Obserwator nr 1.indd

Przemysław Pacuła

Nowa koncepcja strategiczna
NATO

Obowiązująca obecnie Koncepcja Strategiczna Sojuszu zosta-
ła przyjęta w czasie szczytu w Waszyngtonie w 1999 r. Począ-
tek XXI w. przyniósł jednak wydarzenia, które stworzyły ko-
nieczność redeﬁ nicji polityki bezpieczeństwa i obrony państw
obszaru transatlantyckiego. Z tego względu niezbędna jest co
najmniej aktualizacja, a najlepiej uzgodnienie nowej Koncep-
cji Strategicznej. Z różnych powodów realizacja tego postulatu
przebiega bardzo powoli, jednak wydarzenia w Gruzji powin-
ny doprowadzić do przyspieszenia prac nad reformą Soju-
szu. Obecnie trwają nieformalne konsultacje wśród członków
NATO, a konkretne działania zaczną się prawdopodobnie po
jubileuszowym szczycie Sojuszu w kwietniu 2009 r.

W swej 60-letniej historii NATO, jej członkowie wypracowali tylko czte-

ry koncepcje strategiczne (w latach: 1952, 1967, 1991 i 1999), ale potrzeba

opracowania nowej wydaje się pilniejsza niż kiedykolwiek. Trudny mo-

ment, w którym znalazł się Sojusz, a także zmieniająca się mapa i natu-

ra zagrożeń dla obszaru transatlantyckiego są wystarczającym powodem,

aby przyspieszyć prace nad nowym dokumentem programowym NATO. Jak

stwierdził w lutym 2007 r. Sekretarz Generalny Sojuszu J. de Hoop Scheffer,

„prowadzone operacje w Afganistanie i Kosowie dały nam lekcję bezpie-

fot.

Obserwator · 1(1)2008

czeństwa XXI w. Potrzebujemy wykorzystać ją w naszych głównych doku-

mentach, aby można było wykorzystać te doświadczenia w praktyce”.

Prawdą jest, że misja ISAF (International Security Assistance Force) w Af-

ganistanie jest obecnie kluczową dla przyszłości Sojuszu. Jednak nie jest

to jedyny powód konieczności przygotowania nowej strategii. Ostatnie dwa

dokumenty (1991 i 1999 r.) były formą rewitalizacji organizacji i dały in-

strumentarium do przyjęcia nowych członków i podjęcia nowych wyzwań.

Pogarszająca się sytuacja w Afganistanie, zaleczone, lecz niezabliźnione

konﬂ ikty wewnątrz Sojuszu powstałe wokół amerykańskiej inwazji na Irak

w 2003 r., czy wyraźnie inne podejście do kluczowych zagadnień związa-

nych z bezpieczeństwem wśród członków są wystarczającymi przesłanka-

mi uzasadniającymi konieczność ponownej rewitalizacji NATO. W ostat-

niej kwestii katalizatorem poważniejszych zmian mogą być następstwa

inwazji Rosji na Gruzję.

Sojusz obronny czy sojusz wspólnych interesów?

Jednym z najważniejszych dylematów, które pozostają do rozstrzyg-

nięcia, jest kwestia charakteru Sojuszu. W swych początkach był on orga-

nizacją typowo obronną, jednak po zakończeniu „zimnej wojny”, w cza-

sach wzrostu znaczenia zagrożeń asymetrycznych pojawiła się, forsowana

przez Stany Zjednoczone, koncepcja NATO jako „globalnego policjanta”.

Problem użycia siły militarnej w działaniach nieobjętych postanowienia-

mi art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego pozostał nierozstrzygnięty w doku-

mencie z 1999 r. Wydarzenia 11 września 2001 r. i rozpoczęcie przez USA

globalnej wojny z terroryzmem zmuszają jednak do jasnej odpowiedzi na

pytanie, czy Sojusz ma ograniczać się do obrony własnego terytorium (ko-

lektywna obrona). Waszyngton, wspierany przez część członków NATO

(m.in. Wielką Brytanię), stoi na stanowisku, że organizacja powinna być

wspólnotą wartości i interesów i być zdolna do interweniowania w ich

obronie nawet poza obszarem transatlantyckim. Jeśli nowe wyzwania

XXI w. związane z terroryzmem oraz proliferacją broni masowego rażenia

(BMR) miałyby stanowić główne priorytety Sojuszu, koncepcja amerykań-

ska powinna być logiczną tego konsekwencją. Tymczasem wśród państw

tzw. „starej Europy”, a przede wszystkim w Niemczech i Francji, wzbudza

ona bardzo duże kontrowersje. Pierwsze zdanie z Europejskiej Strategii

Bezpieczeństwa z grudnia 2003 r. stwierdza, że „Europa nigdy nie była tak

prosperująca, tak bezpieczna i wolna”. Dla kontrastu – podobny dokument

amerykański (z 2006 r.) rozpoczyna stwierdzenie, że „Ameryka znajduje

się w stanie wojny”

