Administracja i samorząd
Samorząd gminny
Terytorium Polski zostało podzielone na nowe województwa, powiaty i gminy na mocy ustawy z dnia 24.07.1998 r., która weszła w życie 1.01.1999 r. Najmniejszą jednostkę z tych trzech reprezentuje gmina.
Reforma, zapoczątkowana w 1989 roku, przebudowała system społeczny, polityczny i gospodarczy w kierunku wprowadzenia rozwiązań i mechanizmów charakterystycznych dla krajów demokratycznych. Istotnym elementem tego procesu było powołanie w 1990 roku samorządu terytorialnego dysponującego własnym mieniem i budżetem lokalnym. Tym samym zrealizowane zostały trzy podstawowe zasady decydujące o nowej pozycji gmin, powiatów i województw w państwie, a mianowicie rozdzielono środki publiczne między budżet państwa a budżety organów administracji samorządowej, doprowadzono do ich uwłaszczenia oraz uzbrojono je w szeroki zakres własnych kompetencji.
Zagadnienia samej gminy reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (z tekstem ujednoliconym po zmianie z 18 kwietnia 2002 r.). W myśl tej ustawy gmina jest wspólnotą samorządową oraz odpowiednim terytorium. Mieszkańcy gminy tworzą na mocy prawa wspólnotę samorządową.
Pojęcie samorządu używane jest bardzo często, ale rzadko nadaje mu się taką samą treść. Najczęściej przyjmuje się go jako zorganizowane, dobrowolne i samorządne działanie członków, najczęściej mieszkańców lokalnego środowiska, oparte na uprawnieniach publicznoprawnych określonych ustawowo oraz na własnych, jak i na przekazanych przez państwo środkach. Działalność ta ma na celu lepsze zaspokojenie wielostronnych potrzeb ludności, realizację i ochronę wspólnych, społecznie uzasadnionych interesów, kształtowanie stosunków społecznych na zasadzie sprawiedliwości społecznej oraz poprawę warunków gospodarczego i społecznego rozwoju wsi i rolnictwa, stwarzanie szansy współuczestnictwa ludności w pełnieniu władzy państwowej i zarządzaniu gospodarką.
Gmina, we własnym imieniu i na własna odpowiedzialność, wykonuje zadania publiczne. Posiada osobowość prawną, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. O jej ustroju stanowi statut, którego projekt podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej (jeżeli gmina liczy ponad 300 tys. mieszkańców). Sprawy sporne są rozstrzygane również przez Radę Ministrów.
Rada Ministrów w drodze rozporządzenia:
tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy jak również ustala ich granice,
nadaje gminie lub miejscowości status miasta oraz ustala jego granice (ustalenie i zmiana granic gmin ma zapewnić gminie w miarę jednorodne terytorium ze względu na osadniczy i przestrzenny układ, uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniać zdolność wykonywania zadań publicznych; przy uwzględnianiu statusu bierze się pod uwagę infrastrukturę społeczną i techniczną, układ urbanistyczny i charakter zabudowy),
ustala i zmienia nazwy gmin i siedziby ich władz.
Nadrzędnym elementem układu samorządowego gminy jest samorząd powszechny, który stanowi reprezentacje wszystkich mieszkańców danego terytorium. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Do jej kompetencji należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, a przede wszystkim:
uchwalanie statutu gminy,
wybór i odwołanie zarządu, powołanie i odwołanie skarbnika gminy,
uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu,
uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
uchwalanie programów gospodarczych,
ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki,
podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach,
podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu,
podejmowanie uchwał w sprawach przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej.
W wyniku wprowadzonych zmian od jesieni 2002 roku w skład rady gminy wchodzą radni w liczbie piętnastu w gminach do 20 tys. mieszkańców, dwudziestu jeden w gminach do 50 tys. mieszkańców, dwudziestu trzech w gminach do 100 tys. mieszkańców i dwudziestu pięciu w gminach do 200 tys. mieszkańców z zaznaczeniem, że na każde następne 100 tys. mieszkańców dochodzi trzech radnych, ale z ograniczeniem krańcowym do czterdziestu pięciu radnych.
