Polska droga do nowoczesnej pomocy społecznej

Współczesna literatura przedmiotu poświęcona historii pomocy społecznej w naszym

kraju jest skromna z powodu małej ilości badań tej instytucji i koncentracji uwagi na innych

elementach zabezpieczenia społecznego. Ukazanie prawidłowości ewolucji pomocy

społecznej w kolejnych epokach historycznych jest jednak ważne dla odtworzenia,

rekonstrukcji polskiej ścieżki rozwojowej w tym obszarze. Powinno to ułatwić odpowiedź na

pytanie na ile autorzy i realizatorzy współczesnych reform pomocy społecznej odwołują się

do bliskich lub odległych historycznych wzorów, a w jakim stopniu przyjmowane koncepcje

są próbą transferu rozwiązań stosowanych za granicą. Wreszcie jako najważniejszy argument

na rzecz analiz historycznych jest przyjęty w mojej koncepcji badań lokalnych organizacji

środowiskowej pomocy społecznej kontekst historyczno – strukturalny. Analiza drogi

pomocy społecznej do jej współczesnego kształtu jest próbą wyjaśnienia za pomocą kontekstu

historyczno – strukturalnego współczesnych problemów jej funkcjonowania na szczeblu

lokalnym.

1. Czasy przedrozbiorowe. Dominacja Kościoła, nieobecność państwa

Brak jest historycznych dowodów na działalność publiczną w sferze socjalnej na

ziemiach polskich przed chrystianizacją. W ustroju rodowo - plemiennym, pomoc była

sprawą prywatną, domeną systemu naturalnego, rodziny i wspólnotowej solidarności

wiejskich społeczności lokalnych. Po przyjęciu chrześcijaństwa (966) społeczeństwo polskie

przez okres wczesnego średniowiecza bardziej kontynuowało własne tradycje niż ulegało

oddziaływaniom kultury zachodniej, a chrześcijańskie wzory miłosierdzia, dobroczynności,

trafiały głównie do stanu rycerskiego i do miast, których mieszkańcami byli w większości

cudzoziemcy

1

. Historycznie udokumentowana publiczna działalność w zakresie pomocy

społecznej sięga na ziemiach polskich XII wieku i była, podobnie jak w całej ówczesnej

Europie, związana z działalnością dobroczynną i filantropijną Kościoła Rzymskokatolickiego.

Dwiema głównymi formami pomocy były jałmużna rozdawana potrzebującym, żebrakom i

ubogim oraz przytułki przyklasztorne zwane szpitalami, organizacje charytatywne łączące

funkcje schroniska dla bezdomnych, hospicjum dla nieuleczalnie chorych oraz zakładu

leczniczego.

·

Szpitale usytuowane przy klasztorach lub kościołach zapewniały schronienie,

1

Radwan-Pragłowski, J. i K.Frysztacki (1996), Społeczne dzieje (…), Op.cit., s.215.

wyżywienie, odzież i opiekę, choć złe warunki sanitarne oraz niska jakość opieki świadczonej

przez niekwalifikowany, przypadkowy personel powodowały wysoką (60% -70%)

śmiertelność. Mieszkańcami szpitali byli klienci należący do różnych grup potrzebujących:

chorzy, biedni, bezdomni, sieroty, starzy, nawet przestępcy. Jedynymi instytucjami

specjalistycznymi o jednorodnym charakterze były leprozoria (od 1327 lokalizowane poza

obrębem miast) oraz szpitale powstałe dla określonej kategorii klientów (np. powracających z

niewoli żołnierzy). Społeczna baza dobroczynności uległa poszerzeniu, gdy filantropią zajęły

się osoby świeckie, władcy ( np. Władysław Herman) czy arystokraci (Odrowążowie, Jaxa

Miechowita, itp.). W XV wieku pojawiły się nowe instytucje dobroczynne – bractwa religijne

(Bractwo św. Łazarza, Kraków, 1448 rok). W omawianym okresie brak było interwencji

państwa w sferze socjalnej, a wyjątek od tej reguły stanowiły Statuty Wiślickie Kazimierza

Wielkiego (1347), w których znalazła się regulacja opieki nad psychicznie chorymi i nakaz

ewidencjonowania i licencjonowania żebraków miejskich (kontyngenty żebracze Jana

Olbrachta z 1496).

W XVI wieku idee Reformacji w zachodniej Europie przyniosły postulaty reformy

organizacji dobroczynnych, co skutkowało m.in. zakazem sprzedaży odpustów, czyli

podstawy jałmużny. W Polsce reformy dobroczynności przeprowadzane w Europie

Zachodniej i postulowane przez Andrzeja Frycza Modrzewskiego nie zostały wprowadzone, a

Kościół Rzymskokatolicki pozostał główną instytucją finansującą i administrującą

dobroczynnością. Pod zarządem i na utrzymaniu kościelnym były szpitale, a głównymi

instytucjami

środowiskowej

pomocy

społecznej

rejestrującymi

i

wspierającymi

potrzebujących pomocy były parafie. Utrzymanie w Polsce dominującej roli Kościoła

