Źródło:

Leszek Garlicki

„Rozważania”, Prawo i Życie, czerwiec 2000 r.

Konstytucyjny system źródeł prawa

Rozważania swoje pragnę ograniczyć jedynie do wskazania rozstrzygnięć dotyczących konstytucyjnego systemu źródeł prawa, jakie już zostały podjęte przez Trybunał Konstytucyjny. Z natury rzeczy wypowiedzi orzecznicze Trybunału nie mogą mieć charakteru zupełnego czy zorganizowanego w znacznym stopniu zależą one zarówno od materii spraw kierowanych do Trybunału, jak i od gotowości Trybunału do formułowania szerszych wizji czy koncepcji.

Pamiętać też trzeba, że zawisłą w Trybunale pozostaje sprawa prawotwórczych kompetencji organów NBP i dopiero po jej rozstrzygnięciu bliższe stanie się wyjaśnienie wielu - dziś jeszcze otwartych - kwestii. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał nie zajmował się jeszcze prawem miejscowym i dlatego pozostawiam tą problematykę w całości poza zakresem rozważań. Problemy systemu źródeł prawa od dawna zajmowały jedno z centralnych miejsc w doktrynie polskiego prawa konstytucyjnego, a już w latach 60. uformowały się - zwłaszcza pod wpływem prac S. Rozmaryna i W. Zakrzewskiego (by wspomnieć tylko o zmarłych „klasykach”) - pewne, do dziś aktualne punkty wyjścia. W niemałym stopniu czerpały one zresztą inspirację z klasycznych doktryn europejskich, przede wszystkim z XIX-wiecznej nauki niemieckiej. Dało to podstawę do sformułowania trzech zasadniczych doktryn: koncepcji wyłączności ustawy, koncepcji wykonawczego charakteru rozporządzenia oraz koncepcji ograniczonej legitymacji aktów samoistnych. Nakładały się one na ogólną ideę konstytucji jako ustawy zasadniczej, też stosunkowo szeroko rozpracowanej przez doktrynę. Natomiast mniej wyraźne było stanowisko doktryny wobec relacji pomiędzy prawem wewnętrznym a prawem międzynarodowym. Te doktrynalne punkty wyjścia kształtowały się w ramach politycznych uwarunkowań „realnego socjalizmu”, co znajdowało wyraz zarówno w przyjmowanych ustaleniach, jak i w - bardzo niekiedy znacznym - dystansie, jaki oddzielał koncepcje naukowe od rzeczywistości stanowienia i stosowania prawa Na utrzymywanie się owego dystansu poważny wpływ miało także ówczesne pojmowanie roli sądownictwa i ograniczenia zakresu jego właściwości. Nie może więc dziwić, że nigdy w PRL nie powiodły się próby stworzenia ustawy o tworzeniu prawa.

Siłą koncepcji doktrynalnych była jednak ich zdolność przenikania do praktyki sądowej.

Znajdowało to skromny wyraz w pierwszym trzydziestopięcioleciu Polski Ludowej, m.in. z uwagi na ograniczenia kognicji sądów do spraw karnych i cywilnych (prawa pracy), w których tradycyjnie nie lubiano wykraczać poza uregulowania kodeksowe.

Trzeba jednak przypomnieć, że już w 1957 r. SN dopuścił możliwość odmowy zastosowania aktu podustawowego, który pozbawiony jest należytego oparcia w systemie źródeł prawa. Sytuacja uległa radykalnej zmianie po powstaniu sądownictwa administracyjnego i - jak wiadomo - orzecznictwo NSA od samego początku szeroko podjęło problemy systemu źródeł prawa, w szczególności konsekwentnie ograniczając pole stanowienia tzw. aktów samoistnych. Koncepcje doktrynalne zaczęły znajdować - w miarę systematyczne - odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, a proces ten uległ dalszej intensyfikacji po powstaniu Trybunału Konstytucyjnego i po pojawieniu się Rzecznika Praw Obywatelskich. Jak wiadomo, znakomita część spraw kierowanych w latach 80. do TK dotyczyła aktów podustawowych i na tym tle Trybunał - nawiązując zarówno do orzecznictwa NSA, jak i do ustaleń doktrynalnych - sformułował całościową koncepcję relacji pomiędzy ustawami a aktami podustawowymi.

Zmian zasadniczych nie przyniosło też orzecznictwo okresu 1989-1997, choć oczywiście tworzyło się ono na tle nowego kontekstu wartości konstytucyjnych i w nowej sytuacji politycznej. To jednak rzutowało przede wszystkim na materialnoprawne treści orzecznictwa TK, natomiast - gdy chodzi o problemy systemu źródeł prawa -w znacznym stopniu zarysowała się kontynuacja i stabilizacja tych linii orzeczniczych, które zaczęły się kształtować w końcu poprzedniej dekady. Było to o tyle zrozumiałe, że w tym zakresie nie przeprowadzono dalej idących zmian konstytucyjnych i problem nowego ujęcia systemu źródeł prawa czekał na rozwiązanie aż do uchwalenia konstytucji z 1997 r.

