1

System instytucjonalny Unii Europejskiej w Traktacie z Lizbony

– konsekwencje i wyzwania

Paweł Świeboda

1

W poniższym opracowaniu omówiony został system instytucjonalny Unii Europejskiej,
zmiany, jakie wprowadza Traktat z Lizbony, oraz wyzwania, przed jakimi stanie Polska i inne
państwa członkowskie w związku z jego wdrożeniem. Autor podejmuje próbę oceny
postanowień Traktatu odnoszących się do utworzenia stanowiska Przewodniczącego Rady
Europejskiej, Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa,
pozycji Komisji Europejskiej, kompetencji Parlamentu Europejskiego oraz innych, z
perspektywy praktyki funkcjonowania Unii w nowych warunkach traktatowych. Autor
konkluduje, że sukces lub porażka innowacji instytucjonalnych zadecyduje o przyszłości
traktatowej metody integracji.

Traktat z Lizbony podpisany 13 grudnia 2007 roku jest próbą zachowania substancji Traktatu
Konstytucyjnego w uproszczonej formie. W rezultacie prac Konferencji Międzyrządowej
2007, o masie krytycznej nowego Traktatu stanowią wprowadzane przez niego zmiany
instytucjonalne. To właśnie funkcjonowania instytucji, zwłaszcza w obszarze stosunków
zewnętrznych Unii, dotyczą jego największe innowacje. Nie ulega wątpliwości, że sposób
wprowadzenia zmian w życie przesądzi o ocenie efektywności nowego Traktatu oraz
będzie miał zasadnicze konsekwencje dla przyszłego kształtu rewizji traktatowych w
Unii Europejskiej.

Skala wyzwania związanego z implementacją Traktatu z Lizbony nie powinna być
bagatelizowana. W rozwiązaniach instytucjonalnych ukryty jest znaczny potencjał do sporów
i napięć. Dlatego też proces wypracowywania właściwej metody wdrożenia Traktatu
powinien mieć otwarty charakter, angażujący państwa członkowskie, instytucje europejskie i
opinię publiczną.

Przepisy traktatowe dotyczące instytucji europejskich nie przesądzają rzeczywistych
relacji między nimi. Równie ważna jest praktyka, dla której ukształtowania zasadnicze
znaczenie ma okres planistyczny. W poniższym opracowaniu omówiony został system
instytucjonalny Unii Europejskiej, zmiany, jakie wprowadza Traktat z Lizbony, oraz
wyzwania, przed jakimi stanie Polska i inne państwa członkowskie w związku z jego
wdrożeniem.

1. System przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej

System przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej jest unikatowym tworem procesu
integracji. Oznacza on copółroczne przekazywanie sobie pałeczki przez państwa
członkowskie i rotacyjne zarządzanie procesami europejskimi. Jest to także stosunkowo

1

Autor jest prezesem demosEUROPA – Centrum Strategii Europejskiej. Niniejsza analiza powstała na

zamówienie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej.

2

najmniej zreformowany aspekt działania Unii Europejskiej, towarzyszący jej od samego
początku, a więc od traktatów założycielskich, pomimo iż sama rola prezydencji uległa w
tym czasie zasadniczej zmianie. Rozszerzeniu uległ zakres jej zadań wraz z przyjęciem
nowych zobowiązań w zakresie stosunków zewnętrznych i reprezentowania Unii Europejskiej
w świecie, a także w związku ze wzrostem roli Parlamentu Europejskiego i rozszerzeniem
zasady współdecydowania, co wymagało sukcesywnie większej interakcji pomiędzy dwoma
instytucjami oraz wzmocnienia zaangażowania prezydencji.

Państwo sprawujące prezydencję odgrywa kluczową rolę w negocjacjach międzyrządowych,
w tym zwłaszcza dotyczących dwóch najbardziej wrażliwych spraw na agendzie UE – nowej
perspektywy finansowej i kolejnych europejskich traktatów. W rozszerzonej do dwudziestu
siedmiu państw członkowskich Unii Europejskiej od sprawności prezydencji zależy
sposób ucierania się kompromisów politycznych. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, w
której sama liczba uczestników dyskusji utrudnia skupienie uwagi na sprawach strategicznej
natury, a posiedzenia Rady UE mają w coraz większym stopniu charakter rytualnej wymiany
opinii. Jednocześnie bardziej odczuwalne stają się także ograniczenia obecnego umocowania
systemowego prezydencji, a zwłaszcza krótkość mandatu i zmiany personalne, jakie się z tym
wiążą.

Modyfikacje, które miały przyczynić się do rozwiązania tego problemu, a więc
wprowadzenie cyklu planowania prac Rady obejmującego trzy kolejne prezydencje, a
także nowych obszarów współpracy pomiędzy nimi, tylko częściowo rozwiązały ten
problem. Sukcesywnie zanikało w ostatnich latach znaczenie tradycyjnego atutu rotacyjnej
prezydencji, to jest „sprowadzania Europy” do państw członkowskich, których rządy poprzez
fakt przewodniczenia pracom UE mogły zademonstrować swojemu elektoratowi znaczenie
integracji europejskiej, a administracje narodowe ulegały „europeizacji”, przygotowując się
do sprawowania prezydencji i w niej uczestnicząc.

Różnorodność narodowych „specjalizacji” oznacza, że działanie Unii przyjmuje mniej
strategiczny charakter w sytuacji, w której uzgodnione priorytety polityczne mogą nie
znajdować odzwierciedlenia w determinacji i możliwościach realizacyjnych państwa
sprawującego prezydencję. Problem ten stał się szczególnie dotkliwy w sferze reprezentacji
Unii na zewnątrz, gdzie zmieniający się cyklicznie skład przedstawicieli okazywał się trudny
do zrozumienia dla partnerów zewnętrznych i nie wpływał na wzmocnienie wizerunku UE.
Działo się tak pomimo skutecznego funkcjonowania ustanowionego w Traktacie z
Amsterdamu Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB, który niewątpliwie rozwiązuje
częściowo sprawę reprezentacji Unii na zewnątrz.

Traktat z Lizbony podtrzymuje najistotniejszą innowację Traktatu Konstytucyjnego w
odniesieniu do nowej funkcji stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej. Zmiana ma
także miejsce w sposobie prowadzenia prac Rady do Spraw Zagranicznych, którym
przewodniczyć ma w przyszłości Wysoki Przedstawiciel do Spraw Zagranicznych i Polityki
Bezpieczeństwa. W pozostałych formacjach Rady utrzymany zostaje dotychczasowy system
przewodnictwa państw członkowskich. Oznacza to, że mamy w tym przypadku do czynienia
z połowiczną reformą, która obejmuje najbardziej istotne z punktu widzenia ciągłości prac i
zewnętrznej rozpoznawalności i widoczności funkcje, ale utrzymuje obecną praktykę w
odniesieniu do znacznej części systemu instytucjonalnego. Rozwiązanie to jest
potwierdzeniem nowej jakościowo sytuacji, w której to środowisko zewnętrzne Unii
Europejskiej kształtuje w coraz większym stopniu jej własne zachowania i postawy.

Gdyby nie potrzeba wyrazistości w relacjach ze światem, zapewne nie doszłoby do
modyfikacji rozwiązań, które dla wielu państw członkowskich są potwierdzeniem ich

3

statusu i pozycji międzynarodowej. Bardzo często, dopiero sprawując prezydencję, niektóre
państwa członkowskie mogły uzyskać potwierdzenie prowadzenia własnej polityki
zagranicznej. Zwolennicy reformy ewidentnie uznali przy tym, że ustanowienie stałego
przewodnictwa w Radzie Europejskiej i Radzie do Spraw Zagranicznych wystarczy dla
zapewnienia ciągłości instytucjonalnej prac UE, a jednocześnie będzie istotnym precedensem
na przyszłość, który przy kolejnej reformie znajdzie przełożenie na pozostałe obszary systemu
instytucjonalnego. Obie te zmiany są także często uważane za równoznaczne z nadmiernym
wzmocnieniem międzyrządowego filaru UE, co oparte jest jednak na nie w pełni racjonalnej
logice, zgodnie z którą nie należałoby wzmacniać żadnej instytucji UE w obawie o wpływ na
równowagę wewnętrzną całej Unii.

Z implementacją rozwiązań zawartych w Traktacie z Lizbony wiąże się szereg wyzwań.
Część z nich ma charakter systemowy, pozostałe mają wymiar praktyczny. Nie ulega
wątpliwości, że skuteczność stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego
Przedstawiciela będą w ogromnym stopniu zależne od osobistych przymiotów polityków,
którzy je obejmą. Jednocześnie nowe rozwiązania będą musiały prowadzić do zwiększenia
odpowiedzialności państw członkowskich za podejmowane decyzje personalne. Sympatie i
animozje nie powinny odgrywać zasadniczej roli w sytuacji, w której decyduje się
funkcjonalność Unii Europejskiej w perspektywie przynajmniej kilku lat.

Wyzwania systemowe dotyczyć będą spójności nowego układu instytucjonalnego, w
ramach którego nowe stałe przewodnictwo będzie współistnieć z państwami członkowskimi
sprawującymi prezydencję w poszczególnych formacjach Rady, także w ramach nowej
prezydencji grupowej, oraz przewodniczącym grupy euro. Problem ten może być bardziej
dotkliwy w sytuacjach, w których na agendzie znajdą się sprawy o najwyższej wrażliwości
politycznej, takie jak nowa perspektywa finansowa czy pakiet energetyczno-klimatyczny. Z
drugiej strony obecne prezydencje już dzisiaj polegają w ogromnym stopniu na wsparciu
Sekretariatu Generalnego Rady UE, zwłaszcza jeżeli chodzi o przygotowanie konkluzji Rady
Europejskiej. Sytuacja zmieni się o tyle, o ile Sekretariat Rady będzie miał swojego lidera
politycznego w osobie nowego stałego Przewodniczącego.

