Spis treści
Pojęcie aktu administracyjnego
„Akt administracyjny jest podstawową i tradycyjną formą działania administracji, podobnie jak wyrok jest typową formą działania sądu, a akt normatywny - działalności parlamentu.”
Akt administracyjny jest opartym na przepisach prawa administracyjnego władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, które określa sytuację prawną (prawa i obowiązki) konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Cechę tę określa się mianem podwójnej konkretności aktu administracyjnego - konkretny adresat i konkretna sprawa. Ta cecha pozwala na odróżnienie aktów administracyjnych od aktów normatywnych, które cechują się generalnym określeniem adresata i abstrakcyjnym określeniem sytuacji. W aktach administracyjnych adresat z zasady jest określony imiennie, nie oznacza to jednak, że adresatem aktu administracyjnego musi być tylko jedna osoba - może to być kilka podmiotów, jednak zawsze konkretnie oznaczonych. Może nim być obywatel lub inny podmiot prawa publicznego lub prywatnego.
Celem aktu administracyjnego jest wywołanie skutków prawnych (tworzy on, zmienia, przekształca prawa i obowiązki) na podstawie obwiązujących przepisów prawnych. Zdarza się że wywołuje skutki również w sferze innych działów prawa (np. w sferze prawa cywilnego). Przykładowo, decyzja wywłaszczeniowa przenosi własność nieruchomości i choć jest aktem administracyjnym, to zasadnicze skutki wywołuje w sferze prawa rzeczowego.
Wydawanie aktów administracyjnych (postępowanie administracyjne), jest szczegółowo uregulowany w kodeksie postępowania administracyjnego. „Każdy akt administracyjny musi być wydany na podstawie i w celu wykonania obowiązującego prawa. Powinien być wydany przez organ rzeczowo i miejscowo właściwy, zgodnie z prawem materialnym i wreszcie przy zachowaniu odpowiedniej procedury.”
Rodzaje aktów administracyjnych
Akty administracyjne mogą być klasyfikowane w różny sposób, wg różnych podziałów.
Akty deklaratoryjne i konstytutywne
Podzielone ze względu na sposób kształtowania się stosunków prawnych.
Akty deklaratoryjne
„Akt deklaratoryjny stwierdza powstanie skutków prawnych wynikających z ustawy lub innego aktu prawnego. Akty deklaratoryjne same nic nie tworzą w porządku prawnym.”. Z aktem deklaratoryjnym mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy dany stan zaistniał. Z tych przyczyn mówi się, że działają one ex tunc od momentu, w jakim dany stan prawny zaistniał. Akty te noszą z reguły nazwę orzeczeń, gdyż przypominają one do pewnego stopnia orzeczenia w sprawach cywilnych.
Przykładem mogą być tutaj:
stwierdzenie nabycia obywatelstwa;
dyplom uniwersytecki;
stwierdzenie przyznania emerytury.
Akty konstytutywne
Akt konstytutywny posiada charakter „twórczy. „Tworzy, zmienia lub uchyla stosunek prawny, przy czym skutek prawny powstaje nie z mocy ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego, choć wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania.” Zatem wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania (ogłoszenia, doręczenia) - ex nunc.
Wszystkie akty wydawane w ramach uznania administracyjnego, tzw. „akty swobodne”, są aktami konstytutywnymi. Akty te z reguły noszą nazwy - zezwolenie, pozwolenie, zarządzenie, nakaz, zakaz.
Przykładem takich aktów są:
decyzje o zmianie nazwiska;
wydanie paszportu;
zezwolenie na pobyt cudzoziemca;
pozwolenie na broń;
zakaz wywozu dóbr kultury za granicę.
Z punktu widzenia proceduralnego podział ten nie ma większego znaczenia. Ma natomiast znaczenie dla ustalenia momentu powstania skutków prawnych, czy powstają od chwili gdy zostają spełnione przesłanki (ex tunc) czy z chwilą wydania aktu (ex nunc).
Akty administracyjne zewnętrzne i akty administracyjne wewnętrzne
Podzielone ze względu na charakter stosunku organu wydającego akt do adresata tego aktu.
Akty zewnętrzne
W tej grupie znajdują się akty kierowane nie tylko do obywateli i ich organizacji, lecz również do jednostek wchodzących w skład aparatu administracyjnego lecz nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt.
Przykładem mogą być tutaj akta:
do obywateli;
spółki z ograniczoną odpowiedzialnością;
przedsiębiorstwa państwowego;
zakładu administracyjnego i innych instytucji nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt.
