prawo administracyjne - opracowanie do egzaminu

Strona 1 z 10

POJ

CIE ADMINISTRACJI

W naukach administracyjno-prawnych mówi si

o administracji w dwóch znaczeniach.

•

Według pierwszego znaczenia –

administracja jest pewn

organizacj

, składaj

z ró

norodnych jednostek

organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposa

onych w kompetencje okre

lone w

ustawach i tworz

cych pewien zamkni

ty układ organizacyjny, maj

cy realizowa

zadania pa

stwowe b

publiczne, lub

jedne i drugie. Tak rozumiana administracja mo

e składa

albo wył

cznie z pa

stwowych jednostek organizacyjnych, a

c stanowi

pewien, mniej lub bardziej zarysowany, fragment aparatu pa

stwowego, albo z pa

stwowych jednostek

organizacyjnych oraz innych instytucji i organizacji, albo wył

cznie z instytucji i organizacji pozapa

stwowych, powołanych

przez ustawy i wyposa

onych przez nie w kompetencje do realizowania zada

publicznych (np. okre

lonych w ustawie z

1990 r. o samorz

dzie gminnym i powierzonych organom gminy). W pierwszym przypadku mówi si

o administracji

stwowej w w

skim znaczeniu tego słowa, w drugim o administracji w znaczeniu szerokim, a w trzecim o administracji

publicznej, a

lej -o administracji publicznej w w

skim rozumieniu tego słowa.

•

Zgodnie z drugim znaczeniem –

administracja jest pewn

działalno

. Gdy działalno

ść

prowadzi pa

stwo jako

okre

lona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracj

stwow

w znaczeniu

cisłym. Je

eli natomiast

działalno

ść

tak

prowadz

tak

e inne organy i instytucje, wtedy mo

emy mówi

to o administracji pa

stwowej w

znaczeniu szerszym, ju

to o administracji publicznej, obejmuj

cej administracj

stwow

w znaczeniu

cisłym, i

administracj

wykonywan

przez owe inne organy i instytucje nie nale

żą

ce do aparatu pa

stwowego. Je

eli natomiast

działalno

ść

pro

ZWI

ZANIE ADMINISTRACJI PRAWEM

Oparcie działalno

ci administracji na przepisach prawnych wynika z konstytucyjnej zasady praworz

dno

ci, w my

l której

wszystkie organy pa

stwowe działaj

na podstawie przepisów prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowi

zkiem

dego organu pa

stwa i ka

dego obywatela. Zwi

zanie administracji prawem czy, mo

e lepiej, okre

lenie jej czynno

ci przez

prawo nie jest jednakowe. Mi

dzy innymi zale

y ono od sfery, rodzaju i form działania administracji.

We współczesnym pa

stwie działalno

ść

administracji nie sprowadza si

bowiem tylko do wykonywania ustaw za pomoc

aktów

konkretyzuj

cych i skierowanych do osób fizycznych, ich organizacji i innych podmiotów znajduj

cych si

na zewn

trz aparatu

stwowego. Notabene nie miało to miejsca nawet wtedy, gdy pod wpływem wczesnokapitalistycznej ideologii pa

stwa

prawnego za najwa

niejsz

funkcj

stwa uznawano działalno

ść

reglamentacyjn

. Ju

wówczas na działalno

ść

administracji

składały si

liczne i zró

nicowane rodzaje działa

faktycznych, wewn

trznych, jak na przykład opracowywanie programów i

planów działania, analiz i sprawozda

, utrzymywanie w ruchu urz

dze

technicznych, pozyskiwanie

rodków materialnych.

Wszystko to tworzyło sfer

wewn

trzn

działa

administracji, równie wa

jak sfera zewn

trzna, a pod wzgl

dem ilo

ciowym

nawet znacznie wi

ksz

•

Zwi

zanie administracji prawem zale

y tak

e od rodzaju działa

podejmowanych przez organy administracji pa

stwowej i

inne podmioty. Ogólnie mo

na powiedzie

e działania o charakterze faktycznym zwi

zane s

prawem stosunkowo lu

no.

Wymaga si

jedynie, aby były one oparte na jakiej

podstawie prawnej, na przykład na ogólnej normie kompetencyjnej

wyprowadzonej z przepisów administracyjnych, okre

laj

cych zakres czynno

ci zwi

zanych z danym stanowiskiem pracy

czy instytucj

oraz rodzaje wi

zi ł

cych poszczególne stanowiska lub instytucje.

•

Inaczej przedstawia si

problem działa

o charakterze prawnym. S

one z zasady do

ść

le zdeterminowane przez

prawo, aczkolwiek stopie

ich zwi

zania tak

e nie jest jednakowy. Naj

lej okre

lone s

te działania, które zmieniaj

sytuacj

prawn

indywidualnie okre

lonych podmiotów znajduj

cych si

na zewn

trz administracji. Wymaga si

, aby

działania takie miały podstaw

zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i formalnego -ustrojowego i proceduralnego.

one dokładniej opisane ze wzgl

du na ich dopuszczalno

ść

, moc prawn

i wywoływane skutki.

•

Przepisy prawne okre

laj

tak

e działania administracji w zale

ci od formy, w jakiej maj

podejmowane. Działania

przybieraj

ce form

aktów administracyjnych (indywidualnych), aktów normatywnych (ogólnych), a tak

e działania

prowadzone w ramach procedur reguluj

cych wykonywanie wynikaj

cych z wy

ej wymienionych aktów obowi

zków albo

kontrol

ich przestrzegania s

na ogół bardziej zdeterminowane ani

eli działania podejmowane przez administracj

innych formach, wła

ciwych dla działa

materialno-technicznych (np. gromadzenie informacji, analizowanie, zarz

dzanie)

lub społeczno-organizatorskich (np. porozumiewanie si

, apelowanie).

•

Administracja nie mo

e działa

bez ustawowej podstawy prawnej jedynie wtedy, gdy w wyniku jej działania uległaby

zmianie sytuacja prawna podmiotu organizacyjnie z ni

nie zwi

zanego. Przez ustawow

podstaw

prawn

nale

y tu

rozumie

przepis ustawy oraz przepis aktu wydanego na podstawie ustawy i celem jej wykonania, upowa

niaj

cy do

okre

lonego działania. Tak

podstaw

prawn

powinny mie

decyzje zmieniaj

ce sytuacj

wymienionego podmiotu

zarówno na jego niekorzy

ść

, jak i na korzy

ść

(a wi

c nie tylko decyzje nakładaj

ce obowi

zek, lecz równie

decyzje o do-

datkowych

wiadczeniach, pomocy itp. ). Pomoc

wiadczona jednym odbija si

bowiem na interesach innych i dlatego musi

poddana takim wymogom formalnym, jakie stosuje si

odno

nie do decyzji zmieniaj

cej sytuacj

danego podmiotu na

jego niekorzy

ść

Strona 2 z 10

•

Administracja nie mo

e te

podj

ąć

działania sprzecznego z obowi

zuj

ustaw

lub z przepisami wykonawczymi do niej.