Zgodnie z artykułem 9b, który Traktat z Lizbony dodaje do Traktatu o Unii Europejskiej,
Przewodniczący Rady Europejskiej przewodniczy Radzie Europejskiej i prowadzi jej prace,
zapewnia przygotowanie i ciągłość prac Rady Europejskiej, we współpracy z
Przewodniczącym Komisji Europejskiej i na podstawie prac Rady ds. Ogólnych, wspomaga
osiąganie spójności i konsensusu w Radzie Europejskiej, przedstawia Parlamentowi
Europejskiemu sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady Europejskiej. Tego rodzaju zestaw
zadań oznacza, że mamy tutaj do czynienia z rzeczywistą funkcją polityczną, wykraczającą
znacznie poza rolę gospodarza i moderatora dyskusji. Intencją Traktatu z Lizbony jest
wyposażenie Przewodniczącego Rady Europejskiej w kompetencje pozwalające na
autentyczne kierowaniem istotnym aspektem procesu decyzyjnego w Unii Europejskiej.
Z drugiej strony, Traktat zawiera gwarancje zachowania równowagi instytucjonalnej poprzez
wymóg współpracy z Komisją Europejską oraz „działanie na podstawie” prac Rady ds.
Ogólnych. Ten ostatni przepis jest szczególnie istotny z punktu widzenia zabezpieczenia
interesów państw członkowskich. Tym bardziej, że artykuł 9c stanowi, że to Rada do Spraw
Ogólnych „zapewnia spójność prac różnych składów Rady. Przygotowuje posiedzenia Rady
Europejskiej i zapewnia ich ciągłość, w powiązaniu z Przewodniczącym Rady Europejskiej i
Komisją”.

Mamy

tutaj

częściowe

powielenie

zadań

przypisanych

wcześniej

Przewodniczącemu Rady Europejskiej, co jest oznaką dążenia do zapewnienia wewnętrznej
równowagi i systemu checks and balances.

4

Wartością dodaną nowej funkcji ma być zapewnienie ciągłości prac Rady Europejskiej.
Należy się więc spodziewać, że to właśnie w tym obszarze nowy Przewodniczący będzie
chciał wykazać się szczególną skutecznością. Oznacza to konieczność przywiązania
szczególnej uwagi do sprawnej komunikacji z Komisją Europejską oraz państwami
sprawującymi prezydencję grupową. Niezbędne będzie ustalenie w tym celu praktyki
regularnych spotkań oraz wyznaczenie łączników we wszystkich ogniwach systemu
prezydencji.

Nowy Przewodniczący Rady Europejskiej będzie musiał zawrzeć kompromis polityczny
z państwami członkowskimi obejmujący dwa elementy:

– rolę szefa rządu lub państwa kraju sprawującego prezydencję w pracach Rady Europejskiej,

– rolę Przewodniczącego Rady Europejskiej i jego zaplecza w pracach Rady ds. Ogólnych i
sektorowych formacji Rady.

W pierwszym obszarze to Przewodniczący Rady Europejskiej musiałby poczynić ustępstwa
polityczne na rzecz państw członkowskich, w związku z tym, że to w jego rękach znajduje się
kierowanie pracami Rady Europejskiej. W drugim obszarze sytuacja będzie dokładnie
odwrotna, bo to państwo sprawujące prezydencję jest organizatorem prac Rady ds. Ogólnych
i formacji sektorowych i to od jego dobrej woli zależy charakter relacji ze stałym
Przewodniczącym Rady Europejskiej. W obopólnym interesie leży harmonijna współpraca,
bo tylko ona będzie gwarancją sukcesu. Spójność działań w ramach systemu prezydencji
będzie musiała zostać zapewniona przez sprawną bieżącą komunikację, zarówno na szczeblu
Przewodniczącego Rady Europejskiej oraz szefów państw i rządów przyszłej prezydencji
grupowej, jak również w gronie szefa gabinetu Przewodniczącego i Stałych Przedstawicieli
trzech państw tworzących prezydencję grupową.

Problemem do rozwiązania będzie także sposób zewnętrznej reprezentacji Unii
Europejskiej w związku z tym, że traktat wprost powierza tę rolę Przewodniczącemu Rady
Europejskiej na jego poziomie oraz w zakresie jego właściwości, a także „bez uszczerbku”
dla uprawnień Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki
Bezpieczeństwa. Przepis ten nie jest do końca precyzyjny, ponieważ działanie „w zakresie
właściwości” Przewodniczącego Rady Europejskiej może oznaczać obszar spraw objętych
konkluzjami Rady Europejskiej, gdzie zwyczajowo pojawia się obszerny przegląd
problematyki z dziedziny stosunków zewnętrznych UE. Praktyka polityczna rozstrzygnie o
intensywności oddziaływania stałego Przewodniczącego w relacji do szefa Komisji
Europejskiej oraz szefa państwa lub rządu kraju sprawującego prezydencję. Do
rozstrzygnięcia pozostanie kwestia udziału w szczytach Unii Europejskiej z partnerami
zewnętrznymi.

Przewodniczący Rady Europejskiej powinien mieć stosunkowo niewielki gabinet i
opierać się w swoim działaniu na wsparciu służb Sekretariatu Generalnego Rady UE,
które w chwili obecnej są odpowiedzialne za współpracę z prezydencją w sprawach
związanych z konkluzjami Rady Europejskiej. Niezbędne będzie wyznaczenie w gabinecie
wysokich urzędników odpowiedzialnych za kontakty z prezydencją, państwami
uczestniczącymi w prezydencji grupowej, szefem grupy euro, Komisją Europejską i
Parlamentem Europejskim.

Zgodnie z nowym artykułem 9c Traktatu o Unii Europejskiej, Rada do Spraw Ogólnych
zapewnia spójność prac różnych składów Rady, przygotowuje posiedzenia Rady Europejskiej
i zapewnia ich ciągłość, w powiązaniu z Przewodniczącym Rady Europejskiej i Komisją. Jej
rola rośnie, ponieważ zostaje wpisana do Traktatu i oddzielona od posiedzeń dotyczących

5

stosunków zewnętrznych. Oznacza to nieuchronność uzyskania przez tę formację Rady
silniejszego statusu w systemie instytucjonalnym. Stanie się tak nie tylko z powodów
silniejszego umocowania, ale także sposobu reprezentowania państw członkowskich w
Radzie, w której prawdopodobny jest udział wicepremierów lub ministrów ds. europejskich.

Innowacje traktatowe związane przede wszystkim z ustanowieniem funkcji stałego
Przewodniczącego Rady Europejskiej budzą ogromne oczekiwania, stanowiąc jeden z
najbardziej wyrazistych aspektów nowego Traktatu. Mogą one także mieć najdalej idące
konsekwencje, zwłaszcza w kontekście funkcjonowania Wysokiego Przedstawiciela w
ramach „podwójnego kapelusza” zarówno w Radzie UE, jak i w Komisji Europejskiej. Na
przykładzie tych dwóch funkcji przekonamy się, czy możliwa będzie w przyszłości silniejsza
współpraca, a może nawet fuzja Komisji Europejskiej i Sekretariatu Rady UE.

2. Komisja Europejska

Komisja Europejska jest sama w sobie największą innowacją systemu instytucjonalnego Unii
Europejskiej. Odpowiedzialna za przestrzeganie interesu wspólnotowego Komisja
symbolizuje wyjściową metodę przyjętą w procesie integracji europejskiej. Jest zarówno
inicjatorem legislacji, jak i realizatorem części funkcji wykonawczych i regulacyjnych. Ma
biurokratyczny charakter, ale jest instytucją w rzeczywistości szalenie polityczną, jako źródło
rozwiązań mających zasadniczy wpływ na sposób funkcjonowania gospodarki europejskiej.
Komisja Europejska czerpie swój mandat z przyzwolenia państw członkowskich oraz
skuteczności proponowanych przez siebie rozwiązań. Państwa członkowskie mogą
wpływać na kształt proponowanej przez Komisję Europejską legislacji lub blokować jej
przyjęcie. W zakresie litery prawa podstawową cechą Komisji Europejskiej jest jej
niezależność, która znajduje odzwierciedlenie w gwarancjach traktatowych. To dzięki
tym gwarancjom Komisji Europejskiej udało się przygotować i zrealizować najistotniejsze
projekty w procesie integracji europejskiej, od jednolitego rynku począwszy, poprzez wspólną
walutę, rozszerzenie po styczniowy pakiet w obszarze energii i zmian klimatycznych.