Rzymskokatolickiego w sferze socjalnej było skutkiem zwycięstwa kontrreformacji

posiadającej poparcie szlachty w walce z magnatami, słabością materialną miast

uniemożliwiającą finansowanie szpitali oraz uchwałami soboru trydenckiego (1545-1563)

utwierdzającymi kościelną działalność charytatywną. W efekcie nastąpił rozwój bractw

religijnych, przejawu nowej pobożności, a także innych, nowych organizacji pomocy

społecznej. Największym i najważniejszym z bractw, (członkiem był Zygmunt III Waza),

było założone w 1584 przez Piotra Skargę Arcybractwo Miłosierdzia. Jego celem była pomoc

ubogim, chorym i więźniom, a struktura organizacyjna, sposób działania tj. kolegialne

decyzje dotyczące przyznania świadczeń i ich zróżnicowanie zależne od potrzeb

rozpoznanych przez wizytatorów wywiadem środowiskowym, oraz sprawozdawczość

socjalna wskazują na nowoczesność rozwiązań. Arcybractwo Miłosierdzia rozwinęło

nowatorskie formy pomocy o charakterze profilaktycznym np. Skrzynkę św. Mikołaja

(fundację posagową dla ubogich panien) czy Bank Pobożny (bezprocentowe pożyczki pod

zastaw). Innym bractwem powołanym przez Piotra Skargę dla ograniczenia żebractwa było

Bractwo Betanii św. Łazarza. W ocenie Janusza Radwana-Pragłowskiego i Krzysztofa

Frysztackiego: Działalność pisarska i kaznodziejska Piotra Skargi przyćmiła jego wkład w

tworzenie zorganizowanej pomocy społecznej. Była to, co prawda tylko pomoc zewnętrzna

opierająca się na jałmużnie, lecz ujęta już w ramy sformalizowane i świadczona w sposób

instytucjonalny oparty na przemyślanych zasadach. Pojawiły się, więc zaczątki

profesjonalizacji i samoorganizacji świata nędzarzy. Co prawda same idee zapożyczył Skarga

z Zachodu, lecz co najważniejsze, wcielił je w polską rzeczywistość dostosowując do naszych

warunków.

·

Wiek XVII i XVIII były okresem wojen, kryzysu gospodarczego i masowego ubóstwa

szerokich rzesz społeczeństwa. Rosnący popyt na pomoc społeczną był zaspokajany przez

Kościół, bractwa religijne oraz, w przypadku mniejszości narodowych i religijnych, gminy

wyznaniowe. Rola państwa, w przeciwieństwie do ówczesnych krajów protestanckich gdzie

istniał publiczny i ogólnokrajowy system świadczeń socjalnych, była bardzo ograniczona.

Jedynie władze municypalne partycypowały w pomocy potrzebującym, jaką prowadził

Kościół. Przybyłe do Polski zakony bonifratrów, pijarów, trynitarzy i szarytek rozwinęły

ofertę socjalną min. w dziedzinie nowoczesnego szpitalnictwa (bonifratrzy), edukacji

(pijarzy), opieki zastępczej nad dziećmi (szarytki). Główną formą pomocy stacjonarnej były

parafialne szpitale - przytułki, w których opieka była zapewniana tradycyjnymi metodami i

świadczona wzajemnie przez pensjonariuszy. Zaczęły się pojawiać placówki specjalistyczne

przeznaczone dla określonego rodzaju klientów: sierocińce, domy poprawcze, alumnaty

(instytucje dla weteranów). Obok działalności charytatywnej Kościoła katolickiego

występowała dobroczynność magnacka, czego dowodem są zapisy testamentowe na rzecz

ubogich, szpitali itp. Idee Oświecenia przyniosły nowe rozumienie dobroczynności i

filantropii, postrzeganych nie wyłącznie jako wyraz miłości do Boga, ale także humanizmu

świeckiego. Formą pomocy uzasadnioną dobrem klienta i racjonalnością ekonomiczną stała

się praca, a zachodnioeuropejska koncepcja domów pracy przymusowej została przejęta przez

polskie organizacje dobroczynne okresu stanisławowskiego. Pomoc przez pracę stała się

główną zasadą realizowaną w przekształconych w manufaktury instytucjach dobroczynnych

czemu sprzyjało ożywienie gospodarcze i związany z nim popyt na siłę roboczą. Do pomocy

potrzebującym zaangażowano państwo, które podjęło próby ewidencji funduszy szpitalnych,

określenia zasad przyznawania wsparcia oraz sekularyzacji organizacji opieki poprzez

wprowadzenie świeckich zarządów nad szpitalami i koordynację działań pomocowych.

Państwo inicjowało bądź udzielało wsparcia programom opiekuńczym (Instytut Ubogich,

Towarzystwo Dobroczynności, itp.) oraz podejmowało próby ustanowienia państwowej

administracji w dziedzinie opieki społecznej, czego dowodem było powołanie przez Sejm

Czteroletni (1791) komisji policji, w których gestii były min. sprawy opieki społecznej.

·

Analiza procesu rozwoju instytucji pomocy społecznej w Polsce przed rozbiorami

wskazuje, że w okresie średniowiecza nie różnił się on istotnie od organizacji systemów w

innych krajach europejskich. Dominowała pomoc systemów rodzinnych i organizacji

kościelnych, filantropia świecka (głównie magnacka) oraz samopomoc grup wyznaniowych.

Zasadnicza różnica w rozwoju pomocy społecznej pojawiła się w okresie nowożytnym, gdy

reformacja w krajach zachodniej Europy przyniosła sekularyzację pomocy społecznej, wzrost

zaangażowania władz państwowych i lokalnych w rozwiązywanie kwestii socjalnych. W

Polsce kontrreformacja wzmocniła pozycję Kościoła w obszarze pomocy społecznej i

ograniczyła udział państwa w tej sferze. Dopiero ostatnie lata przed upadkiem

Rzeczypospolitej przyniosły próby reform i wzrost aktywności państwa w pomocy

potrzebującym.

2. Opiekuńcze społeczeństwo czyli pomoc społeczna i praca socjalna pod

zaborami

Utrata państwowości w wyniku rozbiorów spowodowała, że rozwój pomocy społecznej

na ziemiach polskich uległ zróżnicowaniu. Analiza porównawcza systemów socjalnych Rosji,

Prus i Austro -Węgier przeprowadzona przez Dariusza Zalewskiego, za pomocą dwóch

czynników instytucjonalnych: typu władzy politycznej i zakresu praw wyborczych, wskazuje

na istotne różnice w tym względzie.