Ma ona bowiem tak

e obowi

zek przestrzegania prawa. Chodzi tu zarówno o działania, które s

wyra

nie zabronione

przez ustaw

, jak i takie, które mog

podj

te, ale tylko wtedy, gdy ustawa w ogóle je przewiduje i cz

sto tylko w

granicach okre

lonych w konkretnej ustawie (np. w przypadku spraw zastrze

onych przez Konstytucj

POJ

CIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

W nauce prawo administracyjne ma ró

ne znaczenia. W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie si

normy

prawne reguluj

ce organizacj

i zachowanie si

administracji pa

stwowej jako cz

ęś

ci aparatu pa

stwowego, a tak

zachowanie si

osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nie unormowanym przez przepisy nale

żą

ce do innych gał

prawa. Prawo administracyjne w tym znaczeniu składa si

z co najmniej trzech cz

ęś

ci: prawa o ustroju administracji

stwowej, prawa materialnego i prawa proceduralnego. Prawo o ustroju administracji pa

stwowej reguluje organizacj

zasady funkcjonowania aparatu pa

stwowego powołanego do wykonywania zada

stwowych w formach uznanych za

wła

ciwe dla administracji pa

stwowej.

Zawiera ono zatem w szczególno

ci nast

puj

ce przepisy prawne:

•

tworz

ce podmioty administracji pa

stwowej i okre

laj

ce ich struktur

organizacyjn

oraz zakres działania,

•

okre

laj

ce struktur

systemu podmiotów administracji pa

stwowej oraz zachodz

ce w nim procesy (w tym kierowania,.

nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itp.),

•

stanowi

ce podstaw

okre

lania zada

poszczególnych organów administracji pa

stwowej i ich systemu, a tak

e form i

metod ich wykonywana,

•

tworz

ce podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji pa

stwowej.

Prawo materialne zawiera normy ustanawiaj

wzajemne uprawnienia i obowi

zki organów administracji pa

stwowej i

podmiotów znajduj

cych si

na zewn

trz administracji pa

stwowej jako cz

ęś

ci aparatu pa

stwowego. Ka

demu uprawnieniu

organu administracji pa

stwowej odpowiada okre

lony obowi

zek podmiotu organizacyjnie mu nie podporz

dkowanego. I od-

wrotnie, ka

demu obowi

zkowi administracji pa

stwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajduj

cego si

zewn

trz administracji pa

stwowej itd.

Prawo proceduralne zawiera normy, które

wyznaczaj

post

powanie maj

ce na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm

prawa ustrojowego i materialnego. Dokonuje si

to z reguły b

przez ich konkretyzacj

i powi

zanie z indywidualnie

oznaczonymi podmiotami, b

przez doprowadzenie do wykonania obowi

zków wynikaj

cych bezpo

rednio z przepisów

prawa albo z decyzji lub postanowie

administracyjnych, b

przez kontrol

przestrzegania przepisów prawnych i nadzór

nad aktami stanowienia i stosowania prawa, a tak

e przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów albo nakazów

zawartych w przepisach reguluj

cych działalno

ść

administracji albo zwi

zanych z wykonywaniem przez administracj

jej zada

(np. w zakresie ochrony porz

dku i bezpiecze

stwa ruchu na drogach publicznych, czysto

ci i porz

dku w gminie).

Zale

nie od funkcji spełnianych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli si

na:

•

prawo o ogólnym post

powaniu administracyjnym i post

powaniach szczególnych,

•

prawo o post

powaniu egzekucyjnym w administracji i innych post

powaniach wykonawczych,

•

prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji pa

stwowej oraz obywateli i

organizacje społeczne,

•

prawo o post

powaniu legislacyjnym,

•

prawo o post

powaniu karno-administracyjnym (post

powaniu w sprawach o wykroczenia),

•

prawo o post

powaniu porz

dkowym i dyscyplinarnym,

•

prawo o post

powaniu w sprawach skarg i wniosków.

Do prawa administracyjnego w znaczeniu w

skim zalicza si

na ogół tylko normy dwustronnie wi

ążą

ce, ustanawiaj

bezpo

rednio lub poprzez odpowiednie akty prawne okre

lone uprawnienia i obowi

zki organów administracji pa

stwowej oraz

podmiotów nie podporz

dkowanych im organizacyjnie.

Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu nale

żą

zatem przede wszystkim nast

puj

ce przepisy prawne:

•

ustanawiaj

ce uprawnienia lub obowi

zki, wyznaczaj

ce wprost zachowanie si

dego, kto znajdzie si

w okre

lonej

sytuacji czy posiada okre

lone rzeczy (dobra) lub prowadzi okre

lon

działalno

ść

•

ustanawiaj

ce dla organów administracji pa

stwowej kompetencje do nało

enia na podmioty znajduj

ce si

na zewn

trz

administracji pa

stwowej okre

lonych obowi

zków; wymagalno

ść

takich obowi

zków zale

y od ich przypisania danemu

podmiotowi w okre

lonym trybie i przy zachowaniu przewidzianej formy,

•

przyznaj

ce podmiotom usytuowanym na zewn

trz administracji pa

stwowej prawo domagania si

od organów

Strona 3 z 10

administracji pa

stwowej spełnienia okre

lonych w przepisach prawnych

wiadcze

, udost

pnienia dóbr , wydania

pozwolenia na prowadzenie okre

lonej działalno

ci, przekroczenia granicy pa

stwowej itd.

TYPY NORM W PRAWIE ADMINISTRACYJNYM

Bior

c pod uwag

wydzielone wy

ej normy prawa administracyjnego w rozumieniu szerokim, mo

na wyró

nast

puj

ce typy

norm prawa administracyjnego:

•

normy ustrojowe,

•

normy materialne,

•

normy proceduralne.

Do norm ustrojowych nale

żą

normy:

l) okre

laj

ce wła

ciwo

ść

2) ustanawiaj

ce zadania,

3) reguluj

ce prawne formy działania i wskazuj

ce na kompetencje, 4) reguluj

ce organizacj

administracji.

•

Normy okre

laj

ce wła

ciwo

ść

umo

liwiaj

przypisanie organowi lub innej jednostce organizacyjnej, wzgl

dnie osobie

fizycznej, okre

lonego uprawnienia lub obowi

zku. Normy te opieraj

na ró

nych przepisach prawnych, okre

laj

cych

czas i miejsce działania, rodzaj spraw, status prawny podmiotu, jego struktur

organizacyjn

, obsad

personaln

itp.