Akty administracyjne zewnętrzne mogą być wydawane w rozmaitych formach, co znajduje odbicie nie tylko w ich nazewnictwie, ale także w treści (istocie) danego aktu. Typowym przykładem takiego aktu jest decyzja administracyjna oraz pozwolenia, zezwolenia, koncesje i licencje.
Akty wewnętrzne
Skierowane są do podmiotów podległych organizacyjnie lub służbowo. Tj. do:
organów;
instytucji;
pracowników podległych służbowo organowi wydającemu dany akt administracyjny.
Będą to więc akty skierowane do podległych jednostek organizacyjnych, jak również polecenia przełożonych kierowane do pracowników, których stosunek pracy ma charakter administracyjno prawny. Aktem wewnętrznym będzie np. zarządzenie premiera skierowane do wojewody. Wymienia się zazwyczaj także akty wynikające z władztwa zakładowego (np. polecenia skierowane przez dziekana do studenta).
Nie zalicza się do grupy aktów wewnętrznych tych aktów kierowanych do pracowników, które wykraczają poza zakres podległości służbowej - np. w kwestiach takich jak nawiązanie lub rozwiązanie stosunku pracy bądź zmiana tego stosunku. Te akty są traktowane jako akty zewnętrzne, nie wydaje się ich bowiem w ramach stosunku pracy, lecz zawiązuje, znosi lub przekształca stosunek pracy łączący organ z obywatelem.
„Akty zewnętrzne wydaje się [..]na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej i służy tu ochrona sądu administracyjnego. Przy aktach wewnętrznych nie jest to wymagane. W szczególności art. 3 § 3 k.p.a. stanowi, iż nie stosuje się kodeksu w sprawach wynikających z:
1) nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi,
2) podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt. 1, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.”
Stosunki wewnętrzne tak jak i zewnętrzne regulowane są przepisami ustawowymi i rozporządzeniami (aktami normatywnymi) przez co całkowite rozdzielenie sfery zew. i wew. jest niemożliwe. Jednakże w sferze wewnętrznej są różnego rodzaju przepisy zawarte w regulaminach i instrukcjach, które nie występują w prawie powszechnie obowiązującym.
Akty administracyjne związane i akty administracyjne swobodne
Podzielone ze względu na zakres prawnej regulacji warunków wydania aktu.
Akty administracyjne związane, to takie akty, których warunki podjęcia zostały wyraźnie określone normami prawa.
Akty administracyjne swobodne, to takie, których warunki wydania nie są przez prawo w ogóle określone lub też określone zostały w sposób mało wyczerpujący. Będzie oparty w większej lub mniejszej mierze na tzw. uznaniu administracyjnym, pozwalającym organowi na względnie swobodne podjęcie rozstrzygnięcia. Swoboda ta nie może być jednak nieograniczona .
Akty zależne od woli adresata i niezależne od woli adresata
Akty zależne od woli adresata, to takie, do których wydania konieczny jest uprzedni wniosek adresata o wydanie aktu. Taki akt nie może być wydany bez zgody strony.
Akty te są niemal zawsze aktami przyznającymi uprawnienia. Należy tu np. zezwolenie na wykonywanie określonego zawodu, decyzja o zmianie nazwiska.
Akty niezależne od woli adresata są wydawane z urzędu, mogą też być wydane na wniosek strony lub innej osoby. Wniosek adresata nie jest tu jednak niezbędny do wykonania aktu. Takimi aktami z reguły nakłada się obowiązki. Przykładami takich aktów mogą być: decyzja wywłaszczeniowa, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, decyzja o wydaleniu cudzoziemca.
„Czasami w literaturze takie akty administracyjne nazywane są dwustronnymi i jednostronnymi, co jest mylące, gdyż aktów dwustronnych, których treść jest równorzędnie ustalana przez organ i adresata, w administracji publicznej nie ma. W tym rozumieniu wszystkie akty maja charakter jednostronny, gdyż organ je wydający zawsze zachowuje pozycję nadrzędną.”
Akty wywołujące skutki cywilno prawne i akty nie wywołujące takich skutków
Akty wywołujące skutki cywilnoprawne
Wszystkie akty administracyjne wywołują skutki w dziedzinie prawa administracyjnego. Niektóre z nich mogą jednak wywoływać również skutki w dziedzinie prawa cywilnego. Przykładem takiego aktu jest decyzja wywłaszczeniowa, mocą której własność nieruchomości zostaje przeniesiona z dotychczasowego właściciela na państwo (gminę).