. Przykład ten dobrze ilustruje odmienne podejście

do poczucia zagrożenia po obu stronach Atlantyku, nawet z zastrzeże-

niem, że dokument europejski jest starszy. Warto jednocześnie zaznaczyć,

że mimo wątpliwości, zarówno Niemcy

jak i Francja wysłały swoje wojska do

Afganistanu, choć narzuciły ogranicze-

nia, co do ich użycia przez dowództwo

misji. Paradoksalnie jednak, kraje „sta-

rej Europy” nie popierają również po-

wrotu do stricte obronnego charakteru

NATO, twierdząc, że obszar euroatlan-

tycki nie może się zamienić w „oblężo-

ną twierdzę”.

Należy wyraźnie podkreślić, że So-

jusz stricte obronny staje się właściwie

zbędny dla Stanów Zjednoczonych. Bezpieczeństwo kontynentu europej-

skiego jest jednym z amerykańskich priorytetów, ale Waszyngton oczekuje

w zamian zaangażowania Europy w rozwiązywanie problemów globalnych,

aktywnej, a nie pasywnej obrony. Jak dotąd wydaje się, że oczekiwania te

nie zmienią się wraz z objęciem fotela prezydenta przez Baracka Oba-

mę. Biorąc pod uwagę rolę Ameryki w NATO, rezygnacja z ofensywnych

zadań sojuszu jest mało prawdopodobna. Polska i kraje bałtyckie, które

szczególnie po wydarzeniach w Gruzji naciskają na wzmocnienie funk-

cji obronnych Sojuszu, mogą więc liczyć jedynie na „rozsądne” zbalan-

sowanie zdolności defensywnych i ekspedycyjnych, a nie na powrót do

„korzeni” NATO. Dodatkowo, wiele państw Europy Zachodniej argumen-

Peter van den Ham, NATO and the Madonna curve; why a New Strategy Concept is vital, NATO

Review, marzec 2008 r.

Polska i kraje bałtyckie,
po wydarzeniach
w Gruzji, mogą liczyć
jedynie na „rozsądne”
zbalansowanie zdolności
defensywnych
i ekspedycyjnych,
a nie na powrót
do „korzeni” NATO

Obserwator · 1(1)2008

tuje, że wzmocnienie obronnych zdolności Sojuszu byłoby elementem za-

ostrzającym stosunki z Moskwą. Od 1989 r. Sojusz nie ma bowiem zdeﬁ -

niowanego wroga, jakim był ZSRS. Z ich punktu widzenia uaktualnienie

contingency plans w stosunku do Polski i stworzenie takowych dla krajów

bałtyckich, czy umieszczenie nowych baz NATO w tym regionie miałoby

być odczytane na Kremlu jako początek nowej konfrontacji. Z tego wzglę-

du kraje Europy Zachodniej takie jak Niemcy, Francja, Włochy czy Belgia,

które dążą do polepszenia stosunków z Rosją, będą sprzeciwiać się takim

inicjatywom.

Nowe wyzwania

Stwierdzenie, iż jak dotąd XXI w. jest okresem zagrożeń asymetrycz-

nych to truizm. Powaga tego problemu została już dostrzeżona w doku-

mencie z 1999 r., jednak wydarzenia początku tego stulecia sprawiły, że

dotychczasowe podejście Sojuszu do kwestii takich jak terroryzm, bez-

pieczeństwo energetyczne, proliferacja BMR czy bezpieczeństwo cyber-

netyczne stało się nieefektywne. Tu jednak także dają znać o sobie trans-

atlantyckie różnice w percepcji zagrożeń. Podczas gdy USA od siedmiu lat

znajdują się w stanie „wojny z globalnym terroryzmem”, nieliczne kra-

je europejskie w sposób rzeczywisty tę wojnę wspierają. Z drugiej strony,

wydaje się, że obecnie Sojusz postawił sobie zbyt wiele zadań w stosunku

do możliwości, które oferują jego członkowie.

Kluczową sprawą będzie więc ustalenie rzeczywistych priorytetów

i zagrożeń oraz przygotowanie właściwych narzędzi do stawienia im czoła.