•

Normy ustanawiaj

ce zadania okre

laj

kierunki działania administracji oraz wskazuj

na warto

ci, którymi winna si

ona

kierowa

Normy reguluj

ce sposób działania zezwalaj

podmiotom administracji publicznej na zastosowanie okre

lonej w prawie

formy lub na podj

cie działania w sposób okre

lony prawem i z wynikaj

cymi z prawa konsekwencjami. Normy wskazuj

ce na

kompetencje organów umo

liwiaj

realizacj

norm materialnych, ustrojowych lub proceduralnych.

Normy reguluj

ce organizacj

administracji

dzy innymi maj

na celu wyznaczenie stosunku zale

ci (nadrz

dno

ci i

podporz

dkowania) mi

dzy organami, mi

dzy organami i innymi jednostkami organizacyjnymi itp., dokonanie podziału

czynno

ci mi

dzy organami i podległymi jednostkami organizacyjnymi, okre

lenie przedmiotu i trybu porozumiewania si

organów, jednostek organizacyjnych oraz zasad ich współdziałania.

ród norm materialnych prawa administracyjnego

na z kolei wyró

normy merytoryczne, blankietowe, generalne i

abstrakcyjne. Normy merytoryczne nakazuj

lub zakazuj

okre

lonym podmiotom (adresatom normy) zachowywa

pewnych okoliczno

ciach w okre

lony sposób. Je

eli s

adresowane do organów administracji publicznej, wi

ążą

adresatów w

sposób pełny, nie pozostawiaj

c im mo

liwo

ci wyboru zachowania. Przeciwie

stwem norm merytorycznych s

normy

blankietowe. Wskazuj

one jedynie sposób, w jaki mog

podj

te czynno

ci organu, nie okre

laj

natomiast ich tre

ci.

Normy blankietowe odgrywaj

rol

w prawie administracyjnym. Umo

liwiaj

one bowiem organowi uwzgl

dnienie

warto

ci i interesów celowo nie zdefiniowanych w przepisach prawnych.

Normy generalne nie maj

indywidualnie wyznaczonego adresata, normy abstrakcyjne za

nie maj

konkretnie

okre

lonych okoliczno

ci (warunków), od których zale

y uprawnienie lub obowi

zek adresata.

ne dla prawa administracyjnego s

tak

e normy sankcjonuj

ce.

Okre

laj

one nast

pstwa (sankcje) niewykonania

innej normy nakazuj

cej okre

lone post

powanie (zachowanie si

) w danych okoliczno

ciach, zwanej norm

sankcjonowan

Normy proceduralne mo

na podzieli

na:

l) normy post

powania administracyjnego,

2) normy post

powania s

dowo - administracyjnego,

3) normy post

powania skargowo-wnioskowego,

4) normy post

powania kontrolnego.

Normy post

powania administracyjnego wywodz

z przepisów reguluj

cych post

powanie administracyjne. Okre

laj

one czynno

ci podmiotów post

powania, tj. organu zobowi

zanego do prowadzenia post

powania oraz uczestników tego

post

powania (strony, podmiotów wyst

puj

cych na prawach strony, skar

żą

cego itp.).

Normy post

powania ogólnego, tj.

maj

cego na celu rozstrzygni

cie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej

decyzj

administracyjn

, s

w charakterystyczny sposób powi

zane z normami prawa ustrojowego i materialnego.

Post

powanie administracyjne ogólne wszczyna si

bowiem ze wzgl

du na potrzeb

urzeczywistnienia norm materialno -

prawnych i po osi

gni

ciu tego celu ko

czy ono swój

ywot. W jego wyniku nast

puje zmiana wzgl

dnie potwierdzenie sytuacji

Strona 4 z 10

prawnej stron (uczestników post

powania).

Normy post

powania skargowo-wnioskowego

pełni

nieco inn

funkcj

. Ich celem jest dokonanie urz

dowej oceny stanu

faktycznego wskazanego w skardze lub wniosku i skonfrontowanie go z aktualnym stanem prawnym oraz okre

lenie sposobu

urzeczywistnienia (załatwienia merytorycznego) sprawy b

cej przedmiotem skargi lub wniosku. Nie mamy tu zatem do

czynienia z owym charakterystycznym dla norm post

powania ogólnego bezpo

rednim powi

zaniem z normami materialnymi.

Normy post

powania kontrolnego pełni

podobn

funkcj

. Okre

laj

one jedynie zachowanie si

podmiotu uprawnionego do

kontroli oraz prawa i obowi

zki kontrolowanych. Z prawem materialnym czy ustrojowym ł

jedynie po

rednio i tylko

wtedy, kiedy wniosek pokontrolny stanie si

przyczyn

zmiany materialno - prawnej sytuacji kontrolowanego (jego praw i

obowi

zków).

Normy post

powania s

dowo – administracyjnego

zdeterminowane przepisami reguluj

cymi post

powanie przed s

dem

administracyjnym. Ich tre

ść

jest zatem uzale

niona od funkcji tego post

powania i jego struktury. W konsekwencji prawa i

obowi

zki s

du oraz obu stron tego post

powania (tj. organu, który wydał decyzj

, oraz skar

żą

cego) układaj

w ci

g proce-

sowych czynno

ci (aktów) prowadz

cych do weryfikacji zachowania si

organu administracji publicznej ze wzgl

du na

obowi

zuj

ce prawo. S

d administracyjny jednak, co do zasady, nie nakłada wprost na strony post

powania obowi

zków

materialno - prawnych ani te

nie przyznaje im takich praw, lecz dokonuje jedynie prawnie wi

ążą

cej kwalifikacji zaskar

onych

aktów i czynno

ci.

STOSUNEK ADMINISTRACYJNOPRAWNY

Stosunek prawny jest kolejn

pomocnicz

konstrukcj

nauki prawa. Słu

y on rekonstrukcji zało

onych w prawie przedmiotowym

podstawowych zale

ci, jakie zachodz

, mog

zachodzi

lub winny zachodzi

dzy ró

nymi podmiotami. Odpowiednio do

wyró

nionych wy

ej cz

ęś

ci prawa administracyjnego wyró

nia si

stosunki materialno - prawne, ustrojowe, proceduralne i

dowo-procesowe (sporno-administracyjne).

•

Stosunek materialno - prawny okre

la wzajemne prawa i obowi

zki dwu lub wi

cej podmiotów, zawarte w normach prawa

administracyjnego. Owe prawa i obowi

zki mog

tworzy

prosty albo zło

ony układ zale

ci. W układzie prostym

okre

lone prawo odpowiada okre

lonemu obowi

zkowi, i odwrotnie. W układzie zło

onym okre

lonemu prawu odpowiada

okre

lony obowi

zek, który z kolei tworzy prawo do

żą

dania od pierwszego podmiotu wykonania innego obowi

zku itp.

Owe zale

ci mog

zachodzi

dzy dwoma podmiotami -wtedy stosunek b

dzie płaski, albo mi

dzy tymi podmiotami

a innymi -wtedy stosunek b

dzie spi

trzony.