Akty nie wywołujące skutków cywilnoprawnych
Te akty są warunkiem do zawarcia umowy, która to właśnie wywołuje skutki cywilnoprawne. Przykładem może być decyzja o sprzedaży obywatelowi nieruchomości przez Skarb Państwa, która to decyzja poprzedza zawarcie umowy sprzedaży.
Akty pozytywne i akty negatywne
Podzielone ze wzglądu na żądania adresata (strony).
Pozytywne - to takie akty, które w całości uwzględniają żądanie adresata. Milczenie niekiedy może oznaczać akt pozytywny.
Negatywne - to takie akty, które odmawiają całkowicie lub częściowo żądaniu strony. Akt negatywny wymaga wydania przez organ aktu administracyjnego na piśmie ze stosownym uzasadnieniem. Odmowne załatwienie podania przez organ administracyjny (np. odmowa wydania prawa jazdy) jest również aktem administracyjnym, stwarza bowiem dla wnoszącego podanie pewną sytuację prawną, np. daje mu prawo wniesienia odwołania. Adresatowi takiego aktu przysługuje wyjaśnienie na piśmie i prawo odwołania się od takiego aktu.
Akty nakazujące, kształtujące, ustalające
Podzielone ze względu na treść rozstrzygnięcia sprawy.
Akty nakazujące zawierają nakazy lub zakazy, zobowiązują do określonego w nich zachowania się (czynienia, znoszenia lub zaniechania).
Akty kształtujące prawo ustanawiają, zmieniają lub znoszą konkretny stosunek prawny, określony status prawny.
Akty ustalające ustalają prawo lub prawnie istotną właściwość osoby. Akt ustalający stwierdza co według obowiązującego prawa obowiązuje w konkretnym przypadku. Jest aktem administracyjnym, ponieważ ustala sytuację prawną w sposób wiążący i przez to ma charakter regulujący.
Formy aktów administracyjnych
Do formy aktów administracyjnych można zaliczyć:
decyzje administracyjne
zezwolenia;
koncesje;
licencje.
„Niezachowanie określonej formy może spowodować nieważność aktu administracyjnego. Wyodrębnia się więc akty formalne i nieformalne. Uważa się, że akty formalne to te akty, przy których niezachowanie formy przewidzianej przepisami prawa powoduje ich nieważność.”
Decyzja
Wg J. Bocia decyzją jest akt administracyjny stanowiący jednostronne ustalenie organu administracji publicznej o wiążących dla jednostki (i organu) konsekwencjach normy prawa administracyjnego.
Pragnę nadmienić, iż decyzje administracyjne są najbardziej rozpowszechnioną kategorią aktów administracyjnych. Należą one jednocześnie do tych aktów administracyjnych, które są najpełniej regulowane przepisami prawa administracyjnego.
Decyzje wydawane są na podstawie przepisów prawa materialnego, a tylko wyjątkowo w oparciu o przepisy procesowe, np. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie bezprzedmiotowej decyzji.
Należy pamiętać, że decyzje przyznają lub odmawiają przyznawania uprawnienia jednostce.
Adresatem decyzji jest zawsze strona postępowania.
Przykładowe decyzje administracyjne:
decyzja o zmianie nazwiska małoletniego dziecka ( ustawa z dnia 5 listopada 1956r. o zmianie imion i nazwisk oraz ustawa z dnia 5 marca 2005r. o zmianie ustawy o zamianie imion i nazwisk oraz….);
decyzja w sprawach świadczeń pomocy społecznej (ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej).
Decyzje o szczególnej nazwie
Zezwolenie
„Zezwolenie jest formą aktu administracyjnego ustalającego uprawnienia w sferze prawa administracyjnego lub wyrażającego zgodę na dokonanie przedsięwzięcia lub podjęcie czynności dopuszczonej normami prawa administracyjnego.”
Art.75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. zawiera katalog pozycji, na które wymagane jest zezwolenie:
w specjalnych strefach ekonomicznych;
w prawie o ruchu drogowym (np. na kierowanie tramwajem);
w prawie bankowym;
w prawie lotniczym;
w prawie farmaceutycznym;
w prawie pocztowym.
Zdarza się, że ustawodawca przyjmuje dla tej formy aktu administracyjnego inne określenia, na przykład pozwolenie, karta, zgoda.
Przykładem jest tutaj:
pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego;
pozwolenie na kierowanie tramwajem.
Zezwolenia wydawane są na czas nieokreślony lub nieoznaczony.
