Część druga

SYSTEMY KONTROLI W ZARZĄDZANIU

Można wykonać każde zadanie, jeśli się je rozłoży na dostatecznie prosie elementy.

T. Kotarbiński

Rozdział 7

KLASYFIKACJA OGNIW SYSTEMU KONTROLI W PAŃSTWIE

1. O kontroli państwowej

Kontrola państwowa jest częścią prawnego systemu kontroli każdego państwa. W XIX wieku w większości krajów europejskich kontrola wyodrębniła się w osobny dział bądź zakres działalności państwa, co wiązało się z gwałtownym procesem konsolidacji całego aparatu administracyjnego większości państw europejskich. Kontrola jako taka, w swoim sprzężeniu zwrotnym, była elementem konsolidacji państwa i jego poszczególnych struktur. Stała się nieodłączną częścią państwa. Powstanie państwa i jego późniejsze okrzepnięcie, umocnienie i stabilizacja były związane t ukształtowaniem się i sukcesywnym rozwojem kontroli.

Można powiedzieć, że przeobrażenia systemu kontroli są procesem ciągle aktualnym, wręcz permanentnym i dotyczą również (jeśli nie przede wszystkim) kontroli państwowej. Jest to oczywiste, skoro samo państwo podlega nieustannym przekształceniom, zmieniającym nieraz w sposób zasadniczy jego oblicze.

Wśród czynników wpływających na reorientację kontroli państwowej można wskazać choćby przemiany ustrojowe, procesy zmian gospodarczych, współpracę międzynarodową, postępującą integrację i wreszcie globalizację. Te czynniki zmieniają nie tylko kontrolę, ale także — a nawet przede wszystkim — państwo, przy czym trzeba pamiętać o współzależności obu tych kategorii, tj. państwa 1 kontroli. O ile bowiem można sobie wyobrazić kontrolę bez państwa albo obok Państwa (np. kontrola społeczna), o tyle nie sposób sobie wyobrazić państwa bez kontroli.

Pojęcie kontroli może być bardzo różnie ujmowane i definiowane. Kontrolę można podzielić na wiele sposobów, według różnych kryteriów, a tzw. konała państwowa jest zaledwie jednym z wielu rodzajów kontroli jako takiej, kontroli w ogóle. Pojęcie kontroli państwowej jest pojęciem umownym, konwencjonalnym, będącym w głównej mierze wytworem określonej tradycji. Ten typ (rodzaj) kontroli w Polsce jest też dość jednomyślnie kojarzony z działalnością Najwyższej Izby Kontroli, która jest traktowana jako trzon systemu kontroli w państwie.

2. O systemie kontroli w Polsce

Na system kontroli składają się następujące ogniwa:

• najwyższe organy władzy, sprawujące bezpośrednio kontrolę nad realizacją podstawowych elementów polityki społecznej i gospodarczej bądź pośrednio przez naczelny organ kontroli państwowej — Najwyższą Izbę Kontroli (NIK);

• organy i instytucje sprawujące funkcje kontrolne jako działalność uzupełniającą w stosunku do swoich funkcji podstawowych, np. prokuratura czuwająca nad przestrzeganiem przepisów prawa, sądy, banki;

• wyodrębnione instytucje kontrolne, powołane wyłącznie do sprawowania kontroli w dziedzinach ustalonych dla każdej z tych instytucji, np. Państwowa Inspekcja Pracy (PIP);

• ogniwa kontroli wewnętrznej w instytucjach i przedsiębiorstwach;

• ogniwa kontroli społecznej.

Organy, instytucje, organizacje i osoby (np. posłowie, radni), sprawujące w różnym zakresie i różne rodzaje kontroli tworzą pewien swoisty system organizacyjny kontroli. System ten jest oparty na sprzężonym działaniu dwóch podstawowych rodzajów kontroli: profesjonalnej oraz społecznej.

Przez kontrolę profesjonalną rozumie się kontrolę sprawowaną przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych z tytułu swych obowiązków służbowych. Jest to kontrola funkcjonalna, wykonywana przez kadrę kierowniczą (kontrola menedżerska) na wszystkich szczeblach kierowania (pionowa) i z jej upoważnienia przez innych pracowników pełniących funkcje kontrolne oprócz innych czynności służbowych, np. główny księgowy (pozioma).

Kontrolę instytucjonalną, obok NIK i PIP, wykonuje np. Państwowa Inspekcja Sanitarna (PIS). Inspekcje należą do wyodrębnionych, specjalistycznych organów kontrolnych o zasięgu ponad resortowym, międzyresortowym lub resortowym. Należą tu również wyodrębnione organizacyjnie komórki kontroli, istniejące w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej danego zakładu pracy.

Najczęściej stosowanym kryterium podziału kontroli jest charakter i usytuowanie organizacyjne organu prowadzącego kontrolę. W tym sensie główną i zasadniczą klasyfikacją jest podział na kontrolę państwową i kontrolę społeczną, przy czym oba terminy są użyte w szerokim znaczeniu (sensu largo). Chodzi więc tylko o kryterium wskazujące, czy jednostka wykonująca kontrolę ma charakter wyodrębnionego organu państwowego, czy też nie.

Przez kontrolę państwową (sensu stricte) rozumie się kontrolę sprawowaną przez naczelne władze i organy kierownictwa państwowego. Należą do niej:

• kontrola parlamentarna przeprowadzana przez sejm i senat oraz ich organy;

• kontrola rządowa wykonywana przez rząd i jego członków.

Najbardziej rozpowszechnioną klasyfikacją kontroli jest ta, która bierze za punkt wyjścia konkretne organy dokonujące kontroli. Dominującą rolę spełniają profesjonalne ogniwa kontroli państwowej.

Kontrolę społeczną wykonują obywatele, działający bądź w ramach organów przedstawicielskich, bądź np. związków i organizacji zawodowych, a także indywidualnie. Obywatele mogą z własnej inicjatywy zgłaszać wnioski, skargi i zażalenia do odpowiednich władz i organów administracji publicznej i innych kompetentnych instytucji. Za kontrolę o społecznym charakterze można uważać każdą niepaństwową działalność mającą za przedmiot ocenę funkcjonowania danej organizacji, niezależnie od tego, kto z taką oceną występuje: czytelnik publikujący list w prasie, wyborcy na spotkaniach z radnymi i posłami itp.

Przez kategorię kontroli społecznej należy więc rozumieć całokształt zarówno określonych prawem, jak i faktycznych możliwości, jakimi dysponuje jednostka, grupa lub zrzeszenie osób, mających na celu sygnalizowanie nieprawidłowości, błędów i uchybień na wszystkich płaszczyznach danej społeczności, z zamiarem skutecznego ich eliminowania. W większości publikacji dotyczących systemów kontroli kontrola „społeczna" wymieniana jest (i omawiana w szerszym lub węższym zakresie) — jako ogniwo tego systemu. Na przykład J, Jagielski, mówiąc o kontroli nad administracją publiczną, używa pojęcia kontrola „obywatelska", która zdąża do określonego oddziaływania na funkcjonowanie administracji i realizację przez nią zadań publicznych.

Ze względu na podmiot wykonujący kontrolę dzielimy ją na sześć rodzajów/form (rysunek 6).

Rysunek 6

KRYTERIUM PODZIAŁU KONTROLI ZE WZGLĘDU NA PODMIOT

3. Kontrola parlamentarna

Kontrola, oprócz funkcji ustawodawczej, jest podstawową funkcją Sejmu. Funkcja ta jest obecnie sformułowana w Konstytucji i odnosi się przede wszystkim do działalności Rady Ministrów (art. 95 ust. 2). Poza tym kontrola sejmowa obejmuje całokształt życia społecznego i gospodarczego w kraju, a także wszystkie jednostki gospodarki i administracji. Koncentruje się na ocenie działalności rządu (np. realizacja budżetu państwa). Ważnym zadaniem Sejmu jest również kontrola przestrzegania ustaw i innych aktów prawodawczych przez organy zarządzające i jednostki wykonawcze.

Kontrolę parlamentarną sprawuje Sejm na posiedzeniach plenarnych przez posłów, na posiedzeniach komisji sejmowych (zwyczajnych i nadzwyczajnych) przez ich członków oraz indywidualnie przez poszczególnych posłów. Jest to kontrola pośrednia oparta przede wszystkim na analizie odpowiednich materiałów. Komisje sejmowe są najbardziej sprawnie działającym i efektywnym organem wykonującym funkcje kontrolne Sejmu. Sprawami kontroli państwowej zajmuje się Komisja ds. Kontroli Państwowej.

Komisja zwyczajna może przedstawić Sejmowi do uchwalenia projekty rezolucji zawierające postulaty pod adresem np. prezesa NIK, rządu, poszczególnych ministrów. Sama komisja może uchwalić kierowane do wymienionych podmiotów dezyderaty. Dezyderaty przesyła się adresatom za pośrednictwem Prezydium Sejmu, które ma prawo kontroli dezyderatów i może jeden raz zwrócić dezyderat komisji z zaleceniem ponownego rozpatrzenia sprawy. Adresat dezyderatu powinien udzielić odpowiedzi w ciągu 30 dni, tj. powiadomić Prezydium Sejmu o zajętym stanowisku. Komisja może uznać odpowiedź za niezadowalającą i wtedy bądź ponawia dezyderat, bądź przedstawia Prezydium Sejmu wniosek o zwrócenie odpowiedzi jako niezadowalającej lub przedkłada Sejmowi projekt odpowiedniej rezolucji. Praktycznie rzecz biorąc, dezyderaty kierowane są głównie pod adresem poszczególnych ministrów. Innym ważnym problemem z zakresu kontroli parlamentarnej jest pozycja posłów i rola zgłaszanych przez nich zapytań i interpelacji.

Podstawę do oceny sytuacji w kontrolowanych przez Sejm dziedzinach stanowią: ze strony NIK — przede wszystkim analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, informacje o wynikach ważniejszych kontroli oraz wnioski w sprawie rozpatrzenia określonych problemów związanych z działalnością organów wykonujących funkcje publiczne; ze strony Państwowej Inspekcji Pracy (PIP)

— przede wszystkim uwagi i analizy; ze strony rządu oraz właściwych ministrów

— sprawozdania i informacje.

Przeprowadzona przez Sejm ocena zjawisk jest pogłębiana przez zespoły poselskie. Członkowie tych zespołów korzystają z badań bezpośrednich, wniosków, skarg i zażaleń otrzymywanych od ludności, a także z informacji zasięganych w terenowych ogniwach kontroli zawodowej oraz u właściwych organów administracji lokalnej.

Otrzymane informacje i ustalenia własne Sejmu stanowią podstawę do kompleksowej oceny (na posiedzeniach plenarnych Sejmu) działalności rządu za dany rok i udzielenie mu absolutorium. Ustalenia te są również wykorzystywane przez komisje sejmowe przy analizie działalności poszczególnych resortów oraz interpelacji poselskich. Wnioski pokontrolne Sejmu są wiążące dla rządu i organów administracji publicznej.

4. Kontrola rządowa

Mianem kontroli rządowej określamy kontrolę sprawowaną z najwyższego szczebla aparatu administracyjnego, tj. przez Radę Ministrów oraz prezesa Rady Ministrów, a także przez aparat pomocniczy szczebla rządowego, mianowicie Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Funkcje kontrolne prezesa Rady Ministrów dotyczą nie tylko ministrów, ale obejmują również inne centralne organy administracji. Premierowi jest podporządkowana cała liczna grupa organów centralnych (tzw. urzędów centralnych), usytuowanych organizacyjnie poza strukturami resortów. Kontrola ta jest sprawowana na posiedzeniach Rady Ministrów, przez prezesa Rady Ministrów i poszczególnych członków rządu.

Przy wydawaniu uchwał i podejmowaniu decyzji rząd opiera się na wnioskach wynikających z analizy i oceny sprawozdań, informacji przedkładanych przez poszczególne ministerstwa, materiałach i danych sprawozdawczych Głównego Urzędu Statystycznego (GUS), a także informacjach problemowych NIK. Przy sporządzaniu ocen i rozstrzyganiu spraw, zwłaszcza złożonych, pomocne są także opinie wybitnych przedstawicieli nauki.

Kontrola rządowa ma charakter kontroli funkcjonalnej, sprawowanej kameralnie. Pogłębiana jest ona jednak nieraz przez własną komórkę kontroli (usytuowaną w Kancelarii Premiera), a także przez bezpośrednie wizytacje premiera i członków rządu w terenie.

5. Organy kontroli specjalistycznej

Poczesne miejsce w systemie kontroli w państwie zajmują specjalistyczne organy kontroli (międzyresortowe i resortowe). Zakres rzeczowy, zasięg podmiotowy i charakter działalności tych organów jest określony szczegółowo przepisami prawa. Są to organy zawodowe kontroli zewnętrznej. W literaturze przedmiotu wymienia się trzy cechy tych organów: profesjonalność, wyłączność wykonywania czynności kontrolnych oraz specjalizacja. Część z tych organów kontroluje wszystkie ogniwa organizacyjne administracji i gospodarki, część zaś — tylko te jednostki, których działalność dotyczy bezpośrednio lub pośrednio zadań będących w kompetencji danego organu kontroli. Szczególną uwagę kierujemy na Inspekcje: Sanitarną, Farmaceutyczną, Weterynaryjną, Ochrony Środowiska, Handlową, Informacji Finansowej, Kontroli Skarbowej.

Spotykamy się ponadto z kilkunastoma inspekcjami, choć nie wszystkie mają w nazwie wyraz „inspekcja". Są to np. Państwowa Inspekcja Telekomunikacyjna i Pocztowa, Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin, Państwowa Agencja Radio-komunikacyjna, Inspekcja Transportu Drogowego, Inspektorat Dozoru Technicznego, Inspektorat Żeglugi Śródlądowej, Główny Urząd Miar, Główny Inspektorat Gospodarki Energetycznej, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego.

Do ogniw „systemu kontroli" w państwie zalicza się ponadto kontrolę sądową i kontrolę wykonywaną przez inne organy kontrolujące.

6. Kontrola sądowa

Kontrola własnych orzeczeń występuje wtedy, kiedy organ (sąd) wyższej instancji sprawuje kontrolę nad sądem niższej instancji; od orzeczeń sądu rejonowego odwołuje się do sądu wojewódzkiego, od orzeczeń sądu wojewódzkiego do sądu apelacyjnego.

Nad sądem apelacyjnym jest Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), który dzieli się na Izbę Ogólnoadministracyjną i Izbę Finansową. Pierwszą instancją jest Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA). NSA i WSA sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji). Kontrola obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał samorządu terytorialnego, także aktów normatywnych organów administracji rządowej. NSA może odwoływać się do Sądu Najwyższego.

Jeżeli organ administracji w trybie postępowania administracyjnego nie zmieni decyzji, to osobie przysługuje prawo odwołania się do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kontrola NSA obejmuje zarówno działalność administracji publicznej prowadzoną w formach aktów administracyjnych, aktów normatywnych (prawo miejscowe), jak i działania, czynności i akty organów administracji niemieszczące

się we wskazanych formach. NSA rozpatruje też skargi w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w przepisach prawa.

W pewnym zakresie z kontrolą sądu administracyjnego mamy do czynienia również w przypadku rozpatrywania przez NSA sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, a także między samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Kontrola NSA jest zasadniczo kontrolą legalności działania administracji i wydawanych przez nią aktów. Ustawa przewiduje jednak sytuacje, w których NSA wychodzi poza granice kontrolowania i orzekania jedynie co do zgodności z prawem.

Sądownictwo administracyjne uobecnione w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, aczkolwiek odgrywa podstawową, najbardziej znaczącą rolę w obszarze sądowej kontroli administracji w Polsce, to jednak tej kontroli nie wyczerpuje. Kontrolę sądową nad administracją w naszym kraju wykonują w określonym zakresie również sądy powszechne. Według art. 175 Konstytucji wymiar sprawiedliwości sprawuje: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe.

7. Inne organy kontrolujące

Kontrola na zasadzie uregulowań specjalnych jest wykonywana przez Trybunał Konstytucyjny, Urząd Rzecznika Praw Obywatelskich, a także inne urzędy.

Trybunał Konstytucyjny (TK) orzeka w sprawach zgodności z Konstytucją przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwa, a także rozstrzyga sprawy kompetencyjne między centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa. Kontroluje pewien zakres działalności administracji — działalność prawotwórczą. Istota funkcji kontroli polega na orzekaniu o zgodności aktów normatywnych niższego rzędu z aktami prawnymi wyższego rzędu i w razie stwierdzenia braku tej zgodności na eliminowaniu tych aktów z porządku prawnego. Orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Z wnioskiem do TK w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów prawa mogą wystąpić: prezydent, marszałkowie sejmu i senatu, prezes Rady Ministrów, pierwszy prezes Sądu Najwyższego, prezes NSA, prokurator generalny, prezes NIK, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Sądownicza, a także: organy stanowiące samorządu terytorialnego» krajowe organizacje związków zawodowych, związków pracodawców, organizacji zawodowych oraz kościoły i związki wyznaniowe.

Urząd Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) jest ustanowiony w celu kontrolowania działalności aparatu administracyjnego (tak jak np. NIK), a jego rola i funkcje są znacznie szersze niż sprawdzanie i ocenianie administracji. Działalność RPO jest przede wszystkim nakierowana na ochronę jednostki, co różni go od organów kontroli państwowej, a przybliża jego działalność do funkcjonowania sądów. Styczność RPO z kwestią kontroli administracji występuje wówczas, gdy wysłuchuje on skarg obywateli na nieprawidłowe zachowania administracji w różnych dziedzinach. Można powiedzieć, że RPO jest kontrolerem przestrzegania wolności i praw obywatelskich.

Do instytucji wypełniających zadania kontrolne o wyraźnie rzeczowym kierunku specjalizacji należą Polski Komitet Normalizacji Miar i Jakości, Główny Urząd Statystyczny, Urząd Patentowy RP, Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Polski Komitet Normalizacji, Miar i Jakości ustala normy, kontroluje ich stosowanie, legalizuje narzędzia miernicze. Obejmuje praktycznie wszystkie sfery życia. Wszędzie bowiem stosuje się urządzenia pomiarowe, które dla swej wiarygodności podlegają okresowej, urzędowej weryfikacji.

Główny Urząd Statystyczny sprawdza legalność, terminowość i rzetelność sprawozdawczości statystycznej. Zakres prac GUS obejmuje w ujęciu statystycznym praktycznie wszystkie sfery życia publicznego, gospodarczego, społecznego kraju o zasadniczym znaczeniu dla państwa i dla obywateli.

Urząd Patentowy RP kontroluje stosowanie i upowszechnianie wynalazków. Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawuje kontrolę nad prawidłowością ustalania i stosowania emerytur, rent oraz zasiłków chorobowych. Ma prawo kontrolowania pracodawców w zakresie opłacania składki na ubezpieczenie społeczne.

8. Współdziałanie organów kontroli

Współdziałanie jest synonimem kooperacji pozytywnej, którą odróżnia się od kooperacji negatywnej, tj. walki odznaczającej się niezgodnością celów podmiotów kooperujących. Kooperacja występuje wówczas, gdy kooperują z sobą przynajmniej dwa podmioty, z których każdy Uczy się z działaniami drugiego. Współpraca polega na skoordynowanym wykonywaniu działań ustalonych podziałem pracy między podmiotami współpracującymi. Formą koordynacji jest synchronizacja, która polega na skoordynowaniu działań pod względem czasowym.

W odniesieniu do działalności kontrolnej współdziałanie ma wiele aspektów praktycznych, gdyż:

• umożliwia dokonywanie kompleksowych ocen określonych dziedzin działalności, których nie byłby w stanie w pełni dokonać jeden organ;

• zmniejsza możliwości nakładania się działań, a zwłaszcza czynności kontrolnych w określonej jednostce;

• stwarza warunki do koordynacji przedsięwzięć w stosunku do określonego obiektu;

• umożliwia pełniejsze wykorzystanie znajomości sytuacji na poszczególnych odcinkach przez różne organy, do ukierunkowania przedsięwzięć zapobiegawczych, kontrolnych, represyjnych;

• umożliwia skuteczniejszą egzekucję wniosków pokontrolnych i innych zaleceń profilaktycznych;

• stwarza warunki do wymiany doświadczeń z zakresu przeciwdziałania różnym typom nieprawidłowości.

Przypomnijmy. W Polsce działają różnorodne organy kontroli: ponad resortowe, resortowe, terenowe, państwowe, spółdzielcze i społeczne. Efekty współdziałania i koordynacji powinny być szczególnie widoczne w działalności państwowych organów kontroli specjalistycznej.

Warto nadmienić, że istnieje współdziałanie organów kontroli, rewizji, inspekcji, działających w ramach administracji rządowej i samorządowej z Najwyższą Izbą Kontroli. Współpraca ta polega na udostępnianiu NIK, na jej wniosek, wyników kontroli przeprowadzonych pod kierownictwem NIK oraz na przeprowadzaniu przez te organy kontroli doraźnych na zlecenie NIK.

Jednym z kierunków koordynacji kontroli powinno być pełniejsze spożytkowanie materiałów o negatywnych zjawiskach i innych informacji posiadanych przez różne instytucje, a nawet różne ogniwa tej samej instytucji. Zdarza się, że jedna instytucja prowadzi np. postępowanie przygotowawcze lub kontrolę, a inna ma już przedmiotowe informacje, z którymi nie zawsze wie, co począć. W rezultacie część informacji nie jest wykorzystywana, są rozproszone w różnych instytucjach kontrolnych, a rozpatrywane bez wzajemnego powiązania wydają się mało ważne. Instytucja podejmująca określone przedsięwzięcie zaczyna rozpoznanie dość często od stanu zerowego. Cykl owego rozpoznania byłby znacznie krótszy, a koszt niższy przy sprawniejszej wymianie informacji.

Czynnikiem osłabiającym efektywność systemu nadzoru i kontroli jest brak właściwego współdziałania między ogniwami kontroli instytucjonalnej i funkcjonalnej (kierowniczej, menedżerskiej). Tymczasem między tymi ogniwami powinno zachodzić ścisłe współdziałanie i wymiana informacji. Pozornie drobny sygnał o nieprawidłowości dostrzeżony przez kontrolę funkcjonalną i odpowiednio szybko przekazany do ogniwa kontroli instytucjonalnej może się przyczynić do niedopuszczenia do powstania nieprawidłowości, a także do jej ujawnienia i usunięcia. Z kolei pewne sygnały i doświadczenia kontroli instytucjonalnej mogą się przyczynić do wyczulenia osób nadzorujących na zjawiska, które noszą znamiona np. korupcji.

Potrzeba współdziałania wszystkich ogniw określonego systemu organizacyjnego jest tak oczywista, że nie wymaga szerszego uzasadnienia. Źródłem osłabiającym skuteczność systemu kontroli jest również brak wyraźnego określenia stref działania dla poszczególnych ogniw tej kontroli. Należy jednak pamiętać, że potrzeba współdziałania i koordynacji działań kontrolnych występuje na każdym szczeblu, centralnym i terenowym, w ministerstwie i przedsiębiorstwie, toteż, niezależnie od czynności instytucjonalnych, współdziałanie i koordynacja należą również do zadań kierowników na każdym szczeblu zarządzania.

Wypada zauważyć, że nieskuteczność kontroli instytucjonalnej nie przyczynia się do jej ograniczenia, nierzadko wręcz przeciwnie — sprzyja jej rozbudowywaniu, aby tym sposobem osiągnąć większą efektywność. Nie jest to jedyny powód rozszerzania i aktywizacji kontroli zewnętrznej. Nadczynność (hipertrofia) kontroli ma swoje wielorakie uwarunkowania: systemowe, kulturowe, organizacyjne i osobowościowe. Negatywne skutki nadczynności są tak ogromne, iż trudno je poddać wyczerpującej analizie w ramach jednej dziedziny wiedzy.

Ważnym kierunkiem zmian jest pogłębienie i doskonalenie systemu zarządzania, w którym wzmacnia się i przeorientowuje rolę kontroli wewnętrznej. Chodzi o doskonalenie wewnętrznego systemu zarządzania jednostkami organizacyjnymi, w którym kontrola jest immanentną jego fazą, a także wszechobecnym elementem każdego procesu i działania zorganizowanego. Reaguje ona nie tylko na zagrożenie, ale pokazuje szanse, które powinno się wykorzystać.

System (model) kontroli nadążający za systemem zarządzania również musi mieć cechy z nim współbieżne. Przede wszystkim powinien się koncentrować na obszarach strategicznych, a nie rozdrabniać na kontrolowanie wszystkich czynności. Koncentracja powinna iść w parze z badaniami kompleksowymi o charakterze diagnostycznym i wdrożeniowym. Wnioski z takich badań powinny mieć cechy uogólnień.

Konwencja prakseologiczna stwarza możliwość analizy czynności kontrolnych jako zespołu powtarzających się działań ludzkich podporządkowanych określonym kryteriom celowości. Takie założenie inspiruje do wypracowania metodologii niezależnej od pragmatyki określonej przez przepisy i instrukcje regulujące organizację i tryb dokonywania kontroli. Prakseologiczne spojrzenie na proces kontroli uwypukla potrzebę jego oceny w kategoriach sprawnościowych.

Tam jest potrzebny kontroler, gdzie jest potrzebny kontroler kontrolera.

T. Kotarbiński

Rozdział 8

INSTYTUCJE KONTROLI W PAŃSTWIE

1. Inspekcje podległe Sejmowi

Najwyższa Izba Kontroli

Najwyższa Izba Kontroli działa na podstawie przepisów, art. 202—2,07 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. Ustawa o NIK określa zadania i zakres jej działania, organizację Izby, a także zawiera informacje dotyczące postępowania kontrolnego. Prezes Izby w zarządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, reguluje zadania pracowników NIK nadzorujących i wykonujących czynności kontrolne oraz szczegółowe zasady przygotowania kontroli, dokumentowania poszczególnych czynności kontrolnych, sporządzania protokołu kontroli i wystąpienia pokontrolnego oraz opracowywania informacji o wynikach kontroli.

Zakres zadań ustawowych

Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. NIK może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe bądź komunalne oraz wywiązują się ze zobowiązań finansowych na rzecz państwa.

Kryteria kontroli

Celem postępowania kontrolnego jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności jednostek poddanych kontroli, rzetelne jego udokumentowanie i ocena kontrolowanej rzeczywistości według kryteriów, które są różne, zależnie od tego, jaki jest status jednostki kontrolowanej. Najszerszy zakres kryteriów odnosi się do jednostek państwowych: legalność, gospodarność, celowość, rzetelność. W przypadku jednostek samorządowych Izba stosuje trzy kryteria: legalność, rzetelność i gospodarność. Kontrola jednostek niepaństwowych i niesamorządowych może się odbywać tylko z punktu widzenia dwóch kryteriów: legalności i gospodarności działania. Dotyczy to zwłaszcza takich sytuacji, kiedy podmioty gospodarcze lub inne jednostki organizacyjne o niepublicznym charakterze działają z udziałem mienia państwowego lub komunalnego albo rozporządzają takim mieniem, kiedy korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy lub gwarancji albo poręczenia państwowego lub samorządowego, wreszcie wtedy, kiedy Izba kontroluje, jak wywiązują się te podmioty ze zobowiązań finansowych na rzecz państwa.

Ogólne zasady podejmowania kontroli

Zasadą pracy Izby jest działalność na podstawie rocznych i kwartalnych planów kontroli. Zasada ta chroni NIK przed wykorzystywaniem wyników jej pracy do celów politycznych. Plany pracy NIK są przedkładane Sejmowi do wiadomości — chodzi bowiem o to, aby organy Sejmu wiedziały, jakie kontrole są zaplanowane i przy wydawaniu swoich zleceń uwzględniały już trwające prace. W planach pracy NIK ma obowiązek uwzględnić zalecenia Sejmu i jego organów, a także wnioski prezydenta i premiera w przypadku przyjęcia ich do realizacji. Izba może działać też w trybie doraźnym, tj. poza planem, wtedy kiedy impulsem jest skarga obywatela, wniosek posłów, związków zawodowych itp., a także w przypadkach sprawdzenia realizacji wykonania wniosków z poprzednich kontroli bądź przygotowania programu dla ważnych kontroli koordynowanych. Zanim kontrolerzy wyruszą w teren, ich zamierzenia kontrolne są poprzedzone zespołową pracą koncepcyjną w zakresie odpowiedniego przygotowania badań kontrolnych.

Etapy kontroli

W ramach kontroli prowadzonych przez NIK, podobnie jak w przypadku innych organów kontrolnych, można wymienić trzy główne etapy procesu kontrolnego:

1. przygotowanie kontroli (określenie tematu, opracowanie programu kontroli lub tematyki kontroli, narada przedkontrolna);

2. prowadzenie badań w jednostce kontrolowanej (zbieranie dowodów, ich analiza i opis ustaleń w protokole kontroli);

3. realizacja wyników kontroli (wystąpienie pokontrolne do kierownika jednostki kontrolowanej, a w miarę potrzeby także do kierowników jednostek nadrzędnych lub innych organów; zawiadomienia do organów ścigania; opracowanie informacji o wynikach kontroli kierowanych przede wszystkim do parlamentu i rządu).

Ważniejsze kwestie związane z poszczególnymi etapami procesu kontrolnego omówiono niżej.

Program kontroli

Program kontroli powstaje na podstawie analizy wyników wcześniejszej tzw. rozpoznawczej kontroli (jeśli była), wyników badań analitycznych (np. analiza skarg i wniosków), informacji i opinii specjalistycznych oraz naukowych ekspertyz. Praca analityczna jest przeprowadzana przez grupę pracowników nadzorujących wykonywanie czynności kontrolnych: doradców prawnych, ekonomicznych i technicznych. W ramach nadzoru i opiniowania programu kontroli włączani są w tę pracę także dyrektorzy i wicedyrektorzy właściwych departamentów i delegatur, departamenty wspomagające procesy kontrolne oraz doradcy prezesa NIK.

Program kontroli stanowi przewodnik organizacyjno-techniczny dla inspektorów. Zostaje sprecyzowany cel kontroli, wyniki analizy przedkontrolnej, analiza stanu prawnego kontrolowanej materii. W programie określa się ponadto przedmiotowy i podmiotowy zakres kontroli. Najważniejszym elementem programu kontroli jest tematyka badań kontrolnych wraz z ich metodyką, czyli sposobem prowadzenia czynności kontrolnych służących osiągnięciu celów jednostkowych wynikających z poszczególnych punktów tematyki, a w konsekwencji celu głównego badań kontrolnych.

Zatem w programie kontroli zawarte są szczegółowe wskazówki metodyczne (sposoby, techniki kontrolne, gradacja problemów, wykaz dokumentów, które należy przeanalizować, wzory tych dokumentów, obliczenia). Każdy program kontroli zawiera wykaz obowiązujących przepisów prawnych, a jeśli istnieje literatura przedmiotu, to powinien on wskazywać również wykaz odpowiednich publikacji i ich źródeł.

W programie kontroli określa się termin rozpoczęcia i zakończenia badań oraz terminy przekazania dokumentów. Program kontroli jest przedkładany do zatwierdzenia prezesowi NIK bądź upoważnionemu przez niego wiceprezesowi. Szczególnie ważne programy kontroli przed zatwierdzeniem mogą być przedmiotem obrad Kolegium NIK (opinia). Po zatwierdzeniu dokumentu staje się on wiążący dla pracowników NIK uczestniczących w kontroli.

Organizacja kontroli

Zdecydowana większość kontroli planowych to kontrole koordynowane, tzn. takie, w których bierze udział więcej niż jedna jednostka organizacyjna NIK. Przy dużych kontrolach, takich jak np. coroczna kontrola wykonania budżetu państwa, zaangażowana jest znaczna liczba pracowników.

Na czele każdej planowej kontroli stoi koordynator, tj. najczęściej doradca ekonomiczny lub techniczny, który odpowiada za prawidłowe przygotowanie, przebieg i realizację badań kontrolnych.

Rozpoczęcie kontroli, miejsce kontroli

Etap przygotowawczy procesu kontrolnego kończy się w momencie, w którym inspektorzy otrzymują imienne upoważnienia do przeprowadzenia danej kontroli.

W upoważnieniu określa się m.in. podstawę prawną przeprowadzonej kontroli, temat kontroli, a także termin ważności (czas trwania kontroli). Upoważnienie kontroli ważne jest tylko z aktualną legitymacją służbową. Pracownicy nadzorujący wykonywanie czynności kontrolnych (np. dyrektorzy, doradcy), jeżeli wystąpi konieczność przeprowadzenia przez nich czynności kontrolnych, mają prawo do działania tylko na podstawie legitymacji służbowej. Jedynie w przypadku kontroli spraw i dokumentów zakwalifikowanych jako ściśle tajne muszą, tak jak inni kontrolerzy, mieć odrębne upoważnienie wydane przez prezesa NIK.

Kontroler przeprowadza badania w siedzibie jednostki kontrolowanej, w miejscu i czasie wykonywania jej zadań. Jeżeli jednak wymaga tego dobro kontroli, może ona być wykonywana w każdym czasie, również w dniach wolnych od pracy i poza godzinami pracy. Jeśli istnieje taka potrzeba, możliwe jest też przeprowadzenie kontroli w jednostce NIK.

Uprawnienia kontrolującego

Inspektor ma szeroki zakres uprawnień, nie tylko jeśli chodzi o jego zachowanie w jednostce kontrolowanej. Ma prawo swobodnego poruszania się po terenie jednostki, bez obowiązku uzyskiwania przepustek, jest zwolniony od rewizji osobistej, jeśli nawet przewiduje ją regulamin danej jednostki. W kwestiach merytorycznych jego uprawnienia dotyczą: wglądu do wszelkich dokumentów związanych z działalnością jednostki kontrolowanej; pobierania i zabezpieczania dowodów i innych materiałów z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej; przeprowadzania oględzin; wzywania i przesłuchiwania świadków; żądania wyjaśnień od pracowników jednostki kontrolowanej; zasięgania informacji i pobierania wyjaśnień od pracowników niekontrolowanych jednostek; korzystania z pomocy biegłych i specjalistów; zwoływania narad z pracownikami jednostki kontrolowanej, a także prawa do uczestnictwa w posiedzeniach kierownictw i kolegiów oraz naradach organów administracji rządowej i samorządowej.

Obowiązki kontrolowanego

Kierownik jednostki kontrolowanej ma obowiązek przedkładać na żądanie NIK wszelkie dokumenty i materiały niezbędne do przeprowadzenia kontroli z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. Ma obowiązek zapewnić odpowiednie warunki i środki niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia kontroli, w szczególności organizacyjnie zapewnić terminowość przedkładania dokumentów i składania wyjaśnień przez podległych mu pracowników.

Szef jednostki kontrolowanej odpowiada za kontakt kontrolera z pracownikami. Powinien ponadto udostępnić urządzenia techniczne z odpowiednią obsługą (np. komputer, maszynistka), środki transportu i w miarę możliwości oddzielne pomieszczenie z wyposażeniem umożliwiającym zabezpieczenie dokumentów, np. z odpowiednią szafą pancerną. Szczególnie w odniesieniu do środków transportu, a także oddzielnego pomieszczenia, obowiązek ten powinien być zrelatywizowany do możliwości jednostki kontrolowanej.

Koszty kontroli

Najwyższa Izba Kontroli częściowo ponosi koszty przeprowadzonej kontroli. Za takie koszty, jak np. wynagrodzenie pracowników jednostki kontrolowanej uczestniczących w postępowaniu w dniach wolnych od pracy i poza godzinami pracy, szef jednostki ma prawo wystawić NIK-owi rachunek. To samo, jeśli chodzi o korzystanie z urządzeń technicznych czy środków transportu. Ma on prawo złożenia wniosku o pokrycie wymienionych należności, ale tylko do czasu podpisania protokołu kontroli bądź odmowy jego podpisania, czyli w zasadzie do zakończenia czynności w jednostce kontrolowanej.

Dostęp do dokumentów

Pracownicy NIK mają w zasadzie nieograniczony dostęp do dokumentów na podstawie tzw. zwykłego upoważnienia do kontroli.

Jedyne ograniczenie dotyczy spraw opatrzonych klauzulą: ściśle tajne. W takiej sytuacji kontroler musi mieć specjalne, dodatkowe upoważnienie prezesa NIK Oznacza to, że pracownicy NIK mają prawo dostępu do wszystkich spraw objętych tajemnicą służbową i do tajemnic państwowych w jednostkach kontrolowanych. Ta zasada dotyczy również innych, ustawowych tajemnic, np. pracownicy NIK mają dostęp, w ograniczonym zakresie, do tajemnicy bankowej. Wtedy również jest wymagane specjalne upoważnienie prezesa NIK.

Trzeba jednak pamiętać, że warunkiem niezbędnym i koniecznym do badania wszelkich spraw oznaczonych klauzulami: zastrzeżone, poufne, tajne i ściśle tajne, stosownie do przepisów ustawowych, jest posiadanie przez pracownika NIK odpowiedniego świadectwa bezpieczeństwa, wydanego przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Pracownik niemający odpowiedniego świadectwa bezpieczeństwa nie może mieć wglądu do żadnych spraw oznaczonych tymi klauzulami, mimo iż posiadałby upoważnienie do kontroli.

Zadania kontrolera

Podstawowym zadaniem kontrolera jest ustalenie stanu faktycznego na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania. Poszczególne czynności kontrolne muszą być właściwie udokumentowane. Każdy fakt, który został stwierdzony w toku kontroli, musi być rzetelnie udokumentowany. Do katalogu dowodów należą w szczególności: dokumenty, zabezpieczone rzeczy, wyniki oględzin, wyjaśnienia, oświadczenia, zeznania świadków oraz opinie biegłych.