•

W prawie administracyjnym jednym z podmiotów tego stosunku jest zawsze organ administracji pa

stwowej albo podmiot,

któremu ustawa wprost lub za po

rednictwem tego organu powierza pełnienie administracji publicznej (funkcji z zakresu

administracji publicznej). W konsekwencji w prawie administracyjnym przedmiot stosunku prawnego jest tak

e obj

kompetencj

jednego z organów administracji pa

stwowej lub podmiotu wykonuj

cego funkcje zlecone administracji

publicznej. W prawie cywilnym jest inaczej. W tej gał

zi prawa podmiotami stosunku materialno - prawnego z zasady s

osoby prywatne -fizyczne lub prawne.

Stosunki ustrojowe

regulowane nie tylko przepisami ustawowymi (ustaw

i rozporz

dzeniem), lecz tak

e przepisami

maj

cymi charakter wewn

trzny (aktami normatywnymi wewn

trznymi). Poza tym w stosunkach ustrojowych wszystkie

podmioty s

organami administracji pa

stwowej lub innymi jej jednostkami organizacyjnymi, albo podmiotami, które wykonuj

zadania zlecone z zakresu administracji publicznej.

Stosunki proceduralne

konstruowane na podstawie przepisów post

powania administracyjnego. Ł

one organ

prowadz

cy post

powanie, stron

oraz pozostałych uczestników tego post

powania, okre

laj

c ich wzajemne prawa i

obowi

zki. Stosunki odtworzone na podstawie post

powania administracyjnego judykacyjnego (tj. maj

cego na celu

rozstrzygni

cie sprawy z zakresu administracji pa

stwowej decyzj

administracyjn

) s

ponadto w charakterystyczny sposób

powi

zane z prawem materialnym. Post

powanie to bowiem wszczyna si

ze wzgl

du na potrzeb

zindywidualizowania i

skonkretyzowania (urealnienia) praw lub obowi

zków zawartych w normach prawa materialnego oraz ko

czy aktem, który

ążą

co przypisuje prawo lub obowi

zek konkretnej osobie, b

cej zarówno stron

, jak i podmiotem stosunku materialno -

prawnego.

Stosunki s

dowo-procesowe

zdeterminowane s

inn

struktur

post

powania przed Naczelnym S

dem Administracyjnym,

jego przedmiotem oraz funkcj

. NSA prowadzi post

powanie, aby rozstrzygn

ąć

spór mi

dzy skar

żą

cym a organem o legalf1o

ść

wydanej przez organ decyzji albo o brak naruszenia prawa w przypadku jej niewydania. Podobnie post

puje w przypadku

innych aktów, czynno

ci i przepisów, je

eli mog

one przedmiotem skargi do Naczelnego S

du Administracyjnego.

Strona 5 z 10

RÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO POJ

CIE I KLASYFIKACJA

RÓDEŁ PRAWA

ródło prawa"

jest poj

ciem wieloznacznym. Przez

ródło prawa rozumie si

bowiem z jednej strony czynniki wpływaj

ce na

tre

ść

prawa, a wi

c np. wol

narodu czy prawodawcy, stosunki społeczno-ekonomiczne, stan

wiadomo

ci prawnej; z drugiej

strony -ró

ne formy przekazu norm prawnych, ustanowionych b

uznanych, a wi

c np. dokumenty, teksty czy inne

przedmioty b

ce no

nikami tych informacji (tre

ci).

•

Mówi si

ródłach prawa w znaczeniu szerokim i szczególnym, jak gdyby wła

ciwym. W szerokim znaczeniu

ródłem prawa jest ka

dy fakt, który ma prawotwórcz

moc, walor. W tym znaczeniu

ródłem b

dzie zarówno orzeczenie

wła

ciwego organu, doktryna, zwyczaj czy precedens, jak i ustawa. W znaczeniu szczególnym

ródłem prawa mo

e by

to jeden z wymienionych wy

ej czynników wpływaj

cych na tre

ść

prawa, konkretna forma przekazu albo dany rodzaj

czy typ przekazu, np. akty wykonawcze podporz

dkowane ustawie.

•

ródła mog

ujmowane pod k

tem opisowym albo normatywnym. Mo

na bowiem o jakim

ródle mówi

albo jak

o fakcie maj

cym rzeczywi

cie miejsce, np. wskaza

, który fakt ma w danym systemie prawa wła

ciwo

ść

prawotwórcz

albo jak o fakcie, który zdaniem mówi

cego powinien mie

w danym systemie prawa tak

wła

ciwo

ść

. Zaliczenie faktu do

grupy faktów prawotwórczych jest zazwyczaj poprzedzone przyj

ciem okre

lonych kryteriów, na podstawie których zalicza

dany fakt do prawotwórczych b

postuluje si

to zrobi

odno

nie do danego systemu prawa. Na przykład zakłada si

e prawo mog

tworzy

tylko organy pa

stwowe, tylko w formie i w sposób okre

lony w ustawie.

•

Bior

c pod uwag

organ, który jest wła

ciwy do stanowienia prawa, mo

na wyró

ustawy oraz akty podporz

dkowane

ustawom, przepisy pa

stwowe i gminne, przepisy ogólnokrajowe i miejscowe itp. W naszym pa

stwie ustawy wydaje

bowiem tylko Sejm jako podstawowy organ władzy ustawodawczej, za

akty podporz

dkowane ustawom z reguły wydaj

organy władzy wykonawczej, a wi

c Prezydent RP, Rada Ministrów, jej Prezes i ministrowie oraz wojewodowie. Od 1990 r.,

tj. od wprowadzenia samorz

du terytorialnego, obok przepisów wydawanych przez organy pa

stwowe sensu stricto,

pojawiły si

przepisy wydawane przez organy gminy.

•

Inny podział uzyska si

, gdy we

mie si

pod uwag

wła

ciwo

ci organów powołanych do wydawania aktów i ich zasi

terytorialny. Do jednej grupy zaliczymy wówczas wszystkie przepisy wydane przez organy centralne, a do drugiej -
przepisy miejscowe i gminne.

•

Jeszcze inny podział uzyskamy, gdy do jednej grupy zaliczymy akty, które s

wydawane przez organy administracji

stwowej, a do drugiej pozostałe akty b

ródłami prawa. Ten podział pozwala nam skoncentrowa

uwag

wybranych

ródłach i problemach zwi

zanych przede wszystkim ze stanowieniem prawa przez administracj

stwow

AKTY STANOWIENIA PRAWA POWSZECHNIE OBOWI

ZUJ

CEGO

Po wej

ciu w

ycie Konstytucji z 1997 r. do

ródeł prawa powszechnie obowi

zuj

cego nale

żą

1) Konstytucja,
2) ustawy,
3) ratyfikowane umowy mi

dzynarodowe,

4) rozporz

dzenia,

5) akty prawa miejscowego.