Pozycja Komisji Europejskiej jest tradycyjnie miernikiem gotowości państw
członkowskich do angażowania się w proces pogłębienia integracji europejskiej. Im
większa gotowość, tym bardziej prawdopodobne zaawansowanie projektów integracyjnych i
silniejsza rola Komisji w ich realizacji. Utrwalenie się poglądu, według którego Komisja
Europejska zawsze dopomina się o transfer kompetencji ze strony państw członkowskich,
przyjęło doktrynalny charakter i nie jest bez wpływu na skuteczność inicjatyw Komisji. W
państwach członkowskich często rodzi się podejrzenie, że Komisja Europejska,
występując z nowymi zamysłami, tak naprawdę ma przede wszystkim na celu
utrwalenie swojej własnej pozycji. Mając świadomość tego faktu oraz wskutek przegranych
sporów z państwami członkowskimi, czego przykładem była głęboka korekta propozycji
Komisji Europejskiej dotyczącej nowej perspektyw finansowej na lata 2007–2013, w
ostatnim okresie dominowało poszukiwanie kompromisu politycznego z Radą Unii
Europejskiej. Nauczona doświadczeniami Komisja Europejska z dużą ostrożnością sondowała
możliwe pole swojego manewru. Nie demonstrowała klasycznej roli przywódczej,
stymulując aktywność państw członkowskich i przedstawiając nowe projekty i
rozwiązania, ale raczej próbowała kierować wytyczonym nurtem i włączać się w jego
bieg.

Dynamicznemu rozwojowi podlegała w ostatnim okresie Wspólna Polityka Zagraniczna i
Bezpieczeństwa, która objęta jest reżimem międzyrządowym. Tym samym Komisja
Europejska z definicji pozostawała poza głównym nurtem rozwoju tej polityki pomimo

6

posiadania silnych instrumentów w obszarze stosunków zewnętrznych, takich jak polityka
handlowa i pomoc rozwojowa. Pakiet energetyczno-klimatyczny, uzgodniony na szczeblu
politycznym w marcu 2007 roku oraz przedstawiony w postaci szczegółowych propozycji
wdrożeniowych przez Komisję Europejska 23 stycznia 2008 roku, pokazuje, że nie jest
wykluczone utrwalenie się modelu, w którym to państwa członkowskie wyznaczają
kierunki politycznego rozwoju Unii Europejskiej, a Komisja Europejska odpowiada za
ich realizację.

Jak każda instytucja mająca za sobą wieloletnią tradycję instytucjonalną, Komisja Europejska
przeżywa kryzys wieku średniego. Prowadzi on do utrwalenia dominujących poglądów,
mniejszej otwartości na impulsy z zewnątrz.

W ostatnich latach Komisja Europejska podlegała coraz ściślejszej kontroli
demokratycznej ze strony Parlamentu Europejskiego, czego najbardziej spektakularnym
efektem było odwołanie Komisji Santera w 1999 roku. Parlament skutecznie upominał się
także o prawo zatwierdzenia kandydatów na komisarzy. Asertywność Parlamentu
Europejskiego stała się dla Komisji rosnącym wyzwaniem, także w trakcie procesu
legislacyjnego. Stanowiła ograniczenie dla tradycyjnej niezależności tej instytucji, w
rezultacie czego Komisja Europejska częściej ulega pokusie działania o charakterze
politycznym.

Komisja Europejska będzie musiała się odnaleźć w nowej rzeczywistości
instytucjonalnej powstałej w rezultacie Traktatu z Lizbony, który z jednej strony nadaje
Komisji Europejskiej nowe kompetencje w związku z uwspólnotowieniem obszaru spraw
wewnętrznych i sprawiedliwości, ale także, z drugiej strony, tworzy nowy ośrodek wpływów
politycznych w postaci stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej. Komisja nie zyskuje
nowych kompetencji w obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, z
wyjątkiem

wpływania

na

nowego

Wysokiego

Przedstawiciela

i

jednocześnie

Wiceprzewodniczącego Komisji.

Dwie najistotniejsze zmiany wprowadzone w odniesieniu do Komisji Europejskiej przez
Traktat z Lizbony to wybór Przewodniczącego Komisji Europejskiej przez Parlament
Europejski oraz zmniejszenie jej składu do 2/3 liczby państw członkowskich po 2014 roku.
Obie te decyzje wpłyną na dalsze upolitycznienie relacji Komisji z Parlamentem i Radą
UE.

W istniejącym stanie prawnym, zgodnie z artykułem 214.2 TWE, Przewodniczący Komisji
Europejskiej jest nominowany przez Radę Europejską, która podejmuje decyzję większością
kwalifikowaną, a nominacja ma zostać zatwierdzona przez Parlament Europejski. W
praktycznym zastosowaniu ten ostatni przepis traktatowy oznacza, że nowy Przewodniczący
Komisji Europejskiej powinien wywodzić się z rodziny politycznej, która ma większość w
Parlamencie, co zostało skutecznie wyegzekwowane przez Parlament w 2004 roku. Rada
Europejska miała więc nieco ograniczoną możliwość wyboru. Zgodnie z Traktatem z Lizbony
zatwierdzenie Przewodniczącego Komisji staje się wyborem proponowanego przez Radę
Europejską kandydata przez większość parlamentarną. Traktat stwierdza także w bezpośredni
sposób, że wybory do Parlamentu Europejskiego powinny zostać wzięte pod uwagę przy
wyborze kandydata na Przewodniczącego Komisji przez Radę Europejską.

Zakres zmiany w stosunku do sytuacji istniejącej może wydawać się niewielki, ale w
rzeczywistości daje Parlamentowi Europejskiemu możliwość bardzo silnego wpływu na
obsadę stanowiska Przewodniczącego Komisji Europejskiej, przesuwając ciężar decyzji
w stronę Parlamentu. Wiele zależy od sposobu wdrożenia nowych rozwiązań w praktyce.
Sformułowania zastosowane w Traktacie z Lizbony mogą zachęcić partie polityczne do

7

wyrażenia swoich preferencji co do możliwych kandydatów na Przewodniczącego Komisji
Europejskiej jeszcze przed wyborami do Parlamentu Europejskiego. W ten sposób Rada
Europejska znalazłaby się pod silną presją, aby wskazać kandydata zwycięskiego
ugrupowania. Rozwiązanie to służyłoby także większemu publicznemu zaangażowaniu i
debacie wokół nominacji na główne stanowiska w UE. Innym jego skutkiem byłoby
postępujące upolitycznienie Komisji Europejskiej, co musiałoby oznaczać także zmianę
profilu jej działalności i przesunięcie akcentu z obrony interesu wspólnotowego na
skuteczność w realizacji celów UE.

Wzmocnieniem dla Przewodniczącego Komisji Europejskiej w tym procesie byłby silniejszy
mandat otrzymany nie tylko od państw członkowskich, ale także od Parlamentu
Europejskiego. Stworzyłoby to bardziej dogodne warunki dla Przewodniczącego Komisji w
doborze kandydatów na komisarzy. Otwartą kwestią pozostaje, w jaki sposób upolitycznienie
Komisji wpłynie na realizację przez nią funkcji regulacyjnych i wykonawczych, które jak
dotąd wymagały niezależności. Jedną z możliwych opcji jest pogłębienie trendu delegowania
zadań do agencji wykonawczych.

Rozmiar i skład Komisji Europejskiej to tradycyjnie jeden z najbardziej wrażliwych
politycznie aspektów funkcjonowania Unii Europejskiej. Dla wielu państw członkowskich
jest wyrazem ich równości względem siebie, a więc realizacją podstawowej zasady, na której
oparta jest idea integracji. Małe państwa członkowskie tradycyjnie uważały posiadanie
miejsca w gronie kolegium komisarzy za bastion swojego wpływu na proces decyzyjny w
Unii pomimo traktatowych zastrzeżeń dotyczących „całkowitej niezależności” komisarzy i
udzielonego im zakazu postępowania zgodnie z instrukcjami rządów narodowych. Z kolei
sukcesywne poszerzanie składu Komisji prowadziło do zmiany charakteru jej pracy i zaniku
kolegialności tego ciała. Większość obecnych komisarzy zapewne zgodziłaby się, że
kolegium jest w rzeczywistości zarządzane przez Przewodniczącego i jego gabinet oraz kilku
bardziej wpływowych członków Komisji. Na pewno nie jest jednak tak, że kluczowe,
strategiczne zagadnienia są przedmiotem rozstrzygnięć kolegium. Odzwierciedleniem
frustracji spowodowanej poszerzeniem składu kolegium było powierzenie rumuńskiemu
komisarzowi teki „wielojęzyczności”, co wywołało lawinę komentarzy i anegdot
antycypujących możliwy sposób przyszłego podziału obowiązków.

Traktat z Lizbony ogranicza liczbę komisarzy do „korespondującej z liczbą 2/3”, chyba
że Rada Europejska zdecyduje inaczej w głosowaniu jednomyślnym. Państwa
członkowskie mają być traktowane w bezwzględnie równy sposób. Każda kolejna Komisja
ma odzwierciedlać demograficzną i geograficzną różnorodność państw członkowskich.
System rotacji ma zostać ustalony poprzez decyzję uzgodnioną jednomyślnie przez Radę
Europejską, co oznacza konieczność znalezienia racjonalnego klucza przy projektowaniu
nowego systemu.

Prawdopodobne jest skoordynowanie rotacji w Komisji Europejskiej z rotacją w Radzie
Unii Europejskiej. Pozwoli to na rodzaj „rekompensaty” za przejściowy brak komisarza w
postaci sprawowania prezydencji w Radzie. Nie jest wykluczone, że duże państwa
członkowskie będą mimo wszystko dążyły do utrzymania swojego komisarza, co przy
jednomyślnym trybie podejmowania decyzji w tej sprawie wymagałoby bardzo silnej presji
politycznej lub skonstruowania pakietu rekompensat dla państw małych. Sprawa nie jest
błaha i powinna zostać przedyskutowana po ratyfikacji i wejściu w życie Traktatu z Lizbony.
Odłożenie w czasie ostatecznej decyzji w tej sprawie umożliwi mniej emocjonalną dyskusję
w gronie państw członkowskich.

