte-

rystyczne dla gmin wiejskich. Wzrost podatku

rolnego w 2003 roku w porównaniu z rokiem

2002 był następstwem zmian w ustawie o po-

datku rolnym, które weszły w życie stycznia

2003 roku. Wpływy z tytułu tego podatku ogra-

nicza stosowany, niestety, proceder odłogowania

gruntów. Udział dochodów własnych w docho-

dach badanej gminy w latach 2002–2005 przed-

stawia wykres .

W gminie Lipinki dochody własne, mimo

wzrostu, nadal stanowią niewielką pozycję w do-

chodach ogółem w porównaniu do środków

przekazywanych z budżetu państwa w formie

sybwencji i dotacji.

Wykres 1

Dochody ogółem i dochody własne budżetu gminy Lipinki

w latach 2002–2005 (w tys. zł)

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie sprawozdania z realizacji budżetu gminy.

Marek Smoleń, Budżet samorządu terytorialnego...

Tabela 3

Środki przekazywane do budżetu gminy Lipinki z budżetu państwa (w tys. zł)

Wyszczególnienie

2002 r.

2003 r.

2004 r.

2005 r.

Środki przekazane

z budżetu państwa – ogółem

7 357

7 308

8 89

7 966

Dotacje celowe

952

387

2 333

Subwencje ogólne

5 404

5 92

5 855

6 354

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie sprawozdania z realizacji budżetu gminy.

Tabela 4

Dochody budżetu gminy Lipinki według działów (w tys. zł)

Wyszczególnienie

2002 r.

2003 r.

2004 r.

2005 r.

Rolnictwo i łowiectwo

995

254

Leśnictwo

Transport i łączność

237

284

Gospodarka mieszkaniowa

Działalność usługowa

Administracja publiczna

Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli

i ochrony prawa oraz sądownictwa

Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa

0,3

0,4

Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych

jednostek niemających osobowości prawnej

2 40

2 288

Różne rozliczenia

5 444

5 950

5 855

5 766

Oświata i wychowanie

Ochrona zdrowia

–

Opieka społeczna

582

489

905

Edukacyjna opieka wychowawcza

Gospodarka komunalna i ochrona środowiska

207

Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego

–

Razem

9 768

9 462

0 84

266

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie sprawozdania z realizacji budżetu gminy.

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR

Analizując dane z tabeli 3, można zauwa-

żyć nieznaczne wahania poziomu wyszczegól-

nionych dochodów w analizowanym okresie.

Zmiany te były wywołane przekazywaniem sa-

morządom zadań do realizacji.

W latach 2002–2005 poziom dochodów ba-

danej gminy się zmieniał. Z zestawienia w ta-

beli 4 wynika, że najwyższe dochody gmina

osiągnęła w dziale dochody od osób prawnych,

od osób fizycznych i od innych jednostek nie-

mających osobowości prawnej, rolnictwo i ło-

wiectwo, a także w dziale opieka społeczna (co

było związane z przekazaniem gminom nowych

zadań, m.in. wypłaty świadczeń rodzinnych).

Tabela 5

Wydatki budżetu gminy Lipinki w ujęciu działowym (w tys. zł)

Wyszczególnienie

2002 r.

2003 r.

2004 r.

2005 r.

Rolnictwo i łowiectwo

2 759

2 35

047

685

Leśnictwo

0,6

0,9

Transport i łączność

574

376

Gospodarka mieszkaniowa

270

Działalność usługowa

Administracja publiczna

340

337

394

Urzędy naczelnych organów władzy państwowej,

kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa

Bezpieczeństwo publiczne i pomoc przeciwpożarowa

Obsługa długu publicznego

Oświata i wychowanie

3 669

4 065

4 897

4 97

Ochrona zdrowia

Opieka społeczna (w 2004 roku pomoc społeczna)

Edukacyjna opieka wychowawcza

379

Gospodarka komunalna i ochrona środowiska

Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego

Kultura fizyczna i sport

Dochody od osób prawnych, od osób fizycznych

i od innych jednostek niemających osobowości

prawnej oraz wydatki związane z ich poborem

–

Razem

0 0

0 25

0 242

0 934

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie sprawozdania z realizacji budżetu gminy.

Marek Smoleń, Budżet samorządu terytorialnego...

