Mirosław Rymer
Wydziału Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego
doradca prawny w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Katowicach
doradca prawny w Śląskiej Okręgowej Izbie Architektów
wykładowca na Wyższej Szkole Zarządzania im. Gen. J. Ziętka w Katowicach
OCHRONA ZABYTKÓW W PLANOWANIU PRZESTRZENNYM
W ŚWIETLE ORZECZNICTWA SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH
Ochrona zabytków, czy też materialnych dóbr kultury, realizowana za pomocą wielu form i narzędzi. Jednym z tych narzędzi, służącym ochronie zabytków materialnych, w szczególności zabytków nieruchomych, archeologicznych oraz zieleni, jest prawidłowo prowadzona polityka przestrzenna. Niniejszy referat ma na celu przedstawienie problematyki ochrony zabytków za pomocą postanowień miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego z uwzględnieniem najczęściej popełnianych błędów w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych.
Ochrona zabytków, czy też materialnych dóbr kultury, realizowana jest za pomocą wielu form i narzędzi. Jednym z tych narzędzi, służących ochronie zabytków materialnych, w szczególności zabytków nieruchomych, archeologicznych oraz zieleni, jest prawidłowo prowadzona polityka przestrzenna. Niniejszy referat ma na celu przedstawienie problematyki ochrony zabytków za pomocą postanowień miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego, z uwzględnieniem najczęściej popełnianych błędów w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych.
Zgodnie z treścią ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego powiatu, strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.
Przełomowym dla systemu ochrony zabytków w planowaniu przestrzennym i budownictwie nastąpił w roku 2003. Wtedy to, uchwalone zostały: ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, duża nowela Prawa budowlanego w postaci ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw i wreszcie najważniejsza - ustawa z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym rok 2004, kiedy to weszła w życie ostatnia z ustaw, tj. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powitaliśmy w nowej rzeczywistości prawnej w sferze ochrony zabytków. W szczególności w nowy i dość wyraźny sposób określono pozycję jednostek samorządu terytorialnego w systemie ochrony zabytków, o co postulowały od dawna, zarówno środowiska wojewódzkich konserwatorów zabytków, jak i przedstawiciele samorządu terytorialnego, środowiska architektów, jak również przedstawiciele nauki, w tym również nauk prawnych. Warto przy tym przypomnieć, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadziła zmiany do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, ustalając, jako zadanie własne gminy, sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Ochronę zabytków wpisano również do zadań samorządu powiatowego - art. 4 ust. 1 pkt ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym i samorządu wojewódzkiego - art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób dużo bardziej szczegółowy niż jej poprzedniczka uregulowała problematykę zabytków w polityce przestrzennej gminy. Już na początku ustawy, w art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawodawca podkreślił potrzebę ochrony zabytków przy określaniu ładu przestrzennego gminy: „W planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej”. Z treści przepisu art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w studium określa się w szczególności: „obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej”, natomiast przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 nakłada obowiązek określenia w planie: „zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej”. Zwrócić należy uwagę na szczegółowość tych regulacji, o ile bowiem określenie, tzw. „obszarów ochrony konserwatorskiej”, miało miejsce również w studiach, uchwalanych pod rządami ustawy z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, to za godne pochwały należy uznać, nałożenie na gminę obowiązku, określenia również zasad ochrony obowiązujących na takich obszarach, które podlegają późniejszemu przełożeniu na konkretne postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nierzadko gminy ograniczały się do umieszczania w studium i w planie ogólników, np.: „W obszarze wymienionym w ust. 1) ustala się nakazy:
a) ochronę konserwatorską obiektu przedszkola, wpisanego do rejestru zabytków,
b) ochronę konserwatorską działki przedszkola, stanowiącej pozostałość dawnego ogrodu jordanowskiego,
c) uzgodnienia z władzami konserwatorskimi wszelkich zamierzeń inwestycyjno-remontowych i renowacyjnych,
d) ochronę istniejącego drzewostanu”.
W praktyce prowadziło to do wielu nieporozumień przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zarzutów pod adresem wojewódzkich konserwatorów zabytków, że przy uzgadnianiu tychże decyzji żądają wprowadzenia ograniczeń, które utrudniają realizację inwestycji lub też czynią ją wysoce kosztowną. Podkreślić przy tym należy, że precyzyjne określenie zasad i obszaru ochrony leży w interesie zarówno gminy, jak i służb ochrony zabytków, w innym wypadku łatwo można doprowadzić do sytuacji absurdalnych, jak choćby w jednej z gmin województwa śląskiego, w której ochroną konserwatorską objęto w planie obszar całej gminy. Szczegółowość postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stała się szczególnie ważna w obecnym stanie prawnym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jedynie dla terenów, na których brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to konsekwencja liberalizacji prawa budowlanego i upraszczania procesu inwestycyjnego, zmierzającego do ograniczenia liczby decyzji, jakie musi uzyskać inwestor. Skutkiem której są kolejne nowelizacje Prawa budowlanego, w znaczny sposób ograniczające przypadki obowiązkowego uzyskania pozwolenia na budowę.