8

Nie ulega wątpliwości, że Komisja Europejska musi budować poparcie polityczne dla swoich
inicjatyw w największych państwach członkowskich, jeżeli ma liczyć na ich skuteczne
przeprowadzenie przez proces legislacyjny lub wdrożenia tam, gdzie stosowana jest metoda
otwartej

koordynacji.

Możliwy

kompromis

polityczny

z

małymi

państwami

członkowskimi mógłby obejmować obsadę stanowisk Przewodniczącego Komisji i
Przewodniczącego Rady Europejskiej. Nie jest wykluczone, że ceną za utrzymanie przez duże
państwa członkowskie swoich komisarzy byłoby powierzenie dwóch ostatnich funkcji
przedstawicielom państw małych. I odwrotnie, ceną za udział dużych państw w procesie
rotacji byłoby nieformalne porozumienie dotyczące „ich adekwatnej reprezentacji” przy
obsadzie kluczowych stanowisk. Równowaga instytucjonalna zostałaby zachwiana przy
obsadzeniu stanowiska Przewodniczącego Rady Europejskiej przez obywatela państwa
dużego i braku skutecznego wpływu Przewodniczącego Komisji Europejskiej na państwa
duże w związku z kształtem systemu rotacji.

Wybór ostatecznego sposobu postępowania w sprawie kształtu Komisji Europejskiej
będzie miał także odzwierciedlenie w sposobie podejmowania przez nią decyzji. W chwili
obecnej kolegium nie głosuje, chociaż ma taką możliwość, zgodnie z artykułem 219 TWE,
który przewiduje zwykłą większość do podjęcia decyzji. W przypadku zachowania przez duże
państwa członkowskie swoich komisarzy, nie jest wykluczony powrót do stosowania tego
instrumentu, który może również dla państw małych stanowić adekwatne zabezpieczenie ich
interesów i wpływów.

Zmniejszenie liczby komisarzy od 2014 roku było przedmiotem intensywnej batalii w
Konwencie Europejskim i w trakcie Konferencji Międzyrządowej. Przekonanie o
skuteczności przyjętego rozwiązania nie jest powszechne. Najczęściej uważa się, że
zmniejszenie składu kolegium Komisji będzie osłabiało Komisję Europejską, jeżeli w jego
gronie nie znajdą się obywatele dużych państw członkowskich. Uważa się także, że redukcja
liczby komisarzy do 2/3 nie wpłynie zasadniczo na sprawność funkcjonowania kolegium,
bowiem dla tego celu byłaby wymagana dużo bardziej zasadnicza zmiana. Jednym z
możliwych przyszłych rozwiązań jest proponowane przez Nicolasa Sarkoziego we wrześniu
2006 roku powierzenie Przewodniczącemu Komisji Europejskiej decyzji o doborze
komisarzy.

3. Parlament Europejski

Parlament Europejski jest od lat największym beneficjentem dążeń do wzmocnienia
legitymizacji demokratycznej procesu integracji. Pomimo iż frekwencja w wyborach do
Parlamentu Europejskiej sukcesywnie spada, instytucja ta jest coraz bardziej skutecznym
graczem politycznym, potrafiącym zadbać o swoje interesy i zyskiwać znaczący wpływ na
proces decyzyjny. Umacnia także swoją pozycję przy kolejnych reformach traktatowych. W
ramach procesu, który zainicjowany został przez Radę Europejską w Laeken w 2001 roku i
którego obecnym efektem jest Traktat z Lizbony, zbliżenie do obywatela było jednym z
podstawowych celów Unii Europejskiej. Wśród szeregu instrumentów, które zostały
przewidziane w Traktacie, aby wypełnić to oczekiwanie za najbardziej naturalne uważane
było od początku wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego. Traktat z Lizbony wzmacnia
funkcję legislacyjną, budżetową i kontrolną Parlamentu Europejskiego.

Parlament staje się równoprawnym uczestnikiem procesu legislacyjnego, sprawując
funkcję prawodawczą „wspólnie z Radą” (art. 9a). Wprowadzona zostaje jednolita procedura
legislacyjna oparta na dotychczasowej procedurze współdecydowania. Traktat rozszerza jej
zakres na niemal wszystkie obszary prawa europejskiego, z najbardziej istotną modyfikacją

9

dotyczącą spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, gdzie zwykła procedura
legislacyjna będzie obecnie obejmować ochronę granic, politykę azylową, imigracyjną,
współpracę sądową w sprawach karnych, funkcjonowanie Eurojust i Europolu, współpracę
policyjną i obronę cywilną. Parlament musi także wyrazić zgodę na międzynarodowe
porozumienia w obszarach objętych zwykłą procedurą legislacyjną. Nieliczne wyłączenia i
wprowadzenie „hamulca bezpieczeństwa”, który pozwala na zawieszenie procedury w
obszarze prawa karnego oraz zabezpieczenia społecznego, oznaczają jednocześnie, że zwykła
procedura legislacyjna nie jest w pełni wprowadzana w życie.

Istnieją obawy, że zwiększenie oczekiwań względem Parlamentu Europejskiego może
mieć negatywny wpływ na jakość jego pracy legislacyjnej w sytuacji, w której Parlament
dopiero co uporał się z konsekwencjami ostatniego rozszerzenia UE. Jest to tym bardziej
istotne, że jednocześnie będą wprowadzane w życie nowe ustalenia dotyczące roli Parlamentu
Europejskiego w procesie komitologii, uzgodnione przez Radę w 2006 roku. W ramach
przygotowania do wejścia w życie Traktatu z Lizbony Parlament musi zaplanować reformę
procedur i systemu pracy w komisjach, aby maksymalnie zneutralizować ewentualne
konsekwencje dodatkowego obciążenia wynikającego z nowych kompetencji. W
szczególności w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości należy spodziewać się
zmiany jakościowej debaty, na co Parlament powinien być przygotowany poprzez utworzenie
stosownych podkomisji, skrupulatne planowanie czasu na dyskusję z limitem wypowiedzi
pozwalającym na sprawne zaawansowanie całego procesu.

Traktat z Lizbony rozszerza procedurę współdecydowania na cały obszar dotyczący rocznego
budżetu Unii Europejskiej (artykuły 268 i 279b). Likwidowane jest rozróżnienie między
wydatkami obowiązkowymi i nieobowiązkowymi, a Parlament Europejski uzyskuje
możliwość decydowania o ostatecznych pułapach wydatków we wszystkich kategoriach. Dla
równowagi, Rada Unii Europejskiej zachowuje zdolność kształtowania wieloletnich ram
finansowych, ustalających górne pułapy wydatków dla rocznych budżetów, aczkolwiek rola
Parlamentu Europejskiego w procesie wypracowywania decyzji w tej kwestii nie jest
nieistotna.

Silniejsza pozycja Parlamentu Europejskiego jest także odzwierciedlona w odniesieniu
do procedury rewizji traktatu. Zgodnie z nowym artykułem 48 Traktatu o Unii
Europejskiej Parlament Europejski ma prawo, wespół z rządem każdego państwa
członkowskiego i Komisją, przedkładać Radzie Europejskiej propozycje zmiany części lub
wszystkich postanowień części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgoda
Parlamentu Europejskiego jest także wymagana, aby Rada Europejska mogła nie zwoływać
konwentu, co będzie w najbliższych latach dużą pokusą (art. 48.3).

Istotnie rośnie zdolność Parlamentu Europejskiego do sprawowania kontroli
demokratycznej w systemie instytucjonalnym UE. Parlament „wybiera przewodniczącego
Komisji”, którego kandydaturę przedstawia Rada Europejska, „uwzględniając wybory do
Parlamentu Europejskiego i po przeprowadzeniu stosownych konsultacji” (art. 9d). Parlament
zatwierdza kolegialnie pozostałych członków Komisji, a „Komisja ponosi kolegialnie
odpowiedzialność przed Parlamentem Europejskim”. Deklaracja 6 dołączona do Traktatu i
stwierdzająca, że obie instytucje będą wspólnie odpowiedzialne za proces wyłaniania
Przewodniczącego Komisji Europejskiej, wskazuje na konieczność zawarcia kompromisu
politycznego w tej sprawie między Radą Europejską a Parlamentem.

Postanowienia Traktatu z Lizbony mogą być postrzegane jako potwierdzenie w bardziej
jednoznacznej formie mechanizmów obecnie funkcjonujących. Dla wielu obserwatorów
pozostają one w dalszym ciągu niczym więcej niż podstawą do formalnego zatwierdzenia

10

kandydata proponowanego przez Radę Europejską. Sam kierunek zmiany jest istotny i
będzie dla Parlamentu Europejskiego stanowił zachętę do dopominania się o możliwie
daleko idący wpływ na decyzję Rady Europejskiej. W ramach ofensywnego podejścia
ugrupowania polityczne w Parlamencie Europejskim mogą wyznaczyć kandydatów na
Przewodniczącego Komisji Europejskiej w ramach kampanii przed wyborami w 2009 roku.
Za podstawę do takiego działania można przyjąć przepis traktatowy mówiący o potrzebie
uwzględnienia wyborów do Parlamentu Europejskiego przy decyzji. Debata publiczna
mogłaby wówczas koncentrować się wokół atrybutów danego kandydata. Nie jest jednak
wykluczone, że Rada Europejska będzie równie asertywna w promowaniu własnego
kandydata. Naturalnie, upolitycznienie wyboru Przewodniczącego Komisji Europejskiej
oznacza nie tylko, że będzie się on cieszył poparciem większości w Parlamencie Europejskim,
ale także, że z dystansem mogą go traktować partie opozycyjne. Z drugiej strony, politycy z
doświadczeniem, które predestynuje ich do roli Przewodniczącego Komisji, z reguły mają za
sobą wyrazistą karierę polityczną i pochodzą z określonej rodziny politycznej. Tak więc
nawet jeżeli sama procedura wyboru nie ulegałaby upolitycznieniu, to należałoby liczyć się z
powszechną świadomością barwy politycznej Przewodniczącego Komisji.