4. Struktura wydatków

budżetowych

Pojęcie wydatków publicznych, zasady ich

klasyfikacji oraz przeznaczenie określone zo-

stały w ustawie o finansach publicznych. Zgod-

nie z art. 26 tej ustawy, ujęte w budżetach jed-

nostek sektora finansów publicznych wydatki

stanowią nieprzekraczalny limit i mogą być po-

noszone wyłącznie na cele i w wysokości usta-

lonych w uchwale budżetowej jednostki samo-

rządu terytorialnego lub w planie finansowym

jednostki sektora finansów publicznych, zgod-

nie z przepisami dotyczącymi poszczególnych

rodzajów wydatków (art. 28), co przesądza o ich

szczególnym statusie.

Wydatki ujęte w rocznych planach finanso-

wych jednostek sektora finansów publicznych

mogą ulec zmianie tylko wtedy, gdy zrealizowa-

no przychody wyższe od prognozowanych lub

zmiana wydatków nie spowoduje zwiększenia

dotacji z budżetu oraz nie zmniejszy wielkości

planowanych wpłat do budżetu albo zysków

oraz planowanego stanu środków na 3 grud-

nia roku objętego planowaniem. Zmiany przy-

chodów i wydatków wymagają dokonania zmian

w rocznym planie finansowym.

Wydatki bieżące budżetów jednostek samo-

rządu terytorialnego obejmują przede wszyst-

kim wydatki na wynagrodzenia i uposażenia

wraz z pochodnymi oraz odpisami na fundusze,

koszty zakupu towarów i usług niezbędnych

do bieżącej działalności, w tym także remon-

tów, opłaty, składki i inne należności wnoszone

przez jednostki budżetowe w imieniu jednostki

samorządu terytorialnego. Wydatkami bieżący-

mi są również wydatki związane z funkcjono-

waniem administracji samorządowej (urzędu

i organów jednostki samorządu terytorialnego)

oraz wydatki na podróże służbowe. Odrębną

kategorię w tej grupie stanowią świadczenia

na rzecz osób fizycznych wypłacane z bud-

żetu, które nie mają ani charakteru zapłaty za

wykonane świadczenia, ani wynagrodzenia ze

stosunku pracy.

Wydatki na realizację zadań jednostek samo-

rządu terytorialnego w gminie Lipinki w latach

2002–2005 w ujęciu działowym przedstawia ta-

bela 5. Na podstawie danych zawartych w tej ta-

beli należy stwierdzić, że hierarchia wydatków

w ciągu trzech lat jest względnie ustabilizowana.

Występowały jedynie nieznaczne zmiany w jej

strukturze. Wyjątek stanowiły wydatki w dzia-

łach: rolnictwo i łowiectwo, działalność usłu-

gowa oraz opieka społeczna (w 2004 r. – po-

moc społeczna), co było odbiciem kierunków

działań i zakresu zadań powierzonych wła-

dzom lokalnym.

5. Możliwości budżetowe

a realizacja zadań gminy

Stopień realizacji wydatków jest w dużej

mierze uzależniony od możliwości ich finan-

sowania, potrzeb mieszkańców i przyjętej po-

lityki społeczno-gospodarczej. Wyraźnie wi-

dać, iż w strukturze działowej wydatków bud-

żetu gminy Lipinki dominują wydatki na oświa-

tę i wychowanie, rolnictwo i łowiectwo, opiekę

społeczną (w 2004 r. – pomoc społeczną) oraz

administrację.

Wydatki w dziale oświata i wychowanie

wzrastały w analizowanym okresie i stanowiły

średnio 4% ogółu wydatków budżetu tej gmi-

ny. Obejmują one:

●

koszty utrzymania, budowy i modernizacji

szkół podstawowych, przedszkoli i gimna-

zjów na terenie gminy,

●

dowożenia uczniów do szkół,

●

utrzymanie Zespołu Obsługi Ekonomiczno-

-Administracyjnej Szkół i Przedszkoli, ko-

ordynującego działania oświaty na terenie

gminy.

Inną ważną pozycją w budżecie tej gminy

są wydatki na opiekę społeczną (w 2004 r. – po-

moc społeczną). W latach 2002–2005 zwięk-

szyły się one z 7% do ponad % wydatków

budżetowych gminy. Wzrost wydatków w tym

dziale w 2004 roku był spowodowany przeję-

ciem przez gminę obowiązku wypłaty świad-

czeń rodzinnych. Ponadto, w dziale tym znaj-

dują się środki na wypłatę dodatków miesz-

kaniowych, zasiłków stałych i okresowych oraz

rent socjalnych.