Zezwolenia na działalność, dla której określono szczególne warunki jej wykonywania, mogą być cofnięte w przypadku nieprzestrzegania tych warunków przez osobę korzystającą z zezwolenia.
Koncesja
Wg Jana Bocia koncesja jest aktem administracyjnym, który osobie fizycznej lub prawnej nadaje uprawnienia do wykonywania określonej działalności, najczęściej produkcyjnej lub usługowej.
Koncesjonowanie wprowadza się w przypadku działalności, które mają szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo inny ważny interes publiczny. Art. 54 Konstytucji RP zakazuje koncesjonowania prasy.
Rodzaje działalności koncesjonowanej wymienione są enumeratywnie w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl art. 46 wspomnianej ustawy działalnością koncesjonowaną jest:
bezzbiornikowe magazynowanie substancji oraz składowanie odpadów wgórotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych;
wytwarzanie i obrót materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym;
wytwarzanie, przetwarzanie, magazynowanie, przesyłanie, dystrybucja i obrót paliwami i energią;
ochrona osób i mienia;
rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych;
przewóz lotniczy.
Wszystkie z wymienionych rodzajów działalności koncesjonowanej są szczegółowo uregulowane w stosownych ustawach. Z uwagi na to, że katalog działalności koncesjonowanej jest katalogiem zamkniętym to wprowadzenie koncesjonowania innych dziedzin działalności gospodarczej wymaga zmiany wspomnianej ustawy.
Koncesja jest udzielana na czas określony. Czas ten nie może być krótszy niż 5 lat i nie dłuższy niż 50 lat. chyba, że przedsiębiorca będzie wnioskować o udzielenie koncesji na czas krótszy.
„Wydając koncesję organ administracyjny obowiązany jest wnikliwie zbadać stan faktyczny poprzedzający wydanie koncesji, w szczególności zaś powinien zbadać czy koncesjonariusz spełnia warunki dotyczące sposobu wykonywania koncesjonowanej działalności.”
Organ koncesyjny może cofnąć koncesje np. gdy koncesjonariusz narusza warunki koncesji.
Licencja
Pojęcie licencji wg J. Bocia brzmi następująco: ”Licencja jest aktem administracyjnym ustalającym uprawnienia do wykonywania określonej działalności (niekoniecznie o charakterze gospodarczym) lub pracy zawodowej, gdy wykonywanie takiej działalności związane jest z posiadaniem odpowiednich kwalifikacji.”
Licencja łączy w sobie element nabycia uprawnienia do wykonywania określonej działalności oraz element zezwolenia na tę działalność.
Przykładem licencji są akty administracyjne:
ustalające uprawnienia dla przewodników turystycznych (licencje przewodnickie);
licencje pracowników ochrony;
ustalające uprawnienia dla personelu lotniczego (licencje lotnicze);
licencje sędziego sportowego (licencje sportowe);
Mogą przyjmować inne nazwy (np. patent żeglarski).
Licencja udzielona jest na czas oznaczony lub na czas nieoznaczony.
Cofnąć licencje może organ, który jej udzielił ale tylko w ściśle określonych prawem przypadkach na przykład, gdy nie są przestrzegane warunki określone w akcie licencji lub też, gdy posiadacz licencji utracił uprawnienia do prowadzenia działalności objętej licencją
Wadliwość aktu administracyjnego
Akt administracyjny jest prawidłowy, jeżeli odpowiada wszelkim przesłankom stawianym mu przez porządek prawny.
Otóż prawidłowy akt administracyjny powinien zawierać następujące kryteria (wg J. Bocia):
musi być wydany zgodnie z prawem materialnym, co oznacza, że prawo musi wyraźnie zezwalać na rozstrzyganie o prawach i obowiązkach określonych podmiotów w drodze aktu administracyjnego;
musi być wydany zgodnie z prawem ustrojowym, co oznacza, że musi być wydany przez organ administracji publicznej kompetentny, zarówno rzeczowo, jak i miejscowo;
musi być wydany zgodnie z prawem procesowym, czyli w odpowiednim trybie, określającym zarówno sposób jego podejmowania, jak i sposób kontroli;
musi być wydany z właściwym wykorzystaniem samodzielności prawnej, przyznanej organowi przez normy prawa materialnego, ustrojowego i procesowego.
Akty administracyjne, które nie spełniają w/w warunków, uznane są aktami wadliwymi.