W trakcie Konferencji Międzyrządowej 2007 ustalono całkowitą liczbę miejsc w
Parlamencie Europejskim na 751, wliczając przewodniczącego, z maksymalną liczbą na
kraj członkowski wynoszącą 96, a minimalną 6 miejsc. Alokacja liczby posłów do
Parlamentu Europejskiego przypadająca na każde państwo członkowskie ma podlegać
zasadzie degresywnej proporcjonalności, po raz pierwszy wpisanej do traktatu. Skład
Parlamentu Europejskiego ma być uzgadniany w głosowaniu jednomyślnym Rady
Europejskiej, na bazie propozycji Parlamentu Europejskiego. Zmiany demograficzne oraz
kolejne rundy procesu rozszerzenia mogą oznaczać konieczność ponownej oceny alokacji
miejsc w Parlamencie Europejskim, czemu zwykle towarzyszą intensywne spory polityczne.

Parlament Europejski jest więc zdecydowanym wygranym w świetle Traktatu z
Lizbony. Jego pozycja rośnie w związku z rozszerzeniem zakresu stosowania procedury
współdecydowania oraz wzmocnieniem roli Parlamentu w procedurze budżetowej. Parlament
będzie także nowym źródłem upolitycznienia systemu instytucjonalnego UE w związku ze
zmianami w zakresie wyboru Przewodniczącego Komisji Europejskiej.

4. Parlamenty narodowe

Jedną z najistotniejszych innowacji Traktatu z Lizbony jest bezpośrednie
zaangażowanie parlamentów narodowych w monitorowanie procesu legislacyjnego w
UE, w tym zwłaszcza pod kątem przestrzegania zasady subsydiarności. Na podstawie
artykułu 8c zmienionego Traktatu o Unii Europejskiej, parlamenty narodowe m.in. otrzymują
od instytucji UE informacje i projekty aktów prawnych, czuwają nad przestrzeganiem zasady
pomocniczości, uczestniczą w ocenie wykonania polityk w obszarze wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości, partycypują w procesach zmiany Traktatów, otrzymują
informację o wnioskach o członkostwo w UE oraz uczestniczą we współpracy
międzyparlamentarnej. Parlamenty narodowe mogą także zablokować zmianę reżimu
głosowania z jednomyślności na większość kwalifikowaną lub ze specjalnej procedury
ustawodawczej na zwykłą procedurę ustawodawczą. Mają na to sześć miesięcy od momentu
notyfikacji. Tym samym parlamenty narodowe uzyskują znaczenie, które może być
porównane do statusu drugiej izby Parlamentu Europejskiego. Pomimo iż rządy z reguły
posiadają oparcie w większości parlamentarnej, nie jest wykluczone, że w sprawach

11

dotyczących stosowania w UE zasady subsydiarności nie będzie stosowana dyscyplina
partyjna i deputowani będą podejmowali decyzje w dużej mierze autonomicznie.

Parlamenty narodowe będą miały osiem tygodni, aby ustosunkować się do projektów aktów
prawnych proponowanych przez instytucje europejskie. W przypadku ich odrzucenia przez
parlamenty narodowe jako niezgodne ze stosowaniem zasady pomocniczości, instytucja
europejska będąca źródłem projektu może dokonać jego przeglądu lub korekty, ponownie go
przedłożyć lub wycofać. Protokół na temat subsydiarności przewiduje także możliwość
wniesienia sprawy do rozstrzygnięcia przed Europejski Trybunał Sprawiedliwości przez
państwo członkowskie w imieniu parlamentu narodowego, co może prowadzić do znaczącego
opóźnienia procesu legislacyjnego.

Procedura ta jest często krytykowana za odniesienie się do relatywnie mniej istotnego
aspektu zjawiska i pominięcie obszaru implementacji, gdzie najczęściej dochodzi do
naruszenia zasady pomocniczości. Z kolei zaangażowanie parlamentów narodowych w
monitorowanie procesu komitologii jest z uwagi na wolumen poruszanych tam spraw
niemożliwe. Pozostaje więc bardzo silny instrument w strukturalnie nienajlepszym
miejscu procesu decyzyjnego. Najbardziej prawdopodobne jest, że mechanizm dotyczący
stosowania zasady pomocniczości zostanie wykorzystany do zwyczajowych potyczek
euroentuzjastów i eurosceptyków, natomiast będzie miał stosunkowo niewielki wpływ na
proces stanowienia prawa. Parlamenty narodowe będą ograniczone ośmiotygodniowym
okresem przekazywania swojej opinii, a instytucje europejskie (a zwłaszcza Komisja
Europejska) zachowają prawo wprowadzenia zmian widocznych na zewnątrz, ale
niemodyfikujących zasadniczo substancji propozycji.

Przysługujące parlamentom narodowym prawo obstrukcji procedury passarelle,
umożliwiającej zmianę reżimu podejmowania decyzji i stanowienia prawa, może
zasadniczo ograniczyć stosowanie tego instrumentu i zostać zidentyfikowane przez
parlamenty narodowe jako istotny element ich wpływu na kształt systemu
instytucjonalnego w UE. Uruchomienie passarelle będzie bez wątpienia postrzegane jako
rozpoczęcie transferu suwerenności w sytuacji, w której parlamenty narodowe z reguły
uważają się za jej strażników. Stąd należy oczekiwać bardzo ograniczonego entuzjazmu na
rzecz korzystania z procedury passarelle.

Parlamenty narodowe mają odgrywać także istotną rolę w procesie rewizji traktatów. Ich
przedstawiciele posiadają gwarantowany udział w konwencie opracowującym zmiany w
traktatach, co jest racjonalne z punktu widzenia zapewnienia płynnego procesu ratyfikacji.
Niemniej jednak reprezentatywność przedstawicieli parlamentów narodowych nie zawsze
była przekonywująca. Parlamenty narodowe nie odgrywają natomiast istotnej roli przy
uproszczonej procedurze zmiany traktatów.

Summa summarum, silniejsza pozycja parlamentów narodowych jest obok wzmocnienia
Parlamentu Europejskiego głównym sposobem zapewnienia bardziej wyrazistej legitymizacji
procesu integracji. Możliwe do wyobrażenia są dwa scenariusze postawy parlamentów
narodowych. W jednym z nich udział parlamentów narodowych w systemie
instytucjonalnym UE będzie wykorzystany do celów wewnętrznej walki politycznej. Stanie
się obciążeniem dla procesu decyzyjnego w UE. W drugim scenariuszu parlamenty narodowe
mogą przyczynić się do zintensyfikowania debaty wokół zasadniczych problemów
znajdujących się na agendzie europejskiej oraz mobilizowania rządów państw członkowskich
do większej aktywności. Nowe przepisy stanowią zachętę do wzmocnienia europejskiej
przestrzeni publicznej, ale będą także testem intencji przedstawicieli partii politycznych
względem procesu europejskiego.

12

5. Wzmocniona współpraca

W Unii Europejskiej charakteryzującej się coraz większym stopniem złożoności,
„wzmocniona współpraca” miała zapewnić niezbędny zakres elastyczności tak, aby
„liderzy” procesu integracji nie musieli czekać na „maruderów”. Przewidziana po raz
pierwszy w Traktacie z Amsterdamu wzmocniona współpraca przez pewien okres była
ź

ródłem nadziei na nadanie Unii Europejskiej nowej dynamiki politycznej. Prezydent Chirac

twierdził po zakończeniu szczytu w Nicei w 2000 roku, że jednym z jego największych
osiągnięć jest uelastycznienie warunków uruchamiania „wzmocnionej współpracy”. Jak
wiadomo, mechanizm ten nie został dotąd uruchomiony, aczkolwiek perspektywa jego
zastosowania była wielokrotnie przywoływana w celu wywarcia presji na niektórych
uczestników procesu decyzyjnego. Celem wzmocnionej współpracy było od początku
utrzymanie wspólnotowego charakteru ściślejszej kooperacji grupy państw członkowskich.
Niemniej jednak, zachęty wbudowane w ten mechanizm ewidentnie nie są jak dotąd
wystarczające, aby państwa członkowskie chciały z niego korzystać. Podjęcie ściślejszej
współpracy poza ramami traktatowymi w dalszym ciągu jest o wiele łatwiejsze i
skuteczniejsze. Ewidentnie wzmocniona współpraca wymagałaby woli politycznej dla jej
uruchomienia, niezależnie od złożoności tego działania.

Potencjalne zawiązanie wzmocnionej współpracy może nastąpić w obszarach prawa
europejskiego, do których ma zastosowanie zasada jednomyślności, a więc w polityce
podatkowej i społecznej lub tych, w których występuje znaczny stopień wrażliwości państw
członkowskich, a więc w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości lub gdzie
istnieje praktyka współpracy w wąskim kręgu państw członkowskich, a więc na przykład w
odniesieniu do współpracy ekonomicznej w strefie euro.