Szczegółowe standardy formułowania postanowień planu miejscowego w zakresie ochrony zabytków określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią § 4 pkt 4 tegoż rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Uzupełnieniem tych regulacji są przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności art. 18 i 19. Ustawodawca nałożył w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również w studium, obowiązek uwzględnienia:
krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a także gminnego programu opieki nad zabytkami (o ile rada gminy takowy uchwaliła),
określenia rozwiązań niezbędnych do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu,
ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i opiekę nad zabytkami,
ustalenia ochrony: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; parków kulturowych.
Podkreślić należy, iż zasady ochrony zabytków są elementem obligatoryjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd w sytuacji, w której na obszarze objętym planem miejscowym znajdują się zabytki, a w planie miejscowym nie zostały określone zasady ich ochrony, to działanie takie stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności w całości, przez wojewodę lub sąd administracyjny. Oczywiście w sytuacji, w której na obszarze objętym planem nie występują zabytki, które muszą być chronione w planie miejscowym, nieokreślenie tych zasad jest całkowicie dopuszczalne. Wątpliwości budzi jedynie fakt dopuszczalności zapisu w planie typu: „na terenie planu nie występują zabytki podlegające ochronie”, „nie ustala się zasad ochrony zabytków, gdyż na terenie objętym planem brak jest zabytków przewidzianych do ochrony”, itp.
Jak wspomniano wcześniej, realizacja ochrony zabytków w planie miejscowym, jak i studium, realizowana jest poprzez określenie obiektów i terenów chronionych postanowieniem planu. Ochrona terenów, czyli obszarowa, jest ustanawiana w planie miejscowym poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, stref ochrony konserwatorskiej obejmujących obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W praktyce, najczęściej spotykane w planach miejscowych strefy ochrony konserwatorskiej, to:
A - strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej,
B - strefa pośredniej ochrony konserwatorskiej,
K - strefa ochrony krajobrazu,
E - strefa ochrony ekspozycji,
OW- strefa ochrony archeologicznej.
Podkreślić należy, iż powyższa nomenklatura ma charakter zwyczajowy i brak jest przeszkód do ustanawiania innych stref konserwatorski, jak również stosowania innego ich nazewnictwa np.: strefa żółta, strefa zielona, strefa brązowa. Istotnym są bowiem dwie kwestie: określenie obszaru takiej strefy na rysunku planu oraz określenie zasad ochrony obowiązujących na jej obszarze. Określenie obszaru strefy nie sprawia większych problemów, jednakże pamiętać należy, że związane z jej wprowadzeniem zakazy i nakazy prowadzą do ograniczenia korzystania z nieruchomości. Stąd też obszar strefy winien być ustalony w sposób racjonalny i z umiarkowaniem. Za niedopuszczalne należy uznać przypadki, gdy strefa ochrony obserwatorskiej obejmuje cały obszar gminy. Orientacyjne wrysowanie strefy ochronnej zabytku nieruchomego, w sytuacji gdy nie znajduje to uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Granice stref ochronnych, jak i obowiązujące na ich terenie ograniczenia, nie mogą być przy tym kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Dokonując wyboru, co do objęcia danego terenu (obiektu) ochroną konserwatorską na mocy miejscowego planu, a następnie - co do zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów terenów, które znalazły się w takiej strefie ochronnej, organ planistyczny, powinien kierować się nakładaniem jak najmniejszych ograniczeń niezbędnych dla osiągnięcia zamierzonego celu, w postaci ochrony zabytków (por. M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Komentarz, LEX, 2010 r.). W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07, (OTK-A 2007, nr 9, poz. 102) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że na gruncie art. 5 Konstytucji RP ustawodawca zdecydował się na użycie pojęcia „strzeże” w sposób szeroki, czyli objął nim bowiem wszelkie formy działania państwa. Oznacza to, że ”państwo, realizując zadanie strzeżenia dziedzictwa narodowego, dysponuje różnorakim instrumentarium. Przy jego doborze dla określonej kategorii sytuacji, musi ono jednak uwzględniać ograniczenia swego imperium, wynikające z gwarantowanych konstytucyjnie praw obywateli” (M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, op. cit.).