Najczęściej stosowanymi dowodami w postępowaniu kontrolnym są dokumenty. Dowody rzadziej stosowane, niemniej bardzo istotne dla ustalenia stanów faktycznych, opisane są niżej.

Świadkowie, oględziny, biegli, wyjaśnienia, oświadczenia

Świadkami mogą być zarówno pracownicy jednostki kontrolowanej, jak i osoby z zewnątrz, które kontroler może wezwać do osobistego stawienia się w określonym czasie i miejscu. Miejscem tym może być siedziba jednostki kontrolowanej, siedziba NIK, ale też siedziba organu administracji rządowej. Miejsce przesłuchania określa kontroler, mając np. na względzie nieskrępowane warunki przesłuchania świadka. Tryb przesłuchiwania świadków jest bardzo sformalizowany. Każda osoba zobowiązana do przestrzegania tajemnicy służbowej może być przesłuchiwana jako świadek. Z zachowania tajemnicy państwowej może wówczas zwolnić prezes NIK.

Oględziny mogą być przeprowadzane wtedy, kiedy chodzi o ustalenie stanu faktycznego jakiegoś obiektu czy składnika majątkowego albo przebiegu określonych czynności. Kontroler ma wtedy obowiązek sporządzić protokół, który osobiście podpisuje. To samo czyni, uczestnicząc w oględzinach, kierownik komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za przedmiot lub czynności poddane oględzinom. Dowodami w postępowaniu kontrolnym są także opinie biegłych, tj. osób posiadających wiedzę o charakterze specjalistycznym.

Obok dokumentów ważnymi dowodami są również wyjaśnienia pracowników jednostki kontrolowanej, a także oświadczenia składane przez tych pracowników oraz inne osoby. W przypadku oświadczenia (musi ono mieć jednak związek z kontrolą) kontroler nie ma prawa odmówić jego przyjęcia.

Akta kontroli

Z chwilą rozpoczęcia kontroli inspektor zakłada akta, które obejmują zebrany przez niego materiał dowodowy. Akta kontroli to zebrane w jednym miejscu dowody dokumentujące ustalenia kontrolera (przebieg i wyniki poszczególnych czynności). Prawo wglądu do całej dokumentacji ma kierownik jednostki kontrolowanej na każdym etapie kontroli. Prawo wglądu do akt kontroli dotyczy także jednostek nadrzędnych, organów państwowych, organów samorządowych, a także organów ścigania lub też komisji rozpatrujących wnioski o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, odpowiednio do zakresu, w jakim NIK je powiadamiała o wynikach kontroli.

Wykorzystanie ustaleń w trakcie trwania kontroli

Jeżeli w toku kontroli inspektor dochodzi do wniosku, że w działalności jednostki kontrolowanej występują nieprawidłowości, które grożą niebezpieczeństwem dla życia, zdrowia ludzkiego bądź niepowetowaną szkodą w majątku (mieniu), ma obowiązek natychmiast powiadomić o tym szefa jednostki, ten zaś jest obowiązany poinformować kontrolera o podjętych środkach zaradczych. Jeżeli kontroler oceni te środki jako niewystarczające, ma obowiązek poinformować o tym jednostkę nadrzędną lub inny właściwy organ.

Kontrolerowi służy też prawo do powiadamiania kierownika jednostki kont-rolowanej o innych nieprawidłowościach, które mogą być usunięte jeszcze przed zakończeniem badań kontrolnych.

W obu sytuacjach w protokole kontroli zaznacza się fakt powiadomienia kierownika, decyzje przez niego podjęte i ewentualne efekty tych działań.

Protokół kontroli

Wyniki kontroli są przedstawione w protokole kontroli. Protokół powinien być sporządzony w formie uporządkowanej, zwięzłej, przejrzystej. Opis stwierdzonego w wyniku kontroli stanu faktycznego musi być dokonany ze wskazaniem podstawy dokonanych ustaleń zawartych w aktach kontroli. W protokole nie powinny się znaleźć elementy o charakterze gołosłownym, podejrzenia, insynuacje bądź sugestie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach kontroler ma prawo (w toku kontroli) zwołać naradę z pracownikami jednostki kontrolowanej. Następnie protokół kontroli zostaje przedstawiony kierownikowi jednostki do podpisu. Kierownik może zgłosić umotywowane na piśmie zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w protokole.

Zastrzeżenia do protokołu kontroli

Jeżeli w ciągu 14 dni bądź w terminie wydłużonym na wniosek kierownika jednostki kontrolowanej wpłyną zastrzeżenia, kontroler ma obowiązek je przeanalizować i w zależności od wyników tej analizy przystąpić bezpośrednio do ich rozpatrzenia lub wcześniej uzupełnić kontrolę o dodatkowe czynności niezbędne do ostatecznego rozpatrzenia zastrzeżeń. Jeżeli kontroler uznaje zastrzeżenia, to zmienia tę część protokołu, która zastrzeżeń dotyczyła. Jeżeli natomiast nie uwzględnił zastrzeżeń w części lub całości, przedstawia kierownikowi jednostki kontrolowanej na piśmie swoje stanowisko w sprawie wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o prawie do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do dyrektora właściwej jednostki organizacyjnej NIK. Kierownik jednostki niezgadzający się z rozstrzygnięciem kontrolera ma prawo w terminie 7 dni zgłosić zastrzeżenia do dyrektora departamentu przeprowadzającego kontrolę (tylko w części nieuwzględnionej). Jeżeli owe zastrzeżenia, złożone przez osobę upoważnioną, wpłyną w terminie wyznaczonym, to zostaje powołana komisja odwoławcza. Natomiast w innych przypadkach następuje odmowa przyjęcia zastrzeżeń.

Komisja odwoławcza

Po analizie otrzymanych zastrzeżeń przewodniczący komisji decyduje, czy zarządzić posiedzenie jawne czy niejawne. Posiedzenie niejawne jest zarządzane wtedy, kiedy przewodniczący uzna, że jego zdaniem zastrzeżenia należy w całości uwzględnić. Trzeba jednak pamiętać, że ostatecznie to komisja zdecyduje na swoim posiedzeniu o uznaniu zastrzeżeń w całości bądź też skierowaniu sprawy na posiedzenie jawne. Jeżeli sprawa się komplikuje, komisja może przeprowadzić dodatkowe czynności kontrolne. Posiedzenie jawne komisji odbywa się z reguły z udziałem autora zastrzeżeń (jego udział nie jest jednak obligatoryjny) i kontrolera. W toku posiedzenia są przedstawiane argumenty stron i przyjmowane wyjaśnienia, a efektem pracy komisji jest uchwała o uwzględnieniu zastrzeżeń w części albo w całości, albo o oddaleniu sprawy.

Niezależnie od złożonych zastrzeżeń komisja może wskazać potrzebę ponownego przeprowadzenia kontroli, przy czym taka decyzja może zapaść jedynie podczas posiedzenia jawnego. Po podjęciu uchwały komisja przedstawia ją do zatwierdzenia prezesowi NIK. Prezes lub upoważniony zastępca, po zasięgnięciu opinii departamentu właściwego w sprawach orzecznictwa kontrolnego, decydują, czy na tym etapie postępowanie ulega zamknięciu (zatwierdzenie uchwały i wówczas staje się ona ostateczna), czy też wątpliwości wymagają dalszych rozważań. Jeśli prezes nie zatwierdzi uchwały komisji odwoławczej, powołuje kolejny organ — komisję rozstrzygającą.

Komisja rozstrzygająca

Regułą jest, że do ostatecznego rozstrzygnięcia zastrzeżeń prezes powołuje komisję z grona pracowników nadzorujących czynności kontrolne (dyrektorów, wicedyrektorów, doradców prezesa, doradców prawnych, technicznych i ekonomicznych), przy czym są to osoby spoza jednostki przeprowadzającej kontrolę. Jest to więc odmienna zasada jak w przypadku komisji odwoławczej, gdzie osoby nadzorujące są pracownikami jednostki, której zastrzeżenia dotyczą. Zasady pracy komisji rozstrzygającej są podobne jak w przypadku komisji odwoławczej, przy czym uchwała tej komisji jest ostateczna.

Odmowa podpisania protokołu kontroli

Odmowa podpisania protokołu kontroli może nastąpić w różnych momentach: po otrzymaniu protokołu kontroli i niezłożeniu zastrzeżeń do protokołu kontroli; po złożeniu zastrzeżeń i po otrzymaniu stanowiska kontrolera; po zgłoszeniu zastrzeżeń i otrzymaniu uchwały komisji odwoławczej i w końcu po zgłoszeniu zastrzeżeń i otrzymaniu uchwały komisji rozstrzygającej. Ponadto tak naprawdę kierownik jednostki kontrolowanej może odmówić podpisania protokołu kontroli z najróżniejszych przyczyn. Nie ma też prawnych możliwości wyegzekwowania od kierownika jednostki kontrolowanej wyjaśnienia przyczyn odmowy podpisania tego dokumentu.

Narada pokontrolna

Żadne regulacje prawne nie określają, kiedy powinna odbyć się narada pokontrolna. Z zasady odbywa się ona po podpisaniu protokołu kontroli albo też po wyczerpaniu procedur związanych z odmową podpisania protokołu kontroli. Wniosek kontrolera o zwołanie narady jest dla kierownika jednostki kontrolowanej obligatoryjny. Także o składzie uczestników tej narady decyduje kontroler.

Wystąpienie pokontrolne

To drugi, obok protokołu, obligatoryjny dokument, który musi być sporządzony w każdej kontroli. O ile protokół jest opisem stanu faktycznego, obrazem rzeczywistości znajdującym potwierdzenie w odpowiednio zebranych dowodach, o tyle wystąpienie pokontrolne odnosi się do oceny skontrolowanej działalności (stanów faktycznych) według ustawowych kryteriów. Wystąpienie zawsze musi zawierać oceny, a w przypadku nieprawidłowości dodatkowo także uwagi i wnioski. W razie potrzeby wystąpienie pokontrolne kierowane jest także do jednostki nadrzędnej (jeśli taka istnieje) albo do właściwych organów państwowych lub samorządowych. Bywa, że występuje konieczność podjęcia działań dyscyplinujących, zmiany prawa, praktyki dotąd stosowanej.

W wystąpieniach pokontrolnych wyłącznie wobec pracowników jednostek państwowych może być zawarta ocena wskazująca na niezasadność zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji przez osobę odpowiedzialną za stwierdzone nie-prawidłowości. Jeśli w toku kontroli zostaną stwierdzone nieprawidłowości, które sugerują popełnienie przestępstwa lub wykroczenia, NIK powiadamia o tym dodatkowo właściwe organy.

Zastrzeżenia do wystąpień pokontrolnych

W stosunku do ocen, uwag i wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych można zgłaszać, w krótkim, bo 7-dniowym terminie od dnia otrzymania wystąpienia, umotywowane zastrzeżenia. Może to zrobić przede wszystkim szef jednostki kontrolowanej, a także jego zwierzchnik lub organ, jeśli wystąpienie pokontrolne otrzymał. Zastrzeżenia do wystąpień pokontrolnych są rozpatrywane przez komisje odwoławcze w przypadkach, kiedy wystąpienie zostało podpisane przez dyrektora departamentu/delegatury i ewentualnie komisje rozstrzygające, jeśli prezes lub upoważniony wiceprezes nie zatwierdził uchwały komisji odwoławczej; w przypadkach kiedy wystąpienie podpisał prezes lub inny członek kierownictwa NIK zastrzeżenia rozpatruje Kolegium NIK.

Zastrzeżenie do wystąpienia pokontrolnego, podobnie jak w odniesieniu do protokołu kontroli, mogą być uwzględnione, nieuwzględnione w części lub w całości. Kierownik jednostki kontrolowanej, w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym (nie krótszym niż 14 dni) od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego lub w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń — od daty otrzymania prawomocnej uchwały, ma obowiązek poinformować o sposobie wykorzystania uwag i realizacji wniosków albo o przyczynach niepodjęcia działań. W tym momencie kończy się główny etap postępowania kontrolnego, który dotyczy pojedynczej kontroli.

Informacja o wynikach kontroli

Z każdej kontroli ujętej w planie pracy NIK istnieje obowiązek opracowania informacji o jej wynikach. Dokumenty te są przedkładane przede wszystkim sejmowi, prezydentowi i rządowi. Prezes NIK może zezwolić na odstąpienie od opracowania informacji o wynikach kontroli podejmowanej jedynie z inicjatywy własnej; może także zdecydować o opracowaniu informacji z kontroli doraźnej, jeśli uzna, iż jej wyniki zasługują na upowszechnienie.

Państwowa Inspekcja Pracy

Organizacja i zakres zadań

PIP jest podporządkowana Sejmowi. Jako instytucja kontroli zewnętrznej nad administracją ma charakter dosyć swoisty. Stanowi pod względem charakteru prawnego oraz wypełniania zadań i funkcji podmiot nieodbiegający od innych inspekcji (tzw. inspekcji specjalnych), zaliczanych do instytucji kontroli wewnątrz aparatu administracyjnego. W przeciwieństwie jednak do pozostałych inspekcji PIP nie jest włączona w strukturę tego aparatu, lecz — właśnie z racji podporządkowania Sejmowi — usytuowana poza strukturą administracji publicznej. To szczególne położenie organizacyjne uzasadnia zaliczenie jej do rzędu instytucji kontroli zewnętrznej nad administracją.

Drugi aspekt kontroli PIP polega — podobnie jak w przypadku innych inspekcji (zob. podrozdział Organy kontroli specjalistycznej) — na tym, że jest to zarówno kontrola nad administracją, jak i kontrola sprawowana wobec innych podmiotów, niewchodzących w skład aparatu administracyjnego.

PIP jest powołana do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia. Kieruje nią Główny Inspektor Pracy. Nadzór merytoryczny nad działalnością PIP sprawuje Rada Ochrony Pracy.

Jednostkami organizacyjnymi PIP są: Główny Inspektorat Pracy oraz okręgowe inspektoraty pracy. Głównego Inspektora Pracy powołuje i odwołuje marszałek Sejmu po zasięgnięciu opinii Rady Ochrony Pracy. Okręgowy inspektorat pracy obejmuje zakresem swojej właściwości terytorialnej obszar jednego lub więcej województw.

Kontroli PIP podlegają pracodawcy, a w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli legalności zatrudnienia także przedsiębiorcy, niebędący pracodawcami, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, w tym przez osoby wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą.

PIP w realizacji swoich zadań współdziała ze związkami zawodowymi, organizacjami pracodawców, organami samorządu załogi, społeczną inspekcją pracy oraz z organami administracji państwowej, a zwłaszcza z organami nadzoru i kontroli nad warunkami pracy, Policją, Strażą Graniczną, Służbą Celną, urzędami skarbowymi i Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, a także organami samorządu terytorialnego.

Uprawnienia

W trakcie wykonywania czynności kontrolnych inspektor pracy ma prawo do przeprowadzania oględzin obiektów, pomieszczeń, stanowisk pracy, maszyn i urządzeń oraz przebiegu procesów technologicznych, a także żądania od podmiotu kontrolowanego oraz od wszystkich pracowników lub osób, które są lub były za-trudnione, pisemnych i ustnych informacji w sprawach objętych kontrolą oraz wzywania i przesłuchiwania tych osób w związku z przeprowadzaną kontrolą, ponadto inspektorzy są uprawnieni do przeprowadzania, bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy, kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy.

2. Inspekcje podległe ministrom i szefom urzędów centralnych

Generalny Inspektorat Kontroli Skarbowej

Organizacja

W administracji skarbowej rozróżnia się: organy podatkowe — ministra finansów, izby skarbowe i urzędy skarbowe, organy kontroli skarbowej — ministra finansów, Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej i inspektorów kontroli skarbowej. Kontrola skarbowa jest prowadzona zasadniczo w trzech formach:

1. postępowania kontrolnego,

2. wywiadu skarbowego,

3. szczególnego nadzoru podatkowego.

Zakres zadań

Do zadań tej kontroli należy:

• ocena rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatków stanowiących dochód budżetu, ujawnianie i kontrola niezgłoszonej do opodatkowania działalności gospodarczej;

• kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu państwa;

• badanie celowości w czasie podejmowania decyzji i zgodności z prawem wykorzystania i rozporządzania mieniem państwowym;

• kontrola źródeł pochodzenia majątku w przypadku niezgłoszenia do opodatkowania działalności gospodarczej;

• wykonywanie szczególnego nadzoru podatkowego, u podmiotów prowadzących działalność gospodarczą deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania zobowiązań podatkowych stanowiących dochód gminy.

Generalny Inspektorat Informacji Finansowej

Organizacja

Generalny inspektorat Informacji Finansowej podlega ministrowi finansów. Zgodnie z ustawą o przeciwdziałaniu wprowadzania do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł organami właściwymi do kontroli są:

• minister właściwy do spraw instytucji finansowych jako naczelny organ informacji finansowej;

• Generalny Inspektor Informacji Finansowej; jest on podsekretarzem stanu w Ministerstwie Finansów.

Zakres zadań

Do zadań Generalnego Inspektora Informacji Finansowej należy uzyskiwanie, gromadzenie, przetwarzanie i analizowanie informacji w trybie określonym w ustawie. W szczególności do zadań Generalnego Inspektora należy:

• badanie przebiegu transakcji, o których Generalny Inspektor został powiadomiony na zasadach określonych w ustawie;

• inicjowanie procedury wstrzymywania transakcji, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że ich przedmiotem są wartości majątkowe pochodzące z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz informowanie uprawnionych organów o dokonaniu lub możliwości dokonania takich transakcji;

• współpraca z zagranicznymi instytucjami, zajmującymi się zapobieganiem wprowadzania do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł.

Państwowa Inspekcja Sanitarna

Organizacja

Inspekcja Sanitarna podlega ministrowi zdrowia. Zgodnie z ustawą zadania Inspekcji wykonują następujące organy:

• Główny Inspektor Sanitarny, wojewódzki inspektor sanitarny;

• powiatowy inspektor sanitarny;

• graniczny inspektor sanitarny.

Zakres zadań

Inspekcja Sanitarna jest powołana do nadzoru nad warunkami:

• higieny środowiska;

• higieny pracy w zakładach pracy;

• higieny w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, szkołach wyższych oraz w ośrodkach wypoczynku, jak również nad warunkami zdrowotnymi żywności i żywienia w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed wpływem czynników szkodliwych lub uciążliwych, a w szczególności w celu zapobiegania powstawaniu chorób zakaźnych i zawodowych.

Inspekcja Farmaceutyczna

Organizacja

Inspekcja Farmaceutyczna podlega Ministrowi Zdrowia. Inspekcją kieruje Główny Inspektor Farmaceutyczny, jako centralny organ administracji rządowej, przy pomocy Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego.

Zakres zadań

Do zadań Inspekcji Farmaceutycznej należy w szczególności: kontrolowanie warunków wytwarzania, transportu, przeładunku i przechowywania środków farmaceutycznych i materiałów medycznych; kontrolowanie aptek i innych jednostek prowadzących obrót detaliczny i hurtowy środkami farmaceutycznymi i materiałami medycznymi; współpraca z samorządem aptekarskim, lekarskim i lekarsko-weterynaryjnym w sprawowaniu nadzoru nad wykonywaniem tych zawodów; kontrolowanie jakości leków sporządzonych i wytwarzanych w aptekach; opiniowanie przydatności lokalu przeznaczonego na aptekę lub hurtownię oraz placówkę obrotu pozaaptecznego.

Inspekcja Ochrony Środowiska

Organizacja

Inspekcja Ochrony Środowiska podlega ministrowi zdrowia. Zadania Inspekcji wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, którego powołuje prezes Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra do spraw ochrony środowiska.

Zakres zadań

Do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy w szczególności:

• kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody;

• kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki użytkowania środowiska;

• udział w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji;

• udział w przekazywaniu do eksploatacji obiektów, które mogą pogorszyć stan środowiska;

• kontrola eksploatacji urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem;

• podejmowanie decyzji wstrzymujących działalność prowadzoną z naruszeniem wymagań związanych z ochroną środowiska;

• organizowanie i koordynowanie państwowego monitoringu środowiska, prowadzenie badań jakości środowiska.

Inspekcja Weterynaryjna

Organizacja

Inspekcja Weterynaryjna jest podległa ministrowi rolnictwa i rozwoju wsi. Inspekcją Weterynaryjną kieruje Główny Inspektor Weterynarii, który jest centralnym organem administracji rządowej, powoływanym i odwoływanym przez prezesa Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra do spraw rolnictwa.

Zakres zadań

Do zadań Inspekcji należy zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt, badanie zwierząt rzeźnych i mięsa oraz wykonywanie innych czynności wynikających z odrębnych przepisów, a w szczególności wykonywanie nadzoru nad:

• jakością zdrowotną środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego, w tym nad warunkami sanitarnymi ich pozyskiwania, produkcji i przechowywania;

• jakością zdrowotną środków żywienia zwierząt;

• obrotem środkami farmaceutycznymi i materiałami medycznymi przeznaczonymi wyłącznie dla zwierząt;

• zdrowiem zwierząt przeznaczonych do rozrodu oraz nad jakością materiału biologicznego.

Państwowa Inspekcja Handlowa

Organizacja

Państwowa Inspekcja Handlowa podlega prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Jest ona organem kontroli powołanym do ochrony interesów konsumentów oraz interesów gospodarczych państwa. Istnieją wojewódzcy inspektorzy handlowi oraz Główny Inspektor. Inspekcja planuje swoje kontrole, ale może też podejmować nieplanowane akcje albo dodatkowe kontrole. W szczególnych przypadkach Inspekcja może też wykonywać kontrole uproszczone. W wojewódzkich inspektoratach prowadzi się listy rzeczoznawców ds. jakości produktów lub usług. Mogą oni wydawać opinie o produktach lub usługach na zlecenie konsumenta, przedsiębiorcy, inspekcji, rzeczników konsumentów lub organizacji społecznych zajmujących się ochroną konsumentów.

W kraju funkcjonują wojewódzkie inspektoraty, a w nich delegatury. Przy wojewódzkich inspektoratach działają polubowne sądy konsumenckie.

Zakres zadań

Do zadań Państwowej Inspekcji Handlowej należy:

• kontrola legalności i rzetelności działania przedsiębiorstw prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji, handlu i usług;

• kontrola produktów znajdujących się w obrocie handlowym lub przeznaczonych do wprowadzenia do obrotu, w tym w zakresie oznakowania i zafałszowań, oraz kontrola usług;

• podejmowanie mediacji w celu ochrony interesów i praw konsumentów;

• organizowanie i prowadzenie stałych i polubownych sądów konsumenckich;

• prowadzenie poradnictwa konsumenckiego.

Organizacja — całość, której wszystkie składniki przyczyniają się do powodzenia całości.

T. Kotarbiński

Rozdział 9

KONTROLA WEWNĘTRZNA W ORGANIZACJI

1. Miejsce kontroli w zarządzaniu

Kontrola jest częścią każdej zorganizowanej działalności. Jej istotę stanowi nieustanne upewnianie się, czy mierzalny wynik naszego działania jest zgodny z zamierzeniami oraz czy wszystkie czynności i środki zastosowane w działaniu były potrzebne do osiągnięcia zamierzonego stanu. Te proste założenia komplikują się, jeśli przyjmiemy, że obszary zainteresowania kontroli wyraźnie się specjalizują. Jest jeszcze i drugi czynnik, który oddziałuje na zmieniającą się rolę i funkcje kontroli, zwłaszcza wewnętrznej. Coraz częściej kontrola ta staje się kontrolą selektywną, skupiającą uwagę na obszarach strategicznych, charakteryzującą się odejściem od całościowego badania (analizowania) danej firmy na rzecz wychwycenia zagadnień podstawowych przesądzających o jej efektywności i perspektywach jej rozwoju.

Do oczywistości należy akcentowanie, że nowoczesna kontrola wewnętrzna musi dostarczać informacji ważnych dla procesów podejmowania decyzji. Każdy kontroler, niezależnie od pozycji, jaką zajmuje w strukturze firmy, staje się partnerem dla decydentów, dla zarządów i pomaga im w budowaniu strategicznej koncepcji rozwoju. Musi on być bardziej doradcą zarządzających niż tropicielem nieprawidłowości, chociaż jedno drugiego nie wyklucza. Kontrola wewnętrzna w nowoczesnej firmie musi być wręcz zintegrowana z systemem zarządzania.

Do skutecznej kontroli niezbędne jest doskonalenie zarządzania. Ujmowanie kontroli jako fazy (etapu lub zasady) działania zorganizowanego jest charakterystyczne dla całego dorobku teorii zarządzania, ale przede wszystkim dla prakseologicznej teorii organizacji.

System organizacyjny zarządzania poprzez cztery podstawowe funkcje oraz miejsce w nim systemu organizacyjnego kontroli wewnętrznej (funkcjonalnej i instytucjonalnej) przedstawiono na rysunku 7.

Rysunek 7

SYSTEM ORGANIZACYJNY ZARZĄDZANIA I KONTROLI WEWNĘTRZNEJ

2. Kontrolowanie w firmie

Kontrola — w sensie czynnościowym kontrolowanie —jest elementem i funkcją systemu oraz procesu zarządzania organizacją. Powinna stanowić instrument kierownictwa, za pomocą którego jest nieustannie nadzorowana cała działalność firmy. Kontrolowanie bywa najczęściej definiowane jako proces działania kierownictwa firmy, którego naczelnym celem jest regulowanie i korygowanie wszelkich czynności dla zapewnienia ich sprawności i skuteczności. W. Griffin definiuje kontrolowanie jako „regulację działań organizacji sprzyjającą łatwiejszemu osiąganiu jej celów ". Takie rozumienie pojęcia kontroli jako funkcji kierowniczej bardziej oznacza sterowanie bieżącą działalnością firmy niż sprawdzanie zaszłości. Bez sprawdzania i regulowania przebiegu zaplanowanych działań nie można mieć pewności, że doprowadzą one do osiągnięcia zamierzonego celu. Bez kontroli firma nie byłaby w stanie ocenić osiąganych wyników z punktu widzenia stopnia realizacji wytyczonych celów. Zważywszy na podstawowy cel kontroli i na jej rozpowszechnienie, można przewidywać, że firmy bez skutecznej kontroli nie osiągną postawionych sobie celów.

Zasadnicze znaczenie kontroli w każdej firmie polega na tym, że kontrola pomaga przystosować się do zmiennych warunków, ogranicza możliwość nakładania się błędów, pomaga uporać się ze skomplikowanymi sytuacjami. Na przykład niewielka pomyłka (błąd) rzadko kiedy wyrządza poważniejszą szkodę firmie. Jeżeli jednak pomyłka ta nie zostanie skorygowana i powtarza się przez dłuższy czas, może się kumulować i pociągnąć za sobą groźne następstwa. Poza tym skuteczna kontrola pozwala wyeliminować marnotrawstwo, obniżyć koszty, a także podnieść produktywność.

Kontrola odgrywa ponadto ważną rolę w utrzymywaniu integralności systemu zarządzania. Sprawia, że firmy zyskują na sprawności osiągania celów. Bez kontroli firma nie byłaby w stanie ocenić osiąganych wyników z punktu widzenia stopnia realizacji wytyczonych celów. Jej celem jest stworzenie kierownictwu możliwości oceny pozycji danej organizacji w porównaniu z zamierzeniami, dokonywanej w wybranym momencie, z użyciem jednego lub kilku mierników.

3. System samokontroli

Mechanizm samokontroli

Samokontrola zajmuje szczególną pozycję w systemie kontroli. Jest to „kontrola samoczynna" realizowana w sposób automatyczny. Jej cechy znaczące, jak ekonomiczność i skuteczność zapobiegania powstawaniu wszelkich nieprawidłowości, powodują, że stała się ona przedmiotem zainteresowania tak teoretyków, jak i praktyków kontroli. Jedni i drudzy są w zasadzie zgodni co do tego, że trzeba zmniejszać liczbę różnych ogniw kontrolnych, natomiast dążyć do tworzenia mechanizmów samokontroli.

Samokontrola jest swego rodzaju ideałem wszelkiej kontroli. Problem ten nie jest jeszcze rozwiązany, zarówno z punktu wymagań teorii jak i potrzeb praktyki. Chodzi zwłaszcza o określenie pojęcia, istoty, zakresu działania i miejsca samokontroli w systemie kontroli, a także o analizę jej efektywności. Termin „samokontrola" definiowany jest różnie, np. „kontrola nad samym sobą, obserwowanie, kontrolowanie własnej pracy, postępowania.

Samokontrola kryje w sobie szczególnie dużo możliwości w zakresie poprawy jakości działania. Ujawnianie niedociągnięć i ich natychmiastowa likwidacja to podstawowe jej atuty. Podobnych zalet, i w tak szerokiej skali, nie ma żaden podsystem kontroli. Wewnętrzny charakter samokontroli jest tak dalece istotną jej cechą, że wszelka kontrola „z zewnątrz" nie może jej zastąpić, np. wykonywanie kontroli finansowo-księgowej bez istnienia samokontroli byłoby niezwykle trudne albo całkiem niemożliwe.

Samokontrolą nazwiemy więc proces świadomie inicjowany przez jednostkę, dzięki któremu osiąga się zgodność między własnym działaniem (rezultatem) a odpowiednim wzorcem. Z definicji tej wynika, że aby proces ten mógł wystąpić, muszą istnieć mierniki i wzorce (normy, standardy), na podstawie których pracownik ocenia stopień i prawidłowość wykonywanego zlecenia.

Samokontrola powinna występować na wszystkich szczeblach w hierarchii służbowej. Każdy bowiem kierownik, oprócz kontroli sprawowanej w trybie nadzoru służbowego, wykonuje samokontrolę w dosłownym znaczeniu, tzn. sprawdza własne postępowanie zarówno w procesie podejmowania decyzji — szukając najefektywniejszego wariantu — jak i w trakcie jej wykonywania. Z drugiej strony będzie to „samosprawdzenie" pod kątem widzenia zgodności postępowania z przyjętymi zasadami, niezależnie od tego, czy ich realizacja zaopatrzona jest w sankcje prawne, czy też jest sprawą postawy moralnej lub tzw. dobrej roboty.

Należy dodać, że mimo iż samokontrola funkcjonuje na wszystkich szczeblach, jednak jej zasadniczy ciężar spoczywa na szczeblu najniższym. W odniesieniu do firmy jest to cała załoga, tzn. każdy pracownik w zakresie własnego działania i najbliższego otoczenia.

Istoty samokontroli nie można utożsamiać z samym efektem kontrolnym. Ważne jest to, że sprawowanie samokontroli zmusza pracownika do ciągłego podwyższania kwalifikacji, odpowiedzialności za wyniki pracy na swoim stanowisku, a tym samym czyni go współgospodarzem firmy, uczy umiejętności ekonomicznego i technicznego myślenia, wyrabia wysokie poczucie etyki zawodowej itp.

Różnica między samokontrolą a kontrolą w ogóle wynika z odpowiedzi na pytania, kto i w stosunku do kogo podejmuje działania kontrolne oraz jaki rodzaj wzorców, norm i standardów przeważa w danym procesie.

W przypadku samokontroli jednostka sama w stosunku do siebie podejmuje czynności kontrolne, a ich występowanie jest uwarunkowane istnieniem akceptowanych wzorców. Większość z nich ma charakter wzorców osobistych, jak np. normy postępowania, zasady, teorie, wyobrażenia o ideale działania. Wśród wzorców akceptowanych są również wzorce zewnętrzne, tzn. wymagania i oczekiwania otoczenia z jakichś względów uznane za ważne.

Możność samooceny jest silną potrzebą psychiczną każdego człowieka, a pozytywny jej wynik społecznie potwierdzony, a więc oparty na obiektywnych miernikach, staje się źródłem głębokiej satysfakcji. M. Kafla zauważa, że osoby cechujące się dobrą samokontrolą odznaczają się m.in. wyższym poziomem inteligencji i relatywnie wysokim stopniem samooceny i samoakceptacji".

Zasady i warunki samokontroli

Zdolność do samokontroli w pewnej mierze jest cechą indywidualną, zależy jednak od takich czynników, jak: wychowanie, wpływ środowiska, wyrobienie określonych nawyków i potrzeb, wykształcenie i praktyczne przyuczenie do wykonywania określonych prac. Tak pojęta samokontrola jest w pewnym sensie kategorią moralno-wychowawczą i kategorią prakseologiczno-dydaktyczną. Jest czynnością samodzielną i twórczą.

Najczęściej formułuje się następujące zasady samokontroli jako samoczynnego systemu organizowanego, tj. kontroli realizowanej w sposób automatyczny:

• organizowanie samokontroli poprzez odpowiedni tok sporządzania, sprawdzania i obiegu dokumentacji;

• bieżące dokumentowanie stanów i procesów gospodarczych oraz prowadzenie dobrze zorganizowanego systemu ewidencji;

• dokonywanie racjonalnego podziału pracy;

• ustalenie drogi obiegu każdego dokumentu przed dokonaniem operacji gospodarczej z wyznaczeniem, kto i co wstępnie kontroluje;

• wyraźne rozdzielenie funkcji dyspozycyjnych od funkcji wykonawczych i kont-rolnych.

Podstawowym warunkiem prawidłowego funkcjonowania samokontroli jest racjonalna, prężna organizacja całej firmy. Nie można właściwie zorganizować samokontroli przy istnieniu poważnych braków w zakresie organizacji i kierowania. Brak tych warunków czyni efektywność samokontroli dość problematyczną, co pociąga za sobą konieczność powtarzania czynności, a w efekcie nie daje całkowitej pewności, że jest ona skuteczna.

Samokontrola polega głównie na analizie wykonanej przez siebie pracy w następujących płaszczyznach:

• normatywnej, w ramach której należałoby udzielić odpowiedzi napytania: „Czy praca moja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, czy uwzględnia wytyczne władz zwierzchnich, czy bazuje na istniejących wzorcach, możliwych do wy-korzystania w danej pracy?";

• przestrzennej — pytania: „Czy inni robią podobnie, czy może lepiej, jak przejąć metody »dobrej roboty« do organizacji własnej pracy?";

• czasowej — pytania: „Czy istnieje postęp w stosunku do okresów poprzednich, czy są wykorzystywane zdobyte doświadczenia, czy są przesłanki do dalszej poprawy jakości pracy?".

Nie bez znaczenia jest również fakt, że samokontrola pracownicza jest najbardziej ekonomiczna, ponieważ przy niewielkich nakładach materialnych można uzyskać znaczne efekty. Potrzebna jest tylko wola, świadomość celu, motywacja, określony wysiłek organizacyjny i niewielkie obciążenie dodatkową pracą, która po pewnym okresie staje się normalnym składnikiem organizacji własnej pracy. Samokontrola jest więc procesem samoregulacji i samodoskonalenia się. Samokontrola ma zdecydowaną przewagę nad innymi formami kontroli.

Techniki samokontroli

Pośród różnych technik samokontroli można wymienić dwie szczególnie użyteczne.

Pierwsza, zwana fotografią dnia roboczego, polega na notowaniu w ustalonych dniach kolejno wykonywanych czynności według z góry ustalonego schematu. Podsumowanie wyników kilkunastu lub kilkudziesięciu takich fotografii umożliwia ocenę.

Druga, zwana obserwacją migawkową, polega na tym samym, tj. notowaniu kolejno wykonywanych czynności, lecz w krótszych przedziałach czasowych. Podsumowanie wyników wielu takich obserwacji dokonywanych w różnych okresach (dnia, tygodnia itd.) pozwala na ocenę i wyciągnięcie wniosków usprawniających.

Przeprowadzając samokontrolę, należy dbać o możliwie pełną reprezentatywność zbieranych danych. Chodzi o to, aby wyniki obrazowały możliwie wszechstronnie i szeroko naszą pracę, ujmowały dłuższe przedziały czasowe, uwzględniały różne kierunki, eliminowały okresy nietypowe.

Jak skłonić pracownika do skutecznej samokontroli? Drogą do urzeczywistnienia tego zadania jest motywacja oraz stała, intensywna działalność wychowawcza wśród załogi.

Sprawną samokontrolę można osiągnąć wówczas, gdy każdy pracownik spełniający przydzielone mu zadanie będzie:

• orientował się we wzajemnych powiązaniach i zależnościach wewnętrznych działalności firmy;

• znał istotne dla wykonywanej pracy oraz szczebla realizacji zadań mierniki i wskaźniki (wzorce), na których podstawie sam może ocenić stopień i prawidłowość wykonania zadań, tj. porównać stan osiągnięty ze stanem postulowanym;

• otrzymywał właściwe informacje umożliwiające bieżące sprawdzenie przebiegu wykonania zadań na jego odcinku pracy.

Samokontrola jako czynność twórcza pozwala poznać samego siebie. Jej celem, jak każdej kontroli, jest postęp i poprawa w określonym zakresie działalności. Tak rozumiana samokontrola jest więc pierwszym i zasadniczym ogniwem systemu kontroli wewnętrznej, ingerującego w różnym stopniu w indywidualne i zbiorowe życie firmy. Jako pierwsze i zasadnicze ogniwo systemu kontroli wewnętrznej chroni w znakomity sposób interesy pracownika, właściciela i pracodawcy. Co prawda nie ujawnia ona działań przestępczych, ale im skutecznie przeciwdziała. Trudno sobie wyobrazić funkcjonowania i skuteczności kontroli wewnętrznej bez samokontroli.