Traktat z Lizbony ułatwia uruchomienie wzmocnionej współpracy i daje większą
autonomię państwom ją tworzącym. Może to uczynić minimum dziewięć państw
członkowskich. Decyzję upoważniającą Rada podejmuje większością kwalifikowaną z
wyjątkiem Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. W celu uruchomienia decyzji
grupa państw kieruje wniosek do Komisji Europejskiej, określając zakres i cele wzmocnionej
współpracy. Należy założyć, że członkowie grupy określają również warunki udziału we
wzmocnionej współpracy, która ma wymagać realizacji określonych celów, co ma służyć
zabezpieczeniu się przed udziałem państw zainteresowanych wyłącznie wpływem na proces
decyzyjny, a nie podjęciem rzeczywistych zobowiązań.

Wzmocniona współpraca może być uruchomiona jedynie w obszarach, których dotyczą
obecne traktaty, chociaż można sobie wyobrazić zastosowanie klauzuli elastyczności z art.
308 TUE do poszerzenia zakresu możliwego stosowania wzmocnionej współpracy.
Mechanizm umożliwia udział w obradach – chociaż nie w głosowaniu – przedstawicielom
państw nieuczestniczących we wzmocnionej współpracy. W ramach wzmocnionej
współpracy zdecydowanie łatwiejsze może się okazać zastosowanie klauzuli passarelle i
zmiana reżimu podejmowania decyzji na większościowy, a także zmiana ze specjalnej na
zwykłą procedurę legislacyjną. Z drugiej strony można się spodziewać, że sporym
wyzwaniem będzie stosowanie definicji większości kwalifikowanej określonej w Traktacie,
ponieważ wewnętrzna równowaga może być zupełnie inna od tej, z jaką mamy do czynienia
w całej UE.

Wzmocniona współpraca pozostaje otwarta dla państw członkowskich, które nie biorą w niej
udziału od samego początku. Jest to jednak uzależnione od spełnienia warunków uczestnictwa
określonych w decyzji upoważniającej. Potwierdzenie spełnienia warunków znajduje się w

13

gestii Komisji Europejskiej, z wyjątkiem obszaru Wspólnej Polityki Zagranicznej i
Bezpieczeństwa, gdzie leży ono w kompetencjach Rady. Procedura ta może być
problematyczna w praktycznym zastosowaniu, ponieważ Komisji Europejskiej powinno
równolegle zależeć na wprowadzeniu proponowanej legislacji w skali całej UE. Może więc
nie kierować się wyłącznie oceną spełnienia warunków uczestnictwa, ale raczej oceną
prawdopodobieństwa pełnego zastosowania danego rozwiązania. Z drugiej strony,
uruchomienie wzmocnionej współpracy w wybranym obszarze może być równoznaczne z
przyjęciem założenia, że zaawansowanie integracji w pełnym składzie jest, przynajmniej w
danym momencie, niemożliwe. Nie ulega wątpliwości, że nawet jeżeli legislacja dla całej
Unii miałaby zostać zaproponowana niezależnie od zawiązania się wzmocnionej współpracy,
decyzje podjęte w jej ramach będą miały decydujący wpływ na charakter rozwiązań
wdrażanych w pełnym gronie.

6. Rozwiązania instytucjonalne w obszarze polityki zagranicznej

Wzmocnienie zdolności instytucjonalnych Unii Europejskiej w zakresie Wspólnej
Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa i stosunków zewnętrznych jest jedną z
zasadniczych innowacji Traktatu z Lizbony. Świadczy o rosnącej dojrzałości politycznej
Unii Europejskiej, w której założycielskich dokumentach, jeżeli za takie uznamy Traktat
Rzymski, nie było odniesienia do zaangażowania ówczesnej Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej w sprawy międzynarodowe, z wyjątkiem handlu.

Nie ulega wątpliwości, że innowacje stanowią unikatową szansę wzmocnienia spójności i
efektywności działań zewnętrznych UE. Zostanie ona wykorzystana nie tylko wówczas,
kiedy nowe rozwiązania instytucjonalne zostaną skrupulatnie przemyślane i rozsądnie
wdrożone, lecz także w sytuacji, gdy państwa członkowskie będą chciały, aby polityka
zagraniczna Unii Europejskiej uległa istotnej konsolidacji. Państwa członkowskie będą
musiały wykazać się ogromną wolą polityczną, aby nowy Wysoki Przedstawiciel był nie
tylko organizatorem i zarządcą unijnej współpracy w dziedzinie stosunków zewnętrznych, ale
także rzeczywistym strategiem i reprezentantem Unii w świecie. Zakres współpracy państw
członkowskich z Wysokim Przedstawicielem w obszarze inicjatyw politycznych, a także
wymiany informacji i analiz, przesądzi o skuteczności nowych rozwiązań.

Potencjał UE do wypracowania wspólnego stanowiska w polityce zagranicznej rozwijał
się ewolucyjnie wraz z powstaniem nieformalnej Europejskiej Współpracy Politycznej, a
następnie jej instytucjonalizacją w 1986 roku oraz ustanowieniem Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeństwa w 1991 roku, a także kolejnymi reformami wewnętrznymi w
Komisji Europejskiej. Ważnym wydarzeniem było także nominowanie Wysokiego
Przedstawiciela ds. WPZiB w 1999 roku oraz utworzenie Komitetu Politycznego i
Bezpieczeństwa w miejsce wcześniejszego Komitetu Politycznego. Zmiany te wynikały
niewątpliwie z rosnącej świadomości, że siła i znaczenie UE w stosunkach
międzynarodowych są większe w sytuacji skoordynowanego i spójnego działania.
Niezmiennym aspektem instytucjonalnym współpracy w obszarze polityki zagranicznej była
silna rola prezydencji wynikająca z międzyrządowego charakteru tej polityki. Zaplecze
prezydencji w Brukseli w postaci sekretariatu Europejskiej Współpracy Politycznej
utrzymywało niezależność, także względem Sekretariatu Generalnego Rady UE. Działania
Komisji Europejskiej miały autonomiczny charakter, pozostając bardzo często w luźnym
związku z aktywnością prezydencji oraz państw członkowskich. Równolegle z
przedstawicielstwami Komisji Europejskiej w państwach trzecich Rada zaczęła nominować
swoich własnych Specjalnych Przedstawicieli.

14

Rywalizacja pomiędzy Komisją Europejską a Wysokim Przedstawicielem, a także
pomiędzy Wysokim Przedstawicielem a państwem sprawującym prezydencję o wpływ
na kształt stosunków zewnętrznych Unii, a także dualizm decyzyjny, wynikający z
międzyrządowego charakteru Wspólnej Polityki Zagranicznej oraz wspólnotowego
charakteru działań UE w obszarze stosunków zewnętrznych, stały się bodźcem do
reformy, której wyrazem był zamysł połączenia funkcji Wysokiego Przedstawiciela i
Komisarza ds. Stosunków Zewnętrznych z silnym umiejscowieniem zarówno w Komisji
Europejskiej, jak i Radzie UE. Nie był to więc projekt utworzenia nowej instytucji lub
zmiany reżimu podejmowania decyzji i związanego z tym transferu kompetencji, ale
próba racjonalizacji istniejących struktur i mechanizmów.

Najistotniejszą zmianą jest połączenie dotychczasowych funkcji Wysokiego Przedstawiciela
ds. WPZiB, prezydencji przewodniczącej Radzie do Spraw Zagranicznych i Komisarza ds.
Stosunków Zewnętrznych, co rodzi oczekiwanie większej spójności i skuteczności. Pomimo
bardziej eksponowanych napięć i animozji na linii Komisja Europejska – Sekretariat
Generalny Rady UE, objęcie przez Wysokiego Przedstawiciela przewodnictwa w Radzie
do Spraw Zagranicznych należy uznać za równie istotną, jeżeli nie za najbardziej
znaczącą zmianę dotychczasowego systemu. W dotychczasowej praktyce Wysoki
Przedstawiciel stosunkowo rzadko otrzymywał mandat polityczny do działania względem
państw trzecich. Najczęściej swoich prerogatyw w tym względzie zazdrośnie strzegła
prezydencja.

Zgodnie z nowym artykułem 13a Wysoki Przedstawiciel przewodniczy Radzie do Spraw
Zagranicznych i „przyczynia się poprzez swoje propozycje do opracowania wspólnej polityki
zagranicznej i bezpieczeństwa”, prowadzi w imieniu Unii dialog polityczny ze stronami
trzecimi i jest wspomagany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych składającą się z
urzędników Komisji Europejskiej, Sekretariatu Generalnego Rady oraz dyplomatów
delegowanych z państw członkowskich. Na podstawie artykułu 9e Wysoki Przedstawiciel jest
jednym z wiceprzewodniczących Komisji, „czuwa na spójnością działań zewnętrznych Unii”
i koordynuje działania, które się z tym wiążą. Jest to praktycznie ten sam zestaw zadań, co w
Traktacie Konstytucyjnym, z jednym wyjątkiem w postaci zmiany nazwy Ministra Spraw
Zagranicznych z powrotem na Wysokiego Przedstawiciela. Traktat z Lizbony zawiera także
dwie deklaracje potwierdzające zdolność państw członkowskich do prowadzenia własnej
polityki zagranicznej oraz stwierdzające, że przepisy traktatowe nie zwiększają kompetencji
Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego w tym obszarze. Zarówno zmiana nazwy,
jak i obie deklaracje nie mają jakiegokolwiek rzeczywistego znaczenia politycznego. Są
raczej wyrazem braku gotowości państw członkowskich do dynamicznego rozwoju
polityki zagranicznej Unii poprzez jakikolwiek, nawet najdrobniejszy formalny transfer
kompetencji. Tym bardziej wszystko zależeć będzie od praktyki zastosowania nowych
rozwiązań instytucjonalnych.