Niezgodność aktu administracyjnego z przepisami może być poważna lub błaha, w zależności od tego, jakiej sprawy dotyczy. Im większa jest niezgodność aktu administracyjnego z obowiązującym prawem - a więc im poważniejsza jest wadliwość - tym większy wpływ wywiera to na ważność aktu administracyjnego.
Wady nieistotne i istotne
Wady nieistotne
Wadliwość nieistotna, jest takim rodzajem wadliwości, który nie pociąga za sobą ani nieważności, ani potrzeby uchylenia aktu. Jako przykład można wskazać niepowołanie stanowiska służbowego przy podpisie osoby, która wydała decyzję, czy brak pouczenia o prawie odwołania się do wyższej instancji. Należą tu błędy pisarskie, rachunkowe.
Jedynym sposobem uprawnienia wadliwości aktu jest jego sprostowanie lub uzupełnienie. Jednak takie wadliwości nie powodują utraty mocy obowiązującej przez akt administracyjny.
Wady istotne
„Akty dotknięte wadami istotnymi mogą być - w sposób przewidziany prawem - czy to na wniosek adresata, czy też z urzędu, przez organ nadzorczy - uchylane lub zmieniane. Takie akty nazywamy aktami wzruszalnymi; mówi się o wzruszalności aktu administracyjnego.”
O tym, które wady powodują nieważność aktu, stanowią w sposób wyraźny obie procedury (art. 156 k.p.a. i art. 247 ordynacji podatkowej).
Art. 156 k.p.a. uznaje za nieważny akt administracyjny, który:
został wydany przez niewłaściwy rzeczowo organ;
został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
dotyczy sprawy, która została poprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją;
został skierowany do osoby nie będącej stroną w sprawie;
w razie wykonania wywołałby czyn zagrożony karą;
zawiera inną wadę, powodującą nieważność aktu z mocy wyraźnego przepisu prawa. Przykładem może tu być art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,który zawiera ogólną klauzulę: „Decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna".
Akty zaskarżalne (wzruszalne) są skuteczne dopóki nie zostaną zmienione lub uchylone przez właściwy organ administracji. Zmiana lub uchylenie takiego aktu działa ex tunc czyli od chwili zmiany.
Należy zauważyć, że akt administracyjny może być zmieniony lub uchylony nie tylko z powodu istotnej wadliwości. Przepisy prawa administracyjnego dopuszczają także zmianę lub uchylenie prawidłowo wydanych aktów administracyjnych na podstawie przepisów k.p.a.
Nieakty
Poza pojęciem aktu administracyjnego stoją tzw. nieakty.
Są to czynności podejmowane:
przez organy oczywiście niewłaściwe;
z pominięciem wszelkiej procedury.
Nie leżą w sferze prawa, np, przydział lokalu przez kierownika budowy.
Domniemanie ważności
Każdy akt administracyjny chroniony jest domniemaniem ważności, co ma zapobiec samodzielnemu ocenianiu aktu przez zainteresowane podmioty i swobodnemu decydowaniu, czy go wykonać. Nawet taka decyzja, która jest dotknięta bardzo poważną wadą powinna być traktowana jako obowiązująca do chwili uchylenia. Nie jest to domniemanie prawidłowości wydanych aktów lecz że do czasu udowodnienia sytuacji przeciwnej akt taki obowiązuje prawnie jako całkowicie poprawny.
Instytucje wzruszalności i nieważności wadliwych aktów administracyjnych stanowią w gruncie rzeczy gwarancje praworządności działań administracji publicznej. Pozwalają eliminować z obrotu prawnego akty niezgodne z prawem, a tego wymaga zasada praworządności.
Bibliografia
Z.Niewiadomski, I.Lipowicz, Z.Cieślak, Prawo administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2002
J.Boć, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2001
Z.Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Wydawnictwo Lewis Nexis, Warszawa 2004
E.Ochendowki, Prawo administracyjne część ogólna, Wydawnictwo Dom Organizatora 2004
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska
Ustawa z dnia 2 lipca 2001 r. o swobodzie działalności gospodarczej
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Z.Niewiadomski, Prawo administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2002, s.129
tamże, s.130
Z.Niewiadomski., Prawo administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2002, s.130
tamże, s.130,131
Zbigniew Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Wydawnictwo Lewis Nexis, Warszawa 2004, s.285
Jan Boć, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2001, s 311
Zbigniew Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Wydawnictwo Lewis Nexis, Warszawa 2004, s.284
Jan Boć, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2001, s 322
Eugeniusz Ochendowki, Prawo administracyjne…., Wydawnictwo Dom Organizatora 2004, s. 189