Powrót do idei samokontroli wydaje się oczywisty w świetle standardów (dyrektyw) Unii Europejskiej dla małych i średnich przedsiębiorstw i filozofii TQM. Zauważmy ponadto, że obecnie toruje sobie drogę idea „pracy w domu". Firmy zapewniają środki techniczne niezbędne do wykonywania zadań, jednakże nie są w stanie nadzorować wykonywania zadań. W związku z tym występuje potrzeba pogłębiania umiejętności pracowniczych w zakresie planowania, organizowania, a także kontroli własnej pracy, czyli właśnie samokontroli. Przedmiotem naukowego zainteresowania staje się zagadnienie pod nazwą „zarządzanie samym sobą. Warto również pamiętać, że funkcjonowanie samokontroli należy rozpatrywać z punktu widzenia:

• pedagogiki (zawiera elementy wychowawcze i kształcące);

• psychologu (pozwala na racjonalne zaplanowanie i pokierowanie własnym rozwojem);

• socjologii (odsłania istotne społecznie przyczyny niezadowalającego stanu faktycznego);

• etyki normatywnej (pomaga podjąć decyzję w trudnej sytuacji).

Instrumentalne potraktowanie wymienionych zakresów wiedzy rozszerza horyzonty zawodowe, kształtuje racjonalne zachowania, ułatwia zrozumienie przyczyn zjawisk ujemnych, pogłębia i doskonali postawy etyczne.

Istotę samokontroli i samooceny oraz techniki samoobserwacji opisuje rysunek 8. Jakie warunki muszą by spełnione, aby człowiek sam sprawował kontrolę nad swoją pracą i jej wynikami oraz aby była to kontrola najefektywniejsza? Jakie są metody jej sprawowania i dlaczego niektóre z nich z trudem torują sobie drogę do praktyki? Jakie są konsekwencje zaniku mechanizmów samoregulacji, samokontroli i samoorganizacji? Są to pytania w dalszym ciągu otwarte.

Rysunek 8

SAMOKONTROLA I SAMOOCENA PRACOWNICZA

4. Kontrola kierownicza

Obowiązki kierownika firmy nie obejmują tylko obmyślania i wydawania prawidłowych decyzji i zarządzeń. Proces zarządzania stanowi zamknięty cykl. Im bardziej złożony jest organizm danej firmy, im więcej jest w niej wyspecjalizowanych ogniw organizacyjnych, powołanych do wykonywania cząstkowych zadań, wchodzących w skład jej działalności, tym bardziej wzrasta znaczenie kontroli i nadzoru. Kontrolowanie jest więc instrumentem, za pomocą którego kierownik zapewnia sobie niezbędne informacje o wykonaniu zadań przez poszczególne ogniwa organizacyjne oraz sprawdza i koordynuje działalność tych ogniw. Bez sprawdzania i regulowania przebiegu pracy nie można mieć pewności, że doprowadzą one do osiągnięcia wyznaczonego (bądź zamierzonego) celu.

Tak więc kontrola kierownicza polega w istocie na sprawdzaniu, czy wszystko przebiega zgodnie z przyjętym programem i wydanymi zarządzeniami, na sprawdzaniu i badaniu określonego stanu lub zamierzenia i porównaniu go z przewidywanym wynikiem. Do zakresu kontroli kierowniczej mogą też wchodzić wyjaśnienia przyczyn rozbieżności między stanem faktycznym a wymaganym oraz wnioski zmierzające do poprawy sytuacji. Kontrola nie powinna i nie może być celem samym w sobie; jest jedynie środkiem wiodącym do celu. Swój cel kontrola — zwłaszcza w formie instytucjonalnej — osiąga przez badanie legalności, rzetelności, celowości i gospodarności.

Oprócz wymienionych czterech tradycyjnych kryteriów w kontroli wewnętrznej jest niekiedy również stosowane kryterium sprawności organizacji, czyli zdolność i elastyczność przystosowania struktury organizacyjnej do aktualnych potrzeb wynikających z realizacji zmieniających się zadań i celów, dostosowania do zmian popytu i sprzedaży, zapewnienia ochrony własnych interesów i interesów klientów, zapobiegania przejawom niegospodarności i innym zjawiskom niepożądanym. W kryterium sprawności organizacji mieszczą się też pewne prakseologiczne pojęcia stosowane przy ocenie funkcjonowania systemów i organizacji działalności ludzkiej. Zdaniem P.F. Druckera kontrola kierownicza powinna być: skuteczna, korzystna, ekonomiczna, zrozumiała, adekwatna do ocenianych zjawisk, aktualna (działająca w porę), prosta i operatywna. O ile stosowanie podanych kryteriów i zadań kontroli wewnętrznej jest oczywiste dla wykonawców kontroli instytucjonalnej, o tyle odczuwa się na ogół brak świadomości stosowania określonych kryteriów kontroli przy sprawowaniu kontroli funkcjonalnej w ramach nadzoru kierowniczego przez zarząd oraz kierowników komórek organizacyjnych.

Podkreślmy: bieżąca kontrola kierownicza należy do elementarnych powinności każdego przełożonego. Kierownik, który nie wykonuje swoich funkcji nadzorczo- -kontrolnych w stosunku do podwładnych, jest zwierzchnikiem, ale nie partycypuje w życiu zdrowej organizacji. Obowiązkiem naczelnego kierownika w zakresie nadzoru i kontroli jest przede wszystkim zorganizowanie nadzoru i kontroli wewnętrznej i postawienie ich na poziomie, który daje gwarancje skutecznego działania. Jednakże najlepiej nawet zorganizowana kontrola nie spełni pokładanych w niej nadziei, jeśli zostanie pozostawiona samej sobie, jeśli zarządzający nie będzie dodawał jej bodźca, nie będzie pobudzał do działania. Powinien osobiście lub za pośrednictwem wyznaczonego przez siebie zastępcy sprawdzać, w jaki sposób są wykonywane jego polecenia w zakresie nadzoru i kontroli i w ogóle jaki odnoszą skutek. Następnym obowiązkiem kierownictwa w zakresie kontroli jest stawianie przed nią konkretnych zadań i dopilnowanie, by zostały wykonane. Kierownik jest obowiązany zapoznać się z wynikami kontroli, ustosunkować się do nich i wyciągnąć odpowiednie wnioski. W razie potrzeby powinien wydać odpowiednie zalecenie pokontrolne i dopilnować, aby było ono wykonane.

Kontrola wewnętrzna dostarcza danych, które powinny być wykorzystane przez kierownictwo również do oceny własnego postępowania. Błędy i niedociągnięcia pracy personelu, zespołów i wydziałów oraz innych komórek organizacyjnych mogą mieć źródło właśnie w sposobie działania i decyzjach samego kierownictwa. O tym zarządzający stosunkowo rzadko pamiętają. Tymczasem istnieje pełna zgodność co do tego, że nie ma skutecznego zarządzania bez kontroli.

Powstaje problem, jak daleko powinna sięgać osobista ingerencja i zaangażowanie się kierownika naczelnego w zagadnienia nadzoru i kontroli. Wydaje się, że nie ma na to reguły. Jedno jest pewne — gdyby zrzekł się on funkcji nadzoru i kontroli, wówczas faktycznie przestałby spełniać swoje funkcje kierownicze. To zaś, w jakim zakresie ma on czynić użytek z tego, że jest kierownikiem, zależy od jego czasu i rzeczywistych potrzeb osobistej ingerencji. Osoby najbardziej kompetentne w dziedzinie organizacji pracy oraz zarządzania zalecają, aby naczelni kierownicy, poza analizą celów, doborem kadry kierowniczej, badaniem ogólnych warunków pracy, zajmowali się tylko podstawowymi operacjami i analizą ważniejszych problemów. Istnieje ponadto problem zakresu przekazywania przez naczelnych kierowników uprawnień nadzorczo-kontrolnych. W dużych firmach jest to niezbędne, ale i tutaj należy pamiętać, że osoby na kierowniczych stanowiskach nie mogą zrzec się kontroli pracy własnej oraz kontroli i nadzoru swoich bezpośrednich podwładnych.

5. System kontroli wewnętrznej

Kontrola wewnętrzna w firmie powinna być ujęta w trwały, samoczynnie i sprawnie działający, kompleksowy, zorganizowany system, czyli strukturalnie uporządkowany układ organizacyjny. Taki układ elementów, który wiąże się z funkcjonowaniem całej firmy i służy realizacji funkcji kontroli, nazywamy systemem kontroli wewnętrznej. Składa się on z odpowiednio powiązanych ze sobą i uzupełniających się elementów, ogniw kontroli oraz czynności kontrolnych. Elementy systemu kontroli są współzależne oraz powiązane z poszczególnymi składnikami firmy i innymi funkcjami zarządzania.

Do podstawowych elementów każdego systemu oraz środowiska kontroli należą:

• ludzie wyposażeni w odpowiednie kompetencje i umiejętności (czynnik ludzki);

• wzorce kontrolne;

• procedury kontroli;

• środki organizacyjno-techniczne i instrumenty kontroli;

• więzi i sprzężenia między poszczególnymi elementami systemu kontroli firmy oraz różnymi rodzajami kontroli;

• system informacji ekonomicznej;

• system wzajemnego komunikowania się;

• sprzężenia i powiązania między systemem kontroli a elementami składowymi organizacji.

H. Fayoi wyraził to najkrócej: „Kontrola dotyczy wszystkiego — rzeczy, ludzi i działania". Poza tym cechami dobrze funkcjonującego systemu kontroli powinny być:

• ciągłość działania;

• systematyczność;

• obejmowanie wszystkich operacji i obszarów działalności; 

• podział funkcji;

• oddzielenie czynności decyzyjnych, wykonawczych i ewidencyjnych oraz w miarę możliwości pewien automatyzm (samoczynność kontroli) wynikający z prawidłowej organizacji i struktury zarządzania;

• kompletność, istotność i dokładność.

System kontroli wewnętrznej powinien, z jednej strony, rozpoznawać ryzyko, a z drugiej — poprzez właściwe procedury i metody — ograniczyć jego wielkość. Powinien działać elastycznie: inaczej reagować, gdy odchylenia są sporadyczne, a inaczej, gdy stają się częste lub powszechne. Poza tym powinien działać nieustannie na zasadzie natychmiastowego sprzężenia zwrotnego2'.

Słabość systemu kontroli i nadzoru wyraża się w organizacyjnej i kadrowej szczupłości jednostek kontroli wewnętrznej oraz ich głównie doraźnym działaniu, wskutek czego jedynie niewielka część decyzji, podejmowanych na przykład przez urzędników, poddawana jest bieżącej kontroli. Powoduje to, że istnieje niewielka szansa ujawnienia decyzji wadliwych, niekorzystnych dla interesu publicznego. Strukturę organizacyjną systemu kontroli wewnętrznej przedstawiono na rysunku 9.

Rysunek 9

STRUKTURA ORGANIZACYJNA SYSTEMU KONTROLI WEWNĘTRZNEJ

6. Wyodrębniona komórka kontroli wewnętrznej

Trzonem systemu kontroli wewnętrznej jest wyodrębniona, specjalistyczna komórka kontroli (stanowisko pracy). Jej istnienie — jak wykazuje praktyka —jest niezbędne, zwłaszcza w przypadku zaistnienia nadużyć, kiedy wymagana jest wiedza profesjonalna. Chodzi bowiem o fachowe zabezpieczenie dowodów i przygotowanie materiałów kwalifikujących sprawę do skierowania na drogę postępowania służbowego lub sądowego.

Jest oczywiste, że ten kto spowodował nieprawidłowości, ewentualnie zagrożenia lub dopuścił do ich powstania, nie kwapi się do ich ujawnienia. Te działania przejmuje na siebie właśnie komórka kontroli. Wyniki jej badań muszą pozostawać poza czyimkolwiek wpływem. Powinny opierać się wyłącznie na udokumentowanych, bezspornych faktach ustalonych w procesie kontroli w trybie kontradyktoryjnym. Praca tej komórki musi być prowadzona w sposób planowy i skoordynowany. Tak ujmowana kontrola, w powszechnym przekonaniu kontrolerów, to pierwszy system ochrony i zapobiegania dalszym nieprawidłowościom. Jest ona dla kierownika źródłem niczym nieupiększonej prawdy o stanie spraw firmy.

Najważniejszym problemem w organizacji kontroli instytucjonalnej jest takie jej zespolenie z podstawową działalnością firmy, które pozwoli uzyskać maksymalną jej użyteczność w procesie kierowania i wykonywania jej zadań. Wyłącznym zadaniem tej komórki jest kontrolowanie innych komórek i jednostek organizacyjnych. Z tych względów komórka kontroli wewnętrznej powinna być tak usytuowana w strukturze firmy, aby mogła w maksymalnym stopniu zachować swoją niezależność od jednostek przez siebie kontrolowanych. Także jej ranga nie powinna być niższa od innych komórek organizacyjnych uznawanych za ważne dla działalności firmy.

Podkreślmy: osobą sprawującą bezpośredni, ogólny nadzór nad komórką kontroli instytucjonalnej powinien być naczelny kierownik firmy. O systemie organizacji i funkcjonowania tej komórki powinien decydować Regulamin organizacyjny firmy, a następnie Regulamin kontroli wewnętrznej, niekiedy również dokument zwany Instrukcją w sprawie zasad i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych, który zajmuje się zagadnieniami procesu kontrolowania.

7. Zagadnienie efektywności kontroli

O znaczeniu kontroli w zarządzaniu nie trzeba dzisiaj nikogo przekonywać. Problemem o podstawowym znaczeniu staje się natomiast taka organizacja kontroli, aby zapewniona była optymalna jej efektywność.

Najczęściej spotykaną metodą rozważań nad kontrolą, np. administracji publicznej, jest ograniczenie pola badania do określonej instytucji kontroli. Jest to metoda użyteczna i niezbędna do oceny prawnej konstrukcji danej instytucji. Działalność administracji podlega jednak kontroli wielu znacznie zróżnicowanych instytucji. Obok potrzeby oceny funkcjonowania każdej z nich z osobna wyłania się konieczność spojrzenia na strukturę i działanie całego złożonego systemu kontroli. Potrzebę taką potwierdzają poglądy na temat właśnie struktury systemu kontroli administracji.

Skoro system kontroli stanowi tak złożoną i skomplikowaną organizację, skoro działa w nim duża liczba zróżnicowanych pod wieloma względami instytucji (ogniw) kontroli, to ich wspólne działanie powinno podlegać określonym regułom, których przestrzeganie jest warunkiem prawidłowego funkcjonowania całego systemu.

Łatwo dostrzec, że prawie wszystkie kontrole koncentrują uwagę wyłącznie na ocenie działalności jednostki kontrolowanej, pomijają natomiast ocenę wartości nadzoru sprawowanego przez jej organ nadrzędny. Zła praca organu nadzorującego może być źródłem nieprawidłowości ujawnionych w działaniu właśnie jednostki kontrolowanej. Koncentracja działań kontrolnych na ocenie funkcjonowania nadzoru może przynieść wzrost zarówno jego aktywności, jak i poziomu oddziaływania nadzorowanego.

Problem polega przede wszystkim na zmianie relacji między kontrolą wewnętrzną a zewnętrzną, między kontrolą funkcjonalną a instytucjonalną, między kontrolą wstępną, bieżącą a następczą. To wszystko powoduje pilną potrzebę innego podejścia do sprawowania kontroli w administracji.

Główne zasady należytej organizacji i funkcjonowania systemu kontroli administracji publicznej można sprowadzić do następujących reguł:

• kontrola jednostek bezpośrednio podległych powinna być zawsze związana z instruktażem;

• wykonywanie kontroli przez jednostki nadzoru administracyjnego powinno stanowić przedmiot stałego zainteresowania, także organów kontroli niezawisłej;

• wszystkie kontrole powinny mieć zapewnioną skuteczność; wnioski pokontrolne powinny być bezwzględnie wykonane, a ich wykonanie — zawsze sprawdzane.

Problem skuteczności kontroli w administracji i nad administracją stał się obecnie przedmiotem szczególnej uwagi. Przykładem może być powoływanie specjalnych komisji sejmowych. Dostrzegamy wyraźniej niż kiedykolwiek przedtem, jak społeczeństwo jest zainteresowane tym, aby aparat kontroli operatywnie i skutecznie ingerował tam, gdzie wymaga tego interes ogólny. Aparat kontroli powinien więc być bardziej dynamicznym elementem administrowania państwem. Dzięki temu współczesna kontrola, na podstawie gromadzonych materiałów kontrolnych, dokonywałaby szybkich makroanaliz i mikrosyntez informacyjnych dla władz naczelnych i centralnych oraz do celów komunikacji społecznej. Taka kontrola byłaby immanentną funkcją organizacji życia społecznego. W tym właśnie aspekcie można byłoby traktować ją jako ważny instrument zarządzania i jednocześnie humanizacji życia społecznego.

Na poziomie państwa (makrosystemu) w sposobie planowania i w sposobie sprawowania kontroli wyraża się styl rządzenia, a na poziomie instytucji w sposobie planowania i w sposobie sprawowania kontroli wyrażają się style kierowania. Do zapewnienia akceptacji systemu kontroli niezbędna jest zgodność między postępowaniem kierownika w stosunku do pracowników a stylem kierowania wynikającym ze struktury planów i instrumentów kontroli przyjętych jako najwłaściwsze ze względu na wiedzę o postawach i nastawieniach pracowników. Jest oczywiste, że dobór instrumentów kontroli musi uwzględniać poziom morale, kultury, aspiracji i możliwości osób kontrolowanych. Tu można sformułować tezę, że niechęć do kontroli jest odwrotnie proporcjonalna do kwalifikacji i dojrzałości psychicznej kontrolowanych.

Niezależnie od tego, jak bardzo niedoskonała jest, czy może być kontrola, jej obecność w kierowaniu jest nieodzowna m.in. dlatego, że nawet najlepsze plany mogą zawieść. Kontrola pomaga menedżerom sprawdzać (kontrolować) zmiany zachodzące w otoczeniu oraz badać wywierany przez nie wpływ na postępy osiągane przez firmę. W świetle szybkiego tempa zmian zachodzących w otoczeniu firmy w ostatnich latach ten aspekt kontroli nabiera coraz większego znaczenia.

W zakresie sprawnego i skutecznego sprawowania kontroli wewnętrznej niezbędne jest, aby już na początku zapewnić przede wszystkim:

• wprowadzenie prawidłowej i efektywnej struktury organizacyjnej zapewniającej przejrzysty podział funkcji i czynności, praw i obowiązków;

• ściśle sprecyzowane zadania i czynności (w tym również czynności i obowiązki kontrolne oraz nadzorcze) każdego stanowiska pracy i każdej komórki organizacyjnej;

• ustalenie zakresu oraz rodzaju decyzji, których podejmowanie zastrzeżone jest dla zarządu jednostki lub upoważnionych osób, oraz przedmiotu i zakresu kontroli wykonywanej przez te osoby;

• ustalenie systemu wzorców, norm wskaźników i innych mierników stanowiących podstawę porównań stanów faktycznych ze stanami pożądanymi (układami odniesienia);

• dokonanie wyboru i ustalenie strategicznych punktów i obiektów kontroli szczególnie ważnych dla konkretnej jednostki z punktu widzenia kontroli wewnętrznej.

Oprócz wskazanych już uwarunkowań w celu zapewnienia sprawności i skuteczności działania kontroli wewnętrznej należy ponadto: opracować zróżnicowane metody kontroli dla poszczególnych operacji gospodarczych i obszarów kontroli oraz badać i systematycznie oceniać organizację, funkcjonowanie i skuteczność poszczególnych ogniw tej kontroli w celu eliminacji ewentualnych luk, „białych plam" i dostosowania jej do zmian przepisów prawnych.

Organizując kontrole, należy pamiętać, że kontrola może być sprawowana skutecznie tylko w uporządkowanych warunkach, bez zapewnienia których nie można przesądzić ani zasad jej wykonywania, ani też egzekwowania. Idealny system kontroli powinien działać nieustannie na zasadzie natychmiastowego sprzężenia zwrotnego, co umożliwiłoby korygowanie odchyleń, zanim odchylenia te utrwalą się. Na tym właśnie polega istota prewencyjnego działania systemu kontroli w zarządzaniu.

8. Prawa i obowiązki stron w kontroli

Właściciel lub menedżer powinni się spodziewać kontroli w swojej firmie. Wcześniej czy później trafi do nich któraś z inspekcji lub kontrolerzy innych instytucji kontrolnych działających w naszym kraju. Powinni się przygotować na takie spotkanie. Warto wiedzieć o tym, która z instytucji kontrolnych może zainteresować się ich działalnością. Przyswoić sobie ich struktury i kompetencje, wiedzieć: co może i co powinien kontroler, a czego mu nie wolno. To samo dotyczy osoby kontrolowanej (zob. rozdział Instytucje kontroli w państwie).

Kontrole mogą dotyczyć bardzo różnych dziedzin. Przeprowadzają je różne uprawnione organy. Przepisy regulujące ich kompetencje są rozproszone w wielu ustawach i aktach wydanych na ich podstawie. Niektóre z nich wynikają bezpośrednio z przepisów unijnych. Dotyczy to przede wszystkim:

• upoważnienia do kontroli (legitymowania się);

• tego, co może kontroler i do czego jest zobowiązany przedsiębiorca w trakcie kontroli;

• zawartości protokołu kontroli i jego podpisania bądź złożenia pisemnych zastrzeżeń co do faktów ujawnionych w protokole;

• wystąpienia (zalecenia, zarządzenia) pokontrolnego i innych.

Każda kontrola, a zwłaszcza kontrola zewnętrzna, wywołuje obawy przed ewentualnymi konsekwencjami. Oznacza też większą lub mniejszą stratę czasu szefa firmy lub innej wyznaczonej przez niego osoby do bezpośrednich kontaktów z kontrolerami. Na żadną jednak firmę nie może spaść deszcz kontroli. Zabrania tego ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Mówi ona o uprawnieniach przedsiębiorców wobec organów kontrolnych oraz ogranicza liczbę i czas ich trwania.

Generalną zasadę, obowiązującą każdego kontrolera trafiającego do firmy, ustanawia przepis dotyczący poszanowania uzasadnionych interesów przedsiębiorcy przez kontrolującego. Przepis ten, choć ogólnie sformułowany, może być wykorzystany przeciw kontrolerowi niepotrzebnie uciążliwemu i zbyt ograniczającemu bieżącą działalność firmy.

Przepisy zabraniają, aby równocześnie były podejmowane i prowadzone działania dwu kontroli. Od tej zasady możliwe są wyjątki (zagrożenie zdrowia, życia lub środowiska naturalnego, umowy międzynarodowe, prowadzone śledztwo). Poza wyjątkami, w każdej innej sytuacji kontroler NIK-u ma pierwszeństwo, a inne organa kontrolne mają obowiązek odstąpić od kontroli.

Został też ograniczony czas, w którym przedsiębiorca musi gościć kontrolera w firmie. Czas trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać: w odniesieniu do mikro przedsiębiorców oraz małych i średnich firm — 4 tygodnie, w odniesieniu do pozostałych — 8 tygodni. Maksymalne terminy kontroli mogą być jednak niekiedy przekraczane (kontrola skarbowa, zwrot podatku VAT).

W sytuacji, w której wyniki kontroli wykazały rażące (udowodnione) naruszenie przepisów prawa przez przedsiębiorcę, urząd skarbowy może przeprowadzić powtórną kontrolę, w tym samym zakresie przedmiotowym, w danym roku kalendarzowym, a czasu jej trwania nie wlicza się do limitu. Warto też nadmienić, że obowiązkiem kontrolującego jest przeprowadzanie czynności kontrolnych w zasadzie w godzinach pracy firmy.

Upoważnienie do kontroli, jakie powinien przedstawić kontrolujący, jest o tyle dla przedsiębiorcy istotne, że musi ono określać zakres kontroli, datę jej rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia, a także zawierać pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego. Zakres kontroli nie może wykraczać poza ten termin, który został wskazany w upoważnieniu. Zmiana osób upoważnionych do jej przeprowadzenia wymaga każdorazowego odrębnego upoważnienia. Nie może ona doprowadzić do wydłużenia ustalonego wcześniej terminu zakończenia kontroli.

Kontrola może być przeprowadzona w zasadzie wyłącznie w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Jeśli przedsiębiorca jest nieobecny, to bez wyznaczenia osoby upoważnionej kontrolerzy nie mają prawa wejść na teren zakładu i rozpocząć kontroli. Jednocześnie jednak kontrolowany przedsiębiorca jest zobowiązany do pisemnego wskazania osoby, która będzie go reprezentowała w trakcie kontroli.

Kontroler ma prawo:

• wejść do budynków, lokali oraz innych pomieszczeń firmy;

• żądać przedstawienia dokumentów, ksiąg, wykazów, ewidencji, rejestrów, kart wynagrodzeń itp.;

• żądać sporządzenia odpisów, kopii, wyciągów z tych dokumentów;

• zabezpieczyć zebrane dowody;

• zarządzić sporządzenie spisu z natury;

• żądać udzielenia wyjaśnień;

• żądać stworzenia warunków do przeprowadzenia kontroli.

Prawa i obowiązki kontrolera wewnętrznego i osoby kontrolowanej przed-stawiono w tablicy 3.

Tablica 3 PRAWA I OBOWIĄZKI KONTROLERA I OSOBY KONTROLOWANEJ

Kontroler	Kontrolowany
Obowiązki
przyjęcie zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole i ewentualne dokonanie zmiany lub uzupełnienia odpowiedniej części protokołu zachowanie przepisów o ochronie tajemnic ustawowo chronionych informowanie na piśmie zarządzającego kontrolę o podejrzeniu popełnienia przestępstwa lub wykroczenia w jednostce kontrolowanej	niezwłoczne przedstawianie dokumentów terminowe udzielanie wyjaśnień udostępnianie urządzeń technicznych i środków transportu udostępnianie w miarę możliwości oddzielnego pomieszczenia z odpowiednim wyposażeniem sporządzanie lub przekazywanie uwierzytelnionych kopii, odpisów, wyciągów, zestawień, obliczeń zapewnienie nienaruszalności zabezpieczonych przez kontrolera dokumentów i materiałów poinformowanie zarządzającego kontrolę o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych
Prawa
swobodne poruszanie się po obiekcie wgląd do dokumentów i materiałów stanowiących przedmiot kontroli przeprowadzanie oględzin żądanie ustnych i pisemnych wyjaśnień korzystanie z pomocy specjalistów, biegłych pobieranie dokumentów i materiałów w celu ich zabezpieczenia	składanie zastrzeżeń do ustaleń kontroli odmowa podpisania protokołu z wyjaśnieniem przyczyn odmowa udzielenia wyjaśnień oraz udostępnienia dokumentów, gdy zawierają tajemnice ustawowo chronione, a kontroler nie ma odpowiedniego upoważnienia

Kontrola kończy się w dniu doręczenia przedsiębiorcy protokołu z kontroli. Do takiego protokołu przedsiębiorca może wnieść zastrzeżenia lub wyjaśnienia, które kontrolujący jest zobowiązany rozpatrzyć w określonym terminie i zawiadomić zainteresowanego o sposobie ich załatwienia.

Pracodawca jest zobowiązany prowadzić i przechowywać w swojej siedzibie książkę kontroli oraz protokoły kontroli. Powinien udostępniać je kontrolerom organów zewnętrznych. Wpisy w książce kontroli mówią: jaki organ kontrolował, w jakim zakresie i w jakim terminie. Wynika z nich także, jakie były zalecenia pokontrolne oraz jakie zastosowano środki pokontrolne. Sam przedsiębiorca musi wpisać do książki kontroli notatkę o wykonaniu zaleceń pokontrolnych bądź o ich uchyleniu przez organ kontroli, jego organ nadrzędny lub sąd administracyjny.

9. Implikacje i determinanty kontroli

Jak to już zostało wykazane w pierwszej części podręcznika, każdy, kto sprawuje władzę, musi dysponować odpowiednimi możliwościami kontrolnymi, aby systematycznie sprawdzać, czy jego wola jest rzeczywiście i prawidłowo realizowana przez podległe podmioty (podwładnych). Integralność władzy i kontroli jest mechanizmem obiektywnym. Jest to prawo socjologiczno-organizacyjne.

W literaturze z dziedziny teorii organizacji i zarządzania od dawna mówi się o integralności władzy organizacyjnej (zarządzania) z kontrolą, czy raczej odwrotnie — kontroli z władzą (zarządzaniem, a na szczeblu państwa — rządzeniem). Ten związek jest interpretowany w kategoriach logiczno-pragmatycznych. Przyjmuje się mianowicie, że w każdym systemie (układzie) działającym powstają błędy, odstępstwa, negatywne różnice między ustalonymi normami (wzorcami) a stanem rzeczywistym. Organizacja działań kontrolnych, kryteria, metody i zasady badań kontrolnych powinny być nastawione na szybkie przywracanie stanów pożądanych. Ideałem jest tu mechanizm homeostatu. Kontrola powinna więc na zasadzie sprzężenia zwrotnego towarzyszyć każdej decyzji zarządzającego (kierującego, administrującego, rządzącego).

Powszechna jest obecnie teza, że model kontroli odpowiada modelowi zarządzania. Kontrola nadąża i przystosowuje się do realizowanej koncepcji zarządzania na dowolnym szczeblu. W tym sensie jest ona również jej weryfikatorem. Nie na próżno mówi się: kontrola jest taka, jakie jest zarządzanie lub kontrola jest taka, jakiej chce (na jaką pozwala) zarządzający.

Jak z tego wynika, zarządzanie musi być dostosowane do dynamiki procesów gospodarczych oraz rozwijać zdolności antycypacji zdarzeń negatywnych oraz nadarzających się szans. System (model) kontroli nadążający za systemem zarządzania musi również mieć cechy z nim współbieżne. Przede wszystkim powinien się koncentrować na obszarach strategicznych, a nie rozdrabniać się na kontrolowaniu wszystkich czynności, a wnioski z takich badań powinny mieć cechy uogólnień o charakterze diagnostycznym i wdrożeniowym.

Kierownictwo firmy ustala cele nadrzędne, uruchamia mechanizmy kontroli i decyduje o podjęciu właściwych działań, a także nadzoruje i ocenia ich funkcjonowanie. Mimo tego, że o powodzeniu kontroli wewnętrznej decydują członkowie kierownictwa danej firmy, trzeba zaznaczyć, że istotną rolę w kontroli odgrywają wszyscy pracownicy.

Zwróćmy uwagę, że jednym z najważniejszych i najtrudniejszych zadań stojących przed współczesnym menedżerem jest dostosowywanie (doskonalenie) struktury organizacyjnej do zmieniających się celów i zadań, które z kolei są pochodne zmieniających się strategii, a te powinny wynikać z czujnie formułowanej misji firmy. Dążenie do bycia czujnym kierownikiem, roztaczającym kontrolę nad wszystkimi i wszystkim, może prowadzić do tak wysokich kosztów, że niekiedy to się nie opłaca. Choć brzmi to paradoksalnie, styl kontrolowania musi uwzględniać zaufanie do drugiej strony („ufać i kontrolować"). Można sformułować hipotezę, że niechęć do kontroli jest odwrotnie proporcjonalna do kwalifikacji i dojrzałości psychicznej kontrolowanych. Jeżeli instrumenty kontrolne typu sterującego są zainstalowane w dojrzałych zespołach pracowniczych, a informacje o realizowaniu celu są przekazywane kontrolowanym na bieżąco, niechęć do kontroli może słabnąć, a nawet zanikać.

Poza tym kontrola odgrywa znaczącą rolę w utrzymywaniu integralności systemu zarządzania i sprawia, że firmy zyskują na sprawności osiągania celów. Można przewidywać, że bez skutecznej kontroli nie osiągnie ona postawionych sobie celów. Kontrola ma zasadnicze znaczenie dla powodzenia firmy. Pomaga przystosować się do zmiennych warunków, ogranicza możliwości nakładania się błędów, pomaga uporać się ze skomplikowanymi sytuacjami oraz minimalizować koszty. Weźmy pod uwagę, że niewielki błąd lub pomyłka rzadko kiedy wyrządzają poważniejszą szkodę firmie. Jeżeli jednak błąd nie zostanie skorygowany i powtarza się dłuższy czas, może się kumulować i pociągać za sobą niezwykle groźne skutki.

Ważnym kierunkiem zmian jest pogłębianie i doskonalenie systemu zarządzania, w którym wzmacnia się i przeorientowuje rolę kontroli wewnętrznej. Chodzi o doskonalenie wewnętrznego systemu zarządzania jednostkami organizacyjnymi, w którym kontrola jest immanentną jego fazą, a także wszechobecnym elementem każdego działania zorganizowanego. Reaguje ona nie tylko na zagrożenia, ale pokazuje szanse, które powinno się wykorzystać. Jej główną misją jest zdążyć przed błędem.

Każdorazowa przebudowa ustroju aparatu państwowego nie pozostaje bez wpływu nie tylko na system kontroli nad administracją i w administracji publicznej, ale także na „system" kontroli w państwie. W ostatnim czasie w sferze kontroli administracji można odnotować szereg działań legislacyjnych i organizatorskich kształtujących na nowo wiele elementów składowych systemu kontroli w państwie. Powstały nowe instytucje kontroli, niektóre z instytucji dotychczasowych zostały uformowane na nowych zasadach, niektóre z nich uzyskały precyzyjniejsze podstawy prawne. Zarówno w przypadku aparatu administracyjnego, jak i w odniesieniu do systemu kontroli można powiedzieć, że dokonujące się zmiany i procesy reformatorskie są w toku, a ich głównym celem jest stworzenie takiego ładu organizacyjnego i kompetencyjnego w obrębie kontroli, który byłby adekwatny do dzisiejszych założeń ustrojowych i istniejących uwarunkowań.

Na poziomie firmy w sposobie planowania i w sposobie sprawowania kontroli wyraża się styl kierowania. Do zapewnienia akceptacji danego systemu kontroli niezbędna jest zgodność między postępowaniem kierownika w stosunku do swoich pracowników a właśnie stylem kierowania. Jest oczywiste, że dobór instrumentów kontroli musi uwzględniać poziom morale, kultury, aspiracji i możliwości osób kontrolowanych.

Kontrola, jakiej dziś potrzebujemy, musi być profesjonalna, wszechstronna, ogarniająca cały horyzont zjawisk i procesów, ma ona bowiem nie tylko ogromne znaczenie rzeczowe, ale i wychowawcze. Pokazuje, co należy robić, aby osiągnąć

sprawność organizacji. Wskazuje trendy, kierunki pożądanego rozwoju dotyczące tego, co jeszcze nie istnieje, ale stać się może.

Istota kontroli jest w zasadzie taka sama, bez względu na to, czy dotyczy gotówki, procedury biurowej, morale załogi, jakości wyrobów, czy czegokolwiek innego. Każdy pracownik na każdym stanowisku powinien podlegać takiej czy innej formie kontroli, inaczej grozi mu demoralizacja, a wykonywanej przez niego pracy — dyskwalifikacja. Świadomość tych niebezpieczeństw skłania każdego rozumnego wykonawcę do życzliwego traktowania oceny pracy i jej wyników. Z każdą uczciwą oceną kontrolną wiąże się zazwyczaj element motywujący i pobudzający do lepszej pracy.

Jednocześnie problematyka kontroli, mimo niewątpliwego jej znaczenia oraz faktu, że pozostaje ona dziś materią „żywą", nie znajduje jakiegoś szczególnego zainteresowania ze strony teorii i prawa. W cieniu zainteresowania piśmiennictwa pozostają — jeśli nie liczyć wyjątków — przede wszystkim pogłębione studia nad systemem kontroli i jej poszczególnymi instytucjami w państwie.

Zarówno w sferze organizacyjno-instytucjonalnej, jak i funkcjonalnej opisany „system" kontroli w państwie, a ściślej jego elementy składowe są przedmiotem różnego rodzaju działań ulepszających. Zwrócono też uwagę, że stanowi to odzwierciedlenie rozwijającej się płaszczyzny determinant europeizacyjnych. Do tych determinant należy przede wszystkim sfera standardów kontroli wypracowanych przez wspomniany INTOSAI czy EUROSAI, a także przez organy Unii Europejskiej. Uwarunkowania unijne (wzorce, zasady), jak i utworzone instytucje (np. Europejski Trybunał Obrachunkowy), coraz wyraźniej współkształtują perspektywy rozwojowe naszego „systemu" kontroli.

Międzynarodowe determinanty nie dotyczą całościowego systemu kontroli, a odnoszą się przede wszystkim do najwyższych organów kontroli oraz w znacznej mierze do kontroli wewnętrznej. Wynika z nich, że kontroli wewnętrznej w Unii Europejskiej nadaje się wysoką rangę. Bez kontroli nie ma postępu.

LITERATURA

Drucker P.F., Praktyka zarządzania, „Nowoczesność", Warszawa 1994. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne, Liber, Warszawa 1998.

Jagielski J., Kontrola administracji publicznej. Wydawnictwa Prawnicze, Warszawa 2007. Jędrzejewski S., Nowicki H., Kontrola administracji publicznej, Comer, Toruń 1995. Kafla M., Samokontrola a emocje, PWN, Warszawa 1979.

Kałużny S., Jak kierować bankiem, CKL, Skierniewice 1994, rozdz. Kontrola pracy kierowniczej.