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR

Do głównych wydatków finansowanych z bud-

żetu gminy należą również wydatki na administra-

cję publiczną, obejmujące utrzymanie rady i urzę-

du gminy. Są to głównie wydatki osobowe, zwią-

zane z wynagrodzeniami pracowników, a także

bieżące koszty funkcjonowania urzędu gminy.

Wydatki budżetowe można analizować w po-

dziale na wydatki bieżące i majątkowe (inwe-

stycyjne). Podział wydatków budżetu gminy Li-

pinki w latach 2002–2005 przedstawia tabela 6.

W strukturze wydatków badanej gminy zdecy-

dowanie dominują wydatki bieżące.

Pozostała część wydatków bieżących to kosz-

ty bieżącego, sprawnego funkcjonowania urzę-

du gminy. Zgodnie z powszechną tendencją wy-

stępującą w przeważającej części gmin w Pol-

sce, w gminie Lipinki przy rosnącym w latach

2002–2005 poziomie dochodów i nieco wolniej-

szym wzroście ogólnej kwoty wydatków budże-

towych, można zauważyć realny spadek udziału

wydatków inwestycyjnych w ogólnej kwocie wy-

datków budżetowych – od około 30% w 2002 roku

do 8% w roku 2004, natomiast w 2005 roku na-

stąpił nieznaczny wzrost tych wydatków do oko-

ło 22%. Główne wydatki inwestycyjne w gminie

w latach 2002–2005 mają charakter względnie

stały i skoncentrowane są na budowie kanalizacji

i wodociągu w gminie, budowie i modernizacji bu-

dynków szkół i przedszkoli działających w gminie,

modernizacji budynku urzędu gminy i budynków

komunalnych, zagospodarowaniu centrum Lipi-

nek, a więc zaspokojeniu podstawowych potrzeb

gminnej społeczności lokalnej.

Ten specyficzny charakter inwestycji infra-

strukturalnych doprowadził w gminie Lipinki

do podwyższenia poziomu wydatków bieżących

w ogólnej strukturze wydatków. Również ze-

stawienie poziomu wydatków inwestycyjnych

w przeliczeniu na jednego mieszkańca gminy

w badanym okresie pokazuje te same kierunki

zmian – wzrasta udział wydatków bieżących

w przeliczeniu na osobę, a spada udział wy-

datków majątkowych.

Najistotniejszą jednak przyczyną, która po-

woduje systematyczny spadek udziału wydatków

inwestycyjnych w ogólnej kwocie wydatków

budżetowych gminy, jest ograniczenie finan-

sowe i obawa przed nadmiernym zadłużeniem.

Formalnie poziom zadłużenia gminy Lipinki da-

leki jest od dopuszczalnych ustawowych granic,

jednakże władze gminy, analizując przewidywa-

nia co do obniżenia ustawowych granic deficytu

gmin (według przewidywań dopuszczalny po-

ziom deficytu jednostki samorządu terytorial-

nego w 2007 r. może wynieść zaledwie od 0 do

8,2%!), kładą szczególny nacisk na podnoszenie

zdolności do spłacania zaciągniętych zobowiązań,

co w długim okresie zaowocuje zwiększeniem

samodzielności finansowej gminy.

Rada Gminy Lipinki uchwałą nr XXX/69/05

z 3 marca 2005 roku przyjęła Plan Rozwo-

ju Lokalnego Gminy Lipinki obejmujący lata

Tabela 6

Wydatki budżetu gminy Lipinki (w tys. zł)

Wyszczególnienie

2002 r.

2003 r.

2004 r.

2005 r.

Wydatki ogółem

0 0

0 25

0 242

0 934

. Wydatki bieżące

6 94

7 460

8 390

8 462

w tym:

wynagrodzenia i pochodne

3 40

2 572

4 959

5 94

2. Wydatki majątkowe

3 60

2 664

852

2 472

Źródło: Opracowanie własne, na podstawie sprawozdania z realizacji budżetu gminy.

Marek Smoleń, Budżet samorządu terytorialnego...

2005–2006 (z perspektywą realizacji do 203 r.).