•

Konstytucja jest najwy

szym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje si

bezpo

rednio, chyba

Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 Konstytucji). Z Konstytucj

musz

zgodne wszystkie pozostałe

ródła prawa

powszechnego lub wewn

trznego.

•

Obowi

zuj

ca Konstytucja została uchwalona w post

powaniu szczególnym, okre

lonym w ustawie konstytucyjnej z 23

kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchylenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mo

e by

ona zmieniona tylko w

trybie okre

lonym w Konstytucji, a wi

c tylko w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm, a nast

nie przez Senat. Zgodnie z Konstytucj

, z inicjatyw

zmiany mo

e wyst

co najmniej 115 ustawowej liczby posłów albo

Senat lub Prezydent RP. Ustaw

o zmianie Konstytucji uchwala Sejm wi

kszo

co najmniej 213 głosów, w obecno

ci co

najmniej połowy liczby posłów, oraz Senat bezwzgl

kszo

głosów, w obecno

ci co najmniej połowy ustawowej

liczby senatorów (zob. art. 235 ust. 4 Konstytucji).

•

Konstytucja okre

la podstawowe zasady funkcjonowania pa

stwa, ustala katalog

ródeł prawa powszechnie

obowi

zuj

cego, podstawowe wolno

ci oraz prawa i obowi

zki człowieka i obywatela, ustrój władzy ustawodawczej,

wykonawczej i s

downiczej, podstawy i zakres działania organów kontroli pa

stwowej i ochrony prawa, a tak

e zasady

działania pa

stwa w sytuacji szczególnych zagro

, reguluj

c podstawy regulacji trzech stanów: wojennego, wyj

tkowego

i kl

ski

ywiołowej. Wreszcie Konstytucja okre

la warunki i tryb zmiany Konstytucji, wyró

niaj

c j

w ten sposób od innych

aktów stanowienia prawa powszechnie obowi

zuj

cego.

Strona 6 z 10

Ustawa jest podstawowym aktem stanowienia prawa powszechnie obowi

zuj

cego.

Ustaw

wydaje Sejm RP. Sposób

opracowania ustawy oraz uchwalania, jak równie

sposób i zakres współdziałania Sejmu z Senatem okre

la Konstytucja (zob.

art. 121 Konstytucji). Tylko ustawa o zmianie Konstytucji jest uchwalana najpierw przez Sejm, a nast

pnie -w terminie nie

dłu

szym ni

60 dni -przez Senat (zob. art. 235 ust. 2 Konstytucji).

Procedur

uchwalenia ustawy okre

la Konstytucja oraz Regulamin Sejmu i Senatu

Ratyfikowane umowy

dzynarodowe. Umowy mi

dzynarodowe wymagaj

ce ratyfikacji zawiera Rada Ministrów. Ratyfikacja

umów mi

dzynarodowych i ich wypowiadanie nale

y do Prezydenta RP jako reprezentanta pa

stwa w stosunkach

zewn

trznych. O ratyfikacji lub wypowiedzeniu takiej umowy Prezydent ma obowi

zek zawiadomi

Sejm i Senat.

Ratyfikacja niektórych umów

dzynarodowych, jak równie

ich wypowiedzenie, wymaga uprzedniej zgody wyra

onej w

ustawie. Chodzi tutaj o umowy dotycz

ce:

l) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
2) wolno

ci, praw lub obowi

zków obywatelskich okre

lonych w Konstytucji, 3) członkostwa Polski w organizacji

dzynarodowej,

4) znacznego obci

ąż

enia pa

stwa pod wzgl

dem finansowym,

5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy ,
6) przekazania organizacji mi

dzynarodowej lub organowi mi

dzynarodowe mu kompetencji organów władzy pa

stwowej w

niektórych sprawach.

Ustawa wyra

ca zgod

na ratyfikacj

umowy wymienionej w pkt. 6 jest uchwalana przez Sejm wi

kszo

2/3 głosów w

obecno

ci co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat wi

kszo

2/3 głosów w obecno

ci co najmniej

połowy ustawowej liczby senatorów. Wyra

enie zgody na ratyfikacj

takiej umowy mo

e by

uchwalone tak

e w referendum

ogólnokrajowym. Uchwał

w sprawie wyboru trybu wyra

enia zgody na ratyfikacj

podejmuje Sejm bezwzgl

kszo

głosów w obecno

ci co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Przez ratyfikacj

, ogólnie rzecz bior

c, nale

y rozumie

swoisty akt, w którym organ upowa

niony do reprezentowania

stwa w stosunkach mi

dzynarodowych wyra

a wol

zwi

zania pa

stwa tre

umowy mi

dzynarodowej zawartej przez

inny organ (lub swojego pełnomocnika). Według konwencji wiede

skiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r., zgoda pa

stwa na

zwi

zanie si

traktatem powinna by

wyra

ona w drodze ratyfikacji, gdy:

a) traktat postanawia,

e taka zgoda ma by

wyra

ona w drodze ratyfikacji;

b) w inny sposób ustalono,

e pa

stwa uczestnicz

ce w rokowaniach uzgodniły, i

ratyfikacja b

dzie wymagana;

c) zamiar pa

stwa podpisania traktatu pod warunkiem ratyfikacji wynikał; pełnomocnictw jego przedstawiciela lub został

wyra

ony w czasie rokowa

Rozporz

dzenia. Według art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporz

dzenia s

wydawane przez organy w niej wskazane, na podstawie

szczególnego upowa

nienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Konstytucja wyposa

a w prawo do wydawania wymienionych rozporz

dze

nast

puj

ce organy:

1) Prezydenta RP (art. 142 ust. 1),
2) Rad

Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2),

3) Krajow

Rad

Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2),

4) wchodz

cego w skład Rady Ministrów przewodnicz

cego okre

lonego w ustawie Komitetu,

5) ministra kieruj

cego działem administracji rz

dowej (art. 149 ust. 2).

Rozporz

dzenie z moc

ustawy wydaje Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów. Mo

e to zrobi

tylko w czasie stanu

wojennego i tylko wówczas, je

eli Sejm nie b

dzie mógł si

zebra

na posiedzenie. Podlega ono zatwierdzeniu przez Sejm na

najbli

szym posiedzeniu.

Przedmiotem takiego rozporz

dzenia mog

tylko sprawy wymienione w art. 228 pkt 3 i 4 Konstytucji, a wi

l) zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim
mog

zosta

ograniczone wolno

ci i prawa człowieka i obywatela,

2) podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat maj

tkowych, wynikaj

cych z ograniczenia wolno

ci i praw człowieka i

obywatela.

Strona 7 z 10

Rozporz

dzenia te wydaje Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów. Prezydent ma obowi

zek przedstawi

je Sejmowi w

gu 48 godzin od ich podpisania. Sejm winien niezwłocznie je rozpatrzy

i podj

ąć

uchwał

o ich przyj

ciu do wiadomo

ci albo

uchyleniu.