Kałużny S., Kontrola — korygująca dziedzina zarządzania, WSZiM, Warszawa 1994 (skrypt). Kałużny S., Kontrola państwowa w Polsce, NIK, Warszawa 1980. Kałużny S., Kontrola specjalistyczna w Polsce, TAiZ, Warszawa 1989 (skrypt), Kałużny S., Kontrola w banku. Tutor, Warszawa 1996.

Kałużny S„ Kontrola wewnętrzna w administracji, „Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa" 2001, z. 5.

Kałużny S., Leksykon kontroli, wraz z suplementem. Kwantum, Warszawa 2006.

Kałużny S., Nadzór i kontrola w przedsiębiorstwie. Kompendium wiedzy dla kontrolujących i kontrolowanych. Kwantum, Warszawa 1999.

Kałużny S., Nowe uwarunkowania kontroli, „Przegląd Organizacji" 1998, nr 4.

Kałużny S., Skuteczne kierowanie przedsiębiorstwem. Techniki osiągania sukcesu, Kwantum, Warszawa 1996.

Kałużny S.. System kontroli w Polsce, NIK, Warszawa 1983 (skrypt).

Kałużny S., System kontroli wewnętrznej musi być elastyczny, „Gazeta Samorządu i Ad-ministracji" 2004, nr 14.

Kałużny S., Systemy kontroli. Organizacja i zasady działania, Dosko, Warszawa 2005.

Kałużny S., Systemy kontroli, „Centrum Informacji Naukowej" 1986, z. 14.

Kałużny S., Zarządzanie przez kontrolowanie, „Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa" 2001, nr 2.

Kałużny S„ Kałużna H„ Model kontroli i kontrolera w administracji publicznej, w: II konferencja pt. Kontrola i audyt perspektywie europejskiej, MSWiA, Warszawa 2004.

Kałużny S., Szczepaniak J., Zarys kontroli państwowej w Polsce. Geneza i funkcjonowanie podstawowych organów. Libra, Warszawa 1982.

Kałużny S., Zawadzak T., Kontrola gospodarcza w jednostkach budżetowych. Kwantum, Warszawa 1999.

Kałużny S., Zawadzak T„ Kontrola gospodarcza w Polsce, TNOiK, Warszawa 1983.

Kieżun W., Sprawne zarządzanie organizacją, SGH, Warszawa 1998.

Kuc B.R., Kontrola w systemie zarządzania. Funkcje i dysfunkcje, PTM, Warszawa 2006.

Kuc B.R., Kontrola w zarządzaniu przyszłością, PTM, Warszawa 2005.

Kuc B.R. (kier. nauk.). Raport o stanie kontroli w Polsce, WSZiM, Warszawa 2002,

Kurowski L., Ruśkowski E., Sochacka-Kry siak H., Kontrola finansowa w sektorze publicznym, PWE, Warszawa 2000.

Łętowski J„ Prawo konstytucyjne dla każdego, Ecoster, Warszawa 1995.

Mazur J., Międzynarodowe wytyczne jakości kontroli, „Kontrola Państwowa" 2006, nr 6.

Stoner J.A.F., Friedman R.E., Gilbert D.R., Kierowanie, PWE, Warszawa 2001.

Sylwestrzak A., Konstytucyjny podział władzy, „Kontrola Państwowa" 2005, nr 6.

Sylwestrzak A., Najwyższa Izba Kontroli — studium prawnoustrojowe, Wyd. Sejmowe, Warszawa 2006.

Szawłowski R., Najwyższe organy kontroli państwowej w Polsce w XIX w., Bellona, Warszawa 1999.

Szczepankowski P., Kontrola i kontroling, w: Zarządzanie. Teoria i praktyka, pod red. A. Koźmińskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999.

Trepner C., Kałużny S., Zawód— kontroler wewnętrzny, „Kontrola Państwowa" 2006, nr 5.

Zawadzak T., Podstawy kierowania organizacją, WSZP, Warszawa 2005.

Część trzecia

WARSZTAT KONTROLERSKI

Bez entuzjazmu nie można zrobić nic wielkiego ani nowego. Jest on tym, co pcha człowieka do przodu.

H. Cushing

Rozdział 10

ZASADY i METODY BADAŃ KONTROLNYCH

W badaniach kontrolnych wyróżnia się trzy główne fazy (określone momenty), dające się dość wyraźnie od siebie oddzielić, ale równocześnie pozostające z sobą w ścisłych powiązaniach.

Pierwszą fazę określamy jako rozpoznanie przedkontrolne. W ramach tej fazy następuje merytoryczne przygotowanie kontroli oraz kontrolerów poprzez przyswojenie sobie zasad i metod badań kontrolerskich, a następnie ustalenie okresowego planu kontroli, programu konkretnej kontroli i opracowanie harmonogramu najbliższych czynności kontrolnych.

Faza druga to kontrola w ścisłym tego słowa znaczeniu, inaczej postępowanie kontrolne obejmujące takie etapy, jak wszczęcie kontroli, dokonywanie ustaleń kontrolnych i sporządzanie dokumentów z kontroli.

Faza trzecia to postępowanie pokontrolne mające na celu realizację wyników kontroli. Faza ta obejmuje przede wszystkim: naradę pokontrolną, sporządzenie wniosków pokontrolnych, wydanie zarządzenia (zaleceń) pokontrolnego i realizację zaleceń.

Bliższe określenie czynności dokonywanych w poszczególnych fazach kontroli przedstawia rysunek 10, natomiast szczegółowego ich omówienia dokonano w rozdziale Proces kontrolowania.

1. Zasady postępowania kontrolnego

Kontrola może być prowadzona w różnych formach organizacyjnych i przy zastosowaniu różnych metod. W każdej jednak formie badania kontrolnego mają zastosowanie pewne ogólne zasady, według których powinna być ona prze-prowadzona. Te ogólne zasady (reguły) mają charakter stały i stanowią również warunki, których spełnienie jest czynnikiem gwarantującym osiągnięcie efektywności działania kontrolnego. Zasady są również swojego rodzaju syntetycznymi wytycznymi racjonalnego działania kontrolnego. Do naczelnych zasad należą zasady legalności, prawdy materialnej, podmiotowości, kompleksowości badań, obiektywizmu, pisemności, kontradyktoryjności.

Rysunek 10

FAZY PROCESU KONTROLOWANIA

Zasada legalności

Ścisłe przestrzeganie tej zasady jest służbowym obowiązkiem kontrolującego, ponieważ przesądza ona o tym, czy wykonywane przez niego czynności kontrolne będą miały charakter prawnego działania, co z kolei decyduje o ważności poszczególnych czynności kontrolnych, a tym samym o skuteczności kontroli jako całości. Ta formalnoprawna zasada warunkuje niejako możliwość pełnego przestrzegania innych zasad kontroli.

Zasada prawdy materialnej

Istota tej zasady sprowadza się do tego, że kontroler powinien uwzględnić wszystkie okoliczności towarzyszące badanym zjawiskom i dążyć do dokonania ustaleń zgodnych z rzeczywistością, tj. odpowiadających prawdzie. Oceny i wnioski oparte na ustaleniach nieodpowiadających prawdzie będą z natury rzeczy dotknięte błędem i jako takie nie spełnią swej roli. Na dodatek podważą zaufanie do kontrolera, a także do jego jednostki macierzystej.

Ustaleniu prawdy materialnej służy odpowiedni katalog środków dowodowych, z których kontroler musi korzystać. Należy zaznaczyć, że kontrolerowi pozostawia się swobodę w podejmowaniu decyzji co do wyboru i przeprowadzania określonego dowodu. Ten proces decyzyjny jest dyrektywą skutecznego działania.

Zasada podmiotowości

Kontrolujący jest obowiązany do dokonywania ustaleń w odniesieniu do jednostki kontrolowanej i do ujmowania w protokole kontroli tylko tych wyników, które dotyczą jej działalności. W myśl tej zasady kierownik jednostki kontrolowanej może się domagać usunięcia z protokołu tych ustaleń, które nie dotyczyłyby działalności kierowanej przez niego jednostki. Nie stanowi jednakże naruszenia zasady podmiotowości zamieszczenie w protokole kontroli takich ustaleń, które wykazują skutki działania innej jednostki, np. wydania błędnego merytorycznie polecenia przez jednostkę nadrzędną.

Ustalenia te, prawidłowo udowodnione i udokumentowane, będą mogły stanowić podstawę do ewentualnego przeprowadzania kontroli w innej jednostce organizacyjnej firmy, która nieprawidłowym działaniem wywołała ujemne następstwa w działalności jednostki aktualnie kontrolowanej.

Zasada kompleksowości badań

Zasada ta obowiązuje kontrolera wewnętrznego do dokonywania ustaleń pod kątem widzenia wszystkich kryteriów kontroli (sprawności organizacji, celowości, legalności, rzetelności, gospodarności).

Zasada kompleksowości badań wymaga od kontrolera przeprowadzenia badań i dokonania ustaleń faktycznych określonej kwestii w powiązaniu ze wszystkimi innymi faktami i okolicznościami towarzyszącymi, mającymi znaczenie dla obiektywnego spojrzenia na dane zagadnienia, a następnie na prawidłową ocenę działalności kontrolowanej jednostki. Toteż realizacja tej zasady niejednokrotnie zmusza kierownika komórki kontroli do wyjścia poza kontrolowany podmiot i uruchomienia kontroli w innych jednostkach organizacyjnych firmy, powiązanych z jednostką aktualnie kontrolowaną, w celu dokonania tam odpowiednich uzupełniających ustaleń i do-prowadzenia w ten sposób do kompleksowych wyników kontroli.

Zasada obiektywizmu

Wyraża się ona w rzetelnym i bezstronnym ustalaniu stanu faktycznego. Stan faktyczny w zakresie działalności jednostki kontrolowanej może być ustalony jedynie na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania. Wszelkie subiektywne odczucia i spostrzeżenia w żadnym razie nie mogą służyć za podstawę konstruowania uwag, wniosków i ocen dotyczących działalności kontrolowanej jednostki. Ocena kontrolowanej działalności musi się opierać na obiektywnie sprawdzonych ustaleniach, zaś proces badawczy musi być oparty na logicznym rozumowaniu i racjonalnych przesłankach.

Opis stwierdzonego stanu faktycznego przedstawiony w protokole kontroli musi mieć wyraźną podstawę w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach kontroli. Z zasadą obiektywizmu wiążą się nałożone na kontrolera obowiązki: bezstronnego wykonywania zadań oraz obiektywnego ustalania i rzetelnego dokumentowania wyników kontroli.

Z obowiązku bezstronnego wykonywania zadań wynika dla kontrolera obowiązek badania okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść jednostki kontrolowanej i czynienie tego z jednakową skrupulatnością. Inaczej mówiąc, nie można z góry przyjąć np. założenia, że w działalności podmiotu występuje dużo nieprawidłowości i rolą kontrolera jest ich wykazywanie i udowadnianie. Przy takim podejściu do sprawy postępowanie kontrolne byłoby pozbawione racjonalnych postaw, ponieważ już na wstępie zostałby zaprzeczony cel kontroli, tj. rzetelna i kompleksowa ocena działalności kontrolowanej jednostki.

Podobnie, wywiązując się z obowiązku obiektywnego ustalania rzetelnego dokumentowania wyników kontroli, kontroler nie może do akt kontroli włączyć jednych, a pomijać innych dowodów, postępując według własnego uznania. Jeżeli przy ustalaniu pewnych okoliczności podmiotu kontrolowany wskaże kontrolerowi środki dowodowe (pozwalające na dokonanie ustaleń innych niż te, które zostały poczynione przez kontrolera, należy uznać, iż brakuje podstaw do zaniechania przeprowadzenia takiego dowodu przeciwnego, o ile jego przeprowadzenie jest możliwe w sensie faktycznym i prawnym.

Zabezpieczeniem zasady obiektywizmu jest możliwość wyłączenia kontrolera z postępowania kontrolnego, jeżeli istnieją uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności, np. gdy przedmiot kontroli dotyczyłby osoby kontrolera lub jego krewnych i powinowatych.

Zasada pisemności

Polega na tym, że przeprowadzona czynność badawcza musi być utrwalona w formie pisemnej. Przyjęcie tej zasady w postępowaniu kontrolnym zapewnia w miarę dokładne ujęcie złożonych wyjaśnień, oświadczeń oraz daje możliwości ich odtworzenia w każdym czasie, gdy zaistnieje taka potrzeba. Pozwala to zainteresowanemu na wcześniejsze zapoznanie się z treścią pism i przygotowanie argumentów do polemiki z postawionymi zarzutami.

Zasada pisemności pozwala również na stwierdzenie daty dokonania czynności, co jest istotne przy zachowaniu terminów, od których zależy skuteczność dokonania tej czynności.

Zasada kontradyktoryjności

Termin kontradyktoryjność (od łac. contra dictorius) oznacza, że w postępowaniu kontrolnym występują elementy „sporu". Treścią tej zasady jest zapewnienie podmiotowi kontrolowanemu maksymalnie szerokich uprawnień w toku postępowania kontrolnego, zwłaszcza umożliwiających przedstawianie argumentów przemawiających na rzecz prawidłowego funkcjonowania tego podmiotu. Niezgodność stawianych tez czy też zderzenie się różnych stanowisk sprzyjają dotarciu do prawdy. Nie ulega wątpliwości, że największe efekty w wyjaśnianiu zagadnień spornych osiąga się w drodze dyskusji i przekonywania o słuszności swego stanowiska popartego dowodami.

Zasada kontradyktoryjności oznacza więc „równopartnerstwo" i równość stron występujących w procesie kontroli. Rozumiana jest jednocześnie jako zasada współdziałania stron w gromadzeniu materiałów dowodowych. U podstaw tej zasady leży zapewnienie kompletności materiałów dowodowych i zgodności faktów utrwalonych w protokole kontroli ze stanem rzeczywistym, a tym samym zapewnienie obiektywizmu ustaleń. Kontrola ma jawny charakter i odbywa się przy udziale strony kontrolowanej. Konsekwencją tego i wyrazem końcowym jest m.in. potwierdzenie swoim podpisem przez zainteresowane osoby zgodności ustaleń kontroli ze stanem faktycznym.

Zasada kontradyktoryjności jest realizowana już w momencie wszczęcia kontroli. W ramach pierwszego kontaktu kontrolującego z kierownikiem jednostki kontrolowanej kontroler z reguły orientuje go w przedmiocie zainteresowania (zakresie) kontroli oraz uzgadnia z nim formy i tryb zbierania materiałów.

Kierownik jednostki kontrolowanej, choć sam nie bierze przez cały czas bezpośredniego udziału w procesie kontroli, jest zobowiązany z tytułu jednoosobowej odpowiedzialności do podpisania protokołu kontroli po uzgodnieniu treści ustaleń kontroli. Może on i powinien zapoznać się z wynikami badań kontrolnych i — w razie potrzeby — dostarczyć materiały dodatkowe (uzupełniające bądź korygujące dotychczasowe ustalenia kontroli zgodnie z istniejącym stanem rzeczywistym).

Udział w procesie kontroli kierownika naczelnego, a także kierowników poszczególnych działów firmy, może być bezpośredni i pośredni. Zależy to przede wszystkim od zakresu bezpośredniej odpowiedzialności za badane odcinki pracy. W szczególności obowiązuje zasada bezpośredniego udziału zainteresowanych pracowników w procesie kontroli zagadnień związanych z ich odpowiedzialnością materialną, jak np. kontrola kasy, stanu innych składników majątku, a także stanu pomieszczeń poddanych oględzinom.

Zasada kontradyktoryjności znajduje szczególny wyraz w etapie końcowym kontroli, ponieważ osoba podpisująca protokół kontroli w imieniu jednostki kontrolowanej ma prawo wnieść umotywowane zastrzeżenia co do zgodności ustaleń kontroli ze stanem faktycznym. Pociąga to za sobą obowiązek ponownego zbadania przez kontrolującego danego zagadnienia oraz zweryfikowania określonej części protokołu kontroli, jeśli zastrzeżenia okażą się zasadne. Wprawdzie odmowa podpisania protokołu kontroli przez kierownika kontrolowanej jednostki nie wstrzymuje postępowania pokontrolnego, niemniej w praktyce kontrolnej dąży się do możliwie całkowitego eliminowania tego rodzaju faktów.

Należy przy tym dodać, że kierownik jednostki kontrolowanej ma obowiązek potwierdzić tylko te ustalenia, które są oparte na określonych dowodach znajdujących się w jednostce kontrolowanej, a więc możliwych w każdej chwili do sprawdzenia. Nie mogą to być więc ustalenia oparte na dokumentach i innych dowodach znajdujących się poza jednostką kontrolowaną, a tym bardziej oparte na tzw. wyczuciu i wyobraźni kontrolującego, a więc domysłach, przypuszczeniach, przewidywaniach. Obowiązuje bowiem zasada domniemania niewinności kontrolowanego, w myśl której na kontrolującym spoczywa obowiązek bezpośredniego wykazywania nieprawidłowości osoby odpowiedzialnej, przy czym wszelkie kwestie niejasne i „niedobadane" przyjmowane są na korzyść kontrolowanego.

Wreszcie na podkreślenie zasługuje możliwość, a w określonych przypadkach nawet obligatoryjność złożenia przez stronę kontrolowaną dodatkowych wyjaśnień do protokołu kontroli na piśmie, przysługujących z zasady kierownikowi jednostki kontrolowanej przed otrzymaniem zaleceń pokontrolnych. Omawia się w nich przyczyny zaistnienia określonych nieprawidłowości oraz ewentualnie warunki pracy i inne momenty, które mogą stanowić okoliczności łagodzące przy ocenie postawy i stopnia odpowiedzialności za stwierdzony stan.

Oprócz wymienionych zasad istnieją również:

• zasada sprawności postępowania polegająca na należytym i terminowym wykonywaniu czynności, aby cel kontroli został osiągnięty możliwie szybko i bez zbędnego nakładu pracy uczestników kontroli (jest to zasada typowo prakseologiczna);

• zasada przedmiotowości wskazująca na to, że kontroler ogranicza zakres badania w jednostce kontrolowanej do ściśle określonego tematu kontroli, wyznaczonego w upoważnieniu do dokonania badań kontrolnych;

• zasada źródłowości i bezpośredniości badań wskazująca na to, że kontroler ma prowadzić badania u źródeł powstania nieprawidłowości, osobiście.

2. Instrumenty kontroli

Sprawność kontroli zależy przede wszystkim od instrumentów, którymi może się ona posługiwać, oraz od umiejętności prawidłowego ich wykorzystania. Za najważniejsze instrumenty kontroli uznajemy:

• dokumenty oraz ich obieg;

• ewidencję gospodarczą (a w jej ramach przede wszystkim rachunkowość) i wynikającą z niej sprawozdawczość firmy;

• inwentaryzację, rachunek ekonomiczny i analizę ekonomiczną.

Dokumenty procesów gospodarczych

Dokumenty stanowią główne nośniki i ważne źródło informacji wykorzystywanych w zarządzaniu firmą, ponieważ są w nich odzwierciedlane zjawiska (zdarzenia, operacje, procesy) gospodarcze, powstające na zewnątrz i wewnątrz firmy. Można je bezspornie uznać za jeden z najważniejszych instrumentów kontroli, gdyż prawidłowa i rzetelna dokumentacja zjawisk gospodarczych występujących w określonej firmie oraz w jej komórkach organizacyjnych, jak również sprawność obiegu poszczególnych dokumentów decydują o stopniu rzetelności odzwierciedlania w nich rzeczywistego przebiegu tych zjawisk, a tym samym o możliwości ich kontroli.

W dokumentacji procesów gospodarczych występujących w firmie oraz związanego z ich realizacją wykorzystania czynnika ludzkiego i czynnika materialnego firmy szczególne miejsce, ze względu na walory kontrolne, zajmują dokumenty księgowe. Walory te wynikają przede wszystkim z rygorystycznego przestrzegania przepisów określających wymagania stawiane dokumentom księgowym.

Dokumentacja księgowa

Dokumentacja księgowa jest klasyfikowana według różnych kryteriów. Z punktu widzenia potrzeb kontroli za najważniejsze przekroje klasyfikacyjne należy uznać podział dokumentów:

• w zależności od obowiązku rejestrowania, tzw. dowody księgowe;

• w zależności od miejsca powstawania, tj. na dokumenty własne i dokumenty obce;

• w zależności od podstawy sporządzania, tj. na dokumenty źródłowe (pierwotne), wystawiane w wyniku bezpośredniej obserwacji i pomiaru operacji gospodarczych, i dokumenty wtórne, sporządzane na podstawie istniejących już dokumentów źródłowych.

Zadaniem dokumentacji księgowej jest:

• uzasadnienie każdego zapisu księgowego;

• stworzenie podstaw kontroli i oceny działalności firmy z punktu widzenia celowości, gospodarności, rzetelności i legalności dokonanych operacji gospodarczych;

• stworzenie podstaw dochodzenia praw i możliwości udowodnienia wypełnienia obowiązków przez firmę i jej komórki organizacyjne.

Dokumenty odzwierciedlające poszczególne operacje gospodarcze wiążą się z odpowiednim — dla danego dokumentu — rodzajem ewidencji gospodarczej. Sprawność tej ewidencji oraz jakość przetwarzanych w jej ramach informacji i dostarczanych przez nią danych (przesądzające o stopniu wykorzystywania określonego rodzaju ewidencji jako instrumentu kontroli) zależą nie tylko od prawidłowego (tj. zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie wymogami) sporządzenia dokumentów, lecz także od właściwego ich obiegu w firmie.

Obieg dokumentów

Obieg dokumentów powinien być zorganizowany w sposób odpowiadający strukturze organizacyjnej firmy, co umożliwia eliminacje zbędnych dróg obiegu i w rezultacie przyczynia się do oszczędności czasu i środków. Oczywiście poszczególne dokumenty mogą mieć różne drogi obiegu. Należy jednak dążyć do tego, aby droga obiegu i czas opracowania każdego dokumentu były możliwie najkrótsze.

Prawidłowa organizacja obiegu dokumentów umożliwia kontrolującemu łatwe ich odszukanie w każdym etapie obiegu oraz podczas archiwizowania. Dzięki temu dany dokument może być wykorzystany jako instrument kontroli nie tylko w sposób bezpośredni (tzn. jako źródło informacji na potrzeby ewidencji, rachunku ekonomicznego itp.), lecz również w sposób pośredni.

Właściwe sporządzanie i prawidłowy obieg dokumentów podnosi ich przydatność do realizacji celów kontroli oraz stosowania w niej określonych kryteriów badania i oceny przedmiotu kontroli (zwłaszcza kryterium legalności i rzetelności), a jednocześnie przyczynia się do podniesienia walorów kontrolnych innych instrumentów kontroli, wykorzystujących dokumenty jako źródło informacji.

Ewidencja gospodarcza

Prawidłowe zarządzanie firmą jest niemożliwe bez posiadania danych liczbowych oraz różnego rodzaju wskaźników dostarczanych przez odpowiednio zorganizowany system ewidencji gospodarczej. Ewidencja gospodarcza powinna:

• dostarczać poszczególnym szczeblom zarządzania informacji o stopniu realizacji zadań gospodarczych, o trudnościach i nieprawidłowościach powstających przy wykonywaniu tych zadań;

• wskazywać, gdzie i co należy korygować, aby działalność gospodarcza przebiegała prawidłowo;

• informować o ilości i wartości posiadanych środków, o źródłach ich pochodzenia oraz o prawidłowości wykorzystania środków w procesach gospodarczych i przysparzaniu tych środków.

3. Metody badań kontrolnych

Pojęcie metody i techniki kontroli

Wszelkie czynności kontrolne powinny być organizowane i wykonywane tylko w takim zakresie, w jakim są one potrzebne do osiągnięcia celów kontroli. Wyraża się w tym zasada minimalizacji kosztów kontroli. Kontrola powinna być wykonywana tylko w takim rozmiarze, który zapewnia realizację jej 2adań przy minimalnych kosztach.

Do minimalizacji kosztów kontroli zmierza się m.in. przez stosowanie racjonalnych metod i technik przeprowadzania kontroli. Ogólnie można przyjąć, że metoda dotyczy sposobu badania, zaś technika — sposobu gromadzenia materiałów i ich przetwarzania, np. analiza dokumentu, technika obserwacji, wywiadu, wyjaśnień oświadczeń.

W szerokim znaczeniu termin „technika" jest równoznaczny z terminem ,,metoda", oznaczającym systematyczny sposób postępowania zmierzający do osiągnięcia określonego celu. W konkretnie interesującej nas sytuacji będziemy rozpatrywali metody i techniki kontroli jako zasób środków stosowanych do zapewnienia efektywności funkcjonowania kontroli wewnętrznej.

W literaturze przedmiotu termin „metoda" jest używany w wielu znaczeniach jako:

• sposób postępowania, wybór rodzaju działania (świadomy dobór i kolejność wykonywania czynności złożonych) z możliwością powtórzenia go we wszystkich czynnościach danego typu;

• zespół czynności i środków zastosowany w określony sposób do osiągnięcia ustalonego celu;

• sposób wykonywania danego zadania praktycznego lub rozwiązania problemu teoretycznego;

• zespół założeń ogólnych przyjmowanych jako ramy lub wytyczne badania.

Zatem przez „metodę kontroli" możemy rozumieć sprawną organizację pracy badawczo-kontrolnej, prowadzącą do najbardziej racjonalnego wykorzystania czasu pracy oraz umożliwiającą zebranie dobrych jakościowo materiałów, a przede Wszystkim — do pełnego zrealizowania założonych celów danej kontroli.

Dodajmy, że w zakres pojęcia „metoda" wchodzą zarówno metody wykonywania pracy, jak i metody myślenia, działalności praktycznej i wszelkiego rodzaju badań naukowych. Jeżeli np. użyjemy określenia metoda reprezentatywna, to wiadomo, że w czasie kontroli podlega sprawdzeniu tylko określona część dokumentów.

Według T. Kotarbińskiego przez metodę, najogólniej rzecz biorąc, należy rozumieć wypracowany i świadomie przyjęty sposób postępowania, nadający się do stosowania we wszystkich przypadkach wykonywania tego samego zadania praktycznego. Inaczej mówiąc, jeśli istnieje wypracowany sposób postępowania w określonych sytuacjach, to sposób ten możemy nazwać metodą. Stąd wniosek, że może być tyle metod, ile świadomie wypracowanych sposobów postępowania.

To stwierdzenie można w pełni odnieść do działalności kontrolnej, w której kontroler, badając i analizując różne zjawiska, problemy i zagadnienia będące przedmiotem kontroli, stosuje odpowiedni sposób postępowania, czyli właściwą metodę do zgłębienia meritum badanego przedmiotu i wyprowadzenia właściwych wniosków.

Bogactwo różnorodnych zagadnień podlegających badaniu w toku kontroli rodzi tym samym bogactwo różnorodnych metod postępowania kontrolnego. Dobór więc właściwej metody badania kontrolnego będzie bezpośrednio rzutował na możliwości osiągnięcia właściwych wyników kontroli.

W praktyce jednak niezmiernie rzadko wypadnie kontrolerowi zastosować jedną, ściśle określoną metodę. Przeważnie będzie stosował ich kilka. Metody te będą wzajemnie się zazębiały i uzupełniały.

Ogólnie mówiąc, celem badań kontrolnych jest znalezienie odpowiedzi na pytania typu:

• jakie zjawiska lub procesy występują w danej strukturze,

• jakie są uwarunkowania,

• jakie następstwa one powodują,

• jaka jest ich dynamika i tendencja rozwojowa itp.

Wzrastające znaczenie metod i technik badania kontrolnego doprowadza do stopniowego wyodrębniania się subdyscypliny zwanej metodologią kontroli. Jej celem staje się przede wszystkim poszukiwanie, opracowanie i badanie przydatności poszczególnych metod. Od poprawnej metody kontroli żąda się przede wszystkim następujących wymogów:

• jasności, tzn. aby cechowała ją powszechna zrozumiałość i rozpoznawalność;

• ukierunkowania, tzn. aby cała była podporządkowana określonemu celowi;

• skuteczności, tzn. aby pozwalała osiągnąć zamierzone rezultaty przy najniższym stopniu użycia odpowiednich środków i czasu.

Ogólnie można więc stwierdzić, że dobre są takie metody kontroli, które w danym zakresie gwarantują prawidłowe rozpoznanie kontrolne, właściwe przetwarzanie i analizę informacji kontrolnych oraz skuteczną decyzję kontrolną. Ponadto ważną sprawą jest posiadanie ogólnych sprawdzianów (kryteriów), które pozwalałyby stwierdzić w każdym działaniu kontrolnym, czy zostały zastosowane właściwe metody kontrolowania. Sprawdziany te można sformować następująco:

• czy kontrola objęła ustalone do skontrolowania zagadnienia i ujawniła główne braki w kontrolowanej dziedzinie;

• czy kontrola wykryła podstawowe, praktycznie decydujące przyczyny (obiektywne i subiektywne) ujawnionych braków oraz nieprawidłowości;

• czy kontrola ustaliła charakter i najważniejsze skutki stwierdzonych nieprawidłowości;

• czy zbadano wzajemny związek nieprawidłowości i wskazano przyczyny, występujące poza bezpośrednio kontrolowanym zakresem;

• czy w toku kontroli ustalono zmiany rozwojowe występujących braków, kierunki i tendencje ich rozwoju;

• czy kontrola ustaliła ilościowy zasięg, nasilenie i proporcje braków oraz ich rozmieszczenie w czasie;

• czy ujawniono dodatnie i ujemne strony kontrolowanych zjawisk, dźwignie rozwojowe, najważniejsze trudności i hamulce rozwojowe;

• czy przeanalizowano ujemne fakty, powiązano je przyczynowo oraz uogólniono na podstawie miarodajnego materiału;

• czy ustalono, kto jest personalnie odpowiedzialny za ujawnione nieprawidłowości.

Funkcje metod kontroli

Podstawowym celem scharakteryzowanych metod badań kontrolnych jest, przypomnijmy, znalezienie odpowiedzi na pytania typu: jakie zjawiska lub procesy występują w danej strukturze, jakie są uwarunkowania, jakie następstwa one powodują, jaka jest ich dynamika i tendencja rozwojowa itp. Funkcje badań można przedstawić w następujący sposób.

Diagnostycznymi nazwiemy takie twierdzenia kontrolne, które orzekają o istniejącym, stwierdzonym i udokumentowanym stanie faktycznym badanego zjawiska. Rezultaty diagnostyczne odnoszą się do ustalenia tzw. faktów kontrolnych.

Terapeutycznymi określamy twierdzenia, które dają odpowiedź na pytanie, jak doprowadzić do określonych przekształceń lub zmian pozytywnych badanej rzeczywistości. Rezultaty terapeutyczne odnoszą się do wniosków i zaleceń pokontrolnych.

Prognostycznymi będą takie twierdzenia, które orzekają o przyszłych stanach procesów kontrolnych. Rezultaty prognostyczne mają prowadzić do osiągnięcia zamierzonego stanu.

Przypomnijmy: każdy proces poznawczy jest świadomą, celową i zamierzoną czynnością poznającego podmiotu. Wszelka zaś działalność (w tym również kontrola gospodarcza), aby doprowadzić do określonego celu, powinna być sterowana metodycznie za pomocą określonych reguł i wskazań determinujących postępowanie człowieka. Odnosi się to zwłaszcza do metod wykonywania czynności kontrolnych, zmierzających do poznania faktów lub zjawisk w sposób zapewniający maksymalny stopień skuteczności.

Istotnym elementem, warunkującym dobór badania kontrolnego, są kwalifikacje zawodowe danego kontrolera; im wyższe kwalifikacje, tym lepsze i doskonalsze jest stosowanie przez niego określonych sposobów działania, a tym samym bardziej precyzyjne zrealizowanie celów danej kontroli.

4. Przegląd metod badania kontrolnego

Metoda dedukcyjna (analizy)

Polega ona na badaniu zagadnień „od ogółu do szczegółu", czyli na rozpoczęciu analizy od danych syntetycznych, po czym, w zależności od wyników tej analizy, przechodzi się stopniowo do analizy i badań coraz bardziej szczegółowych, dążąc do ustalenia i oceny przyczyn stwierdzonych zjawisk. W toku stopniowego przechodzenia od analiz ogólnych do bardziej szczegółowych wyodrębnia się zagadnienia budzące wątpliwości i zastrzeżenia, co prowadzi do ukierunkowania i konkretyzacji oraz wyodrębnienia przedmiotu badania szczegółowego. Są to następne etapy ustaleń, które odpowiadają na kolejne pytania, dlaczego zaistniały dane sytuacje. W końcowej fazie badań, w tym przypadku — dokumentów, zachodzi konieczność otrzymania wyjaśnień, aby odpowiedzieć na pytanie, dlaczego dana osoba odpowiedzialna nie dopełniła określonych obowiązków, przekroczyła swoje uprawnienia itp.

Zastosowanie w pracy kontrolnej metody analizy zmierza do koncentrowania uwagi kontrolera na zagadnieniach budzących zastrzeżenia, które są potem bardziej szczegółowo badane. Przyczynia się to do minimalizacji kosztów kontroli i zwiększenia jej efektywności.

Oto przykład zastosowania metody dedukcyjnej.

Analiza konta „Materiały na inwestycje" wskazuje, że obroty kredytowe tego konta są znacznie wyższe od kosztów materiałowych wynikających z konta „Inwestycje rozpoczęte". Wobec tego kontroler przeprowadza analizę kartoteki materiałów, w wyniku czego stwierdza np. znaczne obroty na kontach materiałów trudno dostępnych. Badanie magazynowych obrotów rozchodowych prowadzi do ustaleń, że materiały te sprzedawano osobom nieuprawnionym. Z wyjaśnień kasjera wynika, że wpłaty za sprzedane materiały dokonał kierownik komórki zaopatrzenia. W rezultacie rozmów z nabywcami stwierdzono, że nie otrzymali oni pokwitowań za dokonane wpłaty. Z wypowiedzi wynikało, że ich wpłaty były wyższe od wpłat przyjętych do kasy. Innymi słowy, kolejne ustalenia odpowiadają na pytanie, dlaczego zaistniała określona sytuacja. W fazie końcowej zachodzi potrzeba otrzymania wyjaśnienia, dlaczego dana osoba przekroczyła uprawnienia, nie dopełniła obowiązków.

Metoda indukcyjna (syntezy)

Jest ona przeciwieństwem metody analizy („od szczegółu do ogółu"). Polega na tym, że kontrolę danego zagadnienia zaczyna się od badania szczegółów (np. dokumentów źródłowych) i stopniowego przechodzenia do ustaleń i wniosków bardziej syntetycznych, konfrontowanych np. z danymi sprawozdań. Metodę tę stosuje się przy badaniu odcinków działalności jednostki, które obowiązkowo muszą być przedmiotem kontroli (np. gospodarki kasowej) lub które z góry określono jako wymagające szczegółowego zbadania.

Oto przykład zastosowania metody indukcyjnej.

Konfrontacja zapisów w raportach kasowych z wyciągami z rachunku bankowego ujawniła, że niektóre kwoty podejmowane w banku były tylko częściowo wpłacane do kasy. Kasjer stwierdził, że pieniądze podejmował główny księgowy. Kierownik jednostki przyznał, że czeki podpisywał in blanco. Badanie zapisów księgowych wykazało, że zapisy na koncie rachunku bankowego są zgodne z wyciągami bankowymi, zapisy na koncie „kasa" są zgodne z raportami kasowymi, natomiast sumowanie zapisów na koncie „koszty" jest nieprawidłowe, gdyż podana suma obrotów debetowych jest wyższa od zapisów szczegółowych o kwotę przywłaszczonych sobie pieniędzy. Badanie ewidencji analitycznej do konta „koszty" wykazało, że podobnie jak w przypadku sumy konta syntetycznego zawyżono również sumę konta analitycznego.

W praktyce kontrolerskiej rzadko występuje stosowanie wyłącznie metody analizy lub wyłącznie metody syntezy. Przeważnie stosuje się obydwie metody, nawet przy badaniu jednego zagadnienia.

Analiza ekonomiczna

Z punktu widzenia potrzeb kontroli należy rozróżnić analizę opisową i analizę przyczynową.

Analiza opisowa (wskaźnikowa) polega na określeniu rodzaju zjawiska, jego rozmiarów, dokonaniu wstępnej oceny (na podstawie bilansów, sprawozdań, wyników poprzedniej kontroli) oraz ustaleniu problemów wymagających zbadania.

Analiza przyczynowa polega na zbadaniu związków przyczynowych zachodzących między różnymi zjawiskami i ich elementami oraz ustaleniu ich wpływu na badane zjawisko. Analiza opisowa daje tylko ogólną orientację o charakterze zjawiska, zaś analiza przyczynowa jest już właściwym procesem badania określonego stanu.

Analiza ekonomiczna jest podstawowym narzędziem oceny działalności gospodarczej. Powinna wskazywać, czy będące w dyspozycji jednostki środki (rzeczowe, finansowe, osobowe) są racjonalnie wykorzystywane oraz czy nie występują zjawiska niekorzystne spowodowane nadmiernym użyciem jednych środków kosztem niewykorzystania innych.

Umiejętność „czytania" analiz sporządzonych w jednostkach, a także umiejętność dokonywania analiz problemowych przez kontrolerów umożliwia rozpoznanie zagrożonych stref i właściwe ukierunkowanie przedsięwzięć kontrolnych, a niekiedy może być śladem wiodącym do ujawnienia szkody.

