dr hab. Jerzy Supernat
Instytut Nauk Administracyjnych
Uniwersytet Wrocławski
Teoria politycznej
kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Instytut Nauk Administracyjnych
Uniwersytet Wrocławski
Teoria politycznej
kontroli biurokracji
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Pytanie podstawowe:
Czy biurokracja jest podporządkowana prawu
(ustawoda-wcy/pochodzącym z wyboru organom
władzy wykonaw-czej)?
Odpowiedź na to pytanie wymaga akceptacji
jakiejś
formy
dychotomii
polityka-
administracja,
a
przynajmniej
przyjęcia
fundamentalnego założenia (drugie podstawo-we
założenie patrz slajd 9. ) istnienia znaczącej dy-
stynkcji pomiędzy zjawiskami politycznym i
administracyj-nym w ustroju demokratycznym.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Dychotomia
polityka-administracja
sięga
początków
współczesnej
administracji.
W
formacyjnym okresie Sta-nów Zjednoczonych
dychotomia ta znajdowała wyraz w rozdziale
władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej.
Zwolennikami siły tych władz byli odpowiednio:
Thomas Jefferson
(1743-1826)
Alexander
Hamilton
(1755-1804)
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Najbardziej
formalną
wersję
dychotomii
polityka-
administracja zaproponował Woodrow Wilson (1856-1924)
w opublikowanej w 1887 roku pracy The Study of Public
Administration, w której twierdził, że polityka nie powinna
wnikać w administrację, a administracja nie po-winna
wkraczać w politykę.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
President Wilson's 14 Points address to
Congress
(January 8, 1918)
XIII An independent Polish state should be erected
which should include the territories inhabited by
indisputably Polish populations, which should be
assured a free and secure access to the sea, and
whose political and eco-nomic independence and
territorial integrity should be guaranteed by
international covenant.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Równie stanowcze stanowisko odnośnie do relacji
miedzy polityką i administracją zajął Frank J.
Goodnow w pracy Politics and Administration. A
Study in Government, New York 1900.
Frank Johnson Goodnow
(1859-1933)
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Dychotomia polityka-administracja była szeroko
akcepto-wana w amerykańskiej nauce administracji aż
do połowy XX wieku, kiedy to zakwestionowali ją:
Dwight Waldo, The Administrative State. A Study of
the Political Theory of American Public Administration,
New York 1948
Herbert A. Simon, Administrative Behavior. A Study
of Decision-Making Processes in Administrative
Organization, New York 1947
W konsekwencji w latch 50., 60. i 70. XX wieku
przyjmowano,
że
dychotomia
polityka-
administracja nie istnieje. Później jednak w latch 80.
XX wieku pojawiła się ponownie i stanowi dobrze
utrwalony element teorii politycznej kontroli biurokracji.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
Dwight Waldo
(1913-2000)
Herbert A.
Simon
(1916-2001)
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Drugie założenie, na którym oparta jest
teoria
poli-tycznej
kontroli
biurokracji
(pierwsze założenie zob. slajd 2. ):
W ustroju demokratycznym pochodzące z wyborów
orga-ny prawodawcze i organy wykonawcze (w
USA prezydent, gubernatorzy i burmistrzowie)
powinny
kontrolować
(kon-trolować
w
amerykańskim rozumieniu) decyzje i działania
mianowanych urzędników (głównie wchodzących w
skład służby cywilnej).
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Formy i charakter politycznej kontroli
biurokracji są od dawna przedmiotem sporu w
amerykańskiej polito-logii. Dzisiaj spór ten znajduje
klarowny wyraz w pracach:
Theodore J. Lowi, The End of Liberalism, New
York 1979.
Zdaniem Autora niezbędna jest demokracja prawna (juridical
demo-cracy), w której przepisy i reguły są tak dokładne i
ograniczające, że pozbawiają biurokrację swobody w
wykonywaniu prawa.
Charles T. Goodsell, The Case for Bureaucracy.
A Pu-blic Administration Polemic, New Jersey 1983.