2

Rosja była autorytarną monarchią z ograniczonym

zakresem praw wyborczych, w której rozwój pomocy społecznej był utrudniony przez brak

samorządowych organów władzy oraz ustawodawstwa socjalnego (dopiero po 1912 roku

wprowadzono obowiązkowe ubezpieczenia z tytułu choroby i nieszczęśliwych wypadków).

2

Zalewski, D. Opieka i pomoc społeczna (…) Op.cit., s.126 i dalej.

Systemy opieki miały charakter paternalistyczny i dobroczynny oraz koncentrowały się na

pomocy rzeczowej wobec niezdolnych do pracy. Ograniczenie swobód obywatelskich i

autonomii duchowieństwa, rusyfikacja ludności polskiej po stłumieniu Powstania

Styczniowego (1863) dodatkowo utrudniały inicjatywy socjalne. Możliwość legalnej

samoorganizacji uzyskała ludność polska dopiero w 1906 roku.

Niemcy doby kanclerza Bismarcka były konstytucyjną monarchią o rozszerzonym

zakresie praw wyborczych, krajem, w którym najwcześniej spośród państw zaborczych

powstał publiczny system ubezpieczeń społecznych. W latach 70. powstały scentralizowane,

obowiązkowe systemy świadczeń socjalnych, a w latach 80. wprowadzono obowiązek

ubezpieczenia chorobowego, od wypadków przy pracy i ubezpieczenia z tytułu wieku co

pozwoliło rozwinąć pracowniczą opiekę zdrowotną i zmniejszyło śmiertelność.

System pomocy społecznej w zaborze austriackim miał cechy charakterystyczne dla

liberalnej demokracji z ograniczonym zakresem praw wyborczych. Dominowały lokalne

świadczenia w postaci działań charytatywnych i samopomocowych dla klientów niezdolnych

do pracy. Gmina miała obowiązek pomocy potrzebującym dopiero wtedy, gdy przekraczało to

możliwości lokalnych organizacji dobroczynnych. Nie istniały obowiązkowe świadczenia

społeczne, a odbiorcy pomocy mieli ograniczone prawa obywatelskie (wyborcze). W końcu

lat 80. także w zaborze austriackim wprowadzono ubezpieczenia chorobowe i od wypadków

przy pracy.

Przeprowadzona przez Zalewskiego analiza wskazując na znaczenie odmiennych

systemów politycznych państw zaborczych dla funkcjonowania pomocy społecznej na

ziemiach polskich zawiera jednak pewne uproszczenia i nie do końca uprawnione

generalizacje. Autor pomija złożoną i dynamiczną rzeczywistość państw zaborczych, które

przechodziły w okresie XIX wieku liczne zmiany. Przykładem mogą być Niemcy, które

dopiero po zjednoczeniu (1871) zyskały status konstytucyjnej monarchii o rozszerzonych

prawach wyborczych i obowiązkowym systemie świadczeń socjalnych. Podobnie polityka

Rosji wobec ludności polskiej, a co za tym idzie, warunki funkcjonowania systemów pomocy

społecznej były jakościowo różne w różnych okresach XIX wieku. Słuszne wydaje się

natomiast zwrócenie uwagi na rolę odziedziczonej po zaborach struktury instytucjonalnej

przy budowie systemu opiekuńczego w odrodzonej Polsce.

Epoka rozbiorów dokonała istotnych zmian społecznych odbierając pozycję arystokracji i

włączając do wspólnoty narodowej stan trzeci, co stworzyło warunki dla rozwoju idei

solidaryzmu społecznego. Utrata niepodległości zmieniła również możliwości działania

istniejących wcześniej systemów pomocy społecznej. Dobroczynność i filantropię

kontynuowały kościelne i świeckie instytucje społeczeństwa polskiego, ale ich

funkcjonowanie było utrudnione przez państwa zaborcze. Organizacje społeczne były

instrumentem oporu politycznego, ekonomicznego i rozwoju społecznego, łącząc akcję

filantropijną z konspiracją niepodległościową. Inicjatywy dobroczynne i filantropijne

traktowane były nie tylko jako pomoc potrzebującym, ale i obowiązek patriotyczny.

Głównymi ośrodkami były duże miasta Warszawa, Kraków, Poznań

3

. Obok działań

dobroczynnych i filantropijnych inicjowanych i finansowanych przez przedstawicieli

arystokracji należy odnotować wybitne przykłady działań samopomocowych.

4

Na wsi polskiej głównymi centrami działalności dobroczynnej były dwory i plebanie.

Utrzymywały one szpitale parafialne, udzielały jałmużny finansując swoją działalność dzięki

ofiarności społeczeństwa. Głównym podmiotem działalności dobroczynnej był jednak

Kościół Rzymskokatolicki, który stworzył w okresie zaborów własne zgromadzenia zakonne

(siostry służebniczki, felicjanki, nazaretanki, tercjarze brata Alberta, itp.), stanowiące

odpowiedź na różnorodne potrzeby społeczne, oraz wyłonił ze swych szeregów wybitnych

działaczy (Augustyn Szamarzewski, Piotr Wawrzyniak, Stanisław Stojałowski, Marcin

Godlewski). Rozwijała się także filantropia świecka, będąca domeną kobiet, a nową jakość

działalności dobroczynnej zaczęły oferować powstające w końcu XIX wieku profesjonalne

stowarzyszenia i instytucje charytatywne, opiekuńcze, lecznicze, itp. Prowadzone przez

przedstawicieli inteligencji, stosowały nowoczesne formy pracy z jednostką i rodziną