Punktem wyjścia jest analiza wskaźnikowa pozwalająca na wstępną diagnozę ekonomiczną i ukierunkowanie badań. Określone informacje odniesione do porównywalnych jednostek charakteryzują sytuację badanej jednostki, a odniesione szerzej — umożliwiają wyselekcjonowanie jednostek, w których wskaźniki te kształtują się najgorzej. Tego rodzaju rozpoznanie stanowi punkt wyjścia do dalszych badań, już zawężonych do wytypowanej jednostki. Na tym etapie stosuje się zazwyczaj analizę przyczynową.

Analiza ekonomiczna wiąże się ściśle z rachunkiem ekonomicznym. Jest ona podstawą tego rachunku. Służy do oceny efektywności działania i tym samym do oceny prawidłowości zastosowania rachunku ekonomicznego.

Rachunek ekonomiczny

Rachunek ekonomiczny jest definiowany jako czynności obliczeniowe i analityczne przy ustalaniu efektywności ekonomicznej, opłacalności i celowości przedsięwzięcia.

Obliczenia obejmują nakłady i efekty przy uwzględnieniu różnych, w miarę potrzeby, wariantów rozwiązań przedsięwzięcia i uzasadnienie wariantu najlepszego dla danych warunków. Wariantem najlepszym jest taki, który przyniesie maksymalną korzyść przy danych nakładach albo określoną korzyść przy minimalnych nakładach środków.

Z istoty rachunku ekonomicznego wynika, że powinien on poprzedzać podjęcie decyzji, a więc jest instrumentem kontroli wstępnej. Ponadto rozpatrywane rozwiązanie powinno być wielowariantowe, aby każdy z wariantów można było policzyć i porównać wyniki. Warianty oczywiście powinny być realne ekonomicznie i technicznie. Porównywanie ich powinno umożliwić wybór wariantu najlepszego z punktu widzenia przyjętego kryterium.

Istotą rachunku ekonomicznego jest więc porównywanie nakładów i wyników planowanej działalności gospodarczej. O ile analiza ekonomiczna bada zjawiska już zaistniałe, o tyle rachunek ekonomiczny bada je wcześniej, zanim nastąpią. Powinien on udzielić odpowiedzi na pytanie, jak przy ograniczonych zasobach najlepiej, najefektywniej zrealizować zadania. Jest on przeto ważnym instrumentem kontroli. Pozwala na ocenę przedsięwzięć z punktu widzenia efektywności gospodarowania.

Rachunek ekonomiczny ściśle się wiąże z analizą ekonomiczną — te instrumenty kontroli wzajemnie się uzupełniają. Jest on oparty na ustaleniach analizy ekonomicznej. W sumie tworzą one podstawową metodę kontroli gospodarczej, zwłaszcza przy ocenie działalności przez pryzmat kryteriów celowości oraz gospodarności.

Metoda reprezentatywna

W trakcie kontroli wykorzystuje się wiele metod szczegółowych. Jedną z nich jest metoda reprezentatywna, zwana też reprezentacyjną, rozumiana jako wybór próby do badania. Stosowana jest szczególnie tam, gdzie przedmiotem kontroli są zjawiska występujące masowo.

Istnieje często problem, czy w czasie kontroli sprawdzać np. wszystkie dowody przychodowo-rozchodowe, czy też nie. Jeżeli chodzi o kontrolę dowodów finansowo-księgowych, można badać wszystkie. Doświadczenia z praktyki pozwalają jednak wyciągnąć wniosek, że jest to zbędne. Bez szkody dla jakości kontroli można ograniczyć badania, kierując się jednak pewnymi zasadami.

Gdy zadaniem kontroli jest np. zbadanie podstawowych wskaźników ekonomicznych, można posługiwać się przede wszystkim metodą analizy, a dowody źródłowe sprawdzić metodą reprezentatywną.

W sytuacji, gdy chodzi o dokładne ustalenie pewnych wielkości (np. obliczanie nadpłat, ustalenie braków lub nadwyżek materiałów), należy sprawdzić wszystkie dokumenty. Jeżeli w toku badania metodą reprezentatywną nie stwierdza się żadnych uchybień, a przed rozpoczęciem kontroli nie było sygnałów o nadużyciach lub niedociągnięciach, można niejednokrotnie odstąpić od kontroli wszystkich dokumentów, przy czym należy to zaznaczyć w protokole kontroli. Metoda badania ma na celu zmniejszenie nakładu pracy przy osiągnięciu tych samych rezultatów.

Rozróżniamy metodę reprezentatywną obiektywną (statystyczną) oraz subiektywną (logiczną). W trakcie kontroli stosuje się zazwyczaj metodę subiektywną. Mimo iż metoda ta nazywa się subiektywną, to jednak nie należy jej rozumieć jako zupełnie dowolną. Metoda subiektywna polega na tym, że przy doborze dokumentów do sprawdzenia kontrolujący kieruje się pewnymi logicznymi przesłankami.

W odróżnieniu od metody subiektywnej metoda obiektywna polega na reprezentatywnym doborze materiałów na podstawie przygotowanych tablic statystycznych, które oparte są na rachunku prawdopodobieństwa.

Konfrontacja dokumentów

Konfrontacja procesów, zjawisk i dokumentów jest najbardziej typową metodą kontroli. Porównuje się działalność faktyczną z zamierzoną, tryb postępowania z postępowaniem nakazanym obowiązującymi przepisami, stan środków z ewidencją. czynności z zapisami w ewidencji, efekty uzyskiwane przez różne jednostki w podobnych warunkach działania, wyniki uzyskane w kilku takich samych okresach

itp. Konfrontacja może być stosowana niezwykle szeroko, poczynając od prostych porównań dwóch jednorodnych elementów aż po badanie skomplikowanych, rozbudowanych i długotrwałych zjawisk gospodarczych.

Do najczęściej stosowanych metod konfrontacji można zaliczyć metody:

• konfrontacji wewnętrznej,

• konfrontacji zewnętrznej,

• konfrontacji szczegółowej,

• konfrontacji krzyżowej,

• konfrontacji lustrzanej,

• inwentaryzacji.

Metodę konfrontacji wewnętrznej można uznać za jedną z najbardziej skutecznych metod wykrywania błędów i uchybień, a zwłaszcza faktów marnotrawstwa i przywłaszczania mienia publicznego. Konfrontacja polega na ustaleniu, czy treść badanych dokumentów odpowiada stanowi faktycznemu, np. wskazane saldo rachunkowe w raporcie kasowym, stan materiałów zapisanych w karcie magazynowej. Można rozróżnić:

• konfrontację pionową — dokonywaną w kolejności logicznie następujących po sobie operacji i ich wzajemnych powiązań;

• konfrontację poziomą — dokonywaną na podstawie dokumentów źródłowych i pomocniczych oraz odpowiadających im zapisów w ewidencji magazynowej, bankowej i finansowo-księgowej, tj. we wszystkich źródłach rejestracji danego zdarzenia gospodarczego.

Metoda konfrontacji zewnętrznej polega na porównywaniu faktów kontrolnych, ustalonych na podstawie dowodów w jednostce kontrolowanej z odpowiadającymi im faktami (czy dowodami) znajdującymi się w jednostkach z nią współpracujących. Rozróżniamy dwie formy kontroli zewnętrznej.

Konfrontacja krzyżowa polega na badaniu dokumentacji księgowo-finansowej odnoszącej się do powiązań z decyzjami jednostki nadrzędnej i zakładów podległych oraz dostawców materiałów i urządzeń, elementów kooperacyjnych czy też usług.

Konfrontacja lustrzana polega na badaniu dokumentacji księgowo-finansowej danej jednostki w konfrontacji z dokumentacją banków, które finansują działalność eksploatacyjną i inwestycyjną jednostek kontrolowanych.

Formą konfrontacji zewnętrznej jest konfrontacja szczegółowa. Jest to kolejne porównanie np. usług transportowych oraz pracy sprzętu, umów zawartych z kontrahentami oraz takich dokumentów, jak: karty drogowe, faktury za wykonane usługi transportowe, dowody bankowe, konta analityczne i syntetyczne usługobiorców, dokumenty pobranego paliwa, przepustki kontrolne, kartoteki magazynowe itp.

Metoda inwentaryzacyjna służy do kontroli dysponowania środkami finansowymi i materiałowymi, jakie zostały powierzone jednostce kontrolowanej do wykonania określonych zadań gospodarczych. Polega ona na ustaleniu stanu

faktycznego (wybranych lub wszystkich składników materiałowych danej grupy jednocześnie), we wszystkich miejscach ich przechowywania lub przerobu, przez dokonanie komisyjnych spisów, sprawdzeń i pomiarów, z uwzględnieniem czynników wpływających na zmiany ilościowe (np. temperatura, wilgotność, sposób przechowywania).

Ewidencja magazynowa i księgowa stanu składników majątkowych powinna być na czas inwentaryzacji odpowiednio zabezpieczona przed niedozwolonym korygowaniem zapisów (dotyczy to np. kart magazynowych, dowodów przychodu materiałów i surowców, raportów kasowych, ewidencji druków ścisłego zarachowania). Kolejne czynności kontrolne obejmują:

• przeprowadzenie spisu składników majątkowych z natury;

• porównanie stanu faktycznego z ewidencją ilościową oraz ilościowo-wartościową;

• wyprowadzenie różnic (ustalenie ostatecznego wyniku badania) oraz ich wyjaśnienie;

• ocenę wiarygodności wyjaśnień osób materialnie odpowiedzialnych.

5. Statystyka jako narzędzie kontroli

Najogólniej rzecz ujmując, statystyka służy ocenom sytuacji podejmowania decyzji. W odniesieniu do różnorodnych dziedzin życia społecznego i gospodarczego stosuje się odmienne metody statystyczne, jednak podstawowe zasady rządzące tymi metodami są jednakowe niezależnie od dziedziny zastosowania.

Znajomość metod statystyki przez kontrolera jest potrzebna nie tylko do przeprowadzania badań, ale również do właściwego korzystania z gotowych informacji statystycznych. Umiejętne korzystanie z danych statystycznych daje bowiem rozeznanie ogólnej sytuacji, pozwala na odpowiednie ukierunkowanie kontroli, a następnie na pogłębienie ustaleń kontrolnych.

Przy opisie zjawisk kontrolowanych spotykamy się niejednokrotnie z trudnościami wynikającymi z potrzeby uwzględnienia i przedstawienia dużej liczby operacji, wskaźników i zdarzeń o charakterze jednorodnym i powtarzalnym. Trudności te można właśnie skutecznie złagodzić, stosując statystyczne metody opisu.

Znajomość budowy dobrych tablic użytkowych jest umiejętnością bardzo cenną, ponieważ analiza jest przeprowadzana bezpośrednio na ich podstawie. Dobrze pomyślana tablica użytkowa umożliwia szybkie i pełne wykorzystanie zawartych w niej informacji, wzbogaca obraz zjawiska, koncentruje uwagę na sprawach najważniejszych, eliminując sprawy mniej istotne.

Statystyką kontrolujący może się posługiwać nie tylko do celów poznawczych czy informacyjnych, lecz także przy przygotowywaniu różnych zestawień, protokołów, opracowań, podczas narad pokontrolnych itp. Statystyka umożliwia kontrolującemu przeprowadzenie badań poprawnie i bez zbędnego nakładu pracy.

Statystyczne metody opisu

Opis liczbowy oraz statystyczne metody i obliczone za ich pomocą parametry umożliwiają dokonywanie niezbędnych uogólnień przy dużej ilości szczegółowych informacji oraz wykrywanie nieprawidłowości występujących w zjawiskach masowych. Wykrycie i sformułowanie prawidłowości nie jest natomiast możliwe przy odrębnym, wyizolowanym rozpatrywaniu poszczególnych zdarzeń.

Dzięki metodom statystycznym można zbadać stosunkowo małą część ogólnej zbiorowości statystycznej, a uzyskane wyniki przenieść z określonym prawdopodobieństwem na całą zbiorowość. Metody te pozwalają kontrolującemu na wykrycie i sformułowanie związków i zależności występujących między poszczególnymi zjawiskami. Ujmując krótko, można powiedzieć, że statystyka jest jednym ze sposobów dochodzenia do prawdy obiektywnej w kontroli.

Sprawozdawczość statystyczna i statystyka są niezastąpionymi narzędziami kontroli. Prawidłowe posługiwanie się nimi umożliwia bieżącą obserwację przebiegu realizacji planów, wykrywanie i zagospodarowywanie rezerw, podejmowanie czynności w celu usunięcia trudności i zakłóceń, korygowanie decyzji. Stąd też metody statystyczne w kontroli są systematycznie doskonalone i stają się coraz ważniejszym instrumentem w procesie zarządzania.

W nowoczesnej kontroli należałoby zdecydowanie odchodzić od badania incydentów, natomiast zajmować się badaniem problemów i procesów. Tego rodzaju kontrole nie dadzą się przeprowadzić i skutecznie zrealizować bez użycia metod statystycznych. Zaletą poprawnie zastosowanych metod statystycznych jest to, że za ich pomocą możemy kontrolnie uchwycić i zilustrować coś — zdawałoby się — nieuchwytnego: rzeczywistość w ruchu, w stawaniu się.

Na ogół przeprowadzamy kontrole „według stanu na dziś, na teraz". Całe nieporozumienie polega na tym, że ani w przyrodzie, ani w gospodarce, ani wreszcie w żadnej innej działalności „teraz" nie istnieje. Wszystko, co badamy, albo już się stało, albo dopiero się stanie. „Teraz" jest więc zaledwie ruchomą, niestabilną granicą między tym, co było, i tym, co będzie. „Teraz" w naszym kontrolnym rozumieniu jest po prostu stanem ruchu, „stawania się, realizowania określonych procesów" w dniu dzisiejszym, w bieżącym miesiącu, kwartale czy roku, a nie czymś trwałym, statycznym, niezmiennym.

Aby można było kompetentnie rozpoznać dzisiejszą jakość badanych faktów, zjawisk i procesów, konieczne jest więc sięgnięcie do przeszłych zjawisk i uwarunkowań, które spowodowały, że „stan na dziś jest taki, jaki jest" (bo przecież przede wszystkim chcemy ujawnić przyczyny stanu obecnego). Inaczej nie moglibyśmy uczciwie ocenić ani zjawisk procesów, ani nawet pojedynczych faktów, występujących obecnie w jednostce kontrolowanej. Nie moglibyśmy też wskazać właściwych środków zaradczych. Innymi słowy, badamy i odtwarzamy zachodzące zmiany, tj. ruch (w określonych sprawach, zjawiskach czy problemach).

Jednym z warunków pożytecznego stosowania metod statystycznych w kontroli jest umiejętne, dociekliwe kojarzenie i konfrontowanie, nieraz bardzo odległych, zbiorów i ciągów informacyjnych. W większości przypadków tylko tą drogą można dojść do ustalenia rzeczywistych, obiektywnie istniejących uwarunkowań i współ-zależności (więcej: bardzo często dopiero uważne dokonanie analizy statystycznej wskazuje nam, gdzie należy szukać konkretnych faktów, np. negatywnych faktów ilustrujących stan istniejący).

Oficjalna sprawozdawczość jednostki kontrolowanej nie zawsze wystarcza do przeprowadzenia poprawnej, wnikliwej analizy statystycznej tej jednostki. Niekiedy, aby uzyskać właściwe wyniki, należy:

• dokonać odpowiednich przeliczeń danych,

• zebrać je i scalić z różnych jednostek,

• zebrać, uporządkować i uszeregować na sposób statystyczny dane faktograficzne istniejące, ale statystycznie nieujmowane.

Metody statystyczne, tj. posługiwanie się zagregowanymi, uporządkowanymi zbiorami faktów, ułatwiają przeprowadzenie kontroli, a jednocześnie obiektywizują i wzmacniają jej wyniki.

Metody badania statystycznego

W procesie badań statystycznych najczęściej stosujemy: metodę reprezentatywną, metodę monograficzną i metodę ankietową.

Metoda reprezentatywna polega na tym, że z całej zbiorowości (masy) statystycznej wybiera się do zbadania tylko pewną liczbę jednostek statystycznych. Jednostki te reprezentują całą zbiorowość statystyczną i tworzą tzw. próbę. Wnioski wysnute z badania próby uogólnia się na całą zbiorowość statystyczną.

Podstawowe znaczenie w metodzie reprezentatywnej ma odpowiedni dobór próby. Jednostki przyjęte do próby powinny być tak dobrane, aby dobrze reprezentowały całą zbiorowość statystyczną. Oznacza to, że jednostki te powinny mieć te same cechy zmienne, które występują w całej zbiorowości statystycznej, a ponadto układ tych cech powinien być taki sam jak w całej zbiorowości statystycznej.

Metoda monograficzna polega na szczegółowym zbadaniu pojedynczej jednostki statystycznej lub niewielkiego zespołu tych jednostek. Dzięki ograniczeniu badania do niewielkiej liczby jednostek można badanie to pogłębić i objąć nim większą liczbę cech, niż to jest możliwe w badaniu całkowitym. Monografia polega przede wszystkim na opisie badanych zjawisk, a nie tylko na podawaniu danych liczbowych.

Metoda ankietowa jest uznawana za pomocniczą metodę kontroli. Polega na tym, że kontroler przeprowadzający ankietę zwraca się do wytypowanych osób formularza. Ankietę sprowadza się do odpowiedzi na pytania. Zatem nie badamy zbiorowości statystycznej bezpośrednio. Charakterystyczną cechą ankiety jest w zasadzie pośredniość badania. Ankieta jest jednym z najszybszych sposobów badania zjawisk. Stosujemy ją zawsze w celu wyświetlenia jakiegoś specyficznego, ściśle określonego problemu.

Celowość wykorzystania metody ankietowej w kontroli wynika nie tylko z aspektów społecznych działalności gospodarczej. Są również względy natury technicznej: ankieta, dzięki swojej technice zbierania materiałów, ma możliwość uzyskania istotnych informacji niezbędnych do oceny badanych zjawisk, nieznajdujących właściwego odzwierciedlenia w dokumentach. Chodzi m.in. o takie zagadnienia, jak: niepożądane zjawiska w stosunkach międzyludzkich, wynikające bądź z zależności służbowej, bądź też z tzw. układów nieformalnych. Inną grupą problemów kwalifikujących się do badań ankietowych są różnego rodzaju nieprawidłowości w organizacji pracy.

Metodyka badań

Materiały statystyczne stanowiące podstawę analiz mogą być materiałami pierwotnymi lub wtórnymi.

Pierwotne materiały to takie dane liczbowe, które są zbierane, a następnie analizowane zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem (np. analiza zmian liczby i struktury pracowników na podstawie bieżącej ewidencji ruchu kadrowego). Jeżeli dane liczbowe są zbierane do innych celów, a następnie wykorzystywane na potrzeby analiz specjalnych, to takie materiały noszą nazwę materiałów wtórnych (np. akta personalne pracowników firmy mogą być wykorzystane do analizy kadr według określonych cech).

W każdym badaniu statystycznym wyróżnia się cztery podstawowe etapy, które obejmują:

1. programowanie badania statystycznego,

2. obserwację statystyczną,

3. opracowanie zebranych materiałów,

4. opis i wnioskowanie statystyczne.

Etap programowania powinien zawierać w miarę ścisłe i dokładne określenie celu ogólnego i celów szczegółowych badania łącznie z postawieniem tez roboczych. Cel badania rzutuje na sposób zdefiniowania zbiorowości statystycznej oraz wchodzących w jej skład jednostek, a także na wybór właściwych metod i technik obserwacji. Należy również wykonać projekt programu opracowania i prezentacji zebranego materiału, podając konstrukcję makiet wynikowych tablic statystycznych.

Etap obserwacji statystycznej polega na zbieraniu danych liczbowych zgodnie z założeniami przyjętymi w etapie pierwszym (a więc zgodnie z ustalonymi definicjami, metodami i technikami).

Zakończenie etapu obserwacji statystycznej jest jednocześnie otwarciem następnego etapu badania — opracowania zebranych materiałów. W etapie tym zebrany materiał podlega kontroli formalnej i merytorycznej.

Zgromadzony materiał jest zbiorem nieuporządkowanych informacji o wartościach cech badanych jednostek. Porządkowanie materiału statystycznego ma na celu symbolizację, grupowanie i klasyfikację jednostek ze względu na określone cechy, zliczanie jednostek, sumowanie wartości badanych cech oraz obliczanie.

Nowoczesna statystyka nie ogranicza się tylko do opisu istotnych cech zbioru danych, lecz kładzie akcent na metody pozwalające na wypowiadanie sądów ogólnych. Inaczej mówiąc, od statystyki opisowej przechodzimy do wnioskowania statystycznego. Wyróżniamy trzy metody przedstawiania danych liczbowych. Liczby mogą być:

1. włączone do tekstu pisanego,

2. przedstawione w układzie tabelarycznym,

3. przedstawione graficznie.

Spróbujmy pokrótce omówić dwie ostatnie metody. Prezentację tabelaryczną (,tablica statystyczna) oraz graficzną (wykresy).

Tablica statystyczna przemawia językiem liczb, jednak nie każde zestawienie liczb jest tablicą statystyczną. Czym więc jest tablica statystyczna? Jest ona formą systematycznego uporządkowania danych statystycznych według pionowych rubryk czy kolumn oraz poziomych wierszy. Istotą takiego układu jest prostota i łatwość porównywania liczb. Prostota polega tu na jasnym i systematycznym przedstawieniu danych, co pomaga w poznaniu badanego zjawiska. Łatwość porównywania liczb, jaką uzyskuje się w tablicy dzięki zwartemu układowi uporządkowanych danych statystycznych, pomaga w wykrywaniu prawidłowości, występujących w badanych zjawiskach, lub ułatwia zrozumienie prawidłowości już poznanych.

Tablica statystyczna jest więc szczególnym sposobem opisu badanych zjawisk. Do opisu tego posługuje się swoiście uporządkowanymi danymi liczbowymi. Nawet niewielkich rozmiarów tablica statystyczna może zawierać bogactwo informacji umożliwiających wnikliwe poznanie badanego zjawiska i wyprowadzenie wielu cennych wniosków poprzez dokonywanie porównań.

Dobrą formą przedstawiania wyników są wykresy. Wykres jest wizualną formą rejestracji poszczególnych danych oraz narzędziem prezentacji i analizy uogólnionych informacji statystycznych. Najpierw jednak trzeba dokonać obliczeń i uzyskać wyniki (zwykle w formie tablic), a dopiero potem można przystąpić do sporządzania wykresów. Wykresy sporządza się najczęściej po przekształceniu wyników otrzymanych bezpośrednio z rachunku na liczby względne, tj. przeciętne, procenty, wskaźniki itp.

Wykresy są bardziej plastyczne i bardziej przejrzyste niż tablice, ponieważ zaznaczamy na nich mniej szczegółów. Dzięki tym zaletom wykresy znajdują szerokie zastosowanie przy analizie danych (można na nich łatwiej niż w tablicy dostrzec pewne ważne strony badanego zjawiska). Za pomocą wykresów można przeprowadzić również analizę struktury. Porównanie dwóch wykresów pozwala na ogół określić, w której zbiorowości jest wyższy poziom cechy mieszanej oraz w której jest większe rozproszenie. Analiza za pomocą wykresów jest łatwiejsza. Zgromadziwszy na jednej wspólnej płaszczyźnie (»szczególne zjawiska w układzie porównywalnym i kompleksowym, uzyskujemy obraz ułatwiający orientowanie się w danej dziedzinie.

Wykres statystyczny buduje się zasadniczo podobnie jak tablicę statystyczną. Każdy wykres składa się z pola wykresu w węższym tego słowa znaczeniu. Część tekstowa nad wykresem obejmuje tytuł wykresu oraz ewentualnie podtytuł. Na polu wykresu znajdują się elementy geometryczne, z których składa się obraz graficzny, jak np. punkty, linie, figury płaskie. Na wykresie, w węższym tego słowa znaczeniu, lub tuż przy nim znajduje się również tekst (wyrazy i liczby), objaśniający np. poszczególne elementy wykresu. Pod wykresem umieszcza się legendę użytych na wykresie znaków, źródło danych do sporządzenia wykresu oraz inne objaśnienia i uwagi. Wykresy są tym lepsze, im łatwiejsze do odczytania i zrozumienia. Najbardziej wymogom tym odpowiadają elementy geometryczne jednowymiarowe, głównie odcinki linii prostej i krzywe.

Wykres umożliwia poznanie zagadnienia jednym rzutem oka, bez żmudnego stosowania wielu liczb w tablicach statystycznych lub w obszernych opisach. Chcąc posługiwać się wykresem, trzeba jednak dobrze opanować tę metodę statystyczną, aby dawać obrazy czytelne, jasne, łatwo zrozumiałe i sugestywne.

Wykresy zbiorowości jakościowych

Wykresy obrazujące zbiorowości jakościowe, podobnie jak wykresy zbiorowości ilościowych (szeregów rozdzielczych i czasowych), stanowią dla kontrolującego bardzo pożyteczne, a często i odkrywcze narzędzia pomocnicze. W tym celu muszą one spełniać wszystkie wymagania, jakie stawiamy wszelkim graficznym formom opisu statystycznego. W porównaniu do wykresów zbiorowości ilościowych istnieje tu jednak większa rozmaitość środków geometrycznych. Oprócz zwykłych obrazów liniowych (odcinków prostej) posługujemy się różnorodnymi rysunkami powierzchniowymi w postaci prostokątów, kwadratów, kół itp. Wybór odpowiedniego typu zależy od charakteru zbiorowości i zadań badawczych. Spośród nich omawiamy dwa najprostsze i najczęściej spotykane postacie wykresów: wykres słupkowy i wykres kołowy.

Wykres słupkowy składa się z prostokątów, których długość jest proporcjonalna do częstości występowania zmiennej jakościowej. Zmienna jakościowa ma charakter jednowymiarowy i dlatego odpowiadający jej wykres słupkowy wymaga tylko jednej podziałki — podziałki częstości, którą się zwykle umieszcza wzdłuż osi poziomej.

Wykres kołowy stanowi bardzo często stosowany sposób przedstawienia graficznego zbiorowości o cesze jakościowej. Przyjmując powierzchnię koła za 100%, częstość każdej grupy oznaczamy za pomocą pola zawartego między promieniami wodzącymi według narastającego przelicznika: 360 stopni podzielone przez 100 = 3,6 stopnia, czyli dla oznaczenia np. 10-procentowego udziału w całości trzeba określić kątomierzem 36 stopni. Wykresy kołowe zyskują na „wymowie", jeśli poszczególne odcinki odpowiednio się zakreskuje (zacieniuje lub wyróżni kolorem). Dotyczy to zresztą wszystkich rodzajów wykresów dla zmiennych jakościowych.

Umiejętność posługiwania się metodami statystycznymi w badaniach kontrolno- -analitycznych jest jednym z warunków przejrzystego przedstawienia ustaleń kontroli, wykazania zjawiska negatywnego nie w oderwaniu, lecz w całokształcie badanego tematu, przedstawienia tego zjawiska nie w ujęciu statycznym, lecz dynamicznym. W nowoczesnej kontroli coraz bardziej daje się odczuć potrzebę szerszego wprzęgnięcia do warsztatu kontrolerskiego takiego narzędzia, jakim jest statystyka. Chodzi zarówno o stosowanie metod statystycznych przy kontroli działalności jednostek kontrolowanych, jak i o prezentowanie wyników badań, np. podczas narad pokontrolnych.

Uszczegółowieniem i podsumowaniem problematyki metod badania kontrolnego jest rysunek 11.

Rysunek 11

METODOLOGIA BADANIA KONTROLNEGO

Doświadczenie wykazuje, że nie ma uniwersalnej recepty na metodę w kontroli. Każda kontrola ma swoją specyfikę. Istnieją jednak pewne ogólne prawidła i sposoby postępowania, które umożliwiają w danych warunkach uzyskiwanie maksymalnych efektów. Zatem można powiedzieć, że bez stosowania tych prawideł i sposobów postępowania osiągnięcie właściwych efektów kontroli jest znacznie utrudnione, a w niektórych przypadkach wręcz niemożliwe.

Omówione metody i techniki mają charakter poglądowy, nie wyczerpują więc wszystkich możliwości i sposobów gromadzenia, przetwarzania i analizy materiałów niezbędnych do oceny działalności będącej przedmiotem danej kontroli. Dobór i zastosowanie w praktyce kontrolerskiej określonych metod i technik badawczych zależy od wielu czynników, a głównie od zakresu, przedmiotu i warunków kontroli, a także od wiedzy i umiejętności kontrolera.

Człowiek ujawnia swoją osobowość w sposobie traktowania innych.

D. McGregor

Rozdział 11

DOWODY W POSTĘPOWANIU KONTROLNYM

1. Pojęcie dowodu

W języku polskim słowo „dowód" jest typowym homonimem (nazwą o wielu zakresach pojęciowych). Mały słownik języka polskiego5 definiuje dowód jako „okoliczność albo rzecz dowodzącą czegoś, przemawiającą za czymś, świadczącą o czymś, wskazującą na coś; potwierdzenie, uzasadnienie" lub też: „dokument urzędowy, pisemne potwierdzenie czegoś" bądź „rozumowanie, w którym na podstawie twierdzeń uznanych za prawdziwe dochodzi się w sposób logicznie poprawny do innych twierdzeń prawdziwych" i w końcu „środki prawne służące do ustalenia okoliczności faktycznych, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy". W znaczeniu kontrolnym „dowód" to środek służący do wykazania prawdziwości okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Do zrozumienia omawianego zagadnienia podstawowe znaczenie ma rozróżnienie źródeł dowodowych i środków dowodowych.

Przez źródło dowodowe rozumie się osobę lub rzecz, które dostarczają środków dowodowych. Natomiast środki dowodowe są formą przekazu informacji (spostrzeżeń), które uzyskuje się ze źródła dowodowego, z którym kontrolujący styka się bezpośrednio, przeprowadzając dowód. I tak np. dokument jest źródłem dowodowym, a więc źródłem wiadomości o fakcie, mogącym stanowić dowód w postępowaniu kontrolnym. Do faktu tego docieramy za pomocą takiego środka dowodowego, jakim jest zapoznanie się z treścią dokumentu. Podobną definicję środka dowodowego przyjmuje się w doktrynie postępowania cywilnego: środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości, względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach.

A oto zestawienie źródeł dowodowych i odpowiadających im środków dowodowych oraz sposobów ich uzyskiwania:

źródła dowodowe

osoba

biegły

dokument

rzecz

środki dowodowe

wyjaśnienie, oświadczenie

opinia

treść dokumentu

właściwość rzeczy

sposoby ich uzyskiwania

przesłuchanie

przesłuchanie, odczytanie

odczytanie

oględziny

Należy jednak zaznaczyć, iż to zestawienie nie ma charakteru wyczerpującego. Katalog środków dowodowych w postępowaniu kontrolnym jest o wiele szerszy. Wydaje się słuszne stwierdzenie, iż jako środek dowodowy należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przykładowo należy wskazać na zapisy w postaci cyfrowej na przystosowanych do tego nośnikach, a także zarejestrowany obraz lub dźwięk.

2. Klasyfikacja źródeł dowodowych

W literaturze dotyczącej postępowania kontrolnego, administracyjnego, cywilnego czy karnego dokonuje się podziałów dowodów uwzględniających różne kryteria. Zamieszczono te, które mają dla postępowania kontrolnego najbardziej istotne znaczenie.

Dowody bezpośrednie i pośrednie

Dowody bezpośrednie to takie, które wprost wskazują na istnienie lub nieistnienie faktu dowodowego, do pośrednich natomiast zaliczymy te, które dopiero w logicznym powiązaniu dają obraz pewnej całości.

A zatem, jeżeli występuje tylko jedno ogniwo między kontrolującym a poznawaną rzeczywistością, to mamy do czynienia z dowodem bezpośrednim, zwanym niekiedy dowodem pierwotnym. Tak jest np. w sytuacji, gdy kontrolujący uzyskuje wiadomość od pracownika, który był obserwatorem danego zdarzenia bądź sam wykonywał czynność, o której relacjonuje. Natomiast, gdy tych ogniw jest więcej, np. w sytuacji, gdy składający wyjaśnienia słyszał o oznaczonym fakcie od innej osoby, mówimy o dowodzie pośrednim, zwanym również pochodnym.

Dowody osobowe i rzeczowe

Za kryterium tego podziału przyjmuje się rodzaj źródła dowodowego, a więc to, czy jest nim osoba czy rzecz. Warto w tym miejscu zauważyć, że dokument może mieć walor zarówno źródła dowodowego rzeczowego, gdy rozpatrujemy jego

fizyczne właściwości, jak i osobowego, gdy przedmiotem naszego zainteresowania jest utrwalona na nim treść, mogąca stanowić np. spisane wyjaśnienie pracownika.

Dowody pojęciowe i zmysłowe

Pierwsze wyrażają treść pojęciową. Do grupy tej możemy zaliczyć wyjaśnienia pracownika, opinie biegłych lub specjalistów, treść dokumentu.

Do dowodów zmysłowych należą te, które uzyskuje się na podstawie zmysłowej percepcji przeprowadzającego dowód. W grupie tej znajdą się więc np. właściwości miejsca i rzeczy, które poddano oględzinom.

Dowody obciążające i odciążające

O dowodach obciążających mówimy wówczas, gdy wskazują na takie wykonywanie czynności, które jest gorsze od przyjętego wzorca, a więc wtedy, kiedy znajdziemy potwierdzenie negatywnego faktu kontrolnego w postaci stosownych zapisów czy wyjaśnień pracowników. Dowody obciążające to również takie, które wskazują na odpowiedzialność danego pracownika za nienależyte wykonanie obowiązków. Te same dokumenty czy wyjaśnienia, wskazujące na zaniedbania przedmiotowo-podmiotowe, mogą jednocześnie potwierdzać prawidłowość wykonywania innych czynności. Wówczas dowody te nazwiemy odciążającymi.

3. Poszczególne środki dowodowe

Dokument i jego właściwości

W tym rozdziale omawiamy następujące środki dowodowe: treść dokumentu, właściwości rzeczy, wyjaśnienie, oświadczenie i opinię biegłego. Nie jest to jednak pełna lista środków, są bowiem nimi również np. notatka służbowa, protokół z oględzin. Dokumenty są najczęściej występującymi źródłami dowodowymi w postępowaniu kontrolnym. Można powiedzieć, że dokument to przedmiot zawierający za pomocą pisma treść wyrażającą myśl jej autora. Nie ma znaczenia rodzaj materiału, na którym ta treść została utrwalona.

Badanie dokumentów

W toku postępowania kontrolnego dokument należy poddać dwojakiemu badaniu: formalnemu i merytorycznemu.

Badanie formalne ma na celu ustalenie: autora, rodzaju dokumentu, jego autentyczności, legalności wystawienia, autentyczności podpisów, prawidłowości

zewnętrznych. Oczywiście należy mieć na względzie, iż nie każde stwierdzenie nieprawidłowości sporządzenia dokumentu będzie powodem do odrzucenia jego treści mogącej potwierdzać istnienie faktów w postępowaniu kontrolnym. Kontroler stwierdziwszy, iż dany akt administracyjny (np. decyzja administracyjna), będący przedmiotem badania, nie spełnia ustawowo określonych wymogów, nie będzie mógł samowolnie odrzucić go jako dowodu, zasłaniając się błędami w jego sporządzeniu. Nawet jeżeli takie nieprawidłowości w konkretnym dokumencie występują, to do stwierdzenia, iż treść dokumentu nie wywołuje przewidzianych skutków, upoważnione są tylko ustawowo umocowane organy.

Badanie merytoryczne dokumentu polega na zapoznaniu się z jego treścią, ocenie zawartych w nim myśli lub przejawów woli autora. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż w pewnych przypadkach niedoskonałość wyrażenia myśli przez autora może doprowadzić do odmiennego, od jego intencji, odczytania zawartych w tym dokumencie treści. Konieczne jest więc badanie całego dokumentu, biorąc pod uwagę okoliczności sporządzenia go, aby w pełni poprawnie odczytać to, co zamierzał wyrazić jego autor. Czytanie wyrywkowe, pobieżne, w innej kolejności, niż jest to w dokumencie ustalone — wszystko to może spowodować błędne ustalenia merytoryczne.

Moc dowodowa dowodu z dokumentu

Pisząc o dowodzie z dokumentu, a zwłaszcza stosunku, jaki występuje między dowodem z dokumentu a innymi dowodami, należy pamiętać, iż dowód z dokumentu daje większe gwarancje obiektywizmu. Na przykład ani wyjaśnienia, ani oświadczenia nie dają tak wiernego obrazu ostatecznej woli stron jak dokument świadczący o niej bezpośrednio. Wyjaśniający bądź oświadczający może mylnie rozumieć znaczenie oświadczeń, a ponadto ludzka pamięć może zawieść, podczas gdy dokument utrwala bez zmian i w długim horyzoncie czasowym to, co strony chciały w nim zamieścić i rzeczywiście zamieściły.

Fałszowanie dokumentów

Przy okazji wywodów dotyczących dowodu z dokumentu należy odnieść się także do problemu fałszerstw dokumentów. Rozróżniamy dwa typy fałszerstw dokumentów: materialne i intelektualne.

Fałszerstwo materialne w praktyce polega na sporządzaniu dokumentu imitującego autentyczny dokument bądź na dokonywaniu zmian w autentycznym dokumencie, np. przez zmianę daty, podrobienie cudzego podpisu. Fałsz dokumentu następuje w celu uznania go za autentyczny.