Należy uniknąć sytuacji, w której NATO będzie zajmowało się wszystkim,

a w rezultacie – niczym. Oczywiście wybór tych priorytetów jest jednym

z powodów długotrwałych i bezowocnych prac nad nową koncepcją stra-

tegiczną. Członkowie Sojuszu mają bowiem odmienną percepcję zagrożeń.

Dla przykładu – dla Polski jednym z głównych problemów jest bezpieczeń-

stwo energetyczne, podczas gdy Niemcy czy Francja bardzo niechętnie po-

dejmują dyskusję na ten temat na forum NATO. Warto natomiast zauwa-

żyć wspólne działania na rzecz obrony przed atakami cybernetycznymi,

czego przejawem jest między innymi tegoroczna decyzja o utworzeniu na-

towskiego centrum walki z cyberterroryzmem w Estonii, które ma osiąg-

nąć pełne zdolności operacyjne do końca bieżącego roku.

Osobną kwestią jest włączenie asymetrycznych zagrożeń do katalogu

spraw objętych art. 5 traktatu. Do rozstrzygnięcia pozostaje problem, czy

np. atak cybernetyczny lub odcięcie dostaw surowców energetycznych po-

winno być przesłanką do uruchomienia kolektywnej obrony.

Zdolność działania

Nakreślenie obszarów działania Sojuszu pozostanie pustym gestem,

jeśli nie zostanie to poparte skutecznym działaniem. Jest to obecnie je-

den z największych problemów NATO, zarówno na poziomie decyzyjnym,

jak i operacyjnym. Jednomyślność przy podejmowaniu decyzji w natural-

ny sposób spowalnia i „stępia” działania Sojuszu. Wykorzystywanie orga-

nizacji do swych partykularnych interesów może powodować jednak po-

ważniejsze problemy, co widać doskonale na przykładzie blokowania przez

Grecję członkostwa w Sojuszu Macedonii. Wymóg kolektywnych decyzji

nie byłby jednak aż tak dotkliwy, gdyby sojusznikom udało się wypracować

katalog wspólnych interesów, które byłyby później konsekwentnie realizo-

wane. Tymczasem wojna w Gruzji poka-

zała wyraźnie, że Sojusz, który funkcjo-

nuje względnie dobrze w „normalnych”

warunkach, reaguje z dużym opóźnie-

niem i nieefektywnie w przypadku kry-

zysu. W opinii części krajów brak po-

zytywnej decyzji w sprawie MAP dla

Gruzji na szczycie w Bukareszcie (kwie-

cień 2008 r.) zachęcił Rosję do agresyw-

nych działań przeciwko temu krajowi.

Kryzys ten powinien więc być nie tyl-

ko impulsem do poprawy efektywności

NATO, ale może uświadomić sojusznikom konieczność jedności i wspól-

nego działania na rzecz transatlantyckich pryncypiów i pomóc w ich po-

nownym zdeﬁ niowaniu.

Wojna w Gruzji pokazała
wyraźnie, że Sojusz,
który funkcjonuje
względnie dobrze
w „normalnych”
warunkach, reaguje
z dużym opóźnieniem
i nieefektywnie
w przypadku kryzysu

Obserwator · 1(1)2008

Poza problemami politycznymi, słabość NATO polega również na bra-

ku zdolności do wypełniania nawet uzgodnionych zadań i celów. Fiasko

amerykańskiej próby implementacji bardziej aktywnej roli Sojuszu naj-

lepiej ilustrują losy NATO Response Force (NRF). Te siły szybkiego reagowa-

nia miały być zasilane przez członków oraz gotowe do działania w czasie

kryzysu. Tymczasem, nie zostały one praktycznie ani razu wykorzystane,

a kolejne zmiany są coraz mniej liczne i kompletowane z coraz większy-

mi trudnościami. Część krajów zasadnie wątpi w sens utrzymywania bez-

użytecznych NRF. Niezbędne wydaje się w tej sytuacji przemyślenie samej

koncepcji istnienia tych sił, bądź przynajmniej zasad ich wykorzystania

Kolejną kwestią są tzw. ograniczenia narodowe nakładane na kontyngen-

ty wojskowe w ramach misji ISAF. Choć z jednej strony wszyscy zgadzają

się, że operacja w Afganistanie jest kluczową dla przyszłości Sojuszu, to

z drugiej, część krajów (np. Niemcy czy Włochy) wprowadza ograniczenia

w działaniu swoich wojsk biorących w niej udział. Powoduje to nie tylko

poważne zagrożenie dla zdolności operacyjnych, ale także rozbija jedność

polityczną Sojuszu. Brak solidarności w wypełnianiu powinności stwarza

poczucie istnienia dwóch kategorii członków, z których tylko jedna pono-

si rzeczywiste ciężary działań.