W praktyce powstają niekiedy trudności przy określaniu strefy ochronnej dla stanowisk archeologicznych, bowiem oczywistym jest, że dokładne określenie obszaru takiego stanowiska nie jest możliwe, stąd zwykle ochroną obejmuje się obszar nieco większy niż wynika z wielkości stanowiska. Wskazanie w planie miejscowym zabytkowych obiektów chronionych, również nie stanowi większego problemu.
Istotnym problemem jest jednak określenie zasad ochrony zabytków w planie miejscowym. Poniżej omówię najczęściej spotykane błędy w określaniu tych zasad.
W starszych planach miejscowych, ale również i w uchwalanych obecnie, spotkać można zapisy: „obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podejmowanie wszelkiej działalności inwestycyjnej w granicach wyznaczonej w tym paragrafie strefy ochrony konserwatorskiej”, czy też „obowiązek uzgadnia z wojewódzkim konserwatorem rozbudowy, przebudowy, remontu, zmiany sposobu użytkowania, itp. budynków na terenie objętym strefą konserwatorską”, czy też „w granicach oznaczonych na rysunku planu ustala się strefę "OW" ochrony konserwatorskiej, w obrębie której wprowadza się obowiązek powiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o planowanej realizacji inwestycji, związanej z prowadzeniem prac ziemnych, w związku z możliwością wystąpienia konieczności przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych oraz koniecznością dopełnienia wymogów proceduralnych - zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony zabytków”. Tego typu regulacje stanowią bądź to modyfikację, bądź powtórzenie przepisów ustawowych, m.in. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy o planowaniu przestrzennym, lub też stanowią rozszerzenie ustawowych kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 14 października 1999 roku, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w ustawie, istotnie narusza prawo i jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony lub zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście regulacji zawartej w uchwale, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy, uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego, m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisy kompetencyjne oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii..
Za nieodpowiednie należy również uznać regulacje dopuszczające odstąpienie od postanowień planu w zakresie, np. wysokości budynków za zgodą wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Jak pamiętamy, zasady ochrony zabytków określa się poprzez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, przez co należy rozumieć określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, poprzez zakaz zabudowy. Tymczasem w praktyce spotyka się również nieznane ustawie słownictwo „zaleceń” np.: zaleca się zachowanie kolorystyki elewacji, zaleca się stosowanie materiałów tradycyjnych itp. W akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wprowadzenie do tekstu zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami czy też zasadami, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), stąd treść normatywna przepisów, nie może mieć charakteru nieostrego, pozwalającego na różną interpretację. Akt prawa miejscowego winien cechować się dostatecznym stopniem jednoznaczności i unikać posługiwania się określeniami, które mogą budzić wątpliwości co do ich znaczenia. Trzeba mieć także na względzie, że sam fakt uzyskania przez jakiś tekst, rangi tekstu prawnego oznacza, że zawarte w nim postanowienia, ze względu na ich lokalizację w akcie prawnym, mają znaczenie normatywne, wyrażając reguły postępowania. Bez względu na formę gramatyczną im nadaną, winny być one interpretowane jak wyrażenia o charakterze normatywnym. Posłużenie się zatem innymi funktorami niż "zakazuje się", "nakazuje się", "dopuszcza się" oznacza, że w drodze interpretacji nie tylko można, ale wręcz należy nadać im znaczenie normatywne, odpowiadające podstawowym rodzajom norm prawnych (zezwalających, zakazujących, uprawniających). Stwierdzenie, że użyty funktor nie pozwala na sprecyzowanie charakteru normy, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że w danym zakresie naruszone zostały zasady uchwalania planu, mające prowadzić do ustalenia przeznaczenia terenu i określenia sposobu jego zagospodarowania. W praktyce spotkać się można również z przypadkami, gdy co prawda w planie miejscowym określono nakazy i zakazy, jednakże mające charakter na tyle nieostry, że na etapie zgłoszenia, czy wydawania pozwolenia na budowę, ich interpretacja budzi duże wątpliwości, np. obowiązek stosowania materiałów tradycyjnych, czy regionalnych, utrzymanie historycznej linii zabudowy, itp. Regulacje takie należy uznać za całkowicie niedopuszczalne.