Rozporz

dzenie o wprowadzeniu stanu kl

ski

ywiołowej mo

e by

wydane tylko w celu zapobie

enia skutkom katastrof

naturalnych lub awarii technicznych nosz

cych znamiona kl

ski

ywiołowej oraz w celu ich usuni

cia. Do wydania tego

rozporz

dzenia upowa

niona jest Rada Ministrów.

Stan wyj

tkowy oraz stan kl

ski mo

na wprowadzi

na cz

ęś

ci lub na całym terytorium pa

stwa i tylko na czas oznaczony;

stan wyj

tkowy Da czas nie dłu

szy ni

90 dni, a stan kl

ski

ywiołowej na czas nie dłu

szy ni

30 dni. Przedłu

enie stanu

wyj

tkowego i stanu kl

ski

ywiołowej mo

e nast

tylko za zgod

Sejmu; jednak przedłu

enie stanu wyj

tkowego tylko JaZ i

na czas nie dłu

szy ni

60 dni.

Rozporz

dzenia s

ogłaszane w Dzienniku Ustaw.

Akty prawa miejscowego

. Zgodnie z Konstytucj

ródłami prawa powszechnie obowi

zuj

cego s

równie

akty prawa

miejscowego. Jak wynika z ich nazwy, zakres obowi

zywania tych aktów jest ograniczony do obszaru działania organu, który

ustanowił taki akt. Z porównania art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji wynika, i

do ustanawiania takich

ródeł prawa powołane s

organy administracji rz

dowej ogólnej i specjalnej oraz organy samorz

du terytorialnego. Wszystkie akty prawa miejscowego,

eli maj

mie

moc powszechnie obowi

zuj

, musz

wydane na podstawie i w granicach upowa

nie

zawartych w

ustawach (art. 94 Konstytucji).

Rodzaje, nazw

, przedmiot i sposób ogłaszania aktów prawa miejscowego okre

laj

ustawy o ustroju administracji rz

dowej w

województwie oraz samorz

du terytorialnego, ustawy okre

laj

cej szczegółowe kompetencje innych organów terenowych do

stanowienia aktów prawa miejscowego, a tak

e ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów

prawnych. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rz

dowej w województwie (Dz. U. nr 91, poz. 577) przewiduje, i

wojewoda i organy administracji niezespolonej stanowi

-na podstawie i w granicach upowa

nie

zawartych w ustawach -akty

prawa miejscowego obowi

zuj

ce na obszarze województwa lub jego cz

ęś

ci. W zakresie nie uregulowanym w ustawach lub

innych przepisach powszechnie obowi

zuj

cych wojewoda mo

e wydawa

nadto rozporz

dzenia porz

dkowe, je

eli jest to

niezb

dne do ochrony

ycia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porz

dku, spokoju i bezpiecze

stwa publicznego.

Rozporz

dzenia te mog

przewidywa

za naruszenie ich przepisów kary grzywny wymierzane na zasadach i w trybie

okre

lonym w prawie o wykroczeniach. Podstaw

prawn

rozporz

dzenia porz

dkowego jest wi

c wymieniona ustawa, a nie

ustawa odr

bna, zawieraj

ca szczegółowe upowa

nienie do wydania przepisów porz

dkowych.

Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorz

dzie województwa (Dz.U. nr 9lj poz. 576) stanowi, i

na podstawie tej ustawy oraz na

podstawie upowa

nie

! udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego

obowi

zuj

ce na obszarze województwa lub jego cz

ęś

ci. Aktami tymi sejmik w szczególno

ci reguluje:

a) statut województwa,
b) zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim,
c) zasady i tryb korzystania z wojewódzkich obiektów i urz

dze

yteczno

ci publicznej .

Akty prawa miejscowego ustanowione przez sejmik do 31 grudnia 2000r. ogłasza si

w wojewódzkim dzienniku urz

dowym.

W chodz

one w

ycie z dniem ich publikacji w tym dzienniku, chyba

e przepisy odr

bne lub akty ogłaszane przewiduj

termin

pó

niejszy.

Z kolei ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorz

dzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578) przewiduje, i

rada powiatu stanowi akty

prawa miejscowego obowi

zuj

ce na obszarze powiatu. Podstaw

prawn

tych aktów s

upowa

nienia zawarte w ustawach.

Ich przedmiotem s

w szczególno

ci:

a) sprawy wymagaj

ce uregulowania w statucie,

b) przepisy porz

dkowe,

c) szczególny tryb zarz

dzania mieniem powiatu,

d) zasady i tryb korzystania z powiatowych obiektów i urz

dze

yteczno

ci publicznej.

Ustawa nadto wymaga, aby:
[l) przyczyny wydania przepisów porz

dkowych wyst

powały na obszarze wi

cej ni

jednej gminy,

2) przyczyny wydania przepisów były na tyle powa

ne, aby mo

na było nich powiedzie

e s

"przypadkiem szczególnie

uzasadnionym",
3) nie ma przepisów powszechnie obowi

zuj

cych, które mo

na by zastosowa

dla osi

gni

cia wymienionych celów.

Strona 8 z 10

AKTY STANOWIENIA PRAWA O CHARAKTERZE WEWN

TRZNYM

Do aktów wewn

trznych nale

żą

l) uchwały Sejmu, Senatu i Rady Ministrów,
2) zarz

dzenia Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów, 3) akty prawa miejscowego nie maj

ce mocy

powszechnie obowi

zuj

cej, 4) nieratyfikowane umowy mi

dzynarodowe.

PROBLEM WA

CI AKTÓW NORMATYWNYCH WYDANYCH PRZED WEJ

CIEM W

YCIE KONSTYTUCJI

Konstytucja z 1997 r. nie pozbawia a priori mocy powszechnie obowi

zuj

cej aktów stanowienia prawa nie odpowiadaj

cych

wymogom konstytucyjnym, a pochodz

cych od organów administracji rz

dowej. Przewiduje, i

w okresie dwóch lat Rada

Ministrów ustali, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarz

dze

ministrów lub innych organów administracji rz

dowej -wydane

przed dniem wej

cia w

ycie Konstytucji -wymagaj

zast

pienia przez rozporz

dzenie wydane na podstawie upowa

nienia

ustawy, której projektów odpowiednim czasie Rada Ministrów przedstawi Sejmowi. W tym samym okresie Rada Ministrów
przedstawi Sejmowi projekt ustawy okre

laj

cej, które rozporz

dzenia normatywne organów administracji rz

dowej wydane

przed dniem wej

cia w

ycie Konstytucji staj

uchwałami albo zarz

dzeniami w rozumieniu Konstytucji. W ten sposób

Konstytucja z jednej strony stworzyła mo

liwo

ść

przekształcenia dawnych uchwał Rady Ministrów i zarz

dze

pozostałych

organów administracji rz

dowej w rozporz

dzenia nowego typu, a z drugiej zweryfikowania istniej

cych rozporz

dze

wydanych przed wej

ciem w

ycie Konstytucji, i przekształcenia ich w akty wewn

trzne, tj. w uchwały Rady Ministrów albo

zarz

dzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów lub innych organów administracji rz

dowej.