Procedury, jakie będą miały zastosowanie zarówno w Komisji Europejskiej, jak i w Radzie
UE, pozostają odmienne. Tym samym Wysoki Przedstawiciel będzie musiał wykazać się
niezwykłą sprawnością i wyczuciem politycznym, aby skutecznie poruszać się pomiędzy
obu instytucjami. Na pewno będzie to oznaczać zwiększenie obciążenia biurokratycznego
Wysokiego Przedstawiciela, co sprawi, że prowadzenie przez niego dialogu politycznego w
ś

wiecie stanie się funkcją prawie niewykonalną. Wysoki Przedstawiciel będzie musiał

sprawnie postępować w sytuacji odmiennych rodzajów podległości – względem Komisji i jej
przewodniczącego, względem Rady oraz względem Parlamentu – oraz różnych procedur, w
tym budżetowych.

15

Zakres zadań, z których objęciem musi liczyć się Wysoki Przedstawiciel /
Wiceprzewodniczący Komisji jest tak ogromny, że racjonalnym staje się pytanie o możliwość
nominowania zastępców Wysokiego Przedstawiciela dla przejęcia przynajmniej części
zadań. Praktyczna decyzja w tym względzie nie będzie łatwa, ponieważ dobór zastępcy w
osobie innego członka Komisji Europejskiej sugerowałby wprowadzenie zależności pionowej,
która stałaby w sprzeczności z zasadą równości komisarzy względem siebie. Rozwiązaniem
mogłoby być w tej sytuacji powołanie komisarza – członka zespołu Wysokiego
Przedstawiciela / Wiceprzewodniczącego Komisji. Tym samym status tej osoby nie
odbiegałby formalnie od statusu innych komisarzy, a jednocześnie w zakresie obowiązków
zostałaby jednoznacznie wpisana przynależność do zespołu nadzorowanego przez Wysokiego
Przedstawiciela. Tego rodzaju rozwiązanie jest bardziej korzystne od umiejscowienia
zastępcy Wysokiego Przedstawiciela poza Komisją Europejską, co oznaczałoby, że obsługuje
on jedynie sprawy związane ze Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa, a więc
duplikowany jest dotychczasowy podział, którego ustanowienie nowych procedur miało być
przezwyciężeniem.

Zarówno państwa członkowskie, jak i Komisja Europejska będą musiały przyzwyczaić się do
nowej sytuacji i mogą chcieć zakładać, że w praktyce „nic się nie zmieniło”. Szczególnie
trudnym wyzwaniem będzie przyjęcie do wiadomości przez państwa sprawujące
prezydencję, że ich wpływ w obszarze stosunków zewnętrznych Unii zostaje drastycznie
zredukowany. Nie jest wykluczone, że państwa członkowskie będą mimo wszystko nalegać
na uwzględnienie roli państwa sprawującego prezydencję także w obszarze stosunków
zewnętrznych. Wskazane byłoby w tym kontekście stałe informowanie prezydencji przez
Wysokiego Przedstawiciela o planowanej agendzie prac Rady do Spraw Zagranicznych oraz
udzielanie głosu prezydencji w pierwszej kolejności na samych posiedzeniach. Wysoki
Przedstawiciel będzie musiał pozyskać zaufanie mniejszych i średnich państw członkowskich,
tym bardziej że od samego początku swojej funkcji będzie postrzegany jako wyraziciel
intencji politycznych państw dużych.

Ustanowienie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych jest istotną innowacją
ponieważ stworzy silne zaplecze dla Wysokiego Przedstawiciela, który dotąd opierał
swoją aktywność na stosunkowo wąskiej grupie ekspertów. Dodatkowym wsparciem
będzie odrębny od Służby system delegatur w państwach trzecich. Pozwoli także na oddolne
budowanie kultury strategicznej w gronie osób zajmujących się unijną polityką zagraniczną.
Punktem wyjścia do prac nad formułą przyszłego funkcjonowania Wysokiego Przedstawiciela
oraz kształtem Europejskiej Służby będzie dokument przedstawiony wspólnie w maju 2005
roku przez Komisję Europejską i Wysokiego Przedstawiciela.

Zgodnie z dotychczasowym założeniem w sprawie Europejskiej Służby Działań
Zewnętrznych ma ona składać się z delegowanych na jednakowy okres (np. 5 lat)
urzędników, którzy zachowają swoją ścieżkę kariery w macierzystych instytucjach oraz
dyplomatów delegowanych przez państwa członkowskie zatrudnianych na zasadzie
pracowników tymczasowych lub ekspertów narodowych. Kandydaci podlegaliby selekcji w
oparciu o ich umiejętności i wiedzę ekspercką, aczkolwiek mechanizm zachowania
równowagi geograficznej i adekwatnej reprezentacji wszystkich państw członkowskich
będzie niezbędny. Procesem selekcji powinna zajmować się niezależna komisja, która musi
czuwać nad równowagą przy obsadzie kluczowych stanowisk, od szefów wydziałów i tym
samym przewodniczących grup roboczych po Szefów delegatur.

Europejska Służba mogłaby zostać ustanowiona na bazie Decyzji Rady jako Agencja UE
finansowana z unijnego budżetu. Traktatowo wymagana zgoda Komisji Europejskiej będzie

16

tym bardziej niezbędna, że to ona będzie źródłem znacznej części aktywów przyszłej Służby.
Dużym wyzwaniem będzie znalezienie adekwatnej równowagi pomiędzy wpływem
poszczególnych instytucji, biorąc pod uwagę nieuchronną przewagę liczbową personelu
Komisji Europejskiej, gdzie w pionie Dyrekcji Generalnej ds. Stosunków Zewnętrznych oraz
w delegacjach Komisji w świecie zatrudnionych jest 6 tys. osób. Z Sekretariatu Generalnego
Rady do ESDZ wejdą Departament Generalny ds. Zewnętrznych i Polityczno-Wojskowych,
Sztab Planowania i Wczesnego Ostrzegania, Sztab Wojskowy i Centrum Sytuacyjne,
aczkolwiek to ostatnie wykonuje również pewną ilość zadań w obszarze spraw
wewnętrznych. Najbardziej optymalne jest dążenie do tworzenia nowej kultury
instytucjonalnej w oparciu o Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, która byłaby także
zaczynem myślenia strategicznego w ramach UE.

O sprawności Służby zadecyduje wiele czynników. Niemniej jednak jednym z głównych jest
niewątpliwie jego struktura, która raz wprowadzona w życie ma szanse przyjąć stałą, trudną
do zmodyfikowania postać. Jeżeli ministerstwa spraw zagranicznych państw członkowskich
są jakimkolwiek punktem odniesienia, najczęściej spotykamy w nich strukturę geograficzną z
przyporządkowaniem kontynentów, czy też regionów do poszczególnych departamentów
terytorialnych. Coraz częściej mamy jednak do czynienia z departamentami funkcjonalnymi,
które zajmują się takimi problemami, jak nieproliferacja broni masowego rażenia, czy
przeciwdziałanie zmianom klimatycznym. W przypadku Europejskiej Służby Działań
Zewnętrznych równowaga będzie musiała zostać przesunięta w stronę wydziałów
regionalnych, zajmujących się całym spektrum spraw na danym obszarze. Częściowo wynika
to ze sposobu zapisania w Traktacie zakresu zadań Wysokiego Przedstawiciela, który
„odpowiada w ramach Komisji za jej obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych i
koordynację innych aspektów działań zewnętrznych Unii”. Sformułowanie to można
zinterpretować jako oznaczające, że ESDZ powinna swoim zakresem działania obejmować
stosunki z państwami trzecimi, podczas gdy problematyka rozszerzenia i handlu, a także
zewnętrzne aspekty polityki w obszarze energii i ochrony środowiska, powinny pozostać w
gestii istniejących dyrekcji Komisji Europejskiej.

To powiedziawszy, nie ulega wątpliwości, że wydziały regionalne będą podstawowym
ogniwem systemu ustanawianego przez Służbę. Zgodnie z raportem na temat ESDZ z 2005
roku wydziały geograficzne nie powinny być powielane ani w Sekretariacie Rady, ani w
Komisji Europejskiej. Oznacza to, że wydziały zajmujące się Bałkanami Zachodnimi i Afryką
zostałyby przeniesione do ESDZ z DG ds. Rozszerzenia i DG Rozwój, w których są obecnie
usytuowane. Oznacza to, że zapobiegając niespójności na linii Komisja Europejska –
Rada, nowy Traktat tworzy potencjalnie nowe źródła napięć, tym razem między ESDZ a
Komisją Europejską. Pozbawione stanowisk „terytorialnych” DG ds. Rozszerzenia i DG ds.
Rozwoju mogą chcieć intensywnie zabiegać o zabezpieczenie wpływu na najważniejsze
dokumenty, formy dialogu i decyzje dotyczącego ich obszaru kompetencji. Tak czy inaczej
niezbędna będzie ścisła współpraca wydziałów regionalnych z dyrekcjami funkcjonalnymi.