Natomiast fałsz intelektualny dokumentu nie polega na jego sfałszowaniu w sensie fizycznym, lecz na wprowadzeniu do niego nieprawdziwej treści. Przestępstwo to może być popełnione tylko przez funkcjonariusza publicznego, co determinuje zakres pojęciowy słowa dokument, który jest tu znacznie węższy niż przy fałszu materialnym i zbliża go do pojęcia dokumentu urzędowego. Ponadto przestępstwem jest także używanie dokumentu, w którym poświadczono nieprawdę, a także niszczenie, uszkadzanie, ukrywanie, czynienie bezużytecznym lub usuwanie dokumentu, którym dana osoba nie ma prawa wyłącznie rozporządzać.

Zabezpieczanie dokumentów

Kontroler, stwierdziwszy w toku postępowania kontrolnego fałszerstwo dokumentu, a także wtedy, kiedy dokument stanowi dowód popełnienia przestępstwa, jest zobowiązany do zabezpieczenia go w oryginalnej postaci, tak aby zapewnić jego nienaruszalność. Może to zrobić:

• przechowując go w jednostce kontrolowanej w zabezpieczonym schowku lub pomieszczeniu;

• oddając na przechowanie kierownikowi lub innemu pracownikowi jednostki kontrolowanej za pokwitowaniem;

• zabierając z jednostki kontrolowanej.

Czynności te powinny być stwierdzone odrębnym protokołem podpisanym zarówno przez kontrolera, jak i kierownika jednostki, z której dokument został pobrany.

Jeżeli zachodzi potrzeba włączenia do akt kontroli określonego dokumentu lub jego części, kontroler włącza odpis tego dokumentu, potwierdzony przez kierownika komórki organizacyjnej, w której dokument się znajduje. Zasadą jest niewłączanie oryginalnych dokumentów do akt kontroli. Podobną rolę odgrywają, wyciągi sporządzane z dokumentów. Tak samo jak odpisy wymagają one uwierzytelnienia.

Podział dowodów

Można dokonać kilku następujących podziałów dokumentów:

• urzędowe i prywatne — podział dokonany ze względu na wystawcę dokumentu; dokumentem urzędowym jest np. decyzja administracyjna czy zaświadczenie, a prywatnym np. faktura wystawiona przez przedsiębiorcę;

• podpisane i niepodpisane — podział dokonany ze względu na możliwość identyfikacji jego autora; anonim nie może być traktowany jako dowód, natomiast powinien być sygnałem dla kontrolera, aby zainteresować się sprawą; może być sygnałem do sprawdzenia prawdziwości zawartych w nim twierdzeń poprzez znalezienie innych dowodów;

• pierwotne i pochodne — podział określający, czy dokument jest oryginałem, czy wtórnikiem; w szerokim znaczeniu dokumenty pochodne to te, które mają charakter sprawozdawczy, np. protokoły z wyjaśnień (wtórne wobec samych wyjaśnień);

• sporządzone specjalnie do celów postępowania kontrolnego (np. opinie rzeczoznawców), a także funkcjonujące niezależnie od postępowania (np. decyzje, korespondencja urzędowa).

Ograniczenia dowodowe

Ustawa o ochronie informacji niejawnych wprowadza pojęcie tajemnicy państwowej i tajemnicy służbowej. Wszelkie dokumenty z tej pierwszej kategorii są zaopatrywane w klauzulę „ściśle tajne" albo „tajne".

Dokumenty stanowiące tajemnicę służbową kwalifikuje się natomiast jako „poufne" albo „zastrzeżone". Kontroler, aby mieć możliwość legalnego wglądu w dokumenty opatrzone którąkolwiek z klauzul tajności, musi otrzymać stosowny certyfikat z zaznaczeniem kategorii spraw dla niej dostępnych. Jeżeli kontroler nie legitymuje się takim certyfikatem, nie będzie mógł uzyskać środków dowodowych z tych dokumentów, których treści zakwalifikowano jako tajemnicę państwową bądź służbową. Natomiast pracownik jednostki kontrolowanej, w którego posiadaniu znajdują się takie dokumenty, jest zobowiązany do szczególnej ochrony ich dostępności, w tym również przed kontrolerem niespełniającym stosownych wymogów.

Odrębną kwestię stanowi zakres upoważnienia osoby przeprowadzającej kontrolę. Jeżeli nawet kontroler legitymuje się stosownym certyfikatem, to i tak nie będzie mógł być dopuszczony do wglądu do dokumentów oznaczonych klauzulami tajności, jeżeli treść upoważnienia nie będzie tego wyraźnie przewidywać.

4. Rzecz i jej właściwości Rzeczy jako źródła dowodowe

Przy badaniu przedmiotów docieramy do ustaleń faktycznych przez analizę ich zewnętrznych lub wewnętrznych cech. Analiza tych cech czy właściwości rzeczy będzie środkiem dowodowym prowadzącym do ustalenia określonych faktów.

Dowodem rzeczowym może być nie tylko każdy przedmiot, którego cechy dostarczają informacji dla toczącego się postępowania kontrolnego, ale także miejsce, ciało płynne i lotne, których właściwości (np. barwa) mogą mieć znaczenie dla ustaleń kontroli.

Przeprowadzenie dowodu

Sposobem przeprowadzenia dowodu z rzeczy są jego oględziny. Oględziny stanowią formalną czynność kontrolną, polegającą na naocznym ustaleniu przez kontrolera rzeczywistego stanu faktycznego, istniejącego w momencie dokonywania tej czynności, w celu jego skonfrontowania z obowiązującym stanem normatywnym, obowiązującym wzorcem.

Oględziny mogą dotyczyć przedmiotów, takich jak maszyny czy towary, ale także odnoszą się do badania zjawisk o charakterze dynamicznym, tj. prowadzą do zapoznania się z przebiegiem określonego procesu i do ustalenia, czy odbywa się on zgodnie z wyznaczonymi dla niego normami.

Decyzję w kwestii przeprowadzenia oględzin podejmuje sam kontroler. Jednak do ich skuteczności potrzebne jest uczestnictwo osoby materialnie odpowiedzialnej za badane składniki majątkowe albo — w razie jej nieobecności — innej osoby lub komisji powołanej przez kierownika jednostki kontrolowanej.

Dokonane w wyniku oględzin ustalenia powinny być przedstawione w sposób niedający podstawy do ich dowolnej interpretacji, tj. za pomocą obiektywnych mierników (liczby, procenty, kwoty itp.).

Z przeprowadzonych oględzin sporządza się protokół składający się zasadniczo z trzech części:

1. wstępnej, zawierającej informacje o charakterze formalnym (nazwa dokumentu, data, imiona i nazwiska oraz stanowiska służbowe osób uczestniczących w oględzinach, określenie przedmiotu poddanego oględzinom);

2. merytorycznej, zawierającej opis stanu faktycznego stwierdzonego w czasie oględzin;

3. końcowej, zawierającej informacje o załącznikach, uwagi uczestników co do sposobu przeprowadzenia oględzin lub ich ujęcia w protokole, podpisy uczestników.

Obiektywną formą relacji z przeprowadzonych oględzin są fotografie, które w połączeniu z opisem zawartym w protokole stanowią pełną dokumentację w tym zakresie.

W przypadku rzeczowych źródeł dowodowych istnieje możliwość pobrania i zabezpieczenia ich. O konieczności przeprowadzenia tej czynności decyduje każdorazowo kontroler w zależności od potrzeb prowadzonego postępowania kontrolnego, stwierdzającego, iż dana rzecz może być źródłem dowodowym. Zabezpieczony przedmiot powinien być swoiście oznaczony przez strony po-stępowania kontrolnego. Uniemożliwia to ewentualne pomylenie danego przedmiotu z innymi, o podobnych cechach, a także udaremnia próby zastąpienia danego przedmiotu.

Rzeczowym źródłem dowodowym mogą być pobrane rzeczy, np. próbki wyrobów, półfabrykaty materiałów, narzędzia. Wyliczenie to ma oczywiście charakter przykładowy, a różnorodność rzeczowych źródeł dowodowych wydaje się nieograniczona.

Czynność pobrania rzeczy powinna być dokonana w obecności kierownika komórki organizacyjnej, w której rzecz się znajduje. W razie nieobecności tej osoby pobrania rzeczy dokonuje się w obecności pracownika wyznaczonego przez kie- równika jednostki kontrolowanej (zasada kontradyktoryjności). Z pobrania rzeczy kontroler sporządza protokół, w którym wskazuje osobę obecną przy dokonaniu pobrania. Protokół podpisuje kontroler i osoba uczestnicząca w czynności.

Praktycznym przykładem rzeczowego źródła dowodowego może być np. zepsuta kłódka zabezpieczająca magazyn. W wyniku dokonanych oględzin i mechanicznego jej sprawdzenia dochodzimy do wniosku, że nie mogła ona prawidłowo ryglować drzwi do magazynu. W konkretnej sytuacji właściwości kłódki będą środkiem dowodowym wskazującym na fakt dopuszczenia do zaniedbań przez magazyniera, którego obowiązkiem jest sprawdzanie i właściwe zabezpieczanie pomieszczeń magazynowych.

Omówione zagadnienia zostały przedstawione na rysunku 12.

5. Pracownik i jego wyjaśnienia

Pracownik jako źródło dowodowe

Źródłem dowodu z wyjaśnień jest pracownik jednostki kontrolowanej, który dostarcza kontrolerowi wiadomości o faktach składających się na całokształt ustaleń kontrolnych. Wezwanie do złożenia wyjaśnień może być skierowane do każdego pracownika, bez względu na zajmowane stanowisko.

Prawo kontrolera wzywania poszczególnych pracowników do złożenia wyjaśnień rozciąga się także na kolejną fazę procesu kontroli, tj. postępowa* nie pokontrolne. W przypadku wystąpienia wątpliwości dotyczących wykonywania przez jednostkę zaleceń pokontrolnych kontroler ma prawo dokonać w tym zakresie działań sprawdzających, m.in. przez uzyskanie wyjaśnień od pracowników. Wyjaśnienia te muszą zawsze pozostawać w związku z przeprowadzoną kontrolą.

Formy udzielania wyjaśnień

Pracownicy jednostki kontrolowanej udzielają wyjaśnień ustnie lub pisemnie. Ten pierwszy sposób dotyczy sytuacji, w której kontroler rozpoznaje jedynie kontrolowaną rzeczywistość, uzyskuje informacje na temat sposobu podejmowanych działań, praktycznego wymiaru funkcjonowania jednostki kontrolowanej itp. Ten sposób składania wyjaśnień nie daje kontrolerowi możliwości powoływania się na nie jako na środek dowodowy. Toteż w bardziej istotnych kwestiach, dotyczących badanego zagadnienia, wyjaśnienia powinny być przekazane na piśmie lub za-protokołowane przez kontrolera i podpisane zarówno przez niego, jak i przez pracownika wezwanego do dokonania tej czynności. Tylko tak udokumentowane wyjaśnienia mogą stanowić dowód ustaleń kontrolnych.

Od wyjaśnień składanych przez pracowników jednostki kontrolowanej w toku postępowania kontrolnego należy odróżnić wyjaśnienia pisemne składane przez kierownika jednostki kontrolowanej po otrzymaniu i podpisaniu protokołu z kontroli. Przypomnijmy: złożenie tych wyjaśnień przysługuje tylko kierownikowi jednostki kontrolowanej i dotyczy stwierdzonych w protokole naruszeń i uchybień oraz przyczyn ich powstania.

Ograniczenia dowodowe z wyjaśnień

W odniesieniu do dowodu z wyjaśnień pozostaje do rozważenia problem, czy pracownik może się uchylić od udzielenia wyjaśnień. Na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, wskazując jednocześnie zakres przedmiotowy tych przypadków.

Pracownikowi jednostki kontrolowanej służy prawo do odmowy złożenia wyjaśnień, co w praktyce przejawia się odmową odpowiedzi na konkretne pytania, jeżeli wyjaśnienia takie mogłyby narazić go lub jego bliskich (małżonka, wstępnych, zstępnych, rodzeństwo itd.) na odpowiedzialność kamą, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową. Prawo to, w szczególności w zakresie dotyczącym uniknięcia odpowiedzialności karnej, wynika z fundamentalnej zasady prawa do obrony, która ma zastosowanie także w postępowaniu kontrolnym.

Zwróćmy uwagę, że pracodawca może wyciągnąć w stosunku do pracownika konsekwencje służbowe za złożenie kontrolerowi fałszywych wyjaśnień bądź zatajenie prawdy. Jednak sankcje z tytułu takiego postępowania nie mogą być dowolne. Powinny wynikać z przepisów dotyczących praw i obowiązków pracowniczych wyznaczanych przez normy prawa pracy oraz inne dokumenty powstałe na ich podstawie, takie jak np. regulamin pracy. Ważną przesłanką odpowiedzialności jest uprzednie poinformowanie pracownika o odpowiedzialności służbowej za złożenie fałszywych wyjaśnień.

6. Pracownik i jego oświadczenia

Pracownik jako źródło dowodowe

Podobnie jak w przypadku dowodu z wyjaśnień źródłem dowodowym jest tu pracownik jednostki kontrolowanej (lub inna osoba), który z własnej inicjatywy może złożyć ustne lub pisemne oświadczenie. Mimo pewnych zbieżności z wyjaśnieniami oba te środki dowodowe nie są tożsame. Wyjaśnienia, jak już wcześniej wskazano, są składane przez pracownika w wyniku wezwania, którego autorem i inicjatorem jest kontroler. Natomiast w przypadku oświadczenia inicjatywa leży po stronie pracownika lub innej osoby. Kontroler nie może od kogokolwiek żądać złożenia oświadczenia.

Treść oświadczenia

Treść oświadczenia może być dowolna, ale powinna dotyczyć przedmiotu kontroli bądź traktować o różnych sprawach, wiążąc się z działalnością służbową osoby składającej oświadczenie bądź też nawiązywać do zakresu obowiązków innego pracownika. W praktyce zakres przedmiotowy składanych oświadczeń nie jest ograniczony.

W związku z tak szerokim spektrum spraw, mogących stanowić treść oświadczenia, niezmiernie ważne jest, aby kontroler poddał je uważnej i wnikliwej analizie. Przy analizie oświadczeń należy pamiętać, co oczywiście nie jest regułą, iż część pracowników, w obawie przed wykryciem ich własnego nieprawidłowego po-stępowania, będzie się starała zatuszować Wędy swojej działalności, ukierunkować postępowanie kontrolne na inne aspekty itp. Zdarza się, iż celem złożonego oświadczenia jest chęć rozwiązania na własną korzyść konfliktów i animozji personalnych.

Moc dowodowa oświadczenia

Ustne oświadczenie złożone przez pracownika — podobnie jak ustne wyjaśnienie — nie ma żadnej wartości dowodowej w postępowaniu kontrolnym. Aby nadać oświadczeniu moc dowodową, musimy utrwalić jego treść za pomocą pisma, sporządzając protokół z przyjęcia ustnego oświadczenia. Protokół taki podpisuje zarówno kontroler, jak i osoba składająca oświadczenie. Moc dowodową ma również oświadczenie złożone przez pracownika na piśmie przez niego sporządzonym. Niezbędne jednak jest opatrzenie treści takiego oświadczenia podpisem pracownika.

7. Biegły i jego opinia

Biegły jako źródło dowodowe

Ważnym osobowym źródłem dowodowym jest biegły. Jego opinia stanowi; środek dowodowy. Skierowanie się do biegłego o wydanie opinii może nastąpić w przypadkach wymagających wiadomości specjalnych, tj. wtedy, kiedy do pełnego. wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poza przeciętnymi zasadami doświadczenia; życiowego, potrzebne są ponadto zasady doświadczenia naukowego lub zawodowe-go. Biegłym jest więc osoba, która dysponuje „specjalnymi wiadomościami" - potrzebnymi do ustalenia lub oceny określonych faktów, do czego w danym przypadku nie wystarczają wiedza i doświadczenie kontrolera.

Prośba o wydanie opinii powinna precyzować, co ma być wyjaśnione, określać zakres badań, które ma przeprowadzić biegły, wyznaczyć termin wykonania ekspertyzy, w miarę potrzeby stawiać pytania szczegółowe.

Nie należy jednak powoływać biegłego w sprawach, do których rozstrzygnięcia nie są konieczne wiadomości specjalne. W każdym konkretnym przypadku kontroler powinien ocenić, czy wiedza i doświadczenie, którymi dysponuje, nie są wystarczające do samodzielnego osądu danego przypadku.

Treść opinii biegłego

Opinia biegłego powinna zawierać ocenę przyczyn i skutków określonych zdarzeń lub innych kwestii w świetle stanu wiedzy w danej gałęzi nauki albo w świetle zasad doświadczenia w danej dziedzinie ludzkiej działalności. Opinia biegłego, jak każdy inny dowód, wymaga od kontrolera ustosunkowania się do jej treści przez dokonanie oceny. W każdym przypadku kontroler powinien sprawdzić, czy opinia nie zawiera niejasności, sprzeczności, luk oraz czy konkluzja zawarta w opinii jest konkretna i przekonująca. Jeżeli warunki te są spełnione, opinia biegłego może stanowić cenny środek dowodowy.

Powyższe zagadnienia przedstawia rysunek 12.

Rysunek 12

DOWODY W POSTĘPOWANIU KONTROLNYM

Działać jak człowiek myślący i myśleć jak człowiek czynu.

H. Bergson

Rozdział 12

PROCES KONTROLOWANIA

1. Fazy i etapy procesu kontrolnego

Fazy procesu kontrolnego

Z pojęcia i zakresu kontroli wynikają określone fazy i etapy postępowania, które składają się na proces kontrolny. Poszczególne fazy tego procesu można przedstawiać z różnego punktu widzenia, a przez to mniej lub bardziej szczegółowo.

Najczęściej zalicza się do nich fazy (omawiamy je szczegółowo w następnych rozdziałach):

1. czynności przygotowawcze do kontroli,

2. dokonywanie czynności kontrolnych,

3. postępowanie pokontrolne.

Jest to układ najbardziej ogólny i logiczny, jednak jego użyteczność poznawcza zależy od treści poszczególnych etapów (odcinków w rozwoju procesu kontroli). Można tu wyróżnić:

• powzięcie decyzji o rozpoczęciu kontroli,

• opracowanie planu i tematyki kontroli,

• przygotowanie niezbędnych środków,

• czynności kontrolne,

• opracowanie dokumentów pokontrolnych,

• kontrolę wykonania.

Do elementów „systemu kontrolowania" są także zaliczane:

• wzory postępowania kontrolnego (wyznaczenia),

• ludzie wyposażeni w odpowiednie kompetencje,

• środki materialne,

• procedury i metody kontroli,

• więzi i sprzężenia między elementarni „systemu kontrolowania" oraz przedmiotami kontroli.

Proces kontrolny można także rozpatrywać jako układ cybernetyczny. Cybernetyka posługuje się modelem jako instrumentem analizy zjawisk. Model obejmujący systemy społeczne jest zawsze pewnym uproszczeniem rzeczywistości i stanowi abstrakt fragmentu rzeczywistości o uproszczonych charakterystykach i relacjach wyróżnionych z określonego punktu widzenia. Mimo tych mankamentów model umożliwia niejako plastyczną systematyzację poszczególnych elementów badanego systemu. Pozwala to na rozeznanie systemu oraz na rozeznanie stanu wiedzy w zakresie tych elementów.

Rozpatrując system kontrolowania jako układ względnie odosobniony, stwierdzamy, że:

• posiada on swoje najbliższe otoczenie, którym jest „nadsystem" zarządzania i inne systemy stanowiące otoczenie dalsze;

• otoczenie oddziałuje na system kontroli poprzez jego „wejścia"',

• system kontroli oddziałuje na otoczenie poprzez swoje „wyjścia".

W rozpatrywanym modelu procesu kontroli do celów analitycznych rozróżnia się:

• informacje wejściowe,

• rozpoznanie wstępne,

• kontrolowanie,

• informacje wyjściowe.

Strukturę procesu kontroli stanowi uporządkowany układ pewnych elementów i ich wzajemnych relacji, pełniących określoną rolę w osiąganiu celów stojących przed kontrolą. Najogólniej biorąc, celem, kontroli jest zbadanie, czy i w jakim stopniu stan rzeczywisty badanego obiektu odbiega od stanu postulowanego i co należy uczynić, aby osiągnąć stan postulowany. Między jednym a drugim stanem występują kolejno powiązane etapy procesu realizowanego w ramach wyznaczonych „wzorców kontrolnych" i na podstawie określonego stanu zasobów zasileniowych.

Proces kontroli rozpoczyna się od informacji wejściowych. Informacją nazywamy pewną treść będącą opisem, nakazem, zakazem, poleceniem, zaleceniem itp. Informacje przekazywane są w różnych postaciach, którymi są: słowo, litery, liczby, wykres, obraz, dźwięk. Rodzaj tych informacji jest tak różny, jak różna jest działalność kontrolna. Są to informacje odzwierciedlające zapotrzebowanie organu zarządzającego na ocenę sytuacji w jednostce podległej, a także informacje wskazujące na występowanie zjawisk niekorzystnych, niegospodarności, marnotrawstwa, nadużyć i wielu innych. Źródłem informacji jest otoczenie systemu kontroli, tj. organy zarządzające kontrolą, załogi pracownicze, listy, skargi itd.

Źródłem informacji mogą być także określone przedmioty i zjawiska (np. niegospodarność na placu budowy). Tego rodzaju informacje napływają do organów kontroli oraz są uzyskiwane przez te organy z własnej inicjatywy w wyniku dokonywania analiz i ocen sytuacji na określonych stanowiskach pracy. Punktem wyjściowym w procesie kontroli jest zawsze określona informacja, sygnał i impuls zewnętrzny, wtedy kiedy mamy na uwadze proces kontrolny realizowany zarówno przez wyodrębnioną komórkę kontroli, jak i kontrolę bezpośrednio przez organ zarządzający. Posługując się nomenklaturą cybernetyczną, pierwszy etap kontroli można nazwać wejściem informacyjnym.

Proces kontroli, jego organizacja i procedura, jest jednocześnie limitowany przez tzw. wzorce kontrolne (wyznaczenia). Ich zakres obejmuje normy wynikające z przepisów prawnych i służbowych, planów gospodarczych, bieżących wytycznych organu zarządzającego itd., które regulują działalność kontrolowanego obiektu. Jednocześnie istnieją wyznaczenia odnoszące się do form i metod działalności kontrolnej. Przestrzeganie wyznaczeń wymaga od kontrolującego dużego zasobu wiedzy ogólnej i zawodowej oraz doświadczenia. Niektóre wyznaczenia wynikają wprost z określonego przepisu lub instrukcji.

Trudniejsze są sytuacje, gdy skonstruowanie stanu obowiązującego wyprowadza się z zasady gospodarności. Dlatego też dokonywanie czynności kontrolnych wymaga odpowiedniego doboru nie tylko środków materialno-technicznych, ale i ludzkich, dysponujących odpowiednią wiedzą i wypracowaną metodyką kontroli. Inaczej mówiąc, niezbędne jest określone wejście zasileniowe. Idzie tu o wiedzę posiadaną nie tylko przez pojedynczego kontrolera, ale także przez całą komórkę kontrolną, tj. wiedzę obejmującą również sytuację w potencjalnych obiektach kontroli. Wiedza ta jest wykorzystywana przy inicjowaniu kontroli, a następnie wzbogacana po jej zakończeniu. Uzyskane na wejściu informacje podlegają w procesie kontroli przekształceniu (transformacji) na ustalenia kontrolne, a także na doskonalenie własnej działalności.

Informacje podlegające transformacji — w zależności od ich charakteru — są przedmiotem wyjaśniania, uzupełniania, wiązania z innymi informacjami itp. Proces ten można określić jako rozpoznanie wstępne. Rozumiemy przez to zespół czynności mających na celu uzasadnienie potrzeby dokonania kontroli. W praktyce organ kontroli otrzymuje różne informacje (w tym także fałszywe) i zanim podejmie decyzję o rozpoczęciu czynności kontrolnych wspomniane rozpoznanie wstępne jest konieczne. Rozpoznanie wstępne powinno więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy istnieje uzasadnienie podjęcia czynności kontrolnych.

Czynności wykonywane w ramach rozpoznania wstępnego mieszczą się w etapie przygotowawczym do kontroli. Przygotowanie do kontroli to nie tylko opracowanie tematyki, harmonogramu czynności, dobór ekipy kontrolnej itp. Istotne jest także dokonanie rozpoznania obiektu kontroli przez zebranie takich informacji, które dają pogląd na sytuację w tym obiekcie, umożliwiając tym samym ukierunkowanie tematyki kontrolnej na punkty najbardziej newralgiczne z punktu widzenia zadań postawionych przed kontrolą.

Rozpoznanie wstępne ma zastosowanie przy organizowaniu kontroli zarówno wywołanych przez informacje zewnętrzne, jak i podejmowanych z inicjatywy organu kontroli (tzw. kontrole planowane), Te ostatnie nie są przecież kontrolami podejmowanymi „na ślepo", zawsze poprzedza je określony zespół czynności umożliwiających trafny — z punktu widzenia zadań danej komórki kontroli — wybór obiektu kontroli i odcinków zasługujących na szczególną uwagę. Do tego celu wykorzystuje się rozmaite dane liczbowe i opisowe (sprawozdania, protokoły, korespondencję, rozmowy itp.), będące w dyspozycji organu kontroli. Rezultatem rozpoznania wstępnego jest podjęcie czynności kontrolnych bądź ich zaniechanie (np. na skutek fałszywych informacji wejściowych).

W procesie kontrolowania informacje z rozpoznania wstępnego są weryfikowane i wzbogacane, analizowane i oceniane oraz dokumentowane. Obok tzw. ustaleń kontrolnych ma tu również zastosowanie pojęcie środków dowodowych (zob. rozdział Dowody w postępowaniu kontrolnym).

W toku kontroli stan faktyczny obiektu kontrolowanego jest porównywany ze stanem obowiązującym, w wyniku czego ustalane są zgodności bądź niezgodności między tymi stanami oraz ich skutki, przyczyny i źródła. Końcowe działanie organu kontroli przybiera postać działania bezpośredniego, skierowanego na obiekt kontroli (np. w formie wystąpienia o wydanie „doraźnego zarządzenia"), a także na system kontroli (samodoskonalenie), oraz pośredniego, tj. oddziaływania na obiekt kontroli i wyznaczenia poprzez elementy otoczenia zewnętrznego.

Ukoronowaniem procesu kontroli są wnioski w sprawie usunięcia błędów i nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie kontrolowanym, upowszechnienia jego pozytywnych doświadczeń, zastosowania nowych rozwiązań, wyróżnienia pracowników, wyegzekwowania ustalonych strat, zastosowania sankcji dyscyplinarnych itd., a także wnioski dotyczące samego systemu kontrolowania, mające na celu doskonalenie jego organizacji i sprawności działania.

Odpowiednio do treści ustaleń końcowych występują nośniki informacji takie, jak: protokół, sprawozdanie, wystąpienie pokontrolne itd. Zależnie od treści informacji wyjściowych są one skierowane do odpowiednich adresatów, będących elementami otoczenia systemu kontroli.

Wspomnijmy tu, że odbiorca informacji z kontroli reaguje na nie, podejmując odpowiednie działania, których celem jest osiągnięcie stanu pożądanego obiektu kontroli i ewentualnie zmiana wyznaczeń. Działania te są domeną organu zarządzającego skontrolowaną jednostką, kontrola bowiem nie obejmuje uprawnień władczych. Informacje wyjściowe z kontroli są więc źródłem decyzji podejmowanych przez określonego szczebla decydenta, który jest poza systemem kontroli. Powyższe zagadnienia przedstawia rysunek 13.

Nieodłącznym elementem działalności zorganizowanej jest dokonywanie ocen działania z punktu widzenia założonego celu. Poszczególne działania przebiegają według sprzężonych faz. Proces ten polega na ciągłej konfrontacji (porównywaniu) wykonywanej pracy z przyjętymi założeniami, korygowaniu czynności bądź założeń tak, aby wykonanie pracy prowadziło do osiągnięcia obranego celu. W działaniach zespołowych zadania te stanowią jedną z podstawowych funkcji kierownika, przy czym stają się one coraz bardziej złożone w miarę wzrostu zasięgu działania. Każdy kierownik, aby móc dokonać oceny zgodności działania z celem, musi koniecznie posiadać informacje o przebiegu pracy, czyli musi mieć rozpoznanie.

Rysunek 13

MODEL PROCESU KONTROLOWANIA

W użytym tutaj znaczeniu rozpoznanie można określić jako proces zbierania informacji o wynikach i ewentualnych odchyleniach w przebiegu działania w stosunku do założonych celów (końcowego i pośrednich). Tego rodzaju rozpoznanie jest dokonywane na każdym szczeblu kierowniczym (od majstra do dyrektora naczelnego), przy czym zmieniają się odpowiednio jego zakres, formy i metody.

W mniejszych zespołach rozpoznanie ma charakter bezpośredni — kierownik osiąga je poprzez osobistą kontrolę (nadzór kierowniczy). Natomiast na wyższych szczeblach kierowania kierownictwo nie jest w stanie w szerszym zakresie bezpośrednio dokonywać ocen służących do bezpośredniego kierowania. W tym celu powołuje się odpowiednie komórki funkcjonalne, które zajmują się np. gromadzeniem, przechowywaniem i przetwarzaniem informacji, sprawozdawczością, statystyką. Tego rodzaju systemy informacji istnieją w każdej większej firmie, tworząc bogate źródła wiedzy, również dla zawodowych kontrolerów wewnętrznych.

Rozpoznanie za pomocą wymienionych źródeł nazwiemy umownie rozpoznaniem pośrednim, rozumiejąc przez to zespół czynności i procesów polegających na zbieraniu i analizie informacji służących do oceny sytuacji w firmie. Rola tego rozpoznania rośnie w miarę wspinania się w górę hierarchii organizacyjnej (rysunek 14).

Natomiast rozpoznanie bezpośrednie odbywa się w formie kontroli funkcjonalnej — pionowej (kierownicy kontrolują bezpośrednio podległych im pracowników) lub w formie kontroli instytucjonalnej wykonywanej głównie przez wyodrębnioną komórkę (jednostkę organizacyjną) powołaną wyłącznie do sprawowania kontroli wewnętrznej (tzw. gospodarczej).

Przypomnijmy, że istotą kontroli wewnętrznej jest stwierdzenie, czy wynik działania jest zgodny z zamierzeniem oraz czy wszystkie czynności i środki zastosowane.

Rysunek 14

RODZAJE ROZPOZNANIA KONTROLNEGO

w działaniu były potrzebne do osiągnięcia stanu zamierzonego. W zależności od przedmiotu kontroli stwierdzenie to może polegać na jednym „rzucie oka" albo też mieć charakter pewnego procesu badawczego. W obu przypadkach można rozróżnić określone kroki (etapy) postępowania składające się na całość procesu kontrolnego. Przedstawiamy je na rysunku 15.

Rysunek 15

ETAPY POSTĘPOWANIA W PROCESIE KONTROLI

Każdy z wymienionych etapów można uszczegółowić. Tak więc w toku kontroli należy ustalić odchylenia (zarówno negatywne jak i pozytywne) oraz wiązać je z działalnością określonych osób, analizować dobre rozwiązania i upowszechniać je.

Kontrola kończy się zazwyczaj określonymi wnioskami, które są zależne od wyniku porównania stanu rzeczywistego z obowiązującym. Różnice między tymi stanami mogą wskazywać na konieczność dostosowania stanu rzeczywistego do stanu obowiązującego (regulacja działania) bądź też zmiany stanu obowiązującego

(korektura „wzorców kontrolnych"). Tworzenie owych wzorców jest czynnością kierownictwa firmy. Jeśli zachodzi taka potrzeba, kontrola może i powinna przyczyniać się do ich zmiany. Należy przy tym pamiętać, że kontrola nie jest tylko instrumentem wykrywania braków i uchybień, lecz spełnia również istotną rolę w optymalizacji działań. Oznacza to, że powinna być skierowana również na merytoryczną ocenę np. norm, programów, planów, instrukcji, regulaminów i procedur tworzących „wzorce kontrolne".

Z przedstawionego zakresu kontroli wynika, że jest ona działaniem regulującym, zmierzającym do stałego naprowadzania działalności firmy na stojące przed nią cele oraz likwidującym odchylenia od wyznaczonej trajektorii postępowania. Przyczyną owych odchyleń są m.in. błędy praktyczne, jak np. zapomnienie wykonania czegoś, spóźnienie się, zaniedbanie ingerencji, gorączkowa reakcja.

Źródłem błędów praktycznych jest opieszałość, niedobór sił, brak wprawy, wadliwe rozeznanie sytuacji, niedostatek wiedzy, bierność i inne. Eliminowanie tych błędów odbywa się m.in. przez kontrolę, a zwłaszcza przez nadzór kierowniczy. Kontrola spełnia więc rolę homeostatyczną, przyczyniając się do równowagi systemu organizacyjnego firmy.

2. Czynności przygotowawcze do kontroli

Uzyskiwanie podstawowych odpowiedzi

Dobre przygotowanie kontroli wpływa nie tylko na sprawność i terminowość działania kontrolnego, lecz ma istotne znaczenie dla efektów kontroli. Praktyka dowodzi, że stwierdzenie to stało się aksjomatem, również dla przeciwnego działania, tzn. kontrola nieprzygotowana lub przygotowana nienależycie przynosi odpowiednio mniejsze efekty.

Efektywność każdej pracy, a więc i pracy kontrolnej, zależy od kwalifikacji oraz motywacji, na którą składają się motywy, postawy, przekonania, emocje. Zakładając, że poziom tych czynników jest wysoki, efektywne wykonanie określonego zadania warunkuje jeszcze jeden czynnik, jakim jest przygotowanie realizacji tego zadania. Na przykład inżynier, który otrzyma zadanie zbudowania mostu, mimo wysokich kwalifikacji i motywacji nie zbuduje tego mostu, jeśli nie przeprowadzi odpowiednich studiów, badań geologicznych i nie pozna wcześniej celu zadania.

Można powiedzieć, że na każdą czynność ludzką wykonywaną z rozmysłem składają się również czynności przygotowawcze, warunkujące osiągnięcie zamierzonego celu. Nim przystąpimy do tak prozaicznej czynności, jak wbicie gwoździa, poprzedzamy je procesem myślowym, odpowiadającym na pytania: po co, gdzie, czym, jak będziemy ten gwóźdź wbijać. Tym bardziej więc niezbędne są wszechstronne prace przygotowawcze, gdy podejmujemy tak trudny i złożony proces, jakim jest kontrola.

prace przygotowawcze do kontroli powinny umożliwić jeszcze przed rozpoczęciem faktycznej kontroli uzyskanie odpowiedzi na pytania:

co (temat)

po co (cel)

gdzie (jednostki) kontrolować?

kiedy (termin)

jak (metodyka)

Prace nad uzyskaniem odpowiedzi na te pytania są praktycznym wdrażaniem w pracy kontrolnej zasady najwyższej efektywności działania, która dla kontroli oznacza wykonanie zadania w jak najkrótszym czasie i przy najmniejszym zaangażowaniu sił i środków. Praktyka dowodzi, że od czynności przygotowawczych w dużej mierze zależy sprostanie wymogom tej zasady.

Rolę czynności przygotowawczych wyznacza ich umiejscowienie w procesie kontroli. Wprawdzie każda z faz procesu kontroli jest równie ważna dla osiągnięcia jej celu, jednak trzeba mieć na uwadze, że wyniki pracy w poprzednich fazach kontroli wpływają na efekty w kolejnych, poczynając — z natury rzeczy — od czynności przygotowawczych. Dobre więc przeprowadzenie kontroli zależy od wyników prac przygotowawczych, z kolei sposób realizacji warunkują ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych, a uzyskanie właściwych efektów usprawniających jest uzależnione od wysokiego poziomu realizacji ustaleń. Nie oznacza to wcale, że dobre przygotowanie kontroli przesądza automatycznie o dobrych wynikach pracy w pozostałych fazach procesu kontroli. W każdym jednak razie dobre przygotowanie stwarza szanse przeprowadzenia dobrej kontroli. Uznając to za oczywiste, jednocześnie można z całą pewnością stwierdzić, te nie będzie efektywne nadrabianie w fazie kontroli niewystarczającego przygotowania się do niej. Z tego względu czynnościom przygotowawczym należałoby wyznaczyć rolę priorytetową. W tym znaczeniu wiele słuszności zawiera parafraza znanego powiedzenia: „Powiedz, jak przygotowałeś kontrolę (jak przygotowałeś się do kontroli), a powiem ci, jakie będą jej wyniki i efekty.

Czynnościom przygotowawczym powinny towarzyszyć starania o to, aby kontrola w sposób możliwie najpełniejszy spełniała swoje funkcje (sygnalizacyjno- -informacyjną instruktażowo-doradczą profilaktyczną, dydaktyczno-wychowawczą). Wypełnianie tych funkcji powinno być uwzględniane przez przewidywaną realizację ustaleń już w toku kontroli, w jednostkach, i w postępowaniu pokontrolnym, z określeniem trybu i form jej realizacji (np. narady pokontrolne).

Właściwe pojmowanie podstawowych zadań kontrolnych wymaga dalszego przyswajania sobie odpowiednich metod kontroli, których dobór powinien na-stępować już w czynnościach przygotowawczych.