Podstawowym celem opracowania tego Planu

jest wskazanie zadań inwestycyjnych w gminie

planowanych do realizacji przy wsparciu z fun-

duszy strukturalnych Unii Europejskiej, szcze-

gólnie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Re-

gionalnego, oraz skonkretyzowanie całokształtu

przedsięwzięć gospodarczych, które są i będą

przez nią realizowane. Jako podstawowy cel

wszelkich zadań (rozpoczętych i planowanych)

realizowanych przez gminę określono poprawę

standardu życia jej mieszkańców

Będzie on realizowany poprzez cele cząst-

kowe, które można pogrupować jako:

●

cele prywatno-publiczne – realizowane

przez indywidualne osoby przy współ-

udziale samorządu lokalnego: zmniejszenie

bezrobocia i wzrost dochodów osobistych

mieszkańców,

●

cele publiczne – związane z obowiązka-

mi własnymi samorządu lokalnego i przez

niego realizowane – usługi komunalne,

oświata, służba zdrowia, sport.

Gmina Lipinki w latach 2005–203 będzie

kontynuowała największe jak dotychczas swoje

przedsięwzięcie – budowę kanalizacji sanitar-

nej i wodociągowej, która będzie obejmowała

wszystkie wsie gminy. W odniesieniu do pla-

cówek oświatowych władze gminy zaplanowa-

ły między innymi: budowę sali gimnastycznej

przy Gimnazjum w Lipinkach, budowę sali gim-

nastycznej w Pagorzynie, budowę boisk do gier,

a także modernizację budynków szkół. Wśród

pozostałych zadań największe wydatki inwesty-

cyjne będą poniesione na budowę i modernizację

dróg, rewitalizację budynku podworskiego w Li-

pinkach, zagospodarowanie parku podworskiego

oraz budowę parkingów na terenie gminy.

Wymóg opracowania Planu Rozwoju Lokalnego wy-

nika z postanowień Zintegrowanego Programu Operacyj-

nego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), który jest jednym

z siedmiu programów operacyjnych służących realizacji Na-

rodowego Planu Rozwoju/Podstaw Wsparcia Wspólnoty na

lata 2004–2006 (NPR/PWW). ZPORR rozwija cele NPR,

określając priorytety i kierunki polityki regionalnej pań-

stwa w pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii Eu-

ropejskiej. Realizacja tej polityki w ramach ZPORR będzie

współfinansowana z funduszy strukturalnych UE.

Aby przewidywane w Planie Rozwoju Lo-

kalnego Gminy Lipinki na lata 2005–203

przedsięwzięcia gospodarcze (inwestycje) oraz

projekty o charakterze nieinwestycyjnym mo-

gły być zrealizowane, niezbędne są znaczne

środki finansowe.

Głównym źródłem finansowania rozwoju

lokalnego w gminie Lipinki będą:

●

budżet gminy,

●

budżet państwa (dotacje celowe, środki

z rezerw celowych poszczególnych mini-

sterstw),

●

środki funduszy celowych (np. Narodowe-

go Funduszu Ochrony Środowiska i Go-

spodarki Wodnej).

Ze względu na obowiązujący w Polsce roczny

okres planowania budżetowego, trudno przewi-

dzieć, jakie środki ze źródeł publicznych (budżetu

samorządowego, budżetu państwowego i fundu-

szy celowych) zostaną przeznaczone na inwesty-

cje w najbliższych latach. Pewne jest, że z bud-

żetu państwa, w tym między innymi w ramach

kontraktów wojewódzkich, ale także z budżetu

gminy Lipinki zostaną częściowo sfinansowane

stałe komponenty krajowe w wypadku przedsię-

wzięć realizowanych dzięki funduszom Unii Eu-

ropejskiej. Prezentowane plany finansowe oparte

zostały na takich właśnie szacunkach.

Jednak najważniejszym źródłem finansowania

przedsięwzięć projektowanych w Planie Rozwoju

Lokalnego Gminy Lipinki na lata 2005–203 bę-

dą fundusze strukturalne i inicjatywy wspólnoto-

we Unii Europejskiej. Wykorzystanych zostanie

wiele mechanizmów wspomagających finansowo

zrównoważony rozwój lokalny, wśród których

na szczególną uwagę zasługują możliwości, ja-

kie stwarzają unijne fundusze strukturalne oraz

Fundusz Spójności, który zapewnia bezpośrednie

finansowanie dla dużych projektów inwestycyj-

nych (o wartości powyżej 0 mln euro) w sekto-

rze transportu oraz ochrony środowiska.

Oprócz funduszy strukturalnych i Funduszu

Spójności podmioty realizujące projekty będą

mogły się ubiegać o pomoc zwrotną – nisko-

oprocentowane kredyty oferowane przez mię-

dzynarodowe instytucje finansujące (np. Bank

Światowy), a także nawiązywać współpracę

SAMORZĄD TERYTORIALNY NR

z partnerami zagranicznymi w ramach wspól-

nych projektów czy ogłaszanych przez Komisję

Europejską tzw. calls for proposals.