Powyższy problem nie wynika jedynie z mentalnej niechęci europej-

skich społeczeństw do ponoszenia kosztów (ﬁ nansowych i ludzkich) ope-

racji wojskowych Sojuszu. Waszyngton od lat bezskutecznie wzywa eu-

ropejskich sojuszników do budowy silnego europejskiego ﬁ laru NATO

i zwiększenia wydatków na obronę. Podczas gdy USA wydają na ten cel

ok. 4 proc. PKB, Francja i Wielka Brytania osiągają poziom ok. 2,5 proc.,

a Niemcy 1,5 proc

. Nie jest oczywiście przesądzone, jaki poziom tych wy-

datków powinien być normą. Jednak ambicje UE w dziedzinie bezpieczeń-

stwa i obrony bez odpowiednich nakładów nie będą zrealizowane. Trudno

jest także zapewnić właściwe ﬁ nansowanie rozległej agendy działań So-

W chwili obecnej, koszty użycia NRF spadają na kraje, które dostarczyły dane komponen-

ty tych sił. W tej sytuacji bardzo trudno uzyskać zgodę na wykorzystanie sił NRF. Rozwią-
zaniem mogłoby być solidarne ponoszenie wydatków.

Dane za 2007, za: CIA World Factbook 2007

juszu. W nowej koncepcji strategicznej jedynym rozwiązaniem wydaje się

albo znaczne ograniczenie zadań, albo zwiększenie nakładów. W innym

przypadku NATO pozostanie organizacją głównie polityczną, aczkolwiek

w rzeczywistości bezsilną.

Wspólne działanie

Niezbędne wydaje się również stworzenie stałych i realnych ram

współpracy z innymi partnerami na arenie międzynarodowej. Chodzi tu

przede wszystkim o organizacje międzynarodowe, takie jak UE, ONZ czy

Bank Światowy. Jest oczywiste, że ambitne założenia „kompleksowego po-

dejścia” do rozwiązywania problemów nie są możliwe do zrealizowania si-

łami samego Sojuszu. Sama koncepcja jest naturalnie słuszna, gdyż lata

działań amerykańskich w Iraku i Afganistanie udowodniły, że siła mili-

tarna (choćby i największa) nie jest wystarczającym środkiem do stawie-

nia czoła wyzwaniom XXI w. Aby skutecznie ją realizować, niezbędna jest

jednak współpraca z wyżej wymienio-

nymi organizacjami. Dysponują one

środkami i instrumentami niezbędny-

mi między innymi w budowie instytucji

państwowych, organizacji służb bezpie-

czeństwa czy odbudowie gospodarczej.

Jako organizacje w znacznie mniejszym

stopniu niż NATO zdominowane przez

Stany Zjednoczone są także dla wielu

krajów bardziej wiarygodnym partne-

rem do współpracy. Koordynacja dzia-

łań powinna być o tyle łatwiejsza, że

najbardziej znaczącymi członkami

wszystkich wymienionych organizacji

są te same kraje. Właściwe ustalenie

zadań pozwoli na uniknięcie dublowania struktur i wydatków, a Sojusz

będzie mógł ograniczyć się do roli organizacji polityczno-wojskowej.

Uregulowania wymaga także kwestia współpracy z krajami, któ-

W nowej koncepcji
strategicznej, jedynym
rozwiązaniem wydaje
się albo znaczne
ograniczenie zadań,
albo zwiększenie
nakładów. W innym
przypadku NATO
pozostanie organizacją
głównie polityczną,
w rzeczywistości
jednak bezsilną

Obserwator · 1(1)2008

re wspierają NATO w najtrudniejszych misjach. Można do nich zaliczyć

np. Australię, której 1000 żołnierzy walczy bez nałożonych ograniczeń

w Afganistanie. Jeśli NATO zdecyduje się na kierunek globalny, stworze-

nie prawno-instytucjonalnych ram kooperacji z krajami takimi jak Austra-

lia, Japonia, Korea Południowa czy Nowa Zelandia będzie koniecznością.

Kiedy nowa strategia?

Wymienione wyżej kwestie, to tylko zarysowane kluczowe dylema-

ty dzisiejszego NATO, które wymagają uzgodnienia, a następnie realizacji.

Nowa koncepcja strategiczna powinna stać się impulsem do przezwycię-

żenia marazmu, w jakim znajduje się Sojusz. Mimo to prace nad nowym

dokumentem cały czas znajdują się w początkowej fazie. Wydawało się,

że do przyspieszenia dojdzie na szczycie w Bukareszcie, ale temat ten nie

został nawet podjęty. Dlaczego tak się dzieje?