(wypoczynek dzieci, pomoc prawna, itp.). Działalność społeczno-filantropijna nie

identyfikowana jednoznacznie z określoną orientacją ideologiczną czy kategorią społeczną,

miała charakter powszechny i wspólny cel - odrodzenie narodowe. Jak piszą Radwan-

Pragłowski i Frysztacki:

U podstaw cudu, który miał się wydarzyć, czyli wskrzeszenia Polski, legło nie, co innego,

jak „służba społeczna”. Kazała ona widzieć wszystkim powrót do ‘złotego wieku’ w

odzyskaniu niepodległości. W tym wypadku nie Królestwo Boże czy komunizm stały się

końcem procesu dziejów, lecz wolna Polska. Wraz z jej powstaniem powróciły nagle

3

Już w 1814 roku powstało Warszawskie Towarzystwo Dobroczynności prowadzące opiekę nad dziećmi

ochronki, żłobki, sierocińce, pomoc dla najuboższych, kuchnie, noclegownie, biura pośrednictwa pracy itp.

4

Powstałe w 1816 roku z inicjatywy Stanisława Staszica Hrubieszowskie Towarzystwo Rolnicze prowadziło

min. Bank Pożyczkowy udzielający pożyczek na inwestycje. W ramach systemu pomocy społecznej zapewniano
opiekę sierotom w rodzinach bezdzietnych, utrzymywano niezdolnych do pracy inwalidów wojennych i
niedołężnych, finansowano szkoły i szpitale. Odpowiednikiem Staszica był w zaborze pruskim prekursor pracy
organicznej Karol Marcinkowski twórca Towarzystwa Naukowej Pomocy dla Młodzieży Wielkiego Księstwa
Poznańskiego pierwszej instytucji stypendialnej na ziemiach polskich, inicjator budowy Bazaru Polskiego w
Poznaniu

.

rzeczywiste problemy, z którymi między innymi musiała się już borykać bardziej osamotniona,

ale i doskonaląca się praca socjalna.

5

W dziejach pomocy społecznej w Polsce okres rozbiorów spowodował odmienność

doświadczeń historycznych i wzorów interwencji socjalnych na ziemiach polskich i w innych

krajach. W zachodniej Europie wiek XIX był okresem budowy nowoczesnej administracji

publicznej i tworzenia podstaw państwowych systemów zabezpieczenia społecznego, którego

integralnym elementem była publiczna pomoc społeczna. Polska ścieżka rozwoju pomocy

społecznej była niepubliczna, oparta na filantropii, dobroczynności religijnej i świeckiej,

solidaryzmie społecznym o podłożu patriotycznym. Kluczową rolę odgrywały w niej

organizacje pomocy nieformalnej, głównie rodziny. Organizacje społeczne były instrumentem

oporu politycznego, ekonomicznego i rozwoju społecznego, łącząc akcję filantropijną z

konspiracyjnymi działaniami niepodległościowymi. Gdy na zachodzie Europy budowano

podwaliny państwa opiekuńczego, w Polsce rozwijało się równolegle do polityki społecznej

państw zaborczych opiekuńcze społeczeństwo obywatelskie oparte o zasoby społecznych

więzi i zaufania.

3. Budowa publicznego systemu opieki społecznej w II Rzeczypospolitej.

W pierwszych latach po I wojnie światowej organizacje pozarządowe, stowarzyszenia i

fundacje były głównymi podmiotami pomocy społecznej ze względu na prowadzoną wojnę

polsko - bolszewicką absorbującą siły i środki państwa. Dopiero Konstytucja z 17 marca

1921 roku przyznała prawo do pomocy każdemu potrzebującemu, a szczegółowe zasady

pomocy określono w Ustawie o Opiece Społecznej z 16 sierpnia 1923 roku. Opiekę społeczną

określono w ustawie jako: ‘...Zaspokajanie ze środków publicznych niezbędnych potrzeb

życiowych tych osób, które trwale lub chwilowo własnymi środkami materialnymi lub własną

pracą uczynić tego nie mogą, jak również zapobieganie wytwarzaniu się stanu powyżej

określonego.

6

Ustawa uregulowała zakres działania opieki społecznej, środki zaspokajania potrzeb,

podział obowiązków opiekuńczych gmin, powiatów, województw i władzy centralnej.

Zdefiniowano warunki uprawniające do opieki, zasady finansowania, a pomocą społeczną

objęto: niemowlęta, dzieci i młodzież, ochronę macierzyństwa, starców, inwalidów, kaleki,

nieuleczalnie chorych, upośledzonych umysłowo i niezdolnych do pracy, bezdomne ofiary

5

Radwan-Pragłowski, J. i K.Frysztacki (1996), Społeczne dzieje (…), Op.cit., s.260.

6

Ustawa o Opiece Społecznej z 16 sierpnia 1923 roku.

wojny, szczególnie ciężko poszkodowanych, więźniów po odbyciu kary, żebractwo,

włóczęgostwo, alkoholizm i nierząd. Formami pomocy określonymi w ustawie było

dostarczanie niezbędnych środków żywnościowych, odzieży, bielizny i obuwia,

pomieszczenia ze światłem i opałem oraz udzielanie pomocy w nabywaniu niezbędnych

narzędzi do pracy zawodowej, przywrócenie lub podniesienie zmniejszonej sprawności do

pracy, pomoc w dziedzinie higieniczno-sanitarnej i sprawianie pogrzebu. Państwo przejęło

odpowiedzialność za pomoc społeczną, ale realizatorem zadań zostały samorządy terytorialne.