Innym błędem jest określenie zasad ochrony zabytków przez odesłanie do przepisów ustawy, a nawet, co częstsze do bliżej nieokreślonych przepisów szczególnych czy odrębnych. Odnosząc się z kolei do kwestii zawarcia w zaskarżonej uchwale odesłań do bliżej niesprecyzowanych przepisów odrębnych, przede wszystkim trzeba podkreślić, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, będącym, zgodnie z art. 87 § 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił. Oznacza to tym samym, że tak jak każdy inny akt prawa powszechnie obowiązującego, także uchwałę w sprawie planu miejscowego, powinna cechować jednoznaczność użytych sformułowań. Nawiązywanie do aktów normatywnych, obowiązujących w konkretnym porządku prawnym, nie jest samo w sobie błędem, natomiast niedopuszczalne jest w takiej sytuacji posłużenie się zwrotem niedookreślonym, z którego treści nie wynika, jakie konkretnie "akty szczególne" ma na myśli uchwałodawca. Adresaci normy, to nie tylko "korzystający z planów projektanci, architekci, inżynierowie budownictwa", lecz potencjalnie każda inna osoba, muszą mieć zapewnioną możliwość jednoznacznego ustalenia swoich uprawnień i obowiązków, w oparciu o treść uchwały rady gminy, a jeżeli ta odsyła do innych aktów prawnych - do nie budzącego wątpliwości ustalenia o jaki konkretnie akt chodzi. Używanie pojęć nieostrych i niezdefiniowanych stanowi naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności wynikających z tego przepisu zasad: zaufania obywateli do Państwa oraz przyzwoitej legislacji. W oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydawane są m.in. pozwolenia na budowę. Jednak zastosowanie pojęć niezdefiniowanych i nieostrych spowoduje, że nie tylko „zwykli” obywatele, ale również organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego nie będą w stanie określić, czy dana inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu.
Za niedopuszczalne należy uznać także nakładanie na inwestorów dodatkowych obowiązków, nie wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, np. nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania na ich koszt pełnej inwentaryzacji rysunkowej i fotograficznej, w przypadku zamiaru rozbiórki obiektów.
W ostatnim czasie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i wojewodów za niedopuszczalne zostały uznane postanowienia planów miejscowych dotyczące ochrony stanowisk archeologicznych, które nakładają na inwestora obowiązek zapewnienia nadzoru archeologicznego i/lub przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku prowadzenia np. robót ziemnych na obszarze takie stanowiska. W ocenie sądów i organów nadzoru obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych może wynikać wyłącznie z przepisów ustawy i niedopuszczalnym jest nałożenie takiego obowiązku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowi to zbyt daleką ingerencję w prawo własności i jednocześnie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W praktyce wspomniane zapisy stanowiły dotychczas jedyny sposób zapewnienia ochrony stanowisk archeologicznych. Obecnie środowiska urbanistów i wojewódzkich konserwatorów zabytków poszukują rozwiązań mogący zapewnić ochronę stanowisk archeologicznych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które nie zostaną zakwestionowane przez sądy. Zadanie to jest o tyle trudne, iż powielenie rozwiązań dotyczących ochrony zabudowy nie jest tu możliwe, gdyż niewyobrażalnym i niezgodnym z prawem byłoby wprowadzenie w planie miejscowym zakazu prowadzenia robót ziemnych na terenie stanowisk archeologicznych wskazanych w takim planie.
Podczas dyskusji nad ustawą z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, tzw. „megaustawy” przedstawiłem postulaty, odnoszące się do zasad formułowania zapisów planu miejscowego, dotyczących ochrony zabytków:
wprowadzając nakaz utrzymania historycznej linii zabudowy, należy dokładnie sprecyzować jej przebieg, bądź wskazać o jaki okres historyczny chodzi, np. utrzymanie średniowiecznej linii zabudowy, wyznaczonej przez kamienice kupieckie przy ul. Kościuszki nr 10-18,
wprowadzenie zakazu lokalizacji urządzeń technicznych na dachach budynków zabytkowych o wysokości większej niż 20% wysokości budynku,
Zakaz lokalizacji dominant przysłaniających obiekty o istotnej wartości zabytkowej (dotyczy części obiektów wpisanych do rejestru zabytków).
Na koniec podkreślić należy, iż wadliwe sformułowanie zasad ochrony zabytków w planie miejscowym, prowadzić może nie tylko do unieważnienia planu w tej części, ale również unieważnienia planu w całości. Z tą drugą sytuacją będziemy mieli do czynienia w przypadku, gdy unieważnienie wadliwych zapisów skutkowałoby tym, iż w planie nie pozostałyby żadne zasady ochrony zabytków. Prawidłowe określenie zasad ochrony jest również istotne z punktu widzenia odpowiedzialności gminy z tytułu ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości, wskutek objęcia jej ochroną w planie miejscowym, a także w przypadku unieważnienia planu miejscowego przez sąd, czy organ nadzoru odszkodowań, jakie gmina będzie musiała wypłacić właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, którzy ponieśli szkodę wskutek unieważnienia planu. Konstytucyjna ochrona własności nie jest absolutna i może być ograniczana. Wprowadzanie takich ograniczeń wymaga jednak od rady gminy szczególnej rozwagi i właściwego uzasadnienia. Nie wystarczy przy tym, ani uzasadnienie dokonane na sesji, przed podjęciem uchwały, ani też zorganizowanie spotkania informacyjnego. Brak uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim wprowadza istotne ograniczenia prawa własności, uniemożliwia nie tylko organowi nadzoru zbadanie zgodności jej postanowień z prawem, ale także właścicielom nieruchomości objętych planem, utrudniając ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy ograniczają one w poważnym zakresie korzystanie z własności nieruchomości (zakaz zabudowy).