Kadencja rady gminy trwa 4 lata począwszy od dnia wyboru. W wypadku, kiedy siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada przyjmuje nazwę rady miejskiej.
W skład organów gminy wchodzi również zarząd, który jest organem wykonawczym gminy. Należą do niego wójt albo burmistrz (prezydent miasta w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców) jako przewodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie. Członkostwo w zarządzie gminy nie może być łączone z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora.
Z początkiem nowej kadencji organów samorządowych rada gminy wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób w ciągu trzech miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy.
Po upływie kadencji rady gminy zarząd działa do dnia wyboru nowego zarządu. Zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a w szczególności:
przygotowuje projekty uchwał rady gminy,
określa sposoby wykonywania uchwał,
gospodaruje mieniem komunalnym,
wykonuje budżet, zatrudnia i zwalnia kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Wymienione zadania wykonywane są przez zarząd gminy przy pomocy urzędu gminy, którego kierownikiem jest wójt lub burmistrz. Wójt może powierzyć prowadzenie spraw gminy w swoim imieniu sekretarzowi gminy, w zakresie ustalonym przez zarząd i ma uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Wójt, burmistrz i prezydent wybierani są w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, w głosowaniu tajnym. Prawo do wybierania wójta w danej gminie (czynne prawo wyborcze) ma każdy, kto posiada prawo wybierania do rady gminy.
Istnieje prawna zasada, że kandydat na wójta (burmistrza, prezydenta) nie może w tym samym czasie kandydować na wójta w innej gminie. W wyborach powszechnych wygrywa ten kandydat, który w głosowaniu otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów.
Jeżeli żaden z kandydatów nie otrzymał wymaganej większości głosów, czternastego dnia po pierwszym głosowaniu, przeprowadza się ponownie wybory. W powtórnym głosowaniu wyboru dokonuje się spośród dwóch kandydatów, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali największa liczbę ważnie oddanych głosów. W przypadku gdy dwóch lub więcej kandydatów otrzyma tę samą liczbę głosów decyduje większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z kandydatów otrzymał większą liczbę głosów, a jeżeli liczba tych obwodów byłaby równa - rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez gminną komisje wyborczą. W tym głosowaniu mogą uczestniczyć wszyscy kandydaci lub pełnomocnicy ich komitetów wyborczych.
Wśród jednostek gminnych wyróżnia się również komisję rewizyjną, poprzez którą rada gminy kontroluje działalność zarządu, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. W skład tej komisji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje oraz będących członkami zarządu. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji, powołanych przez radę gminy ze swojego grona tzn. stałych i doraźnych komisji do określonych zadań poprzez ustalenie przedmiotu działania oraz składu osobowego.
W skład komisji mogą wchodzić osoby spoza gminy w liczbie nie większej niż połowa składu komisji. Komisje podlegają radzie gminy, której przedkładają plan pracy oraz sprawozdania z działalności. W posiedzeniach tych komisji mogą brać udział radni nie będący jej członkami. Mogą zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu.
Gmina może tworzyć, wspomniane wcześniej, jednostki pomocnicze tzn. sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocnicza tworzy rada gminy, poprzez uchwałę, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, a zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy.
Specyficzną formą działalności gminy jest wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży. Rada gminy, na wniosek zainteresowanych środowisk, może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny. Powołując taką radę gminy, nadaje się jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania.
Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie upoważnień ustawowych organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy,
zasad zarządu mieniem gminy,
zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez radę gminy w formie uchwały, która podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy, a traci moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. Wójt lub burmistrz przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu.
Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansowa na podstawie budżetu gminy, który uchwalany jest na rok kalendarzowy.
Dochodami gminy są: podatki, opłaty, dochody z majątku gminy, subwencja ogólna z budżetu państwa, ale mogą być również dotacje celowe na realizację zadań zleconych oraz na dofinansowanie zadań własnych, wpływy z samoopodatkowania mieszkańców, spadki, zapisy i darowizny.
Gospodarka finansowa gminy jest jawna. Wójt lub burmistrz niezwłocznie ogłasza uchwałę budżetową i sprawozdanie z jej wykonania w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego. Zarząd informuje mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystaniu środków budżetowych. Kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków sprawują regionalne izby obrachunkowe.