PROCEDURA I TECHNIKA PRAWODAWCZA

Proces stanowienia ustawy rozpoczyna si

z chwil

zło

enia przez uprawniony podmiot na t

cze Marszałka Sejmu projektu

ustawy wraz z pismem wskazuj

cym przedstawiciela wnioskodawcy, upowa

nionego do reprezentowania go w pracach nad

tym projektem.

Projekt ustawy mo

e wnie

ść

ten, komu przysługuje inicjatywa ustawodawcza. Obecnie jest to:

l) grupa 15 posłów,
2) Senat,
3) Prezydent RP ,
4) Rada Ministrów,
5) przedstawiciele grupy co najmniej 100 tys. obywateli.

Posłowie przy opracowywaniu projektu ustawy mog

korzysta

z pomocy Biura Legislacyjnego oraz Biura Studiów i Ekspertyz

Kancelarii Sejmu. Do zada

pierwszego Biura nale

y bowiem mi

dzy innymi:

l) obsługa prawna prac nad projektami ustaw i uchwał Sejmu, w szczególno

ci przygotowanie propozycji poprawek

legislacyjnych i redakcyjnych do projektów ustaw, współuczestniczenie w redagowaniu projektów aktów prawnych oraz
sporz

dzanie dla Prezydium Sejmu i komisji ocen, uwag i opinii prawnych o wniesionych projektach;

2) sporz

dzanie materiałów pomocniczych i roboczych do prac nad projektami ustaw i uchwał Sejmu;

3) opracowywanie ocen i wniosków w zakresie techniki prawodawczej,
procedury legislacyjnej i tworzenia prawa.

Do zada

Biura Studiów i Ekspertyz nale

y mi

dzy innymi:

l) prowadzenie bada

w zakresie bud

etu pa

stwa i przewidywanych skutków finansowych, społecznych i ekonomicznych

projektowanych ustaw;
2) udzielanie konsultacji posłom;
3) sporz

dzanie przekładów zagranicznych aktów prawnych i ich opracowywane.

•

Zasady techniki prawodawczej po raz pierwszy uj

te zostały w jeden akt prawny w 1939 r. W 1960 r. zostały one

zaadaptowane do ówczesnych warunków ustrojowych i opublikowane jako zał

cznik do zarz

dzenia Prezesa RM z 9

grudnia 1961 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, z poleceniem ich stosowania przy opracowywaniu projektów
ustaw i dekretów oraz aktów wykonawczych: rozporz

dze

, normatywnych uchwał Rz

du oraz normatywnych zarz

dze

Prezesa RM i ministrów.

•

Zasady przyj

te w 1991 r. maj

stosowane przez naczelne i centralne organy administracji pa

stwowej oraz inne

jednostki podległe Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów przy opracowywaniu i rozpatrywaniu wszystkich projektów
aktów normatywnych, z wyj

tkiem projektów aktów tzw. prawa miejscowego. Zatem w porównaniu do poprzednich zasad

maj

one wykorzystywane tak

e przy opracowywaniu i rozpatrywaniu projektów aktów wykonawczych centralnych

organów administracji pa

stwowej.

Strona 9 z 10

Omawiane zasady techniki legislacyjnej maj

przede wszystkim zapewni

poprawn

i jednolit

redakcj

tekstu ustawy i

aktu wykonawczego, a w konsekwencji umo

liwi

ich odczytanie nawet przez osoby nie przygotowane zawodowo do

interpretowania przepisów prawnych. Dlatego te

zasady te kład

szczególny nacisk na struktur

aktu i form

zamieszczonych

w niej przepisów, j

zyk oraz sposób ustalania znaczenia terminów i poj

ęć

. Zwraca

c w szczególno

ci uwag

na sposób

oznaczenia ustawy, podział przepisów merytorycznych na ogólne i szczególne, wyró

nienie i oddzielenie od siebie przepisów o

zmianie przepisów obowi

zuj

cych, przepisów przej

ciowych i dostosowawczych, przepisów o wej

ciu w

ycie ustawy oraz o

wyga

ciu mocy obowi

zuj

cej ustawy.

PODSTAWOWE POJ

CIA TEORETYCZNE W NAUCE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO – APARAT ADMINISTRACYJNY

Wykonywanie administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego. Na aparat ten składaj

przede wszystkim organy administracji rz

dowej, organy samorz

dowe, zakłady u

yteczno

ci publicznej oraz, w znacznie

mniejszym stopniu, podmioty wykonuj

ce funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych

upowa

nie

. W tej grupie mo

emy znale

źć

niektóre przedsi

biorstwa pa

stwowe, organizacje społeczne czy innego typu

korporacje, np. spółki prawa handlowego lub innego typu podmioty prawa (np. fundacje), w zakresie, w jakim przepisy przyznaj

im prawo wykonywania funkcji administracji publicznej. W tym te

zakresie, w jakim organy tych podmiotów wykonuj

administracj

publiczn

, mo

emy je zaliczy

do aparatu administracyjnego pa

stwa. Przez aparat administracyjny rozumiemy

bowiem wszystkie jednostki wykonuj

ce funkcje administracji publicznej, niezale

nie od tego, czy s

one pa

stwowe,

samorz

dowe, czy te

nie.

•

Przyczyny funkcjonalne – do wykonywania administracji w ró

nych dziedzinach wymagane s

specjalne kwalifikacje.

Przykładowo: administrowanie sprawami zdrowia wymaga odpowiedniej wiedzy medycznej, sprawami obronno

ci kraju za

-wiedzy wojskowej. Na tym przykładzie wida

e w sprawach administracji zdrowia b

stosowane inne metody admini-

strowania ni

w sprawach obronno

ci kraju. Z tych wzgl

dów musz

istnie

odr

bne organy do spraw zdrowia i do spraw

obronno

ci kraju. To samo odnosi si

do innych dziedzin.

•

Przyczyny terytorialne – ró

ne zadania mog

wykonywane dla ró

nego obszaru. Decyzje o pozwoleniu na budow

domów jednorodzinnych, aby były prawidłowe, powinny zapada

na szczeblu lokalnym, tam gdzie organy administracji

budownictwa mog

na miejscu bezpo

rednio obejrze

miejsce przyszłej budowy i nadzorowa

jej przebieg. Natomiast

decyzje o budowie autostrady czy nowej linii kolejowej musz

zapada

na znacznie wy

szym szczeblu i by

podejmowane

przez organ, który zakresem swojej kompetencji obejmuje cały obszar, na którym linia kolejowa ma przebiega

•

Przyczyny organizacyjne – w zale

ci od zada

organu administruj

cego ró

ny musi by

stopie

jego powi

zania

organizacyjnego z innymi organami. Przykładowo: organ, który zajmuje si

sprawami gospodarki komunalnej, powinien by

w znacznym stopniu uzale

niony od lokalnych społeczno

ci, aby w swej działalno

ci realizowa

yczenia mieszka

ców.