Zdaniem Autora znaczne uznanie biurokratyczne jest
niezbędne dla uzyskania skutecznego i ludzkiego wykonania
prawa.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Theodore J. Lowi
(ur. 1931)
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Idealny typ dychotomii
Różnica pomiędzy polityką i administracją w najprostszym
klasycznym ujęciu W. Wilsona i F. J. Goodnowa wygląda
następująco:
Cele
Środki
Polityka
Administracja
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Realny typ „dychotomii”
Ponieważ biurokraci są często zaangażowani w kształtowanie
polityki, a politycy czy funkcjonariusze pochodzący z wyboru
angażują się w administrację, zamiast o dychotomii można
mówić o kontinuum polityka-administracja (tak Amitai
Etzioni, A Comparative Analysis of Complex Organizations,
New York 1961).
Cele Środki
Polityka
Administracja
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Przykład
dychotomii
w
amerykańskim
samorządzie te-rytorialnym (the American council-
manager form of city government)
James H. Svara, Dichotomy and
Duality.
Reconceptualization
the
Relationships
Between Policy and
Administration
in
Council-
Manager Cities,
w: Ideal and Practice in Council-Manager
Government, ed. by H. George Frederickson,
Washington D.C. 1994.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
•
dychotomia
polityka-
administracja
•
wkraczanie w politykę (przez
biuro-krację)
•
wnikanie w administrację (przez
poli-tyków)
•
model współrówności (elected
official -administrator as co-
equal)
Z ustaleń J.H. Svary wynika, że istnieją cztery
modele stosunków pomiędzy pochodzącą z
wyborów radą i zawo-dowym menedżerem:
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Dychotomia polityka-administracja
Polityka
Biurokracja
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Wkraczanie w politykę (przez biurokrację)
Polityka
Biurokracja
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Wnikanie w administrację (przez polityków)
Polityka
Biurokracja
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Model współrówności
Polityka
Biurokracja
Model ten obrazuje
założenia nowego
publicznego
zarządzania i
twierdzenie Charlesa T.
Goodsella, że
administracja publiczna
ma polityczną
legitymację i etyczny
obowiązek ochrony
interesów osób
niedostatecznie
reprezentowanych,
działania jako „agent”
obywateli i
administrowania
sprawami miasta
zgodnie z prawem,
wskazówkami rady i
biurokratycznymi
standardami
efektywności i
sprawiedliwości.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Chcąc
dokładniej
pokazać
stosunki
pomiędzy
polityką
i administracją
J.H. Svara
zaproponował
jeszcze model
składający się
z czterech
funkcji czy
obszarów
rządzenia:
misja, polityka,
administracja
i zarządzanie.
Misja
Polityka (policy)
Administracja
Zarządzanie
Przypadek silnego
menedżera nazwał
modelem
korporacyjnym
Przypadek
przeciwstawny to
model z dominacją
rady. Dwa
pozostałe
przypadki to
model aktywnej,
ale
niekonsekwentnej
rady oraz model
pata pomiędzy
asertywnym
menedżerem
i równie
asertywną radą.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Teorie przechwycenia (capture theories)
Teorie przechwycenia biurokracji (administracji)
odnoszą się przede wszystkim do niezależnych
organów regulacyj-nych i procesu regulacji
Jest rzeczą
interesującą, że
sugerują one,
iż kontrola polityczna
biurokracji nie jest
niewystarczająca,
lecz nadmierna.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Społeczna skuteczność regulacji (oceniana ze
społecznego punktu widzenia treść regulacji) zależy od
tego, jak jest po-strzegany rozkład kosztów i korzyści
projektowanej regulacji, co prowadzi do mobilizacji i
aktywności w procesie regulacji całego społeczeństwa
lub tylko poszczególnych grup i jednostek.