Dla realizacji celów zawartych w Planie

Rozwoju Lokalnego Gminy Lipinki 2005–203

najważniejszym obecnie źródłem finansowania

są przyznane Polsce fundusze Unii Europejskiej

pochodzące z Europejskiego Funduszu Rozwo-

ju Regionalnego (European Regional Develop-

ment Fund – ERDF), na który przypada około

80% wszystkich unijnych funduszy struktural-

nych; ERDF w kwocie bezwzględnej pomocy

zamyka się szacunkowo kwotą 2 869,5 mln eu-

ro, podwyższonymi o 27,0 mln euro krajo-

wego wkładu publicznego.

Również rola organizacji pozarządowych

w finansowaniu Planu Rozwoju Lokalnego Gmi-

ny Lipinki 2005–203 powinna być znacząca.

Część bowiem funduszy unijnych, a także część

środków zgromadzonych w funduszach celo-

wych i funduszach wsparcia płynących z państw

spoza Unii będzie dostępna jedynie poprzez

lokalne organizacje pozarządowe. Dotyczy to

zwłaszcza tzw. projektów miękkich, czyli nie-

inwestycyjnych, związanych przede wszystkim

z kulturą, oświatą itp.

6. Podsumowanie

Dokonujący się w Polsce od 990 roku

proces transformacji doprowadził do istotnych

zmian o charakterze systemowym, zarówno

w sferze społecznej, politycznej, jak i gospodar-

czej. Jedną z nich było reaktywowanie samorzą-

du terytorialnego. Samorząd terytorialny przy-

wrócony został początkowo na szczeblu pod-

stawowym, a od 999 roku również na szcze-

blu powiatów i województw. Uzasadnieniem

potrzeby zreformowania sektora publicznego

w Polsce była nadmierna jego centralizacja, wy-

nikająca z założeń ustrojowych państwa o go-

spodarce centralnie planowanej.

Finanse samorządu terytorialnego stanowią

integralną część finansów sektora publiczne-

go. Jednocześnie jednak ze względu na pod-

miotowość samorządu terytorialnego, zasady

wyłaniania władz samorządowych oraz za-

gwarantowaną sądownie samorządowi samo-

dzielność prawną, jego znaczenie pośród in-

nych podmiotów publicznych jest szczególne.

Samorząd terytorialny jest formą realizacji za-

dań i alokacji środków finansowych przez niż-

sze szczeble administracji publicznej. Oznacza

to, że jest on określoną postacią decentraliza-

cji władz publicznych. Potrzeba decentraliza-

cji wynika natomiast z naturalnego prawa jed-

nostki do samodzielnego stanowienia o sobie.

Wskutek decentralizacji wzrasta efektywność

postępowania, a tym samym wykorzystywa-

nia środków publicznych. Zwiększa się także

zaangażowanie społeczności lokalnych w po-

prawę poziomu życia. Z istoty samorządności

wynikają więc określone kompetencje władz

lokalnych w zakresie gromadzenia dochodów,

samodzielności w realizacji zadań i gospoda-

rowania posiadanym majątkiem.

O sytuacji finansowej mówi nie tylko po-

ziom kapitału pozostającego w dyspozycji gmi-

ny, ale także jego struktura. Znaczny udział do-

tacji i innych źródeł niezależnych od decyzji

podejmowanych przez władze lokalne to nie

tylko mniejsza swoboda alokacji wydatków.

To także redukcja politycznej roli samorządu

– mniejsza rola dochodów własnych prowadzi

do osłabienia poczucia odpowiedzialności rad-

nych przed obywatelami i wzmocnienia posta-

wy roszczeniowej w stosunku do budżetu cen-

tralnego. O złej sytuacji jednostki samorządu

terytorialnego można mówić wtedy, kiedy ma

się do czynienia z deficytem budżetu bieżące-

go. Z kolei wtedy, gdy występuje znaczna nad-

wyżka dochodów bieżących nad wydatkami

bieżącymi, jej sytuację finansową można okre-

ślić jako dobrą.

dr inż. Marek Smoleń jest pracownikiem naukowym w Zakładzie Ekonomiki i Organizacji Przed-

siębiorstw Wydziału Ekonomii Uniwersytetu Rzeszowskiego.