Natomiast organ zajmuj

cy si

kontrol

powinien by

w znacznym stopniu niezale

ny od innych organów lokalnych, je

eli

jego kontrola ma by

efektywna. Przy tym pewne dziedziny wymagaj

jednolitego, silnego kierownictwa w skali całego kraju

(np. sprawy obronno

ci kraju), inne za

mog

w bardzo du

ym stopniu, je

eli nie całkowicie, pozostawione uznaniu

władz lokalnych (np. wspomniane sprawy gospodarki komunalnej).

•

Przyczyny finansowe – ka

de pa

stwo d

ąż

y do minimalizacji kosztów utrzymania aparatu administracyjnego. Dlatego te

stosuje si

posuni

cia koncentruj

ce kompetencje w jednostkach aparatu administracyjnego, a czasami powierza si

wykonanie kompetencji podmiotom niepa

stwowym, np. spółkom prawa handlowego, stowarzyszeniom.

Wymienione, a tak

e i inne przyczyny powoduj

e aparat administracyjny stanowi bardzo skomplikowan

struktur

organów i

innych podmiotów, której stopie

zło

ono

ci jest nieporównywalny ze struktur

np. s

dów. Na tle struktury aparatu

administracyjnego wyłania si

wiele problemów teoretycznych i praktycznych, którym po

cony jest niniejszy rozdział.

Jednostki wchodz

ce w skład aparatu administracyjnego okre

la si

sto mianem podmiotów działalno

ci administracyjnej

czy podmiotów administracji. Poniewa

w grupie tej dominuj

jednak organy administracji publicznej, z pewnym uproszczeniem

w dalszym ci

gu b

dziemy posługiwa

poj

ciem "organu administracji" dla oznaczenia ka

dego podmiotu administracji.

NADZÓR, KONTROLA, KOORDYNACJA, KIEROWNICTWO

Poj

cia wymienione w powy

szym tytule dotycz

stosunków wewn

trz aparatu administracyjnego, a niekiedy tak

e stosunków

dzy tym aparatem a innymi podmiotami. Poj

cia te, cho

sto u

ywane w tekstach aktów prawnych, s

zaczerpni

te z

terminologii nauk o organizacji i zarz

dzaniu.

Poj

cie kontroli jest u

ywane do okre

lenia funkcji organu polegaj

cej wył

cznie na sprawdzaniu działalno

ci innych jednostek,

bez stałych mo

liwo

ci wpływania na działalno

ść

jednostek kontrolowanych poprzez wydawanie im nakazów czy polece

Organ wyposa

ony w prawo kontroli ma zazwyczaj prawo wydawania zalece

jednostkom kontrolowanym, a w przypadkach

wyj

tkowych, w celu unikni

cia strat -prawo wydawania polece

(zwanych cz

sto zarz

dzeniami dora

nymi) natychmiastowego

usuni

cia nieprawidłowo

ci. Zasadniczo jednak organ kontroluj

cy przedstawia tylko wyniki kontroli wraz z wypływaj

cymi z

tego wnioskami. Zamiast terminu "kontrola " przepisy u

ywaj

czasami poj

cia "lustracja ", " wizytacja " czy

Strona 10 z 10

Natomiast termin nadzór jest u

ywany najcz

ęś

ciej do okre

lenia sytuacji, w której organ nadzoruj

cy jest wyposa

ony w

rodki oddziaływania na post

powanie organów czy jednostek nadzorowanych, nie mo

e jednak wyr

cza

tych organów w ich

działalno

ci. Uprawnienia nadzorcze oznaczaj

tyle, co prawo do kontroli, wraz z mo

liwo

ążą

cego wpływania na organy

czy instytucje nadzorowane. W niektórych przypadkach termin ten bywa U

ywany do oznaczenia kierownictwa lub kontroli, co

ąż

e si

z faktem,

e nadzorowanie jest jednym z elementów funkcji kierowania. Przepisy nie zawsze zawieraj

prawidłow

terminologi

, okre

laj

c np. uprawnienia kontrolne mianem nadzoru.

SAMORZ

Poj

cie samorz

du jest jednym z najwa

niejszych poj

ęć

w nauce prawa administracyjnego. Jak to ju

wcze

niej podnosili

my,

samorz

d jest jedn

z form decentralizacji administracji. Jest on zdecydowanie form

najwa

niejsz

, tak

e w niektórych

systemach prawnych poj

cia decentralizacji i samorz

du traktowane s

jako synonimy.

Samorz

d w uj

ciu tradycyjnym. Spo

ród wielu definicji samorz

du najszerzej akceptowana wydaje si

nast

puj

ca:

samorz

d jest form

decentralizacji administracji, albo administracj

sprawowan

przez korporacje.

Definicja ta wymaga pewnych wyja

nie

. Chodzi mianowicie o to,

e przepisy prawa powierzaj

wykonywanie administracji

nie scentralizowanym organom administracji rz

dowej, lecz społeczno

ciom lokalnym wyposa

onym w osobowo

ść

prawn

Takie zrzeszenia okre

lane bywaj

mianem korporacji albo zwi

zków publicznoprawnych. Członkostwo takich grup (gminy,

powiatu, regionu; samorz

du radców prawnych lub samorz

du adwokackiego itp.) z zasady jest przymusowe i cz

sto nast

puje

niejako automatycznie, z chwil

zamieszkania na pewnym terenie lub nabycia uprawnie

do wykonywania okre

lonego zawodu.

Wykonywanie administracji publicznej polega tu na tym,

e grupa (korporacja) posiada kompetencje władcze, których nie

posiada prywatna organizacja. Kompetencje wynikaj

z przepisów Konstytucji i ustaw dotycz

cych samorz

du (terytorialnego

lub zawodowego). Kompetencje te grupa realizuje ; przede wszystkim wobec swoich członków, mo

e je te

wykonywa

stosunku do innych osób, np. osób przebywaj

cych przejazdem na terenie gminy.

na wyró

wiele rodzajów tak rozumianego samorz

du. Generalnie samorz

d dzieli si

na terytorialny (zwany

czasami powszechnym lub komunalnym) i specjalny. W ramach samorz

du specjalnego mo

na wymieni

przykładowo

samorz

d zawodowy, wyznaniowy, narodowo

ciowy, gospodarstwie. We wszystkich wymienionych przypadkach samorz

specjalnego wykonywanie administracji powierzone jest na ogół przymusowym zrzeszeniom osób.