Obowiązek udzielania pomocy spoczywał na gminie, w której obywatel zamieszkiwał, co

najmniej rok. Naczelnym organem administracji państwowej w zakresie opieki społecznej był

Minister Pracy i Opieki Społecznej, przy którym istniała jako organ doradczy i opiniodawczy

– Rada Opieki Społecznej, w skład, której wchodzili reprezentanci samorządu, instytucje

opieki społecznej i zainteresowanych ministerstw. Państwo pozostawiło sobie funkcje

legislacyjne i nadzorcze, ale główny ciężar finansowy spoczywał na gminach, które nie mogły

odmówić pomocy swoim stałym mieszkańcom. Państwo ponosiło koszty za opiekę nad tymi,

którzy nie mieli prawa do opieki w gminie. Zakres przedmiotowy opieki społecznej tworzyła

pomoc materialna, świadczona głównie w naturze w miejscu zamieszkania. Uzupełnieniem

prawnym i organizacyjnym systemu byli opiekunowie społeczni,

7

których zadania

obejmowały inicjowanie współpracy i współdziałania z organizacjami gminnymi, nadzór nad

udzielaniem pomocy, badanie sytuacji rodzinnej i majątkowej korzystających z opieki

społecznej, udzielanie doraźnej pomocy, komunikowanie się z zarządem oraz składanie

sprawozdań ze swojej działalności. Opiekunowie wybierani przez władze lokalne (rady gmin)

na okres trzech lat, korzystali z ochrony prawnej, dysponowali budżetem gminy, z którego

mogli udzielać pomocy potrzebującym. Powołanie instytucji opiekuna społecznego, który

miał pełnić rolę pośrednika między urzędem gminy a klientami, rozpoznawać potrzeby i

racjonalizować udzielanie pomocy, miało uspołecznić i usprawnić opiekę na szczeblu

lokalnym.

Zasadami prawa socjalnego w II Rzeczypospolitej była powszechność i obowiązkowość

świadczeń a jego cechą szczególną było uspołecznienie, tj. współpraca sektora publicznego z

organizacjami pozarządowymi. Określono podstawy prawne funkcjonowania stowarzyszeń

natomiast nie ujednolicono prawa dotyczącego fundacji i używano zróżnicowanych

przepisów państw zaborczych. Kontynuowały działalność organizacje powstałe przed 1918

7

Zostali oni powołani do życia Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 roku O

opiekunach społecznych i komisjach opieki społecznej (Dz. U. R.P. nr 29 poz.267) a zasady ich działania
określało szczegółowo Rozporządzenie Ministra Pracy i Opieki Społecznej z dnia 11 kwietnia 1929 roku.

rokiem i powstawały nowe (Towarzystwo Przyjaciół Dzieci, Caritas). Cechą

charakterystyczną sektora pozarządowego w II Rzeczypospolitej była dominacja organizacji

o charakterze wyznaniowym i narodowościowym (katolickie, żydowskie, ukraińskie, itp.).

8

System opieki społecznej w okresie II Rzeczypospolitej był, jak wskazuje

Władysław

Ratyński

9

,

przedmiotem

sporu

między

liberałami

i

zwolennikami

interwencjonizmu o rolę państwa w pomocy społecznej. Liberałowie odrzucali prawne

regulacje pomocy społecznej, zwolennicy interwencji państwa optowali za zapewnieniem

praw socjalnych w najszerszym możliwym zakresie, stanowisko pośrednie reprezentowali

popierający dostosowanie zakresu praw socjalnych do możliwości państwa. System pomocy

społecznej stworzony w dwudziestoleciu międzywojennym łączył w sobie rozwiązania

istniejące w ówczesnej Europie z tradycjami i instytucjami okresu wcześniejszego. Przyjęte

rozwiązanie podziału praw i obowiązków między administrację państwową i samorządową

było wzorowane na niemieckim, dualistycznym modelu ustrojowym, a instytucja opiekuna

społecznego odwoływała się do koncepcji przyjętych w ustawodawstwie Austrii i Niemiec

oraz rozwiązań lokalnych niektórych miast.

10

Polską tradycją zachowaną z okresu

przedrozbiorowego i czasów rozbiorowych była znacząca rola organizacji pozarządowych, w

tym szczególna rola Kościoła Rzymskokatolickiego. Problemem prawnym i organizacyjnym

była integracja socjalna ziem polskich, czego nie do końca udało się wykonać do wybuchu II

wojny światowej. Ustawa o Opiece Społecznej z 1923 roku nie obowiązywała na terenie

trzech województw: pomorskiego, poznańskiego i śląskiego. Współcześni badacze

11

oceniając pomoc społeczną w czasach II Rzeczypospolitej wskazują na rozbieżność między

celami założonymi a realizowanymi. Na poziomie makro, tj. konstytucji i ustawy o opiece

wprowadzono rozwiązania przyjęte w wolnorynkowych demokracjach zachodnich, na

poziomie lokalnym wspólnot samorządowych stosowano strategie odwołujące się do tradycji

8

W roku 1937 było w Polsce tysiąc czterdzieści stowarzyszeń posiadających dwieście dziesięć tysięcy

członków opiekujących się macierzyństwem, dziećmi, młodzieżą, dorosłymi i rodzinami. Funkcjonowało tysiąc
pięćset trzy fundacje o celach opiekuńczych i opiekuńczo-leczniczych. Organizacje pozarządowe posiadały
pięćset sześćdziesiąt pięć zakładów opieki zamkniętej dla dwudziestu pięciu tysięcy dzieci i dorosłych oraz sto
dziewięćdziesięcioma ośmioma zakładami dla pięciu tysięcy pięciuset dorosłych. Por Leś, E. (2001), Zarys
historii dobroczynności i filantropii w Polsce, Warszawa: Wyd. Prószyński i Ska.