Ponadto, przygotowanie kontroli, tak jak i pozostałe fazy procesu kontroli, powinno być podporządkowane podstawowym kryteriom oceny jednostek kontrolowanych.

Nieodzowność stosowania tych kryteriów w fazie kontroli przesądza o niezbędności ich uwzględniania w prowadzonych czynnościach przygotowawczych do kontroli. Należy przy tym uwzględniać fakt, że nie każde z tych kryteriów będzie mieć w określonej sytuacji jednakową wagę.

Przygotowanie kontroli można podzielić na:

• czynności zmierzające do opracowania planu kontroli,

• przygotowanie konkretnego tematu,

• czynności związane z przygotowaniem się do kontroli osób kontrolujących.

Podział ten wyraża charakter czynności, a nie ich chronologię, gdyż często są one prowadzone równolegle.

Plan kontroli

Działalność kontrolna jak każda działalność zorganizowana jest planowa. Wszelkie kontrole, zarówno problemowe, kompleksowe jak i pełne, są z reguły przeprowadzane w terminach z góry ustalonych, zazwyczaj w kwartalnych planach operatywnych. Kwartalne plany kontroli, chociaż spełniają swoją porządkującą rolę, nie powinny być traktowane jako nienaruszalna norma w tych wszystkich przypadkach, w których miałyby one oddziaływać krępująco czy ograniczająco na efektywność przeprowadzonych kontroli. Naczelną zasadą powinno być nie tyle formalne zadośćuczynienie operatywnemu planowaniu, ile poprzez operatywne działanie — osiąganie zakładanego celu w jak najkrótszym czasie i przy najmniejszym zaangażowaniu sił i środków.

Planowanie nie obejmuje jedynie kontroli doraźnych przeprowadzanych w jednostkach w zakresie i terminach wynikających z określonych potrzeb, np. w odpowiedzi na skargi pracowników, interesantów lub kontrahentów. Dla tych kontroli na ogół jest przewidziana w planie pewna rezerwa osobowa i czasowa. Plan kontroli powinien uwzględnić te jednostki organizacyjne, w których nie przeprowadzono kontroli w roku poprzednim. Przede wszystkim zaś te, gdzie ryzyko wystąpienia nieprawidłowości jest wysokie.

Zakres przedmiotowy każdej kontroli, niezależnie od jej rodzaju, powinien być tak sformułowany, aby umożliwił wykrycie nieprawidłowości i uchybień w wykonywaniu zadań gospodarczych, ujawnienie przyczyn ich powstania, skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także spowodowanie odpowiednich przedsięwzięć zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i przeciwdziałania ich powstaniu w przyszłości. Chodzi np. o stwierdzenie:

• czy rachunkowość jest prowadzona na bieżąco, a sprawozdawczość sporządzona prawidłowo i terminowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami;

• czy dowody księgowe, księgi rachunkowe i inne urządzenia ewidencji oraz sprawozdawczości statystycznej są prawidłowe pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym oraz czy są one w należyty sposób przechowywane;

• czy organizacja kontroli wewnętrznej sprzyja skuteczności jej działania.

Bardzo istotny jest wybór do planu kontroli takich dziedzin i tematów, w których może występować marnotrawstwo, niegospodarność, niewykorzystane rezerwy, niewłaściwy dobór środków, niesprawność działania czy nawet nadużycia. Taki wybór tematów staje się tym ważniejszy, im szerszy jest zasięg oddziaływania kontrolnego.

Właściwe ustalenie tematów kontroli w planie warunkują m.in.:

• wykorzystanie wielu źródeł inspiracji własnych i obcych;

• szeroki udział w zgłaszaniu tematów przez jednostki organizacyjne;

• duża selekcja i elastyczność planów, wynikająca z zestawienia tematów metodą kolejnych przybliżeń.

Niezbędna selekcja tematów zależy od znajomości aktualnej problematyki i prawidłowej hierarchii poszczególnych zjawisk. Uzyskuje się to przez systematyczną analizę wielu informacji z różnych źródeł.

Zatwierdzenie planu kontroli, w którym zostały wyznaczone główne cele i kierunki kontroli w poszczególnych tematach, stanowi punkt wyjścia przygotowania do kontroli określonego tematu. Czynności w tej mierze są zazwyczaj przedłużeniem czynności wykonanych poprzednio na etapie planowania, lecz charakteryzują się większym stopniem konkretyzacji i szczegółowości.

Technika i organizacja czynności przygotowawczych do kontroli danego te-matu, ich ukierunkowanie i stopień szczegółowości mogą być w każdym temacie zróżnicowane w zależności np. od szczebla jednostki kontrolowanej, jej zadań, celu kontroli. Niemniej jednak ogólne zasady rządzące postępowaniem przedkontrolnym są wspólne i omówienie ich dotyczy najbardziej rozwiniętego programu kontroli. Przygotowanie kontroli określonego tematu obejmuje głównie:

• uzyskanie w możliwie szerokim zakresie materiałów i informacji dotyczących tematu planowanej kontroli, dokonanie na podstawie zebranych materiałów analizy problemów wynikających z tematu kontroli, w różnych przekrojach;

• ustalenie metodyki kontroli przy wykorzystaniu dotychczasowych doświadczeń w zakresie badania danej problematyki;

• dobór odpowiednich mierników porównawczych do oceny;

• wytypowanie jednostek do kontroli;

• opracowanie programu (tematyki) kontroli, określającego cel i kierunki kontroli oraz sposób jej przeprowadzenia;

• instruktaż uczestników kontroli;

• indywidualne przygotowanie się kontrolerów.

Całość czynności przygotowawczych do kontroli powinna być rezultatem kolektywnej pracy i wymiany doświadczeń wszystkich osób organizujących, przeprowadzających i nadzorujących daną kontrolę. Jeśli jedną z podstaw opracowania planu kontroli mają być posiadane informacje, to niezbędne jest zapewnienie możliwie najszerszego dopływu tych informacji.

Niezbędnym uzupełnieniem uzyskanej wiedzy w przygotowywanym temacie kontroli są publikacje książkowe i artykuły w czasopismach fachowych. Gromadzenie i analiza tych materiałów powinny być dokonywane systematycznie, poczynając od chwili ustalenia tematu w planie kontroli.

Analiza przedkontrolna

Analiza przedkontrolna uzyskanych materiałów powinna zapewniać koncentrację badań kontrolnych na sprawach najważniejszych, mających wpływ na ocenę problemów objętych tematem kontroli. Ważne jest również rozpoznanie słabych miejsc w działalności jednostek przewidzianych do skontrolowania oraz ustalanie decydujących ogniw rozstrzygających o realizacji ogólnych celów. Skoncentrowanie kontroli, a następnie działania usprawniającego na tych sprawach niejako automatycznie rozwiązuje problemy od nich zależne, a więc eliminuje działanie kontrolne w sprawach mniejszej wagi.

Szczególną uwagę w analizie przedkontrolnej zwracamy na zapewnienie warunków dokonania kompleksowych, przekrojowych ocen badanych dziedzin. Ogólny cel kontroli, jakim jest szeroko pojęte usprawnianie danej działalności, będzie bowiem wtedy osiągnięty, kiedy dokonane ustalenia pozwolą na wszechstronną i obiektywną ocenę badanych zjawisk. Wyniki kontroli będą o tyle bardziej efektywne, o ile dokonane ustalenia pozwolą przedstawić wnioski kierownictwu, którego decyzje usprawniające będą dotyczyć wszystkich jednostek kontrolowanych.

Stąd też w czynnościach przygotowawczych istotną sprawą jest umiejętność przeprowadzenia analiz również i pod tym kątem oraz ukierunkowanie kontroli na ujawnianie wad organizacyjnych, niedociągnięć w systemie zarządzania, rezerw w pracy itp. Takie ukierunkowanie badań kontrolnych umożliwia dostarczanie odpowiednich informacji w celu szybkiego oddziaływania na te dziedziny, w których realizacja wyznaczonych celów przebiega z zakłóceniami. W działaniu tym kontrola będzie tym skuteczniejsza, im przekazywane informacje będą bliższe w czasie negatywnym zjawiskom.

Ambicją komórek kontroli wewnętrznej powinno być w coraz większym stopniu uprzedzanie negatywnych zjawisk („zdążyć przed czasem"), kierowanie uwagi organu zarządzającego na zagadnienia determinujące późniejszy, niepożądany rozwój badanych problemów. Sprostanie tym zadaniom wymaga stałej analizy materiałów dotyczących kontrolowanych dziedzin.

Prace przygotowawcze w fazie przedkontrolnej dostarczają informacji potwierdzających celowość podejmowania kontroli na dany temat bądź też pozwalają na uzasadnienie wniosku o niepodejmowaniu kontroli, jeśli np. temat traci aktualność lub też zostały podjęte wystarczające środki do rozwiązania problemu. Prawidłowo przeprowadzona analiza przedkontrolna umożliwia osiągnięcie zakładanego celu kontroli, przy objęciu bezpośrednimi czynnościami kontrolnymi mniejszej liczby jednostek bądź też przy zmniejszeniu czasu na te czynności.

Program kontroli

Dobrze przeprowadzona analiza przedkontrolna pozwala na przystąpienie do opracowania programu kontroli.

Opracowanie programu kontroli ma na celu tematyczne ukierunkowanie badań, ujednolicenie metod i zsynchronizowanie terminów kontroli, aby umożliwić prawidłowe przeprowadzenie czynności badawczych, podsumowanie ustaleń, dokonanie właściwych ocen i sformułowanie wniosków pokontrolnych. Zakres i szczegółowość programu są uzależnione od tematu kontroli i zakładanego sposobu jej przeprowadzenia.

Dla kontroli problemowych, zwłaszcza koordynowanych, niezbędny jest tak rozwinięty program, aby poprzez wskazanie kierunków tematycznych, metodyki i organizacji kontroli możliwe było zapewnienie sprawnego przeprowadzenia kontroli oraz jednolitego ujęcia ustaleń. Jest to konieczne do prawidłowego uogólnienia wyników kontroli i poprawnego wnioskowania. Natomiast w odniesieniu do kontroli jednostkowych stopień szczegółowości programu będzie zależeć od złożoności zagadnień poddanych kontroli.

Ze względu na rolę, jaką odgrywa program realizacji celów kontroli w jej organizacji, powinien on zawierać następujące elementy:

• wyniki analizy przedkontrolnej;

• jasno sprecyzowany cel kontroli;

• tematykę kontroli;

• założenia organizacyjne kontroli;

• wskazówki metodyczne;

• wykaz podstawowych aktów normatywnych (w razie potrzeby analiza prawna), norm, wzorców porównawczych, a nierzadko również przestudiowanie odpowiedniej literatury;

• wzory niezbędnych wykazów i zestawień.

Opis wyników analizy przedkontrolnej (łącznie z ewentualną kontrolą rozpoznawczą) powinien w zwięzłej formie przedstawiać podstawowe problemy te-matu, mającego być przedmiotem kontroli, z uwzględnieniem poznanych w toku czynności przygotowawczych trendów zarówno negatywnych, jak i pozytywnych oraz postulowanych. Spełnia on funkcję zapoznania uczestników kontroli z ogólnym kształtowaniem się sytuacji w podejmowanym temacie, wyrabia niezbędny pogląd na badaną problematykę, zwłaszcza w skali makro, na pryncypia polityki gospodarczo-finansowo-organizacyjnej. Ułatwia więc wiązanie ustaleń jednostkowych z ogólnymi kierunkami kontroli.

Sprecyzowanie celu kontroli ma podstawowe znaczenie dla właściwego ukierunkowania badań kontrolnych. Wyniki analizy przedkontrolnej powinny pozwolić na określenie w sformułowanym celu głównego motywu badanego zagadnienia, przewodniej idei, której będą podporządkowane wszystkie czynności kontrolne. Cel kontroli, koncentrując badania na najważniejszych zagadnieniach, dyscyplinuje jednocześnie czynności kontrolne wokół ustalonego tematu, a zapobiegając rozpraszaniu badań, sprzyja zwiększeniu efektywności kontroli. Stąd też ważne jest poprawne jego sformułowanie, rzutujące często nawet na metodykę kontroli. Błędem np. byłoby określenie, że „celem kontroli jest zbadanie... ".jako że badanie jest sposobem osiągnięcia celu, podczas gdy w rzeczywistości „celem kontroli jest ocena..." poprzez fakty kontrolne.

Zatem podkreślmy, że jasno sprecyzowany cel kontroli koncentruje badania (zgodnie z programem kontroli) na najważniejszych zagadnieniach, na dyscyplinie czynności kontrolnych wokół ustalonego tematu i zapobiega rozpraszaniu badań.

Tematyka kontroli opiera się na ogólnych kierunkach ustalonych w planie kontroli. W dużej mierze determinuje ona efektywność dalszych faz kontroli. Powinna być opracowana pod kątem merytorycznego wyczerpania zagadnień ujętych w planie kontroli. Tematyka kontroli powinna też uwzględniać obligatoryjne zadania kontroli takie, jak np. działalność nadzoru i kontroli wewnętrznej, realizację konkretnie wskazanych zarządzeń wydanych w wyniku poprzednio przeprowadzonych kontroli, a także operatywnych poleceń kierownictwa. Tematyka kontroli powinna zapewnić realizację celu kontroli, a zatem zagadnienia które nie służą realizacji założonego celu kontroli nie powinny się znaleźć w obszarze zainteresowania kontrolera.

Założenia organizacyjne kontroli mają na celu sprawne i terminowe prze-prowadzenie kontroli, w związku z czym w określonym stopniu wpływają również na efektywność kontroli poprzez:

• właściwy dobór jednostek do kontroli i reprezentację upoważniającą do uogólnień;

• optymalny podział zadań wśród uczestników kontroli (zwłaszcza w kontrolach koordynowanych);

• zsynchronizowanie terminów prowadzenia badań i realizacji wyników.

Dobór podmiotów przewidzianych do kontroli jest dyktowany tematyką i celem kontroli. Właściwa reprezentacja jednostek typowanych do kontroli ważna jest również z punktu widzenia ekonomiki procesu kontroli.

W przypadkach kiedy program kontroli nie określi! szczegółowo podmiotów objętych badaniem, założenia organizacyjne powinny określać chociażby tryb i kryteria, według których ma nastąpić skonkretyzowanie jednostek przewidzianych do skontrolowania.

Wskazówki metodyczne

Wskazówki metodyczne powinny być tak opracowane, aby stanowiły konkretną pomoc dla kontrolujących w badaniu zagadnień objętych tematyką kontroli. Przy czym nie chodzi o wskazówki dotyczące ogólnych zasad rządzących procesem kontroli, np. zasad dokumentowania, czy też postępowania w typowych sytuacjach kontrolnych, których znajomość jest przecież warunkiem pracy w kontroli. Chodzi o wskazanie optymalnego sposobu osiągnięcia celu kontroli w konkretnym temacie bądź jednostce w ważniejszych zagadnieniach określonych tematyką. Ze względu na złożoność i różnorodność kształtowania się zjawisk gospodarczych i społecznych nie byłoby celowe i możliwe, aby wskazówki metodyczne stanowiły szczegółowy opis czynności kontrolnych. Pożądane jest natomiast, aby precyzowały one pewien system dyrektyw badawczych, wywodzących się z celu kontroli, m.in.:

• hierarchię problemów i sprawy węzłowe, którym należy poświęcać szczególną uwagę;

• sposoby i metody badania poszczególnych problemów wynikających z tematyki, wskazujące w szczególności drogi do osiągnięcia cząstkowych celów w ramach konkretnych punktów tematyki (zadań kontrolnych);

• stopień szczegółowości badania punktów tematyki;

• związki podmiotowe i przedmiotowe, które należy dostrzegać w badaniach kontrolnych;

• przyczyny i skutki wynikające z analiz przedkontrolnych, które należy potwierdzić lub uzupełnić w jednostkach kontrolowanych.

Pozostające na drugim planie — choć również ważne — są wskazówki, które można określić jako techniczno-organizacyjne. Stanowią one dużą pomoc w przeprowadzeniu kontroli, zwłaszcza dla tych kontrolerów, którzy podejmują dany temat po raz pierwszy. Tego rodzaju wskazówki to:

• określenie najbardziej korzystnej kolejności badań poszczególnych zagadnień;

• wskazanie związków między poszczególnymi dokumentami i sposobów kontrolnego ich „czytania";

• podanie sposobów kontroli określonych spraw, np. wyrywkowo, w formie oględzin, z udziałem rzeczoznawców oraz dokumentowania ustaleń (proporcje, tendencje, reprezentacja);

• podanie wzorów wykazów i zestawień oraz sposobów ich wypełniania, ułat-wiających analizę badanych zjawisk;

• sugestie co do operatywnego wykorzystywania ustaleń.

Należy jeszcze wspomnieć, że obok wyników analizy przedkontrolnej, stanowiących jeden z elementów ważnych dla opracowania wskazówek metodycznych, wykorzystuje się wyniki „kontroli rozpoznawczych" oraz doświadczenia z poprzednich kontroli.

Nawiązując do opracowywania tematyki kontroli, można stwierdzić, że jeżeli walorem programu w części tematycznej jest zwięzłość, będąca wynikiem koncentracji na węzłowych problemach i trafności ustalonych do zbadania zagadnień, to nie jest wadą obszerność wskazówek metodycznych, które, jeśli są rzeczowe i praktyczne, nie sposób przecenić.

Rozważania na temat programu kontroli w odniesieniu do celów, jakim ma on służyć, można zakończyć następująco: programy kontroli powinny ukierunkowywać badania kontrolne w taki sposób, aby przy podsumowaniu materiałów istniała możliwość podawania rozmiarów faktów negatywnych i ich skutków na tle całokształtu kontrolowanej działalności, formułowania jednoznacznych i komunikatywnych ocen wynikających z ustaleń kontroli oraz wszechstronnego przedstawiania przyczyn ujawnianych zjawisk negatywnych, ze wskazaniem na osoby odpowiedzialne za ich powstanie. Właściwe przygotowanie programu kontroli, w tym jasne sprecyzowanie celów i zadań, a także metodyka badań służą ograniczeniu czasu trwania badań w jednostce.

Przygotowanie się do kontroli

Kontrole mogą być przeprowadzone przez jednego kontrolera albo przez ekipę kontrolną działającą jako zespół. Przeprowadzenie kontroli przez zespół kontrolerów zdarza się przeważnie wtedy, kiedy jest to uzasadnione rozmiarami kontrolowanej jednostki lub rodzajem i ważnością sprawy albo podyktowane koniecznością skrócenia czasu trwania kontroli. W przypadku gdy kontrolę ma przeprowadzić zespół kontrolerów, zarządzający kontrolę wyznacza spośród członków tego zespołu lidera (koordynatora), na którym ciąży obowiązek:

• zorganizowania przebiegu kontroli w najbardziej sprawny sposób,

• dokonania podziału czynności między poszczególnych kontrolerów,

• reprezentowania zespołu jako całości wobec zarządzającego kontrolę oraz kierownika jednostki kontrolowanej.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że kontroler powinien przed przystąpieniem do kontroli zapoznać się z problematyką gospodarczo-finansową danej jednostki, a zwłaszcza z materiałami pokontrolnymi z poprzednich kontroli oraz odpowiednimi planami danej jednostki i sprawozdaniami z ich wykonania, a także wszelkimi innymi materiałami i informacjami dotyczącymi przedmiotu kontroli.

Możliwie najszersze zapoznanie się kontrolera z uzyskanymi w toku czynności przygotowawczych materiałami analitycznymi o charakterze organizacyjnym, zapoznanie się z obowiązującymi aktami prawnymi regulującymi zagadnienia mające być przedmiotem kontroli oraz zapoznanie się z literaturą traktującą o tych zagadnieniach — to podstawowe warunki uzyskania jak najlepszych efektów kontroli. Na podstawie tak zebranego materiału informacyjnego, przy równoczesnym uwzględnieniu rodzaju kontroli i jej zakresu, kontroler ustala własny harmonogram czynności kontrolnych. Plan jest niejako drogowskazem w jego badaniach.

Praktyka wskazuje, że im lepsze przygotowanie kontrolera do przeprowadzenia kontroli, tym sprawniejsza i efektywniejsza kontrola, efektywniejsze wykorzystanie czasu, sił i środków. Indolencja kontrolera bardzo szybko zostanie ujawniona przez pracowników jednostki kontrolowanej, którzy nierzadko będą usiłowali wykorzystywać ten fakt ze szkodą dla obiektywnych wyników kontroli.

Uprawnienia do kontrolowania

Dokumentem stanowiącym formalnoprawną podstawę do przeprowadzenia kontroli jest zarządzenie (zlecenie, polecenie) przeprowadzenia kontroli. Powinno ono być zaopatrzone w pieczęć urzędową i podpisane przez zarządzającego kontrolę albo przez osobę do tego upoważnioną.

W praktyce przyjęto zasadę wystawiania imiennego zarządzenia dla każdego kontrolera, z wyznaczeniem końcowego terminu ważności. Termin ważności zarządzenia jest dla kontrolera czynnikiem dyscyplinującym do sprawnego prze-prowadzenia kontroli, natomiast dla kierownika jednostki kontrolowanej stanowi informację, przez jak długi okres powinien on zapewnić kontrolerowi warunki do przeprowadzenia kontroli. Termin ten jednak zawsze może być przedłużony przez osobę uprawnioną do podpisywania zarządzeń, jeżeli dobro kontroli będzie tego wymagało.

3. Dokonywanie czynności kontrolnych

Wszczęcie kontroli

Pierwszą czynnością kontrolera po wejściu na teren jednostki kontrolowanej z zadaniem przeprowadzenia kontroli jest udanie się do kierownika tej jednostki i osobiste zawiadomienie go o wszczęciu kontroli, z jednoczesnym okazaniem mu stosownego upoważnienia wraz z dokumentem stwierdzającym jego tożsamość.

W przypadku czasowej nieobecności kierownika kontroler powinien ustalić osobę, która w danym momencie, prawnie lub choćby faktycznie, zastępuje kierownika i zawiadomić ją w ten sam sposób.

Z momentem zawiadomienia kierownika kontrolerowi zaczynają przysługiwać określone uprawnienia, dzięki którym będzie on mógł w sposób organizacyjnie sprawny przeprowadzić kontrolę. Skorzystanie z tych uprawnień zależy od konkretnej potrzeby, o której decyduje sam kontroler.

Kontroler, przy zachowaniu przepisów o tajemnicach ustawowo chronionych, a także przepisów o bezpieczeństwie i higienie pracy, jest upoważniony m.in. do:

• wstępu do wszelkich pomieszczeń;

• asystowania przy wszelkich czynnościach związanych z przedmiotem kontroli, wglądu do urządzeń ewidencyjnych, planów, sprawozdań oraz innych akt i dokumentów, jak również sporządzania odpisów i wyciągów, ustalania stanów rzeczywistych w drodze liczenia, pomiarów itp.;

• żądania od pracowników kontrolowanej jednostki ustnych lub pisemnych wyjaśnień;

• występowania do kierownika kontrolowanej jednostki o wydanie w szczególnych przypadkach (np. zagrożenia mienia, zdrowia, życia) tzw. zarządzeń doraźnych;

• zabezpieczania dowodów, co do których miałby zastrzeżenia.

Kierownik jednostki kontrolowanej jest natomiast zobowiązany przede wszystkim do stworzenia kontrolerowi właściwych warunków pracy, przydzielając na czas trwania kontroli odpowiednie pomieszczenie do pracy, a także do zapewnienia mu terminowego przedkładania dokumentów, składania wyjaśnień i udzielenia innej pomocy, np. przy sprawdzaniu stanu rzeczywistego składników majątkowych.

Już w momencie rozpoczynania czynności kontrolnych kontroler powinien dokonać wstępnych ustaleń co do tego, czy nie występują przyczyny powodujące jego wyłączenie z kontroli z mocy prawa, tzn. zorientować się, czy wyniki kontroli nie będą oddziaływać na interesy, prawa lub obowiązki jego samego, jego bliskiej rodziny lub osób pozostających z nim w zażyłych stosunkach.

Stosując analogię z przepisami kodeksu karnego oraz kodeksu postępowania administracyjnego, do „bliskich" możemy zaliczyć co najmniej następujące osoby spośród rodziny kontrolera: małżonka lub osobę pozostającą faktycznie we wspólnym z nim pożyciu, wstępnych, zstępnych oraz rodzeństwo i powinowatych do pierwszego stopnia. Gdy kontroler dojdzie do wniosku, że zachodzi obawa, iż wyniki kontroli mogą oddziaływać na interesy, prawa lub obowiązki jego lub wymienionych osób, powinien niezwłocznie powiadomić o tym zarządzającego kontrolę, który po zbadaniu okoliczności rozstrzygnie o kwestii wyłączenia kontrolera. Oczywiście istnieje też możliwość wyłączenia kontrolera na wniosek, jeśli wystąpią określone sytuacje, które mogłyby oddziaływać na wyniki kontroli.

Badanie formalne i merytoryczne

Wykazaliśmy wcześniej, że istotą i celem postępowania kontrolnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i porównanie go z określonym dla danego stanu wyznaczeniem, przejawiającym się choćby w postaci niepisanej normy „zdrowego rozsądku".

To porównanie może dać wynik w trzech różnych wariantach, a mianowicie może wskazać, że stwierdzony stan faktyczny:

1. wskazuje pełną zgodność ze stanem normatywnym,

2. przedstawia się korzystniej od obowiązującego stanu normatywnego,

3. wskazuje negatywne odstępstwa od stanu pożądanego.

Zagadnienie to przedstawiono na rysunku 16.

Rysunek 16

USTALENIE STANU FAKTYCZNEGO I PORÓWNANIE GO ZE STANEM POŻĄDANYM

O ile uzyskanie wyniku w wariantach pierwszym i drugim może niekiedy powodować zakończenie czynności kontrolnych, o tyle uzyskanie wyniku w wariancie trzecim zobowiązuje kontrolera do podjęcia całego ciągu czynności i dokonywania jeszcze wielu ustaleń w celu uzyskania pełnego i obiektywnego wyniku kontroli. Stwierdzone przez kontrolera fakty (lub fakt) nie odpowiadające, w sensie negatywnym, stanowi normatywnemu, nie są faktami powstałymi z niczego, lecz stanowią wynik działania określonych przyczyn. Szczegółowy przebieg postępowania kontrolnego przedstawia rysunek 17.

Fakty i środki dowodowe

Kontroler w celu udokumentowania wyników kontroli, które mają być za-mieszczone w protokole kontroli, powinien zebrać odpowiednie dowody. A zatem zarówno poszczególne wyniki kontrolne, jak i ich całość powinny być oparte na dowodach.

Analiza pojęcia dowodu zaprowadzi nas do wniosku, że dowodami w każdym postępowaniu są fakty i tylko fakty. Na przykład: dowodem zrealizowania dostawy jest fakt wystawienia faktury, fakt uregulowania należności itd., chyba że posługując się znów innymi faktami, udowodnimy, że dostawa w rzeczywistości nie miała miejsca, a cała dokumentacja mająca świadczyć o realizacji jest fałszywa.

Rysunek 17

PROCES BADANIA KONTROLNEGO

Fakty, którymi w procesie kontroli posługujemy się w celu dokonania ustaleń w przedmiocie istnienia lub nieistnienia innych faktów, nazywamy faktami dowodowymi. Natomiast fakty, które są przedmiotem ustaleń, nazywamy faktami dowodzonymi. Wiadomości o faktach dowodowych czerpiemy ze źródeł dowodowych, którymi są dokumenty, rzeczy i osoby, oraz za pomocą właściwych dla 4 poszczególnych źródeł dowodowych środków dowodowych.

Zatem jeżeli mówimy, że dokument jest dowodem w procesie kontrolnym, to operujemy pewnym skrótem myślowym. Zdajemy sobie sprawę z tego, że w istocie dokument jako taki jest jedynie źródłem dowodowym, a więc źródłem wiadomości o fakcie, mogącym stanowić dowód w postępowaniu kontrolnym, a do faktu tego docieramy za pomocą takiego środka dowodowego, jakim ' jest zapoznanie się z treścią dokumentu. Ujmując rzecz prawidłowo, będziemy mówić nie o dokumencie jako dowodzie, lecz o dowodzie z rzeczy, z dokumentu, z wyjaśnień (jeżeli zostały sporządzone na piśmie), z pisemnych oświadczeń itp.

Dokumentowanie faktów kontrolnych

W praktyce kontrolerskiej przyjęło się pojęcie faktu kontrolnego, właściwe tylko w postępowaniu kontrolnym i stosowane w działalności kontrolnej, które uwzględnia niezbędne w procesie kontroli elementy, zapewniające prawidłowość tego procesu. Fakt kontrolny składa się z ustalenia:

• stanu faktycznego, stanowiącego przedmiot badań kontrolnych, z określeniem rozmiarów, skali i tendencji (dotyczy to zarówno stanu prawidłowego, jak i nieprawidłowego), oraz w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości:

• przyczyn tego stanu,

• jego skutków,

• osób odpowiedzialnych za ich powstanie.

Na ogół większych trudności nie nastręcza kontrolerowi konstatacja stanu faktycznego przy badaniu legalności działania, poprzedzona porównaniem stanu faktycznego do obowiązującej normy prawnej. Kłopoty mogą natomiast powstać w sytuacji, kiedy celem będzie też ocena względem kryterium np. celowości, gdzie zastany stan faktyczny powinien być porównany do innego stanu faktycznego. Dość szczegółowych badań wymaga także ocena względem rzetelności i gospodarności, w tym ostatnim przypadku związana ze skutkami. Wiele kłopotów nastręcza kontrolerom ustalenie przyczyn odstępstw od obowiązujących norm, mających charakter nieprawidłowości, bez których ustalenia niemożliwa lub co najmniej utrudniona jest ocena pokontrolna, a zwłaszcza sformułowanie wniosków naprawczych i usprawniających kontrolowaną działalność, przy czym nie zawsze chodzi o wszystkie przyczyny, ale zawsze chodzi o przyczyny najważniejsze, decydujące w przeważają-cym stopniu o powstaniu stwierdzonych nieprawidłowości. W grę wchodzą zarówno przyczyny obiektywne (zazwyczaj eksponowane przez jednostkę kontrolowaną w składanych kontrolerowi wyjaśnieniach bądź oświadczeniach), usprawiedliwiające stwierdzony stan faktyczny, jak i przyczyny subiektywne (z reguły kwestionowane przez jednostkę kontrolowaną), które kontroler musi udowodnić podobnymi metodami jak każdy inny stan faktyczny, co wymaga autentycznej wiedzy i dużych umiejętności zawodowych.

Trudności nastręcza również ustalenie skutków odstępstw od obowiązujących norm, czyli nieprawidłowości (szkody, straty, utracone korzyści), od czego zależy — podobnie jak od przyczyn uznanych za zawinione — ocena odpowiedzialności osób, które do tego doprowadziły lub dopuściły, nie wykonując właściwie swoich obowiązków bądź (i) nie dopełniając należycie obowiązku nadzoru służbowego.

Z zasady konfliktogenne jest ustalenie odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości, zamykające cykl faktu kontrolnego. Można to poniekąd uznać za zjawisko naturalne. Występują tu dwie postawy, jedna, pryncypialna — kontrolujący z zachowaniem wszelkich praw kontrolowanego do obrony i zasady obiektywności dąży do ustalenia tej odpowiedzialności i ostatecznie ją wyjaśnia; druga, oportunistyczna — kontrolujący, powołując się na obiektywne trudności, odstępuje od jej ustalenia, co też daje się udowodnić, lub uznaje dochodzenie odpowiedzialności za niecelowe z różnych uprawdopodobnionych powodów.

Sposób dokumentowania faktów kontrolnych zależy od charakteru tych faktów, ich obrony ze strony jednostki kontrolowanej, znaczenia dla oceny kontrolowanej działalności. Kontrolujący ma do dyspozycji wszystkie wcześniej wymienione środki dowodowe, z których może dowolnie korzystać, wybierając z nich najskuteczniejsze. Przy dokumentowaniu ustaleń kontrolnych w razie sporu między kontrolującym a kontrolowanym liczy się tylko to, kto ma rację, tzn. która ze stron potrafi swoje racje udowodnić. Dowód jest wszystkim. Kontroler dowodzi swoich kwalifikacji, jeśli obroni swoje ustalenia w merytorycznej dyskusji z kontrolowanym.

Selekcja materiałów kontrolnych i ich wykorzystanie w procesie kontroli

Przed przystąpieniem do sporządzania protokołu, który powinien zawierać ustalenia kontroli, dokonujemy doboru i selekcji zebranych materiałów z punktu widzenia celu głównego i celów cząstkowych kontroli. Selekcja ta przebiega w zasadzie w dwóch etapach:

• etap pierwszy, w wyniku którego posiadany materiał m in. dzielimy na nadający się do wykorzystania w protokole lub uwzględnienia go — z punktu widzenia zasady podmiotowości — w innych dokumentach procesu kontroli, np. w sprawozdaniu kontrolera sporządzonym poza protokołem (nie mylić sprawozdania z uproszczonego postępowania kontrolnego zamiast protokołu);

• etap drugi, podczas którego następuje analiza pod kątem kompletności materia-łów dowodowych co do opisu ustaleń oraz uzupełnienie tych ustaleń o konieczne wyjaśnienia bądź inne dowody niezbędne do obiektywnego przedstawienia stanu faktycznego.

Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości z innej dziedziny, nieobjętej tematyką kontroli, zamieszcza się zazwyczaj w osobnym sprawozdaniu z kontroli bądź w przypadku potrzeby dalszego ich zbadania — przekazuje się sprawę w specjalnej notatce do decyzji osoby delegującej kontrolera.

W myśl zasady podmiotowości w protokole powinny się znaleźć wyłącznie ustalenia, które dotyczą bezpośrednio jednostki kontrolowanej. Ujawnione nieraz w trakcie kontroli uchybienia, dotyczące działalności jednostek nadrzędnych lub współdziałających, nie kwalifikują się do zamieszczenia w protokole kontroli. Powinny być one jednak zasygnalizowane osobie zarządzającej kontrolę (w sprawozdaniu lub specjalnej notatce).

Materiały znajdujące się w tej grupie selekcyjnej mogą być — w związku z ich przydatnością do realizacji celów kontroli — istotne ze względu na przedmiot kontroli i powinny być troskliwie analizowane pod kątem dalszego ich wykorzystania. Zbiór omawianych materiałów stanowi rezerwę tematyczną wyodrębnionej komórki kontroli. Właściwe i pełne jej wykorzystanie stanowi jeden z najważniej-szych problemów organizacyjnych.

Zgodnie z zasadą kontradyktoryjności na etapie kompletowania dowodów kontroler powinien stworzyć osobom odpowiedzialnym za stwierdzone nieprawidłowości możliwość odniesienia się do negatywnych faktów, które zostaną opisane w protokole kontroli. W toku prowadzonych badań zasada ta realizowana jest przede wszystkim poprzez składanie w procesie kontroli, na żądanie kontrolera, wyjaśnień bądź też przyjmowanie oświadczeń w przedmiocie kontroli. Wynika to też z następujących względów: każda osoba, której mogą być postawione zarzuty w zakresie niedopełnienia obowiązków, ich przekroczenia bądź innego nierzetelnego, nielegalnego, niegospodarnego lub niezasadnego postępowania, powinna mieć prawo do przedstawienia swoich racji (prawo do obrony swojego postępowania). Z drugiej strony wyjaśnienia pobierane w trakcie badań kontrolnych mają też inny ważny walor — przy braku innych bezpośrednich dowodów mogą stanowić źródło przyczyn zaistnienia nieprawidłowości, bez których późniejsze wnioskowanie jest z reguły niemożliwe.

Uzyskanie wyjaśnień stwarza kontrolującemu możliwość rozdzielenia wpływu czynników obiektywnych od subiektywnych na podstanie określonego stanu faktycznego. Stąd istotna rola wyjaśnień pracowników kontrolowanej jednostki jako elementu pomocniczego w ustalaniu przyczyn powstania negatywnych zjawisk (szczególnie zawinionych) oraz odpowiedzialności określonych osób.

Oczywiście należy wykorzystać wszystkie możliwości do ustalenia prawdy obiektywnej na podstawie istniejących dokumentów powstałych przed podjęciem czynności kontrolnych. Przy takim ujęciu problemu wyjaśnienie odgrywa rolę nie tylko elementu pomocniczego, ale często niezbędnego w procesie kontrolnym.

Charakter rozbieżności między wyjaśnieniami a stanem rzeczywistym może być zróżnicowany. Może on mieć również znamiona wprowadzenia kontroli w błąd. Jeżeli rozbieżności wynikają z przyczyn innych, przedstawia się w protokole z jednej strony treść tych wyjaśnień, jeśli są one w miarę syntetyczne lub też ich istotę, a z drugiej — faktyczny stan z nimi kolidujący.

Po zakończeniu selekcji dowody te stanowią materiał wyjściowy do opisu ustaleń w protokole kontroli. Ustalenia te powinny być później skonfrontowane w całości 'L poglądem kierownika jednostki kontrolowanej. Służy temu prawo kierownika jednostki kontrolowanej (niekiedy nawet obowiązek, jeśli tak uzna kontroler) ustosunkowania się do ustaleń opisanych w protokole kontroli w formie wyjaśnień lub zgłoszenia zastrzeżeń. W tej właśnie fazie następuje kulminacja kontradyktoryjnego postępowania kontrolnego.

Wyjaśnienia kierownika jednostki kontrolowanej do ustaleń zawartych w protokole kontroli powinny być odpowiednio przeanalizowane przez kontrolera i stosownie uwzględnione na etapie oceny kontrolowanej działalności.