James Q. Wilson wyróżnił w tym zakresie cztery
możliwe poli-tyki regulacji (tenże, The Politics of
Regulation, Basic Books 1980):
•
polityka większości
•
polityka grupy interesu
•
polityka klienta
•
polityka przedsiębiorczego społecznika
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Polityka większości (majoritarian politics)
Polityki takiej można oczekiwać, kiedy korzyści i
koszty regulacji są rozłożone bardzo szeroko:
kiedy wszy-scy lub większość spodziewa się
skorzystać lub też kiedy wszyscy lub
większość spodziewa się ponieść koszty.
Sytuacja niemożności uniknięcia kosztów lub
przechwyce-nia korzyści powoduje, że grupy
interesu nie widzą sensu angażowania się w proces
regulacji, co sprzyja orientacji większościowej.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Polityka grupy interesu (interest-group politics)
Polityki takiej można oczekiwać, kiedy zarówno
korzy-ści,
jak
i
koszty
regulacji
są
skoncentrowane. Jest tak, kiedy projektowana
regulacja
przyniesie
korzyść
sto-sunkowo
niewielkiej grupie kosztem innej również nie-
wielkiej grupy.
W takiej sytuacji każda ze stron ma silny motyw do
zorga-nizowania się i wywarcia wpływu na treść
regulacji. Spo-łeczeństwo z kolei, nawet jeżeli
sympatyzuje raczej z jedną niż z drugą stroną, nie
będąc bezpośrednio dotknię-te takim czy innym
rozwiązaniem, albo w ogóle nie anga-żuje się w
proces regulacji, albo czyni to z dystansem.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Polityka klienta (client politics)
Polityki takiej można oczekiwać, kiedy korzyści są
skoncen-trowane, a koszty rozłożone szeroko.
Jeżeli regulacja mo-że przynieść korzyść niewielkiej
dobrze zorganizowanej grupie, jest ona silnie
motywowana do wywarcia wpływu na treść regulacji. Z
kolei, ponieważ koszty jednostkowe regulacji są bardzo
niskie, społeczeństwo nie organizuje się w celu podjęcia
kontrdziałania, a nawet nie przejawia większego
zainteresowa-nia projektowaną regulacją (być może
nawet w ogóle o niej nie wie).
Polityka klientelizmu powoduje przyjęcie rozwiązań
regulacyj-nych prowadzących do rynku, na którym
jedna (lub kilka) firma ma pozycję dominującą.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Polityka przedsiębiorczego społecznika (entrepreneurial
politics)
Polityki takiej można oczekiwać, kiedy korzyść odniesie
społeczeń-stwo czy większość kosztem niewielkiej
grupy (niewielkiego segmentu rynku).
Przykładem takiej polityki są regulacje służące ochronie
czystości powietrza czy produkcji bardziej bezpiecznych
samochodów. Ponieważ dotykają one określone segmenty
rynku, można by spodziewać się z ich strony energicznych
działań uniemożliwiających przyjęcie okre-ślonych regulacji.
A ponieważ jednocześnie bodźce oddziałujące na tych, którzy
odniosą korzyść (być może niewielką) są relatywnie dużo
słabsze od bodźców wpływających na tych, którzy poniosą
koszty, może w ogóle dziwić, że dochodzi do przyjęcia
regulacji przynoszącej korzyść społeczeństwu.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Otóż dzieje się tak wówczas, kiedy zdecydowane działania
podejmuje przedsiębiorcza osoba, która potrafi:
- zmobilizować opinię publiczną (ujawniając na przykład
jakieś skan-daliczne praktyki)
- zepchnąć przeciwników regulacji do defensywy (oskarżając
ich o przyczynianie się do degradacji środowiska czy śmierci
kierowców)
-
odnieść
projektowaną
regulację
do
powszechnie
akceptowanych wartości (czyste powietrze, bezpieczeństwo)
Osoba taka działa za społeczeństwo i w jego imieniu, jednak
w konkretnym przypadku zaangażowanie społeczeństwa jest
nieznaczne i sprowadza się do ogólnego apelu czy
oczekiwania, aby z pewnym problemem coś zrobić. Stąd dla
skuteczności działania takiej osoby bardzo istotne jest
zdobycie poparcia ze strony opiniotwórczych osób trzecich,
które nie mają żadnych własnych interesów w projektowanej
regulacji.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
W Stanach Zjednoczonych sztandarowym
przykładem przedsiębiorczego społecznika jest
Ralph Nader (ur. 1934), który swoją
energiczną działalnością istotnie przyczynił się
do przyjęcia w 1966 r. ustawy wymu-szającej
produkcję bardziej bezpiecznych samocho-dów
(the Auto Safety Act).