9

Ratyński, W. (2003), Problemy i dylematy polityki społecznej w Polsce, Wydawnictwo Diffin, Warszawa, t 1,

s. 242

10

Wątpliwości dotyczące roli opiekuna społecznego w opiece międzywojennej wskazują min. na nierówność

pozycji między opiekunem społecznym a klientem, która prowadziła do relacji typu patron-klient a nie
partnerskiego stosunku opartego na poszanowaniu prawa obu stron. Tego typu sytuacje zagrażały powszechności
i uniwersalizmowi świadczeń.

sięgających rozbiorów. Okres międzywojenny był w sferze socjalnej bardziej kontynuacją

ładu instytucjonalnego okresu rozbiorów niż jego zasadniczą zmianą.

4.Socjalistyczne państwo opiekuńcze. Pomoc społeczna w PRL

Jakościowa zmiana pomocy społecznej dokonała się w czasach PRL, gdy reguły

demokracji rynkowej zostały zastąpione przez centralne planowanie i autorytarną władzę. W

wymiarze prawnym nowy ustrój kontynuował początkowo rozwiązania przedwojenne, czego

wyrazem było rozszerzenie w 1947 roku obowiązywania Ustawy o Opiece Społecznej z 1923

roku na obszar całego kraju. W czasie zwanym okresem ratownictwa (1945-1947) stworzono

podstawy organizacyjne systemu: powołano Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej,

wydziały opieki w urzędach wojewódzkich oraz społeczne komitety opieki społecznej.

Pomoc w owym czasie objęła 26.5% ogółu ludności. Reaktywowały działalność

przedwojenne organizacje społeczne, prowadząc obok instytucji państwowych ratownictwo

w formie dożywiania, odzieży, organizacji noclegowni i schronisk. Jakościowe zmiany

nastąpiły w latach 1947-1956 w okresie reorganizacji i porządkowania pomocy społecznej.

Rozpoczęto proces likwidacji niezależnych organizacji i stowarzyszeń, przejmowania przez

państwo kontroli nad sferą socjalną, a nowa ustawa o terenowych organach jednolitej władzy

państwowej (1950) likwidując samorząd terytorialny zniosła system prawny i organizacyjny

okresu międzywojennego. Działalność socjalna stała się domeną państwowych zakładów

pracy i związków zawodowych. Zlikwidowano stare fundacje, powołano nowe, państwowe na

miejsce dawnych, niezależnych (Caritas, TPD), upaństwowiono zakłady opieki stacjonarnej.

Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 gwarantowała prawo do pomocy społecznej i ochrony

zdrowia, opiekę nad matką i dzieckiem, bezpłatną naukę, stypendia, internaty, itp. W okresie

1950 - 1957 rozwój pomocy społecznej został zahamowany z przyczyn politycznych i

doktrynalnych. Pomoc społeczną traktowano marginalnie ze względu na przekonanie, że

socjalizm gwarantując pracę i zakładową pomoc socjalną, ubezpieczenia społeczne, itp.,

likwiduje zasadność instytucji opieki. System pomocy obejmował jedynie niezdolnych do

pracy ludzi starych oraz osoby z dysfunkcjami psychofizycznymi, a pomoc ograniczała się do

zasiłku pieniężnego lub umieszczenia w zakładzie opieki zamkniętej. Odstąpiono od zasady

lokalności, podjęto próby aktywizacji zawodowej .osób potrzebujących pomocy, a wsparcia

udzielano w wyjątkowych przypadkach wybranym kategoriom. Ilustracją tego podejścia jest

11

Por. Ratyński, W. (2003) Problemy i dylematy polityki społecznej w Polsce, Wydawnictwo Diffin, Warszawa,

a także, Zalewski, D. Opieka i pomoc społeczna. Dynamika instytucji, Maszynopis niepublikowany

wypowiedź ówczesnego ministra pracy i opieki społecznej Kazimierza Rusinka: Ustrój

socjalistyczny, likwidując kryzys i bezrobocie jako źródła nędzy społecznej, stawia dwie

zasady: a. każdy ma prawo do pracy, b. kto nie pracuje ten nie je.

12

Odwilż 1956 roku zapoczątkowała nowy okres w dziejach pomocy społecznej jako

elementu systemu zabezpieczenia społecznego w PRL. Uchwałą Rady Ministrów z 1959 roku

reaktywowano instytucję opiekunów społecznych. Powołani zostali powiatowi, miejscy i

dzielnicowi opiekunowie społeczni jako pracownicy referatów pomocy społecznej w

wydziałach zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych. Organizowali oni i

koordynowali działalność terenowych opiekunów społecznych działających w rejonach

opiekuńczych. Obsadę pięćdziesięciu tysięcy rejonów opiekuńczych zakończono w latach

1964 –1967.

13

Terenowi opiekunowie społeczni byli powoływani przez prezydia rad

narodowych na wniosek organizacji społecznych, komitetów blokowych lub zebrań

wiejskich. Uchwała powołująca opiekunów społecznych, zachowała tradycję nieodpłatnego

wykonywania tej roli. Po Październiku 1956 nastąpił limitowany przez władze rozwój

organizacji społecznych. Działalność charytatywną podjęły parafie oraz zezwolono na

reaktywowanie niektórych stowarzyszeń świeckich i katolickich, a także powstały nowe (np.

Polski Komitet Pomocy Społecznej). Dokonano reorganizacji pomocy społecznej: utworzono

Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej (1960), na szczeblu wojewódzkim wojewódzki

ośrodek opieki społecznej funkcjonujący przy wojewódzkim szpitalu zespolonym, a na

poziomie podstawowym ośrodek opiekuna społecznego działający w ramach zespołu

opiekuna społecznego lub jako wyodrębniona komórka w rejonowej przychodni czy

gminnym ośrodku zdrowia. W latach 60. powstały pierwsze szkoły pracowników socjalnych

(1966) jako wyraz dążności do profesjonalizacji zawodu pracownika socjalnego, który

wprowadzono do oficjalnej nomenklatury zawodów zarządzeniem Ministra Oświaty z 24

listopada 1966. Nastąpił zwrot w działaniach pomocy społecznej od pomocy biernej do

czynnej, aktywnej, polegającej na wyszukiwaniu osób i rodzin potrzebujących opieki i

pomocy, przez rozpoznanie potrzeb w środowisku.