Jeśli chodzi o procedurę planistyczną to udział w niej wojewódzkiego konserwatora zabytków, poza wskazanymi wyżej kwestiami, pozostała bez zmian - projekt studium podlega zaopiniowaniu przez konserwatora, natomiast projekt planu uzgodnieniu. Różnica między oboma przypadkami jest jednak dość istotna. Przyjęte rozwiązanie jest analogiczne do współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Opinia nie ma charakteru wiążącego, często też, jak i w omawianym przypadku, nie ma określonej formy. Inaczej rzecz ma się z uzgodnieniem planu. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) w zakresie uzgadniania, odsyła do procedury określonej w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tą różnicą, że termin ustalany przez organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz lub prezydent miasta), w jakim winno być dokonane uzgodnienie nie być krótszy niż 14 dni, i nie dłuższy niż 30 dni , od dnia udostępnienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, projektu planu, a uzgodnienie ma charakter wiążący.
Warto zatrzymać się na chwilę nad procesem opiniowania i uzgadniania, gdyż na tym etapie dość często następują błędy, skutkujące unieważnieniem planu lub brakiem ochrony konserwatorskiej konkretnych obszarów czy budynków. Przypomnieć należy, że przepis art. 28 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż: „Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały gminy w całości lub w części”. Pominięcie wojewódzkiego konserwatora zabytków, zarówno przy opiniowaniu projektu studium, jak i uzgadnianiu projektu planu, stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności planu przez wojewodę lub sąd administracyjny. Jednak nie w każdym przypadku takiej uchybienie stanowić będzie rażące naruszenie prawa, o którym mowa w przywołanym przepisie. „Przykładowo, nieuzgodnienie projektu planu z którymś z uprawnionych organów w sytuacji, w której w związku z obowiązującymi przepisami prawa, mógłby on zająć wyłącznie stanowisko pozytywne w odniesieniu do projektu planu, niekoniecznie musi prowadzić do stwierdzenia nieważności planu, gdyż oznaczać może nieistotne naruszenie postępowania. Istotne naruszenie trybu postępowania należy, bowiem rozumieć, jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego”. Inaczej jednak sytuacja będzie wyglądała w przypadku, gdy konserwator odmówił uzgodnienia projektu planu uznając, że przyjęte w nim rozwiązania nie gwarantują ochrony obiektów i obszarów zabytkowych lub wręcz są dla nich zagrożeniem. Odmowa taka, z uwagi na jej wiążący charakter powoduje, że rada gminy nie może uchwalić takiego planu, jeśli jednak by to uczyniła zostałby on unieważniony. Podkreślić należy, iż częstym błędem jest nieprzedstawienie do uzgodnienia wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków projektu planu, jeśli projekt ten został zmieniony już po uzgodnieniu przez konserwatora. Pamiętać oczywiście należy, że brak opinii lub uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków w określonym prawem terminie (wskutek zaniechania z jego strony), powoduje przyjęcie domniemania, iż opinia taka byłaby pozytywna a projekt planu uzgodniony (art. 25 ust. 2 tejże ustawy). Na rolę polityki przestrzennej gminy w systemie ochrony zabytków wskazuje fakt, że regulacje dotyczące ochrony konserwatorskiej w studium i miejscowym planie, w szczególności obowiązek uzgadniania, zostały powtórzone w art. 18-20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Omawiając problematykę ochrony zabytków w polityce przestrzennej gminy nie sposób pominąć instytucji parku kulturowego. Jest to ważna nowość wprowadzona dopiero w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rozwiązanie to jest wzorowane na formie ochrony przyrody w postaci parku krajobrazowego, przy czym nacisk położono tu nie na ochronę wartości przyrodniczych, ale kulturowych. „W trakcie prac nad projektem ustawy (o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - przyp. autora) burzliwe dyskusje wywoływała kwestia, któremu organowi przyznać kompetencje do tworzenia parków kulturowych. Część środowiska konserwatorskiego stała na stanowisku, iż park kulturowy powinien być tworzony, tak jak park krajobrazowy, przez wojewodę. Argumentowano, że gmina nie będzie zainteresowana jego tworzeniem (...)”. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 wspomnianej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, w formie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi, charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Należy przypomnieć, że termin, w jakim konserwator winien przedstawić swoje stanowisko wynika w tym przypadku z przepisu art. 89 ustawy o samorządzie gminnym i wynosi 14 dni od dnia otrzymania projektu uchwały o utworzeniu takiego parku. Utworzenie parku kulturowego może być uzasadnione szczególnie w przypadku, gdy dla danego obszaru, na którym znajdują się wymienione w ustawie obiekty, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a teren ten, czy też poszczególne jego elementy nie spełniają wymogów uzasadniających wpisanie ich do rejestru zabytków. W wielu gminach brak jest, bowiem wspomnianych planów, a ich uchwalenie przeciąga się z uwagi na skomplikowaną procedurę i wysokie koszty. Stąd też chcąc ochronić wartości kulturowe przed inwestycjami, mogącymi wpłynąć na stan czy wygląd obszaru kulturowego, gmina do czasu uchwalenie planu, może utworzyć park kulturowy. Z treści przepisu art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że na terenie parku lub jego części można wprowadzić zakazy i ograniczenia dotyczące: prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, składowania lub magazynowania odpadów, zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych, umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz znaków informujących, że zabytek nieruchomy jako wpisany do rejestru zabytków podlega ochronie. Z powyższego wynika, że odpowiednio ustanowione zakazy i ograniczenia mogą stanowić właściwą gwarancję zabezpieczenia wartości znajdujących się na obszarze takiego parku. Ustawodawca przewidział również możliwość stworzenia parku z terenów znajdujących się na terenie większej ilości gmin (art. 16 ust. 5 przywołanej ustawy). Park kulturowy, to jednak pewien kłopot i obciążenie dla gminy. Przede wszystkim wspomnieć należy o obowiązku wypłaty odszkodowania podmiotom, których prawa do dysponowania nieruchomością ograniczone zostały wskutek utworzenia parku krajobrazowego. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odsyła w tej sprawie do przepisów art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska, z których wynika, że wysokość odszkodowania ustala właściwy miejscowo starosta, a zobowiązaną do jego wypłaty jest gmina, na której obszarze taki park utworzono. Inną konsekwencją jest obowiązek sporządzenia dla obszaru parku, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gwoli porządku należy przypomnieć, że uchwała o utworzeniu parku kulturowego jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Charakter jej nie budzi wątpliwości, gdyż ustala ona normy abstrakcyjne i generalne, dotyczące obszaru gminy, zaadresowane do nieokreślonego odbiorcy, i istnieje ustawowe upoważnienie do jej podjęcia, a zatem posiada wszelkie cechy przewidziane dla aktu prawa miejscowego.
Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym odbywa się również na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Uwzględniając w szczególności ochronę:
zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;
innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 16 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. kpa, z tym że zażalenie, przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Analogiczny tryb postępowania dotyczy decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe postanowienie przysługuje zażalenie do ministra kultury i dziedzictwa narodowego w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Zwrócić uwagę należy, że obecnie zażalenie na postanowienie wojewódzkiego konserwatora zabytków w przedmiocie uzgodnienia takich decyzji, przysługuje wyłącznie inwestorowi. Rozwiązanie to należy uznać za racjonalne, gdyż niejednokrotnie strony postępowania w celu zablokowania inwestycji w pierwszej kolejności wnosiły zażalenie na postanowienie konserwatora zabytków. Z kolei zasady określania ochrony zabytków w ww. decyzjach, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zapisuje się poprzez określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, zatem analogicznie, jak w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Poza warunkami narzuconymi w postanowieniu uzgadniającym lub na etapie uzgadniania decyzji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, możliwe jest wprowadzenie dodatkowych zasad ochrony, o ile znajdują one uzasadnienie w treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Co do zasady, znajdą tu zastosowanie uwagi dotyczące formułowania zasad ochrony zabytków w planie miejscowym.
Podkreślić należy, iż ochrona wynikająca z treści decyzji o warunkach zabudowy, czy lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest najsłabszą z form ochrony zabytków. Decyzja ta skierowana jest bowiem wyłączenie do inwestora, właściciela nieruchomości, czy ewentualnie do właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, o ile decyzja taka dotyczyć będzie ich interesu prawnego. W doktrynie pojawiają się wątpliwości, co do konstytucyjności przepisów zezwalających na ochronę zabytków w decyzji o warunkach zabudowy, bowiem zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tymczasem decyzja taka może zostać wydana na wniosek osoby niemającej żadnego tytułu do nieruchomości, a mimo to wpływać będzie, m.in. przez ustalenia dotyczące ochrony zabytków, na ograniczenie w korzystaniu nieruchomości przez jej właściciela czy podmiot posiadający do niej inny tytuł prawny. Pamiętać bowiem należy, iż ustalenia decyzji wiążą wszystkich adresatów decyzji.