ESDZ będzie musiała posiadać silny sztab strategii i planowania, umożliwiający
wypracowywanie założeń w dłuższym horyzoncie czasowym. Nie jest wykluczone, że do
spraw najbardziej wrażliwych i istotnych obszarów tematycznych powinny zostać także
utworzone odrębne wydziały lub zespoły. Pod tym względem Służba będzie musiała działać
elastycznie. Nie ulega wątpliwości, że szczególnie silną pozycję będzie miał w nowym
systemie Gabinet Wysokiego Przedstawiciela i Wiceprzewodniczącego Komisji.

O przejrzystości i sprawności nowego systemu zadecyduje także spójność i łańcuch
dowodzenia, które powinny być wyraźnie obecne na różnych szczeblach procesu

17

decyzyjnego. Dotyczy to w szczególności grup roboczych Rady, którym powinni
przewodniczyć urzędnicy ESDZ. Byłoby to logiczną konsekwencją decyzji o powierzeniu
Wysokiemu Przedstawicielowi prowadzenia prac Rady do Spraw Zagranicznych, a jego
przedstawicielowi obrad Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa. Ze strony państw
członkowskich prawdopodobna jest presja, by zachować przynajmniej część grup w swojej
gestii. Niemniej jednak tego rodzaju podział, aczkolwiek możliwy i mający pozytywną cechę
w postaci wzmocnienia poczucia współwłasności ze strony państw członkowskich, na pewno
utrudniłby Wysokiemu Przedstawicielowi realizację jego zamierzeń. Gdyby do niego doszło,
wskazane byłoby zapewnienie przez ESDZ niezbędnego wsparcia merytorycznego i
organizacyjnego dla przewodniczących grup, którzy byliby wówczas wyłaniani spośród
przedstawicieli państw członkowskich. Otwartą kwestią pozostaje przewodnictwo w
COREPER, aczkolwiek należy się w tej sprawie spodziewać dążenia do podtrzymania roli
państw sprawujących prezydencję. W obszarze stosunków zewnętrznych UE byłoby jednak z
niezwykłą korzyścią dla procesu decyzyjnego, aby Wysoki Przedstawiciel lub delegowana
przez niego osoba (reprezentant WP w COREPER) lub jego doradcy odgrywali ważną rolę w
pracach Komitetu, przygotowując i przedstawiając zagadnienia z ich obszaru kompetencji.

ESDZ pod kierownictwem Wysokiego Przedstawiciela powinna także obsługiwać
Przewodniczącego Rady Europejskiej, posiadającego kompetencje reprezentowania Unii na
zewnątrz na swoim szczeblu. Byłoby całkowicie zbędnym powielaniem ośrodków
decyzyjnych, jeżeli sztab Przewodniczącego Rady Europejskiej stałby się konkurencją dla
ESDZ.

Istotnym, aczkolwiek mniej precyzyjnie przedstawionym w Traktacie elementem systemu
polityki zagranicznej UE będą delegatury w państwach trzecich. Powinny one stać się
istotnym elementem oddziaływania politycznego i realizacji strategii UE w polityce
zagranicznej. Będą musiały pogodzić funkcje obecnych przedstawicielstw Komisji z
realizacją zadań związanych z międzyrządową Wspólną Polityką Zagraniczną i
Bezpieczeństwa. Najbardziej wskazane jest, aby skład osobowy delegatur odzwierciedlał
znaczenie obszarów znajdujących się w kompetencji Komisji lub będących aktualnie w
gestii Rady. Bardzo trudno natomiast byłoby zdefiniować wewnętrzny mechanizm podziału
funkcji w ramach delegatur, których sposób funkcjonowania musi w coraz większym stopniu
odzwierciedlać ewolucję, która dokonuje się w sposobie zarządzania polityką zagraniczną i
bezpieczeństwa Unii i której symbolem jest „podwójny kapelusz” Wysokiego
Przedstawiciela. Przekształcenie delegacji Komisji w delegatury Unii oznacza także, że to
szefowie delegatur powinni przewodniczyć spotkaniom koordynacyjnym w stolicach
państw trzecich.

Delegatury będą musiały wypracować doskonałą łączność i komunikację z całą strukturą
Komisji Europejskiej i Sekretariatu Rady – do decyzji pozostanie, czy kontakty miałyby
odbywać się za pośrednictwem Służby, czy też w sposób bezpośredni. Klarowny charakter
musi mieć na pewno zarządzanie delegaturami UE z jednoznacznym podporządkowaniem
Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych. Odrębną kwestią pozostaje ewentualny rozwój
działań konsularnych wykonywanych w imieniu UE i państw członkowskich przez Służbę i
Delegatury UE. Traktat mówi w zmienionym artykule 20 TUE, że Delegatury mają
„przyczyniać się do wprowadzenia w życie prawa obywateli Unii do ochrony na terytorium
państw trzecich”. W maju 2006 roku propozycje dotyczące realizacji tego zadania oraz
utworzenia europejskich sił obrony cywilnej przedstawił Komisji i Radzie Michel Barnier.
Temat został także podjęty w ramach cyklu działań nazwanych „Europa projektów” i
dyskutowanego w trakcie austriackiej prezydencji w UE.

18

Traktat z Lizbony w stosunkowo mechaniczny sposób zamienia sformułowanie
„delegacje Komisji” na „delegatury Unii”, nie uszczegóławiając konsekwencji, jakie się z
tym wiążą. Traktat stwierdza także, że misje dyplomatyczne państw członkowskich i
delegatury UE w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych „współpracują
ze sobą”. Delegatury UE nie są przedstawione w Traktacie jako część składowa
Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, aczkolwiek w praktyce niezbędne będzie
zapewnienie ich podległości względem szefostwa Służby. Potrzebna będzie także zmiana
profilu delegatur i przekształcenie ich z placówek o technicznym charakterze w polityczne
przedstawicielstwa UE. Na dalszym etapie delegatury mogłyby przejąć część funkcji
obecnych ambasad państw członkowskich, umożliwiając każdemu państwu indywidualnie
decyzję o redukcji jego obecności dyplomatycznej w państwach trzecich. W pierwszej
kolejności jednak ESDZ będzie musiał skoncentrować się na wykonaniu swoich
podstawowych funkcji. Podległość Wysokiemu Przedstawicielowi powinna oznaczać
działanie zorientowane na wsparcie jego osoby w wykonaniu podstawowych zadań.

Spójność działań Unii Europejskiej jest jej ogromną wartością. Niemniej jednak w sytuacji, w
której istnieje ogromna różnorodność interesów państw członkowskich, należy założyć, że
rozbieżność opinii może być częstszym, a nie rzadszym zjawiskiem w UE. Jest także
bardzo prawdopodobne, że część państw członkowskich będzie w przyszłości gotowa do
podjęcia działań w sytuacji, w której inni członkowie UE nie są tym zainteresowani. Co
prawda zmieniony artykuł 11 TUE mówi, że UE prowadzi politykę opartą na rozwoju
wzajemnej solidarności politycznej oraz osiąganiu coraz większego stopnia zbieżności działań
państw członkowskich, to jednak w rzeczywistości pewien stopień elastyczności będzie
niezbędny. Jego wyrazem jest możliwość wprowadzenia w życie wzmocnionej współpracy w
obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, a także bezpośrednie odwołania
do grup państw członkowskich w odniesieniu do realizacji misji cywilnych i wojskowych UE.

Nowatorski charakter ma współpraca strukturalna w ramach Europejskiej Polityki
Bezpieczeństwa i Obrony. Kryteria udziału są w niej z góry określone i dotyczą zobowiązań
w zakresie zdolności wojskowych. Można argumentować, że zdolności te nie są
wystarczająco precyzyjnie określone w Protokole w sprawie stałej współpracy strukturalnej,
który wymaga wysokiej operacyjnej gotowości wojskowej, niemniej jednak pewien zakres
arbitralności decyzji w tym obszarze jest niezbędny. Sam mechanizm współpracy
strukturalnej ma na celu wygenerowanie poprawy potencjału UE w obszarze, który w chwili
obecnej w sposób wyraźny „odstaje” od innych płaszczyzn procesu integracji. Z politycznego
punktu widzenia czynnikiem motywującym ma być zawężenie kręgu państw
uczestniczących we współpracy strukturalnej w ścisłej relacji z gotowością do poprawy
swoich zdolności. Jest bardzo możliwe, że tego rodzaju mechanizm oddziaływania na
skuteczność UE może znaleźć zastosowanie także w innych obszarach procesu integracji,
jeżeli sprawdzi się w odniesieniu do współpracy strukturalnej. Jedną z implikacji jego
potencjalnego sukcesu, może być bardziej intensywne wykorzystywanie mechanizmu
wzmocnionej współpracy, dotąd znajdującego się w swego rodzaju hibernacji.

Wnioski

Traktat z Lizbony nie jest przez nikogo uważany za szczytowe osiągnięcie europejskiej myśli
integracyjnej. Jeszcze trzy lata temu byłoby nie do pomyślenia, że przywódcy UE tak zgodnie
zaakceptują dokument powielający w swojej formie wszystkie dotychczasowe ułomności
prawa pierwotnego Unii. Bezsprzecznie podstawową zaletą nowego traktatu będą
usprawnienia instytucjonalne, które wprowadza. Co więcej sukces lub porażka innowacji

19

instytucjonalnych zadecyduje o przyszłości traktatowej metody integracji. Traktat z
Lizbony pozostanie na pewien czas punktem odniesienia. Wszystkie mechanizmy
elastyczności, które zawiera będą musiały w pełni zostać zastosowane w praktyce, zanim
Unia Europejska będzie gotowa do kolejnej reformy traktatowej.