W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mają prawo tworzyć związki międzygminne, a w celu wspierania samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów stowarzyszenia (w tym również z powiatami i województwami).
W warunkach społeczeństwa demokratycznego samorząd społeczny przybiera różne formy, a jego istotą jest prawem zagwarantowana zdolność do samodzielnego i demokratycznego decydowania o swoich sprawach, tj. współudział członków społeczeństwa w zawiadywaniu sprawami wspólnymi.
Stopień aktywności organów samorządu i zaangażowanych w nim osób zależy od licznych czynników i uwarunkowań, od eliminowania barier hamujących efektywne działanie, nieufność, zniechęcenie i apatię czyli pozostałości nieodległej przeszłości.
Warunkami aktywności samorządu w gminie są czynniki makrospołeczne, wynikające z centralnych decyzji politycznych, gospodarczych i społecznych oraz czynniki lokalne, wynikające z miejscowej specyfiki.
Do czynników makrospołecznych zalicza się:
Polityczna wola stawiania na samorząd jako formę partycypacji ludzi w zarządzaniu, kształtowaniu i umacnianiu samorządu.
Stały postęp we wdrażaniu zasad gospodarki rynkowej, w tym umacnianiu samodzielności przedsiębiorstw.
Pozytywne przemiany w postawach społecznych, przezwyciężenie bierności, głębsze rozumienie logiki przemian społecznych.
Rozpatrując „lokalność” samorządu należy zwrócic uwagę na to, że rolę stymulatora lub hamulca jego aktywności i efektywności spełniają warunki miejscowe, wynikające z ukształtowanych w danej gminie struktur społecznych, kadrowych i organizacyjnych i dlatego można wyróżnić następujące elementy uwarunkowań lokalnych:
Zrozumienie przez mieszkańców wsi i gminy potrzeby samorządności, potrzeby istnienia ciał przedstawicielskich, funkcjonujących w interesie mieszkańców.
Traktowanie i szanowanie samorządu w gminie jako partnera administracji rządowej i partii politycznych, respektowanie jego uprawnień, a także polityczne wsparcie przez partie polityczne.
Zapewnienie udziału w składzie samorządu osobom cieszącym się zaufaniem społecznym, doświadczonym, posiadającym odwagę cywilną, a jednocześnie bezinteresownym.
Samorząd musi być kompetentny, czyli wyposażony w pełny zestaw informacji ekonomicznych i organizacyjnych.
Organ samorządu musi działać konkretnie i stanowczo egzekwować realizację uchwał przez zainteresowanych.
Rozwój przedsiebiorczości wiejskiej w perspektywie integracji z Unia Europejską, pr. Zbior. Pod red. K. Gutkowskiej, I. Ozimek, SGGW Warszawa 2001, s. 345.
Dz.U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591, Ustawa o samorządzie gminnym.
Strużek B., Samorząd rolniczy - stan i uwarunkowania jego rozwoju. Referat na konferencję KZRKiOR nt> Srodowisko gminne Jachranka k. Warszawy, 10-11 marca 1986 r.
Dz.U. Nr 142, art. 3.
Tamże, art. 4.
Dz.U. NR 142, art. 18.
Tamże, art. 17.
Dz.U. Nr 142, art. 26 i 27.
Tamże, art. 29 i 30.
Dz.U. Nr 113, poz. 984, zm. Dz.U. Nr 127, poz. 1089, Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, art. 2 i 3.
Dz.U. Nr 113, art. 4.
Dz.U. Nr 142, art. 18a i 21.
Dz.U. Nr 142, art. 21, ust. 2, 3 i 4.
Tamże, art. 5.
Tamże, art. 5b
Tamże, art. 40.
Dz.U. Nr 142, art. 41.
Tamże, art. 51.
Tamże, art.54.
Tamże, art. 61 i 62.
Tamże, art. 64 i 84.
Rozwój przedsiębiorczości...., str. 346.
Tamże, str. 347.
Kożuch A., 1999: Gospodarcze i społeczne funkcje organizacji rolników. Wydawnictwo Akademii Podlaskiej, Siedlce: 64-68.
Tamże, str. 64-84.
1
2