Na marginesie należy zauważyć, iż gminna ewidencja nie jest formą ochrony zabytków a umieszczenie obiektu czy obszaru w takiej ewidencji odbywa się bez wiedzy właściciela terenu, na podstawie uznaniowego działania gminy i wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stąd też istnieją poważne wątpliwości, co do zgodności z konstytucją przepisów dotyczących umieszczania obiektów w gminnej ewidencji zabytków, bowiem z faktu, iż teren czy obiekt znajdują się w tej ewidencji występują dodatkowe obostrzenia przy uzyskiwaniu decyzji, a w konsekwencji warunków ustalanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w postanowieniu, a także ograniczenia korzystania z nieruchomości.
Co do pozostałych decyzji wymienionych w przepisie art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wspomnieć należy jeszcze o coraz częściej wydawanych decyzjach o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tym przypadku ustawodawca zastosował nieco inne rozwiązania niż w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przede wszystkim, jak wynika z treści art. 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja ta nie podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków wydaje opinię w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Opinia ta wydawana jest na wniosek zarządcy drogi, nie zaś jak wyżej opisanych przypadkach na wniosek organu wydającego decyzję, nie ma ona również charakteru wiążącego. Opinia ta stanowi załącznik do wniosku o wydanie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak widać, ustawodawca posługuje się tu terminem „dobra kultury”, który funkcjonował w ustawie z 1962 roku o ochronie dóbr kultury. Stąd mogą pojawić się wątpliwości, czy po wejściu w życie ustawy z 2003 roku, nadal przy wydawaniu wymienionych wyżej decyzji istnieje obowiązek uzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, skoro do jego kompetencji należy obecnie ochrona zabytków, nie zaś dóbr kultury. Co ciekawe, w samej decyzji określa się warunki wynikające z potrzeby ochrony nie tylko dóbr kultury, ale i zabytków, zatem w przypadku treści art. 11 doszło zapewne do przeoczenia ustawodawcy, i przepisu tego nie zaktualizowano, przy okazji wejścia w życie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Na koniec zwrócić należy uwagę na regulacje Prawa budowlanego, dotyczące zabytków objętych ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca w art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) wyróżnił dwie sytuacje, a mianowicie, gdy prowadzenie robót wymagających pozwolenia na budowę dotyczy prac przy obiekcie lub na obszarze objętym ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków oraz, gdy dotyczy obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków W pierwszym przypadku przed wydaniem pozwolenia na budowę, koniecznym jest uzyskanie przez inwestora stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (z wyjątkiem rozbiórki, kiedy to należy uzyskać decyzję właściwego ministra do spraw kultury o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków). Wspomnieć tu trzeba, że choć kolejne nowelizacje Prawa budowlanego w znacznym sposób ograniczyły katalog przypadków, w który uzyskanie pozwolenia na budowę jest konieczne, to ustawodawca nadal zapewnia ochronę zabytkom rejestrowym. I tak, w przepis art. 29 Prawa budowlanego nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę min. w przypadku remontu obiektów wpisanych do rejestru zabytków, czy też instalowania tablic, czy urządzeń reklamowych na takich obiektach. Podkreślić należy, iż w przypadku obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków nie mamy do czynienia z instytucją współdziałania, a z dwoma niezależnymi postępowaniami. Według mnie redakcja przepisu art. 39 ust. 1 wspomnianej ustawy wskazuje, że pozwolenia na budowę nie można wydać, jeżeli inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i nie jest ono ostateczne. Jednak w praktyce i orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalne uznaje się uzyskanie pozwolenia konserwatora, już po wydaniu pozwolenia na budowę. W drugim z omawianych przypadków - art. 39 ust. 3, tj., obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Sam tryb uzgodnienia jest analogiczny do uzgadniania choćby decyzji o warunkach zabudowy, z jednym jednak wyjątkiem, a mianowicie, jeśli konserwator nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie 30 dni od otrzymania wniosku o uzgodnienie ustawodawca wprowadził domniemanie, iż konserwator akceptuje przyjęte we wniosku. Zauważyć należy, iż przepis ten zmienił swą treść, na mocy art. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 roku o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Tym samym roboty budowlane przy zabytkach objętych ochroną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ujęte w gminnej ewidencji zabytków mogą być prowadzone bez jakichkolwiek opinii czy uzgodnień wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zmiana ta zaskoczyła wojewódzkich konserwatorów zabytków, którzy przygotowując wykaz obiektów do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków w pierwszej kolejności zajęli się terenami, dla których brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze, co wskazałem wcześniej, iż w wielu planach miejscowych zasady ochrony zabytków sprowadzają się do obowiązku uzgadniania wszelkich działań z wojewódzkim konserwatorem zabytków, ogromne obszary historycznej zabudowy miejskiej i wiejskiej oraz tereny stanowisk archeologicznych pozostawione zostały bez żadnej ochrony.
Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.
Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.
Dz. U. Nr 80, poz. 718.
Patrz m.in. J. Pruszyński: „Na rozdrożach kultury”, Rzeczpospolita z 21-22.09.1998, Nr 273, A. Tomaszewski: „Polityka ochrony dóbr kultury w Polsce”, Ochrona zabytków 3-4/1995, s. 203 i n.
tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.
tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.
tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.
ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).
ustawa o planowaniu (...) oprócz „zabytków” wyróżnia jeszcze „dobra kultury współczesnej”, do których zalicza niebędące zabytkami dobra kultury, takie jak pomniki, miejsca pamięci, budynki, ich wnętrza i detale, zespoły budynków, założenia urbanistyczne i krajobrazowe, będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń, jeżeli cechuje je wysoka wartość artystyczna lub historyczna. Jako, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami definiuje „zabytek” jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, w praktyce mogą powstać wątpliwości, do której z kategorii należy zaliczyć konkretny obiekt lub obszar.
uchwała nr XXXIX/511/2001Rady Miejskiej Katowic z dnia 10 września 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice - terenu zachodniej części obszaru strategicznego "Al. Górnośląska" położonego w rejonie ul. Barbary” (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2001 roku, Nr 84, poz. 2152).
W wyroku z dnia 27 listopada 1997 roku (sygn. akt II SA/Wr 857/97, ONSA 1997, poz. 125) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: „organy konserwatorskie nie mogą dowolnie ustalać wielkości obszaru chronionego).
Art. 59 ust. 1 Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Art. 50 ust. 1: „Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
(Dz.U. Nr 164, poz. 1587).
W praktyce, mimo ustawowego obowiązku, gminy na których obszarze znajdują się zabytki nieruchome rzadko uchwalają gminny program opieki nad zabytkami. Zjawisko to, jest o tyle niepokojące, iż właśnie te programy winny kreować politykę gminną, wobec zabytków realizowaną, między innymi poprzez stosowne postanowienia studium i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1560/08; wyrok z dnia 2 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Gl 99/08.
Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Gl 10/11.
Wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 roku, sygn. akt: II OSK 1823/10.
Wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. , sygn. akt II SA/Wr 1179/98 (OSS 2000 r. nr 1, poz. 17).
por. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43).
Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1148/07, OwSS 2007/4/91, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2011 roku, sygn. akt II SA/Gl.
por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 roku, sygn. akt II OSK 871/10.
Por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2011 roku, sygn. akt II są/Gl 1180/10.
Por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia z dnia 10 października 2011 roku, sygn. akt II SA/Gl 67/11.
Por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 2012 roku, sygn. akt II SA/Wr 773/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia z dnia 16 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Gl 920/10.
(Dz. U. Nr 106, poz. 675).
Wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1431/09.
W wyroku NSA w Warszawie z dnia 13.10.1997 roku (sygn. akt II SA 203/97, ONSA 1998/4/120), czytamy m.in.: „opinia, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w tej opinii i dokonać ich swobodnej oceny”; porównaj również: uchwała 5 sędziów NSA w Warszawie z dnia 15.02.1999 roku (OPK 14/98, ONSA 1999/3/80).
tekst jedn. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.
W odniesieniu do planów miejscowych zainicjowanych po 20 października 2010 r.
Z. Niewiadomski, (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz”. C.H. Beck , Warszawa 2004, s. 214 i n. nb. 4 i 5.
Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 15 lutego 1999 roku (sygn. akt OPK 10/48, ONSA 1999/3 poz. 80). Wyrok ten dotyczył, co prawda uzgodnienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak nie ulega wątpliwości, że znajdzie on zastosowanie i w przypadku odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
A. Soldani, D. Jankowski „Zabytki. Ochrona i opieka. Praktyczny komentarz do nowej ustawy. Zielona Góra 2004, s. 31 i n.
Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.
(Dz.U. Nr 164, poz. 1589).
tekst jednolity z dnia 22 października 2008 r. (Dz.U. Nr 193, poz. 1194)
por. J. Siegień: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 223 i n., nb. 1, a także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r.(sygn. akt III ARN 33/95 OSNAPiUS 1996, nr 3, poz. 41).
(Dz.U. Nr 75, poz. 474).