Washington Post z 30 sierpnia 1966 r.: A one-
man lobby for the public prevailed over the
nation's most powerful industry.
Innym znanym przykładem przedsiębiorczej
osoby działającej w interesie publicznym jest
Harvey W. Wiley (1844-1930), który na
początku XX wieku zmo-bilizował amerykańską
opinię publiczną na rzecz przy-jęcia ustawy
regulującej rynki żywności i lekarstw (the Pure
Food and Drug Act of 1906).
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Teorie responsywności wobec klienta
(theories of client responsivness) / teorie
przechwycenia przez klien-tów (theories of client
capture)
Zgodnie z tymi teoriami biurokraci na najniższych
szcze-blach
bezpośrednio
świadczący
usługi
publiczne postrze-gają się przede wszystkim jako
profesjonaliści służący klientom, a nie jako
urzędnicy służący swoim politycznym panom. Stąd
można powiedzieć, że zostali oni przechwy-ceni
przez swoich klientów. Klasyczną pracą jest tutaj:
Michael Lipsky, Street-Level Bureaucracy.
Dilemmas of the Individual in Public Services, New
York 1980.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Teoria agencji (agency theory/principal-agent
theory)
Teoria agencji jest obecnie najpopularniejszą teorią
polity-cznej kontroli biurokracji. W USA jest szeroko
wykorzysty-wana do badania wpływu (federalnych)
zwierzchników (w szczególności Kongresu i
prezydenta) na ich agentów (służbę publiczną).
Jedne z najnowszych ustaleń teorii agencji
przedstawia praca:
Dan B. Wood, Richard W. Waterman,
Bureaucratic Dynamics. The Role of Bureaucracy in
Democracy, West-view Press, Boulder 1994.
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Dan B. Wood
Teoria politycznej kontroli biurokracji
dr hab. Jerzy Supernat
Jak biurokracja reaguje na polityczną kontrolę?
Z dokonanego przez D.B. Wooda i R.W. Watermana przeglądu
dorob-ku teorii agencji wynika, że mają tu miejsce
dynamiczne stosunki dwukierunkowe, w których prawodawca
sygnalizuje preferencje biu-rokratom, a biurokraci sygnalizują
preferencje prawodawcy. Dalej za-uważają:
„Zdaniem niektórych takie dwukierunkowe stosunki władzy
są dowo-dem politycznej dysfunkcji, jako że biurokracja jest
instytucją niepo-chodzącą z wyboru. Naszym zdaniem
prawdziwe jest stanowisko przeciwstawne. Jest rzeczą
zdrową, że biurokracja korzysta ze swojej przewagi
informacyjnej, aby lepiej informować zwierzchników albo o
kwestiach
polityki,
albo
o
charakterze
procesu
biurokratycznego. Wię-cej, opór biurokratyczny wobec
należycie wybranych polityków może w rzeczywistości być
czasami bardziej spójny z demokracją i preferen-cjami
publicznymi,
aniżeli
responsywność
biurokratyczna.
Obywatele i wiele grup stanowczo sprzeciwiało się
deregulacji środowiska forso-wanej przez Ronalda Reagana i
jego otoczenie i tutaj biurokracja słu-żyła jako ogranicznik
władzy prezydenckiej”.
Myśli końcowe
dr hab. Jerzy Supernat
The government, which was designed for the
people, has got into the hands of the bosses and
their employers, the special interests. An invisible
empire has been set up above the forms of
democracy.
Business underlies everything in our national life,
inclu-ding our spiritual life. Witness the fact that in
the Lord's Prayer, the first petition is for daily
bread. No one can worship God or love his
neighbor on an empty stomach.
Woodrow Wilson