Odrębnego wyjaśnienia wymaga sprawa postępowania l dowodami dotyczącymi ustaleń pozytywnych, wskazujących na osiągnięcia występujące w działalności jednostki kontrolowanej, zważywszy na fakt, że kontroler ma obowiązek ustalenia stanu faktycznego, a zatem również prawidłowego, niewykazującego zaniedbań i nieprawidłowości. Dopiero wprowadzenie tego elementu będzie umożliwiać obiektywną ocenę działalności w badanym zakresie. A zatem w ramach przygotowania dowodów, na podstawie których będą opisywane ustalenia w protokole kontroli, nie można pominąć tych ustaleń faktycznych, które wykazują niekwestionowane osiągnięcia skontrolowanej jednostki. W tej sytuacji sprawą zasadniczą jest umiejętne sformułowanie tych ustaleń w formie zwięzłej i zrozumiałej. Ustalenia pozytywne mogą bowiem mieć również wpływ na ostateczną ocenę i wnioskowanie pokontrolne.

Protokół kontroli — dokument podstawowy

Protokół jest podstawowym i jedynym dokumentem, na podstawie którego oceniana jest skontrolowana działalność.

Ustalenia w protokole kontroli powinny być opisane w sposób zwięzły, uporządkowany i usystematyzowany. Doświadczenia wskazują, że przejrzystość protokołu co do opisu ustaleń można najlepiej zapewnić przez zaprezentowanie ich w następującym układzie:

1. w przypadku nieprawidłowości:

• opis nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli, wyrażający się odstępstwem stanu rzeczywistego badanego zjawiska od obowiązującej normy (prawnej, ekonomicznej, technicznej), zasady lub wzorca;

• podanie przyczyn, które spowodowały określone nieprawidłowości;

• ustalenie skutków powstałych w wyniku zaniedbań i nieprawidłowości z wyszczególnieniem zaistniałych strat i ich rozmiarów;

• określenie imienne osób odpowiedzialnych bezpośrednio za powstałe nie-prawidłowości i uchybienia oraz z tytułu niedopełnienia obowiązku z racji pełnionego nadzoru i kontroli;

• w przypadku stanów prawidłowych:

• w miarę syntetyczny opis stanu prawidłowego również w odniesieniu do norm bądź właściwego innego wyznacznika.

Protokół kontroli ma charakter urzędowego dokumentu i jest przeznaczony dla stron zainteresowanych wynikami kontroli (kontrolowanej i kontrolującej). Stwarza on formalną i merytoryczną podstawę do podejmowania odpowiednich przedsięwzięć mających na celu wykorzystanie wyników kontroli, w tym — wdrażania zaleceń pokontrolnych, wykorzystania uwag i realizacji wniosków usprawniających. Nie należy oczywiście fetyszyzować roli protokołu kontroli, przypisując mu samoczynną funkcję, a zwłaszcza jego formie, chociaż i ten element spełnia również określone zadanie.

W praktyce niejednokrotnie mamy do czynienia z protokołem sporządzonym nienagannie pod względem formy, który jednak z punktu widzenia merytorycznej zawartości poczynionych ustaleń nie stanowi właściwej i dostatecznej podstawy do sformułowania ważkich gatunkowo, trafnych uwag i wniosków pokontrolnych. Zdarzają się również sytuacje odwrotne, a mianowicie zawartość merytoryczna protokołu kontroli pozwala na podjęcie stosownych wniosków, natomiast strona formalna i redakcyjna protokołu nasuwa wiele wątpliwości, niekiedy powoduje niejasności.

Podobne znaczenie, jak protokół, ma sprawozdanie z „uproszczonego postępowania kontrolnego", które m.in. ma zastosowanie w przypadku przeprowadzania kontroli sprawdzającej realizację zaleceń z poprzedniej kontroli (re kontroli). Bywa ono niekiedy zastępowane notatką służbową z wyników kontroli. Są to dokumenty podpisywane tylko przez kontrolującego i przeznaczone dla zarządzającego kontrolę. Jeżeli jednak wyniki uproszczonego postępowania kontrolnego wskazują na potrzebę pociągnięcia określonych osób do odpowiedzialności służbowej, materialnej lub karnej, należy koniecznie sporządzić protokół kontroli.

Kwestia doskonalenia protokołu kontroli nie jest zagadnieniem natury formalnej czy nawet biurokratycznej, lecz przeciwnie jest to przede wszystkim zagadnienie konkretnego pogłębienia rzeczowych, materialnych wyników kontroli. Ważność protokołu jako dokumentu zależy od ujęcia jego treści w ściśle przewidzianą, wymaganą formę, regulowaną odpowiednimi normami prawnymi. Na sposób opracowania protokołu duży wpływ wywiera na ogół również tematyka kontroli: skoro bowiem ma on zawierać fakty (ustalenia) pozwalające udzielić odpowiedzi na pytania zawarte w tematyce kontroli, to układ tematyki decyduje również o trafności układu ustaleń kontrolnych opisanych w protokole.

Sporządzając protokół kontroli, nie należy zapominać, że kontrola bada działalność ludzką, która składa się z wielu czynności tworzących pewien łańcuch pragmatyczny. Zanotowana w protokole część działalności ludzkiej, którą kontrola uznaje za odchylenie od obowiązującej normy, w sposób oczywisty musi się wyrażać w jakimś fakcie lub faktach. Wszelkie fakty kontrolne są naturalnym skutkiem działań i zaniechań konkretnych ludzi. Jeśli więc badamy np. stan zagospodarowania maszyn, to w protokole kontroli należy uwypuklić fakty przedstawiające ten stan, a jeśli jest on gorszy od wyznacznika — to również fakty pozwalające na ocenę działalności ludzi, którzy za ten pogorszony stan ponoszą odpowiedzialność. Zbędne będą natomiast wszelkie inne opisy, np. związane z wartością tych maszyn, przeglądami okresowymi itp. Są to zagadnienia niewątpliwie skomplikowane i dlatego tak doniosłą rolę odgrywa sprawa wiedzy, doświadczenia, rzetelności i skrupulatności w pracy kontrolera.

W przypadku zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli fakt ich złożenia powinien przede wszystkim znaleźć odzwierciedlenie w treści protokołu kontroli. Kontroler jest zobowiązany przeanalizować je i przeprowadzić w miarę potrzeby dodatkowe czynności kontrolne, a wyniki tego badania przedstawić w tzw. ciągu dalszym tego dokumentu. Potwierdzenie słuszności zastrzeżeń powinno spowodować usunięcie kwestionowanych partii ustaleń, które straciły charakter obiektywnej prawdy.

Niezgłoszenie zastrzeżeń przed podpisaniem protokołu po uprzednim stosownym pouczeniu o prawie do ich przedstawienia powinno wykluczyć praktycznie możliwość kwestionowania ustaleń kontroli.

Każde zastrzeżenie co do treści ustaleń zawartych w protokole odnosi się tym samym do obiektywizmu przeprowadzenia kontroli w jednostce. Każde uchybienie dyspozycjom co do formy protokołu kontroli nie powinno być powodem składanych zastrzeżeń, niemniej jednak będzie z reguły rzutowało na rzetelność i zgodność postępowania samego kontrolera względem obowiązujących go procedur. W jakimś stopniu uchybienia te mogą również zaciążyć na materiale dowodowym i podważą w mniejszym lub większym stopniu merytoryczną wartość samego protokołu.

Niezależnie od zastrzeżeń, które — jak już wspomniano — mogą dotyczyć wyłącznie ustaleń opisanych w protokole, procedura kontrolna przewiduje instytucję tzw. dodatkowych wyjaśnień, które z reguły stanowią załącznik do protokołu kontroli. Wiąże się ona z naświetleniem przyczyn i okoliczności towarzyszących bezpośrednio faktom utrwalonym w protokole, widzianym ze stanowiska kierownictwa skontrolowanej jednostki. Wyjaśnienia składa na piśmie jej kierownik, z własnej inicjatywy lub na żądanie kontrolera. W przeciwieństwie do zastrzeżeń z założenia nie mogą one podważać wiarygodności ustaleń kontroli, lecz powinny naświetlać dodatkowo przyczyny oraz okoliczności, które w sumie złożyły się na ocenę pracy kontrolowanej jednostki, oczywiście w konfrontacji z bezspornymi, a więc obiektywnie udowodnionymi faktami. W tym kontekście wyjaśnienia stanowią ważny przyczynek do obiektywnej oceny działalności tej jednostki.

Zdarzają się przypadki odmowy podpisania protokołu przez kierownika jednostki kontrolowanej. Kontroler powinien wówczas uczynić o tym fakcie wzmiankę w końcowej części protokołu w następującym brzmieniu: „Kierownik (dyrektor) jednostki kontrolowanej odmówił podpisania protokołu, składając pisemne wyjaśnienia o przyczynach zgłoszonej odmowy". Procedura ta stanowi wyraz zasady prawdy materialnej (obiektywnej) i zasady kontradyktoryjności. Jednostronnie podpisany protokół może stanowić adekwatną podstawę prawną do wdrożenia postępowania pokontrolnego pod warunkiem, że został on doręczony kierownikowi kontrolowanej jednostki i zawierał wymagane pouczenia o prawie do odmowy jego podpisania, a także do zgłoszenia zastrzeżeń, jeśli kierownik tej jednostki nie zgadza się z ustaleniami w nim zawartymi.

Protokół kontroli wymaga, aby poszczególne jego strony były parafowane przez kontrolera i kierownika jednostki kontrolowanej. Obowiązek parafowania dotyczy jednak tylko dwóch egzemplarzy protokołu: jednego, który pozostaje w aktach kontroli, oraz drugiego, który otrzymuje kierownik jednostki kontrolowanej.

Poprawnie naniesione w protokole poprawki stanowią dołączony do tego dokumentu stosowny tekst. Przykładowo, zmiany te mają następujące brzmienie:

• „Ustalenia na s.... skreśla się";

• „Ustalenia na s...., akapit (wiersz...) uzupełnia się o następującą treść...";

• „Treść ustaleń na s.... otrzymuje brzmienie...".

Dwustronne podpisanie protokołu kończy podstawową fazę postępowania kontrolnego (ustalania stanu faktycznego). Podobnie też kończy podstawową fazę postępowania kontrolnego odmowa — przez kierownika jednostki kontrolowanej — podpisania protokołu i złożenia wyjaśnień na temat przyczyn tej odmowy.

Dokument o nazwie protokół kontroli stanowi więc na tym etapie postępowania podstawę do sporządzenia oceny działalności będącej przedmiotem kontroli oraz przekazania kontrolowanemu (i ewentualnie innym adresatom) pisma pokontrolnego (wystąpienia pokontrolnego).

4. Postępowanie pokontrolne

Skuteczność kontroli zależy przede wszystkim od właściwego wykorzystania wyników (ustaleń) kontroli. W praktyce są stosowane następujące sposoby realizacji ustaleń kontroli:

• narada pokontrolna,

• pismo pokontrolne,

• sprawdzanie wykonania zaleceń.

Narada pokontrolna

Narada pokontrolna jest pierwszą czynnością wchodzącą w zakres ostatniej fazy kontroli zwanej postępowaniem pokontrolnym. Przeprowadzenie narady z reguły nie jest obligatoryjne. Pożądane jest w sytuacjach, w których w wyniku kontroli ujawniono poważne nieprawidłowości. Charakter narady zależy od rodzaju kontroli i statusu jednostki skontrolowanej.

Celem narady pokontrolnej jest przede wszystkim wspólne wypracowanie wniosków wypływających z ustaleń kontroli, a niekiedy nawet wypracowanie harmonogramu usuwania nieprawidłowości (naprawy).

W praktyce z inicjatywą zorganizowania narady pokontrolnej zazwyczaj występuje kontroler, to on ma ostateczny głos i podejmuje decyzję, czy narada ma się odbyć. Może jednak inicjatywę taką przejawić kierownik jednostki kontrolowanej. W każdym przypadku organizatorem narady jest kierownik jednostki kontrolowanej, w niektórych instytucjach w naradach pokontrolnych uczestniczą również członkowie kierownictwa naczelnego. Podnosi to prestiż narady i jednocześnie jednostki kontrolującej.

gdyż narada ma przede wszystkim pomóc w wykorzystaniu wyników kontroli do poprawy działalności jednostki, którą kieruje i za którą ponosi służbową odpowiedzialność. Z tej racji kierownik będzie z urzędu przewodniczącym narady. W naradzie powinni wziąć udział: kontroler, główny księgowy (gdy kontrola dotyczy spraw finansowych) oraz inni zainteresowani pracownicy.

Mimo iż organizatorem narady jest zawsze kierownik, w praktyce przeważnie uzgadnia on z kontrolerem listę osób, które mają wziąć w niej udział. Chodzi tu bowiem o zapewnienie reprezentacji gwarantującej odpowiedni poziom dyskusji i sformułowanie trafnych wniosków, stanowiących następnie podstawę do wydania przez kierownika jednostki kontrolowanej właściwych dyspozycji w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Należy przyjąć, że narada powinna się odbyć w najbliższym terminie po zakończeniu czynności kontrolnych, w jakim zdoła się zapewnić w niej udział wszystkich przewidzianych osób. Wydaje się, że siedem dni od daty podpisania protokołu kontroli jest terminem w zupełności wystarczającym do zorganizowania narady, i termin ten nie powinien być przekraczany. W praktyce każda narada pokontrolna przebiega z reguły w następującym porządku.

• Przewodniczący narady zapoznaje uczestników ogólnie z celem i porządkiem narady.

• Kontroler przedstawia w sposób zwięzły wyniki przeprowadzonej kontroli. Referowanie tych wyników musi być przez kontrolera przygotowane w taki sposób, aby były one zrozumiałe dla każdego uczestnika narady, a zwłaszcza dla tych, którzy nie znają treści protokołu kontroli. Przygotowanie to może polegać np. na sporządzeniu tablic poglądowych, wykresów (diagramów) i omówieniu ich podczas narady. W odniesieniu do oceny jakościowej można posłużyć się też odpowiednimi zdjęciami. Wystąpienie kontrolera powinno być zakończone przedstawieniem propozycji wniosków pokontrolnych, nad którymi i wokół których powinna toczyć się późniejsza dyskusja. Dyskusja w żadnym przypadku nie powinna dotyczyć ustaleń zawartych w protokole kontroli, gdyż ten fragment procesu kontroli został już zakończony. Jest ze wszech miar celowe, aby wnioski te zostały „zaaprobowane" przez samych uczestników narady, co daje większą gwarancję ich realizacji.

• Z narady sporządza się protokół, a w oddzielnym dokumencie stanowiącym załącznik do tego protokołu formułuje wnioski, jakie to zgromadzenie przyjęło dla naprawy sytuacji. Protokół z narady pokontrolnej podpisuje protokolant i kierownik jednostki kontrolowanej, chyba że Regulamin kontroli wewnętrznej w danej jednostce stanowi inaczej. Protokół z narady powinien odzwierciedlać wiernie i wyczerpująco przebieg i stanowisko zajęte przez kontrolowanych i kontrolujących podczas samej narady.

Dobrze przygotowana i przeprowadzona narada pokontrolna pozwala na wyważenie poszczególnych elementów umożliwiających dokonanie obiektywnej oceny zjawisk będących przedmiotem badania w toku kontroli. Czynnikiem sprzyjającym dokonaniu trafnej oceny jest zachowanie zasady kontradyktoryjności procesu kontroli, co w tym przypadku ma także spełnić taka narada. Wyrazem szerokiego respektowania tej zasady jest m.in. możliwość wzajemnej konfrontacji poglądów kontrolujących i kontrolowanych co do kwestii sposobów uzdrowienia sytuacji oraz ewentualne informacje uzupełniające, dodatkowo zgłoszone na naradzie, zwłaszcza przez pracowników, którzy nie będąc bezpośrednio w zasięgu zainteresowania kontroli, nie mieli okazji przedstawić swoich uwag i spostrzeżeń czy też konkretnych postulatów.

Pismo pokontrolne

Regułą jest, że wyniki kontroli, zwłaszcza te, które wykazały odchylenia od pewnych norm (wyznaczników), powinny być podstawą oceny skontrolowanej działalności, a także uwag, wniosków i konkretnych zaleceń. Zasada ta jest realizowana poprzez kierowanie pism pokontrolnych (zwanych też wystąpieniami pokontrolnymi) do kierowników jednostek kontrolowanych, a w miarę potrzeby także do ich jednostek nadrzędnych, bądź zawiadomień do innych organów właściwych w związku z konkretnymi nieprawidłowościami, a nawet przestępstwami.

Po podpisaniu protokołu kontroli lub odmowie jego podpisania kontroler sporządza — na podstawie dokonanych ustaleń zawartych w protokole, analizy wyjaśnień złożonych do tego protokołu przez kierownika jednostki kontrolowanej, ewentualnie wniosków z narady pokontrolnej — pismo pokontrolne ze wskazaniem środków, które należy przedsięwziąć w celu usunięcia stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Pismo pokontrolne sporządzone przez kontrolera ma charakter projektu. Dopiero zlecający kontrolę sporządza na tej podstawie dokument w formie zaleceń i kieruje je do kierownika jednostki skontrolowanej do wykonania.

Pismo pokontrolne w części merytorycznej składa się z: oceny pokontrolnej, ewentualnych uwag w przypadku nieprawidłowości, wniosków usprawniających oraz w miarę potrzeby także zaleceń. Treścią oceny jest syntetyczne ujęcie osiągnięć i nieprawidłowości w zakresie objętym badaniem z uwzględnieniem kryteriów oceny (legalności, celowości, rzetelności, gospodarności, skuteczności itp.). W odniesieniu do nieprawidłowości będących przedmiotem oceny należy podać przyczyny ich powstania, a także, w miarę możliwości, rozmiary ujemnych skutków oraz wskazać osoby ponoszące bezpośrednią i pośrednią odpowiedzialność za ich powstanie. Uwagi w piśmie pokontrolnym związane są wyłącznie z sytuacją, kiedy mamy do czynienia z nieprawidłowościami, natomiast zalecenia i wnioski muszą wynikać z treści ocen oraz uwag i są niejako ich konsekwencją.

Fakt, że w jednostce skontrolowanej została przeprowadzona narada pokontrolna i w jej wyniku sformułowano wnioski, nie zwalnia kontrolera od przygotowania własnych wniosków pokontrolnych. Wnioski z narady niezmiernie ułatwiają realizację wyników kontroli, lecz nie muszą one ani rzeczowo, ani ilościowo pokrywać się z wnioskami kontrolera czy zarządzającego kontrolę.

Kierownik jednostki, który otrzymał pismo pokontrolne, jest obowiązany zawiadomić we wskazanym terminie nadawcę pisma pokontrolnego o wykonaniu poleceń w nim zawartych lub o zachodzących przeszkodach w ich wykonaniu. Treść pisma pokontrolnego w przypadku zaleceń pokontrolnych ma charakter obligatoryjny. Jeżeli realizacja zaleceń w jakiejś jego części wymagałaby dłuższego czasu, to w odpowiedzi na otrzymane pismo kierownik jednostki kontrolowanej powinien skonkretyzować, w jakim terminie jakie działania zostaną podjęte.

Sprawdzanie wykonania zaleceń

Zainteresowania zarządzającego kontrolę działalnością jednostki skontrolowanej nie może kończyć się z momentem skierowania do niej pisma pokontrolnego. Pismo to jest tylko pierwszą częścią postępowania pokontrolnego, tworzącą podstawę do podjęcia przez jednostkę skontrolowaną odpowiednich, konkretnych kroków zapewniających usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz zapobieżenie ich w przyszłości. Zakończeniem cyklu kontrolnego może być, chociaż nie jest to reguła, informacja zwrotna kierownika jednostki kontrolowanej (stanowiąca odpowiedź na pismo pokontrolne) o sposobie wykorzystania wyników kontroli, wykonania zaleceń i realizacji wniosków. W zdecydowanej jednak większości przypadków dochodzi do sprawdzenia realizacji zaleceń i wniosków zawartych w pismach pokontrolnych. A zatem możemy stwierdzić, że istnieją dwie podstawowe formy sprawdzenia wykonania zaleceń i wniosków, tj. analiza informacji bądź kontrola sprawdzająca.

Analiza tego rodzaju informacji w formie badania kameralnego (w siedzibie zarządzającego kontrolę) odbywa się na ogół przy uwzględnieniu następujących punktów widzenia: kompletności realizacji zaleceń oraz ich zgodności z intencją pisma pokontrolnego, konkretności i stopnia szczegółowości informacji i wreszcie spójności wewnętrznej informacji oraz jej rzetelności. W określonych przypadkach dodatkowe omówienie realizacji zaleceń może nastąpić w bezpośrednich, osobistych kontaktach przedstawiciela jednostki kontrolowanej i zarządzającego kontrolę lub osoby przez niego upoważnionej.

Drugą formą kontroli realizacji zaleceń pokontrolnych jest kontrola sprawdzająca (Rekontrola), przeprowadzana na miejscu w jednostce skontrolowanej. Kontrola sprawdzająca jest z reguły dokonywana w ramach następnej kontroli. W niektórych jednak przypadkach dokonuje się kontroli sprawdzającej niezwłocznie po uzyskaniu pisemnej informacji o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych.

Rekontrola jest przede wszystkim podejmowana wówczas, gdy zalecenia dotyczą istotnych spraw organizacyjnych czy gospodarczych, a informacja o ich wykonaniu nie jest w pełni przekonywająca, nie budzi dostatecznego zaufania. Rzecz jasna, że częstotliwość i zakres tego rodzaju kontroli zależą od rzeczywistych potrzeb oraz możliwości wykonawczych komórki kontroli.

Efekty tak rozumianej kontroli sprawdzającej stanowią ponadto czynnik doskonalący sam proces kontrolny. Pozwala to bowiem na stwierdzenie poprawności ustaleń kontrolnych oraz trafności zastosowanych metod i technik badawczych.

Sprawdzenie wykonania zaleceń i wniosków pokontrolnych sposobem pośredniego badania może być wystarczające w tych wszystkich przypadkach, w których uzyskane od jednostki skontrolowanej informacje nie będą budziły zastrzeżeń co do zakresu ich wykonania. W pozostałych natomiast przypadkach trzeba sięgnąć do drugiego sposobu sprawdzania, czyli do trybu typowych badań kontrolnych. Kontrole sprawdzające mogą być albo częścią innych kontroli, albo samoistnymi kontrolami.

Świadomość szczegółowego rozliczania wykonania zaleceń i wniosków pokontrolnych oraz efektów uzyskanych w wyniku ich wdrażania powoduje aktywne postawy (instrument mobilizacji) kierowników skontrolowanych jednostek. Przekonanie, że cykl kontrolny skończy się jedynie na zaleceniach i wnioskach, mogłoby powodować udzielanie zdawkowych odpowiedzi, czasem nierzetelnych, bez podjęcia wysiłku pełnego ich wdrożenia, czego efektem byłby brak postępu i usprawnień w pracy. Kontrola w takim przypadku nie osiągnęłaby pożądanego celu i nie spełniłaby swego zadania, po prostu byłaby nieskuteczna.

W polskich rozwiązaniach organizacyjnych dominuje skłonność do analizowania skuteczności kontroli w kategoriach ich liczebności i natężenia. Stosunkowo powszechne jest przekonanie, że im więcej kontroli, tym lepiej. Tymczasem nasileniu kontroli nigdy nie towarzyszył wzrost skuteczności". Skuteczność i efektywność trzeba uznać nie tylko za mierniki jakości (organizacji kontrolowanych i organów kontrolujących), ale wręcz za uzasadnienie ich istnienia. Kontrola, która nie zapobiega nieprawidłowościom i nie przyczynia się do naprawy ich działalności, jest uznawana w powszechnym odczuciu za nieudolną, a w konsekwencji za zbędną.

Efekty wykorzystania informacji z kontroli w działalności podmiotów kont-rolowanych sa określane jako regulacja i korektura. Etymologiczne pojęcie tych wyrazów oznacza porządkowanie i poprawianie (usuwanie braków). Są to pojęcia ogólne i nieostre. Usuwanie braków to też w jakimś sensie porządkowanie. Wydaje się, że bardziej jednoznaczne i jednocześnie odzwierciedlające faktyczną działalność komórek kontroli jest pojęcie profilaktyki. Reasumując, można stwierdzić, że efektem końcowym procesu kontroli powinno być:

• przywrócenie dynamicznej równowagi zakłóconego systemu zarządzania będącego przedmiotem kontroli, jeśli takie zakłócenia zostały stwierdzone;

• wykorzystanie pozytywnych rozwiązań z jednostki kontrolowanej do pod-noszenia sprawności innych jednostek i samej komórki kontroli.

5. Język dokumentów kontroli

Style językowe

Sprawne i poprawne porozumiewanie się, mające szczególne znaczenie w pracy kontrolerskiej, zależy najczęściej od stopnia umiejętności wyrażania myśli w kształcie językowym, ponieważ rzeczywistość społeczna i materialna, którą kontroler bada i ocenia, znajduje odbicie w formie językowej. Poprzez język wyrażamy obiektywizm sądów, przekazujemy nasze oceny, będące stosunkiem do rzeczywistości i wskazaniem kierunków ewentualnych jej zmian. Funkcją naczelną języka jest zawsze i przede wszystkim możliwość porozumiewania się między ludźmi. Na stopień doskonałości języka jako narzędzia porozumiewania się wpływają:

• komunikatywność uzależniona w poważnym stopniu od bogactwa słownictwa, prawidłowego dobierania wyrazów i związków frazeologicznych oraz poprawnych konstrukcji składniowych;

• poprawność gramatyczna;

• estetyka wypowiedzi.

Na podstawie analizy niektórych protokołów i innych dokumentów kontroli można wysnuć wniosek o potrzebie intensywnego doskonalenia języka i szerzenia wśród kontrolerów również wiedzy językowej.

Nieporozumieniem jest twierdzenie, że „język kontroli" jest językiem fachowym, który — jakoby — nie poddaje się purystycznemu poradnictwu. Język, styl, którym dokumentujemy naszą działalność, należy do wyróżnionego w nauce stylu urzędowego. Funkcją charakterystyczną tego stylu jest oddziaływanie na wolę odbiorcy, nie na uczucie. Wiążą się z tą funkcją określone cechy języka, m.in. brak określeń obrazowych i emocjonalnych, używanie form nieosobowych i kategorycznych, brak struktur interpretacyjnych, swoisty tok zdania przy przewadze składni sprawozdawczo-rejestracyjnej (swoista terminologia), wyrazy i zwroty zawodowe, zwłaszcza z dziedziny ekonomii, administracji i prawa.

W stylu urzędowym brak jest wyrazów określających postawę piszącego wobec wypowiadanych sądów (wątpliwości, przypuszczenia, różne stopnie pewności, np. „zapewne", „poniekąd", „właściwie"). W tekstach dokumentujących pracę kontrolną wypowiadamy sądy o rzeczywistości, uzasadniając je oraz przekonując innych o ich prawdziwości. Tak więc protokół kontroli powinien być wolny od określeń o charakterze pouczeń, przewidywań, rozważań analitycznych, a także zwrotów w rodzaju „powinno", ,,jakkolwiek" itp., wprowadzających aluzję do pewnych związków przyczynowych między dwoma faktami. Potrzeba formułowania sądów i ocen, opinii i wniosków w sposób ścisły implikuje duży udział terminów (nazewnictwa), a więc wyrazów jednoznacznych o ściśle zdefiniowanym i ostrym znaczeniu.

Przykłady z dokumentów kontroli

Odmianę językową, jaką jest styl urzędowy, trzeba doskonalić. Oto czyta się, że coś działo się w „miesiącu styczniu", że „dochód za miesiąc maj był wyższy niż przewidywano", że „odsetki zaczyna się doliczać od miesiąca marca", a umowa „obowiązuje od miesiąca lutego".

Trzeba wyraźnie powiedzieć, że są to określenia pochodzące ze złego stylu urzędowego i nie należy ich upowszechniać. Sformułowania „w miesiącu maju", „do miesiąca lutego" itp. kojarzą się z bezdusznością i biurokracją urzędu. Już dzieci wiedzą, że maj, styczeń, luty to nazwy miesięcy i podkreślanie tego w zdaniu odrębnym słowem jest zbędne. Nikomu jakoś nie przychodzi do głowy, żeby mówić „w dniu piątku" czy „do dnia soboty" —całkowicie wystarcza: w piątek, do soboty. Tak samo należy pisać: w październiku, dochód za maj, odsetki od marca, umowa od lutego itp. Bez owego urzędowego słowa „miesiąc".

Straszy też urzędowy „okres czasu" i jego uszczegółowienia: „rok czasu", „miesiąc czasu". „Na ustosunkowanie się do zaleceń pokontrolnych przysługuje tydzień czasu" czyta się dość powszechnie. A po co to „doprecyzowanie"? Przecież równie precyzyjnie, a językowo lepsze, jest sformułowanie: „...przysługuje dwa tygodnie lub 14 dni" itd. Wyobraźmy sobie, że w znanej piosence śpiewalibyśmy „Za rok czasu, za tydzień czasu, za chwilę czasu razem nie będzie nas", a przekonamy się, jaka to niedorzeczność. Rok, miesiąc, dzień —to jednostki czasu i nie należy tego dodatkowo podkreślać.

Do innych nieprawidłowości zaliczamy używanie w dokumentach z kontroli terminów nieostrych (nieprecyzyjnych) lub wieloznacznych, np. „Tylko «część» dokumentów została udostępniona ", „Stwierdzono «częste» zaniedbania dotyczące wpisu danej kontroli do książki kontroli", „«Niewielka» liczba dowodów kasowych spełniała warunki formalne ".

W protokołach kontroli spotyka się też związki frazeologiczne (ustabilizowane połączenia wyrazowe), które są błędne. Mają one poprawne, od dawna ustalone odpowiedniki. Za takie szkodliwe frazeologizmy należy uznać np. „w pierwszym rzędzie" (germanizm) — poprawnie: przede wszystkim, najpierw, głównie, „tym niemniej" (rusycyzm) — poprawnie: niemniej jednak, jednakże, „zdjąć ze stanowiska" (rusycyzm) — poprawnie: usunąć ze stanowiska.

Rekordy popularności bije czasownik „zabezpieczać", kalka z języka rosyjskiego. Po polsku można tylko zabezpieczyć coś przed czymś, okno przed zimą, metal przed rdzą. U nas się „zaopatruje", „dostarcza", „przeznacza", np. środki na zakup, ale nie „zabezpiecza".

Nadużywany jest np. przymiotnik „prawidłowy" („Prawidłowy stosunek do...", „prawidłowe stanowiska w sprawie..."). Prawidłowe jest dla nas to, co odpowiada prawidłom, regułom, przepisom, np. „prawidłowe działanie komputera". „Prawidłowa droga rozwiązywania trudności" to przecież droga „słuszna", „poprawna", a nie odbywana według norm, przepisów.

Występuje też powszechne zjawisko zastępowania różnych, precyzyjnych określeń jednym słowem. Do takich wyrazów można zaliczyć „poważny", „aktualny", „mocno", „szeroki" i inne. Oto przykłady stosowania przymiotnika „poważny": „Poważnym zmianom uległ system monitorowania", „Firma ma poważny dorobek w...". A przecież „poważny", to „pełen powagi", „cieszący się poważaniem"; natomiast przysłówek „poważnie" to „nie śmiesznie".

Nadużywany jest również przysłówek „mocno", np. mocno podkreślić, wyróżnić, zaakcentować, uwypuklić. Tymczasem mamy cały ciąg synonimów, pozwalających bardziej precyzyjnie oddać myśl, np. „wyraziście", „dobitnie", „dosadnie".

Należałoby również zwrócić uwagę na przysłówek „aktualnie", który ostatnio zrobił oszałamiającą „karierę". Coraz więcej zaczyna się dziać „aktualnie", zamiast się dziać: teraz, obecnie, dzisiaj itd. Aktualne stało się bowiem dzisiaj wszystko. Mówi się nie tylko o „aktualnych procedurach", dyrektor firmy staje się „aktualnym dyrektorem", który w wyniku „aktualnie zaistniałej sytuacji" zmuszony był podjąć „aktualnie dostępne środki" w celu zapobieżenia „aktualnemu stanowi rzeczy". Podobnie jest z nadużywaniem słowa „dokładnie", zamiast: tak myślę, zgadzam się, oczywiście, słusznie, naturalnie i in. Rozmówcy, którzy takie słowa wprowadzają w ruch obrotowy, nie zdają sobie sprawy z tego, że zubożają swój język, bo mając do dyspozycji wiele słów, stosują tylko jedno określenie.

Określenia „wysoki" i „szeroki" należą również do słów używanych przy każdych okazjach, odległych od zasadniczego znaczenia. Są więc „wysokie osiągnięcia", „szeroki zakres". Tymczasem dysponujemy szeregiem wyrazów bliskoznacznych, np. „rozległy", „obszerny", „doskonały", „znakomity".

Do dość licznej grupy wykolejeń językowych należą pleonazmy, zaliczone do błędów językowo-logicznych. Pleonazmami są wyrażenia, składające się z dwóch lub więcej wyrazów znaczących to samo lub prawie to samo. Oto przykłady: „Proszę kontynuować dalej". „Kontynuować" to rozwijać coś nadal, przedłużać czynność. Dlatego przysłówki „dalej" lub „nadal" powtarzają tylko treść czasownika „kontynuować". „W okresie czasu pracy" zamiast „w okresie pracy" albo,,w czasie pracy", „upłynął rok czasu", zamiast „upłynął rok", bowiem czas jest pewnym okresem. „Ma słuszną rację", „mieć rację" znaczy tyle co „mieć słuszność". „Przesyłamy w załączeniu (germanizm) protokół wyjaśnień", zamiast „załączamy". Załączanie jest czynnością i oznacza przesyłanie z czymś.

Poza tym trzeba pracować nad sobą i wyeliminować błędy frazeologiczne (zbitka, łączenie wyrazów). Nie mówimy więc: „produkcja cofnęła się do tyłu" —bo nie można się cofnąć w innym kierunku. Cytując np. jakąś ustawę, zaznaczamy, „z późniejszymi zmianami" (z późn. zm.). Tymczasem zmiany mogą następować tylko później.

Analiza nie tylko dokumentów, ale i wypowiedzi ustnych kontrolerów podczas tzw. narad pokontrolnych wskazuje na potrzebę edukacji i w tym zakresie. Spotykane nieprawidłowości (w pracy kontrolera!) obniżają tak ważną przecież komunikatywność między stronami w kontroli. Sposób prowadzenia rozmowy z kontrolowanym, bogactwo słownika, odpowiedni, dostosowany do sytuacji, ton głosu, budowa zdań, słowem kultura języka— wszystko to wywiera dobre lub złe wrażenie na kontrolowanych. Świetnie to wyraża stare porzekadło: „Znać dobre po słowie, co się dzieje w głowie".

Komunikowanie polega na używaniu wyrazów. Ale przecież używanie wyrazów nie jest celem samym w sobie. Nie używamy ich tylko dlatego, że brzmią pięknie lub uczenie, ale dlatego, że trafnie oddają to, co chcemy wyrazić. Można powiedzieć, że komunikować skutecznie — to właściwie używać wyrazów. Należy przy tym zauważyć, że towarzysząca im intonacja, mimika, gestykulacja, całe zachowanie mówiącego dostarcza słuchaczowi informacji, która może zwielokrotnić oddziaływanie słów, ale także ją osłabić, a nawet zniweczyć. Warto więc zwracać więcej uwagi na zależność skuteczności naszej pracy od stopnia umiejętności wyrażania myśli w kształcie językowym.

Nie sposób oduczyć się popełniania błędów językowych bez świadomości mechanizmu ich powstawania. Bez znajomości typowych błędów, bez ich obserwacji, niemożliwe jest doskonalenie sprawności językowej.

Mowa i pismo to potężne środki wychowania, ,,jeśli są jasne jak spojrzenie w oczy i proste jak podanie ręki".

LITERATURA

Bolikowska D., Poprawność językowa dokumentów kontroli, „Przegląd Metodyczny" NIK, 2008, nr 4.

Cewe J., Rewizja gospodarcza w jednostkach i zakładach budżetowych, PWE, Warszawa 1978.

Ciosek K., Przegląd przedkontrolny jako element przygotowania kontroli, „Biuletyn Kontroli Wewnętrznej" 1999

De Pooter Marinus, Delivering Your Promises, „Internal Auditor. Global Perspectives on Risk and Control", February 2008

Elm-Larsen R., Kontrola wykonania zadań, NIK, Warszawa 2005

Gnoiński J., Podstawy teorii i organizacji działania kontrolnego, TNOiK, Warszawa 1986

Griffin R.W., Podstawy zarządzania organizacjami. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, część VI

Jachniak W., Kałużny S., Statystyka w służbie kontroli, NIK, Warszawa 1982 (skrypt). Jak tworzyć prostą i przejrzystą grafikę (w kontroli), „Przegląd Metodyczny" NIK, 2006, nr 2.

Kacprzak S„ Kałużay S., Dziesięć metod badania kontrolnego, NIK, Warszawa 1978

Kałużny S., Jak kontrolować firmę, Śląska Akademia Gospodarcza, Bytom 2000 (skrypt)

Kałużny S„ Kontrola w administracji publicznej, Wszechnica Polska Szkoła Wyższa, Warszawa 2001 (skrypt)

Kałużny S., Kontrola w banku, Wyd. Tutor, Warszawa ł996, rozdz. III.

---