Kolejna jakościowa zmiana w systemie pomocy społecznej dokonała się w latach 70.

kiedy powołano zespoły opieki zdrowotnej w ramach których rozpoczęły funkcjonowanie

działy służb społecznych. Zmianie uległa rola opiekunów społecznych, w których gestii

12

Rusinek, K. (1950), Zagadnienia pracy i pomocy społecznej w działalności rad narodowych [w:] „Praca i

Opieka Społeczna” nr.1/2, 1950, s.15.

13

Góra, W. A. (1989) Tradycje opieki i pomocy społecznej w Polsce, [w:] „Praca socjalna” nr 2, 1989, s.33

pozostało zgłaszanie właściwym służbom społecznym przypadków wymagających pomocy,

kontakt z korzystającymi z pomocy, wstępna diagnoza społeczna (w formie wywiadów z

klientami ich rodzinami i sąsiadami). Obowiązki opiekuna społecznego zostały ograniczone

do działań przygotowawczo – diagnostycznych przed podjęciem właściwej interwencji

socjalnej przez etatowego pracownika socjalnego.

14

W latach 70. (1974) w Ministerstwie

Zdrowia i Opieki Społecznej przyjęto program rozwoju zawodowej służby socjalnej w latach

1975-1990. Zamierzano rozwijać profesjonalizację poprzez zwiększenie liczby etatowych

pracowników socjalnych i ograniczenie zadań opiekunów społecznych do roli reprezentantów

własnych środowisk dbających o ich potrzeby. Lata 80. to okres głębokiego kryzysu

polityczno – gospodarczego, wzrostu obszarów biedy i nowych problemów społecznych

(narkomania, alkoholizm, przestępczość młodzieży itp.). Zmiany w systemie pomocy

społecznej w Polsce w tym okresie oznaczały wzrost roli nieformalnych działań

filantropijnych, grup samopomocowych i organizacji pozarządowych. W ramach liberalizacji

systemu wymuszonej przez niewydolność publicznej pomocy społecznej dopuszczono do

działań w tym obszarze organizacje kościelne czego dobitnym wyrazem była relegalizacja

fundacji. Ustawa o fundacjach z 1984 roku została wprowadzona na potrzeby regulacji

dystrybucji darów przez Kościół.

15

Bardzo surowo oceniła system pomocy społecznej w PRL Janina Szumlicz

16

wskazując

na jego liczne wady. Pomoc społeczna w latach 50. i 60. znajdowała się na marginesie

zainteresowań polityki społecznej i była uważana za wstydliwy problem ustrojowy, co

utrudniało jej rozwój. Z kolei budowa pomocy społecznej w latach 70. odbywała się

żywiołowo i nie była oparta na uporządkowanych, systemowych rozwiązaniach. Przez cały

okres istnienia PRL zakres i środki działania dostosowywano do zmiennych koncepcji

kolejnych ekip sprawujących władzę. Nie było spójnej, ustawowej regulacji prawnej, pomoc

społeczna funkcjonowała w oparciu o resortowe instrukcje (prawo powielaczowe).

Podmiotowy zakres pomocy cechowała selektywność i enumeratywność, gdy chodzi o

typowanie i uprzywilejowanie różnych kategorii odbiorców pomocy. Przy

kwalifikowaniu do

pomocy dominowały kryteria demograficzno - społeczne (wiek, grupa inwalidzka, itp.),

kosztem czynników sytuacyjnych (poziom dochodu, sytuacja rodzinna). Organizację pomocy

14

Wódz, K. (1982)

,

Służby społeczne w Polsce, Katowice. s 33-35.

15

Głównym dystrybutorem darów zagranicznych była Komisja Charytatywna Episkopatu Polski oraz

Charytatywne Oddziały Diecezjalne.

16

Szumlicz, J. ( 1989), Funkcjonowanie opieki społecznej, [w:],Ubezpieczenia społeczne i świadczenia socjalne,

Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Towarzystwo Wolnej Wszechnicy Polskiej, Warszawa, Zeszyt 3 (310), s. 182
i dalej

społecznej

charakteryzowały

przypadkowe

podziały

zadań

i

kompetencji

oraz

zbiurokratyzowane metody pracy. Polityka zatrudniania nieprofesjonalistów, pauperyzacja

płacowa pracowników socjalnych (najniższa płaca w sferze budżetowej) oraz brak uprawnień

decyzyjnych przyznawania świadczeń doprowadziły do dużej fluktuacji i deprofesjonalizacji

kadr.

Dominowała

funkcja

substytucyjna

pomocy

społecznej

zamiast

funkcji

komplementarnych wobec innych instytucji zabezpieczenia społecznego, brak było

poradnictwa i profilaktyki. Centralistyczny sposób finansowania działalności pomocy

społecznej i wysoki stopień zmonopolizowania działań przez państwo, w tym upaństwowienie

organizacji społecznych, ograniczyły społeczną aktywność i wywołały brak inicjatywy w

działaniach pomocowych osób, grup i zawodowych służb socjalnych. W całym okresie

istnienia PRL rósł dystans między tempem wzrostu popytu na pomoc społeczną a tempem

rozwoju podaży infrastruktury socjalnej.