Po pierwsze, uzgodnienie nowej koncepcji strategicznej jest niewąt-

pliwie zadaniem trudnym, a wobec tego chętnie odkładanym „na później”.

Sprzeczność interesów, różne wizje przyszłości Sojuszu, czy odmienna per-

cepcja zagrożeń oznaczają, że ustalenie wspólnego dokumentu z jasno

określoną koncepcją działania wymagałoby ustępstw ze strony wszystkich

zainteresowanych. Tymczasem, wśród części członków przeważa opinia, że

rozpoczynanie debaty na ten temat cofnęłoby NATO do okresu 2002-2003,

kiedy to nastąpiło wyraźne pęknięcie sojuszu na dwa obozy (USA i ich so-

jusznicy, w większości kraje tzw. „nowej Unii” oraz Wielka Brytania oraz

Niemcy, Francja wspierane przez Belgię czy Norwegię). W celu uniknię-

cia ponownych sporów, wolą więc odkładać strategiczne decyzje na przy-

szłość. Z jednej strony takie kunktatorstwo nie rozwiąże żadnego z prob-

lemów świata transatlantyckiego, z drugiej jednak z pewnością zagrożenie

takie istnieje. Wydaje się jednak, że bez podjęcia ryzyka, Sojusz będzie po-

grążał się w kryzysie, czego świadectwem może być np. pogarszająca się

sytuacja w Afganistanie.

Bieżące problemy są drugą z przyczyn, dla których debata strategiczna

nie znajduje swego właściwego miejsca na forum Sojuszu. Przed ostatnim

szczytem prace nad nowym dokumentem programowym znajdowały się

w agendzie spotkania, ale po raz kolejny nie wystarczyło na nie czasu. Ak-

tywność Sojuszu ostatnio zdominowana jest przez misję w Afganistanie,

w którym sytuacja sił koalicji komplikuje się. Innym tematem, który zde-

terminował politykę na forum NATO było rozszerzenie Sojuszu. Ze wzglę-

du na kontrowersje wokół przyznania MAP dla Ukrainy i Gruzji, temat ten

nadal będzie jednym z głównych w toku kolejnych spotkań, szczególnie po

wydarzeniach z sierpnia 2008 r. Trudno także przypuszczać, aby Sojuszo-

wi udało się w krótkim czasie rozwiązać problemy związane z misją ISAF.

Notoryczny niedobór sił i środków, ograniczenia narzucane przez poszcze-

gólnych sojuszników na swoje kontyngenty, czy wreszcie wybór właściwej

strategii, będą sprawami absorbującymi państwa członkowskie w perspek-

tywie najbliższych lat. Na rzeczową i konstruktywną debatę o przyszłości

może znowu zabraknąć czasu.

Trzecim elementem przeszkadzającym w przygotowaniu koncepcji

strategicznej jest nadchodząca zmiana administracji w Waszyngtonie. G.W.

Bush kończy w styczniu 2009 r. swoją ośmioletnią kadencję, która obﬁ to-

wała w udane i nieudane inicjatywy oraz akcje na forum międzynarodo-

wym. Nic więc dziwnego, że odchodzący prezydent próbuje doprowadzić

do ﬁ nału toczące się od lat operacje i procesy. Uwaga administracji sku-

pia się zatem na Iraku, Afganistanie, Bliskim Wschodzie oraz Iranie. Refor-

ma Sojuszu, którego skutecznością Amerykanie wielokrotnie się rozcza-

rowali, nie jest więc obecnie jej priorytetem. Z drugiej strony, prezydent

Bush nie jest już przez liderów UE traktowany jako partner do strategicz-

nych rozmów. Jest naturalne, że oczekują oni na nowego gospodarza Bia-

łego Domu, który z kolei będzie potrzebował czasu, aby podejmować waż-

ne decyzje na forum międzynarodowym.

Jest już pewne, że następny szczyt NATO (3-4 kwietnia 2009 r. w Kehl

i Strasburgu) będzie miał charakter jubileuszowej celebracji i da jedy-

nie mandat do opracowania nowej strategii. Wydaje się, że sprawa Gruzji

jest impulsem do większej jedności politycznej Sojuszu, co może z kolei

wpłynąć na przyspieszenie prac nad nowym dokumentem strategicznym.

Choć jego przyjęcie jest koniecznością i przyczyniłoby się do wzmocnie-

nia NATO, nie jest przesądzone czy kompromis zostanie osiągnięty.