Rosnące w latach 80. w wyniku kryzysu gospodarczego zagrożenia społeczne oraz

krytyka ówczesnego systemu pomocy społecznej sprawiły, że w czasie obrad zespołu do

spraw ochrony zdrowia Okrągłego Stołu powołano specjalną grupę do spraw reformy pomocy

społecznej. W zakresie organizacji i funkcjonowania pomocy społecznej zaproponowano:

1. zachowanie przez państwo roli kreatora polityki w zakresie pomocy społecznej oraz

podmiotu współfinansujacego działania pomocy społecznej na szczeblu lokalnym

2. przekazanie odpowiedzialności za organizację i realizację zadań pomocy społecznej

samorządowym ośrodkom pomocy społecznej i wojewódzkim zespołom pomocy

społecznej

3. profesjonalizację służb społecznych przez rozbudowę struktury stanowisk i stworzenie

możliwości awansu zawodowego i zróżnicowania płacowego

4. wprowadzenie finansowanej przez budżet centralny a wypłacanej przez terenowy organ

ubezpieczeń społecznych na podstawie rozpoznania pomocy społecznej renty socjalnej.

która miała zastąpić zasiłek stały i okresowy

5. zmiany sposobu finansowania zadań zlecanych organizacjom społecznym poprzez

przesunięcie dotacji do budżetów terenowych oraz rezygnację z wypłat przez pomoc

społeczną świadczeń żołnierzom i inwalidom

6. tworzenie odpowiednich warunków prawnych i organizacyjnych dla rozwoju środków

pozabudżetowych (ulgi podatkowe itp.)

7. większy nacisk na różnego typu usługi wspierające, korekcyjne, doradztwo, itp

17

.

17

Szumlicz, J. tamże, s.223

Zakończenie

Tematem rozważań były systemy pomocy społecznej przed powstaniem, w trakcie

rozwoju i po upadku państwa opiekuńczego. Państwo opiekuńcze było kluczowym

czynnikiem wyjaśniającym tworzone modele polityki społecznej, pomocy społecznej i pracy

socjalnej przyjęte w przeszłości i oddziałujące na współczesne rozwiązania w tych

dziedzinach. Dotychczasowe rozważania wskazują, że reakcje na kryzys państwa

opiekuńczego stanowią przykład zasadności podejścia neoinstytucjonalnego, w ramach,

którego istotna w funkcjonowaniu instytucji (w tym przypadku welfare state) jest zależność

od ścieżki rozwoju (path dependency). Obok elementów historycznych widzieć jednak należy

współczesne

determinanty

sektora

opieki

wynikające

z

potrzeb

społeczeństwa

postindustrialnego. Teoretycy i praktycy zajmujący się transformacją państwa opiekuńczego

zdają się niekiedy ignorować zmieniony kontekst polityki społecznej okresu przełomu

tysiącleci. Welfare state rozwinięte po drugiej wojnie światowej było efektem kontraktu,

umowy społecznej między władzą i kapitałem a zorganizowanym w związki zawodowe,

społeczeństwem pracowników najemnych. Postulatom świata pracy towarzyszyło poparcie

intelektualistów i uczonych przekonanych o potrzebie interwencjonizmu państwowego po

doświadczeniach Wielkiego Kryzysu i II wojny światowej.

Podsumowując rozważania dotyczące genezy i ewolucji pomocy społecznej wskazać

należy na kilka cech specyficznych rozwoju tej instytucji w Polsce. Powstała, podobnie jak w

krajach Europy Zachodniej, z systemów naturalnych, rodzinnych i wspólnotowych, pomoc

społeczna była przez długi okres domeną instytucji niepublicznych, głównie kościelnych.

Podczas jednak, gdy w wyniku Reformacji obecność instytucji religijnych w sferze pomocy

społecznej została w krajach protestanckich zastąpiona przez system publiczny, w Polsce w

wyniku zwycięstwa kontrreformacji w XVII wieku oraz upadku Rzeczypospolitej Obojga

Narodów w XVIII wieku dominacja Kościoła uległa utrwaleniu. Specyfika polskiej drogi

rozwoju instytucji pomocy społecznej oznacza nieobecność państwa oraz rozwój

niepublicznych systemów wsparcia, głównie Kościoła.

Odmienna sytuacja społeczno – polityczna stworzyła odmienny wzór roli zawodowej

pracownika socjalnego którym w polskich warunkach był społecznik amator działający z

pobudek patriotycznych. Opóźniło to proces profesjonalizacji pracy socjalnej jako zawodu,

który w okresie zaborów wykonywali patrioci społecznicy. Do polskich doświadczeń

działania amatorów społeczników odwoływała się także Helena Radlińska twórczyni

pedagogiki społecznej.

W przeciwieństwie do innych krajów instytucjonalizacja pomocy społecznej w Polsce

dokonała się dopiero po odzyskaniu niepodległości w 1918 roku, ale krótki okres budowy

publicznego systemu przerwała II wojna światowa oraz wprowadzenie nowego ustroju w

1945 roku. W PRL pomoc społeczna stała się marginalną instytucją w systemie

zabezpieczenia

społecznego

socjalistycznego

państwa.

Zinstytucjonalizowana

i

scentralizowana pomoc społeczna utraciła na wiele lat możliwość korzystania z polskich

tradycji społeczeństwa opiekuńczego i jego instytucji w wyniku delegalizacji fundacji i

stowarzyszeń oraz likwidacji samorządu terytorialnego. W tych latach doszło także do dalszej

deprofesjonalizacji zawodu pracownika socjalnego.

Dopiero po 1989 rozpoczęto budowę nowoczesnego, opartego o koncepcję

decentralizacji, samorządności oraz profesjonalizacji systemu pomocy społecznej. Reformy

systemu przeprowadzone w latach 90. przyniosły jakościową zmianę instytucji pomocy

społecznej.