Jak wiadomo, konstytucja z 1997 r. przyjęła rozwiązania zupełnie nowe nie tylko pod względem formalnym (wydzielenie problematyki systemu źródeł prawa w odrębny rozdział ustawy zasadniczej), ale i pod względem merytorycznym. Zasadnicze znaczenie miało zwłaszcza rozróżnienie źródeł prawa powszechnie obowiązującego (i -w miarę wyraźne - zarysowanie tendencji do ujęcia ich w system o zamkniętym charakterze) od źródeł prawa wewnętrznego charakteryzujących się przede wszystkim ograniczonym zakresem obowiązywania. Nakładało się to na - nowe i stosunkowo szerokie - ujęcie miejsca i roli prawa międzynarodowego, a także na wyraźne zaakcentowanie roli konstytucji jako ustawy zasadniczej i obowiązku jej bezpośredniego stosowania. Na tym - zupełnie nowym - tle odmiennego znaczenia musiały nabrać rozwiązania tradycyjne (też szeroko obecne w nowej konstytucji), zwłaszcza koncepcja wyłączności ustawy i jej relacji do rozporządzenia.

Pełne rozpracowanie nowych unormowań konstytucyjnych jest sprawą doktryny, ale nie można też nie zauważyć, że od samego początku stawały się one także przedmiotem orzeczniczych wypowiedzi sądów i to nie tylko TK i NSA, ale też - w widocznym zakresie - SN. Nie wdając się w omówienia całościowe, powstaje pytanie, jakie konkluzje można dzisiaj wyprowadzać z orzecznictwa TK, jakie formowało się w ostatnich trzydziestu miesiącach.

Dualistyczny charakter systemu źródeł prawa?

Rozdzielenie źródeł prawa powszechnie obowiązującego i źródeł prawa wewnętrznego stanowi jedno z najważniejszych rozwiązań nowej konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wydaje się to dostrzegać. W wyroku z 20 X 1998 (K 7/98, OTK ZU 1998. s. 503-504) wskazano, że „Konstytucja z 1997 r.... przejęła zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego” i - na podstawie tego punktu wyjścia - uznano niedopuszczalność regulowania praw i obowiązków jednostki przez zarządzenia wydawane przez ministrów.

Nawiązano do tego - choć jakby z drugiej strony - w wyroku z 1 XII 1998 (K 21/98, OTK ZU 1998, s. 645). wskazując że „system aktów prawa wewnętrznego ma - w przeciwieństwie do systemu aktów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego - charakter systemu otwartego, w każdym razie w zakresie podmiotowym”. Niejako podsumowujący charakter ma zaś wyrok z 9 XI 1999 (OTK ZU 1999. s. 785), w którym zauważono, że „Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już o kwestiach ogólnej konstytucyjnej koncepcji systemu źródeł prawa... Jej podstawą jest rozdzielenie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego od systemu aktów prawa wewnętrznego i uznanie, że sytuacja prawna obywatela (oraz wszelkich podmiotów pozostających poza „władzą organizacyjną” organu wydającego akt normatywny) może być regulowana tylko w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego, wymienionych w art. 87 konstytucji”. Nie ulega więc wątpliwości, że Trybunał przyjmuje rozdzielenie prawa powszechnie obowiązującego i prawa wewnętrznego jako punkt wyjścia przy postrzeganiu obecnego systemu źródeł prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego uznaje się przy tym za ujęte w system zamknięty, zarówno gdy chodzi o podmioty uprawnione do stanowienia prawa, jak i formy aktów, w jakich prawo to może być stanowione.

W zasadzie wyliczenie źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest zawarte w art. 87 konstytucji, ale Trybunał zauważa też, że zawarte tam wyliczenie „nie ma charakteru wyczerpującego”.

Wśród wymienionych (w art. 87) źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie znalazło się bowiem rozporządzenie z mocą ustawy, które wydaje prezydent w warunkach określonych w art. 234 konstytucji. Nie ma również aktów normatywnych stanowionych przez organizację międzynarodową, o której mowa w art. 91 ust 3 konstytucji” (K 21/98, s. 645).

Na „pograniczu” znajdować się też mogą niektóre postanowienia regulaminów parlamentarnych, bo istnieje sfera spraw, które mogą być regulowane w ustawie „i w sposób uszczegóławiający - w regulaminach parlamentarnych. Ta... sfera obejmuje - z mocy art. 112 konstytucji - sprawy szczegółowe związane ze sposobem wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu” (wyrok z 14 IV 1999, K 8/99, OTK ZU 1999, s. 251). Nie nadaje to, oczywiście, regulaminom parlamentarnym charakteru „pełnego” źródła powszechnie obowiązującego prawa, skoro jednak Trybunał dopuszcza możliwość równoległego normowania pewnych, bardzo zresztą specyficznych, materii przez ustawy i regulaminy, to może to oznaczać, że w tej sferze regulaminu nie można traktować tylko jako aktu prawa wewnętrznego. Prowadzi to konkluzji, że „zamkniętość” systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa polega na tym, że Trybunał Konstytucyjny dopuszcza istnienie tylko takich źródeł tego prawa, które za takie zostały w sposób wyraźny uznane przez samą konstytucję. Nie ma natomiast możliwości rozszerzania katalogu tych źródeł przez ustawy.

Trybunał Konstytucyjny nie zajął się jeszcze pytaniem o charakter układów zbiorowych pracy, wspomnianych w art. 59 ust 2 konstytucji. Jak wiadomo w doktrynie istnieją poglądy uznające układy zbiorowe za szczególne źródła prawa powszechnie obowiązującego (K. Kolasiński, L Kaczyński). podobne podejście zaznaczyło się też w orzecznictwie SN (zob. postanowienie z 28 V 1998, IPKN 138/98, OSP 1999, nr 11, poz.206).

Inaczej traktuje Trybunał Konstytucyjny konstytucyjne ujęcie źródeł prawa wewnętrznego.

Jak wiadomo, art. 93 wspomina tylko o uchwałach RM oraz zarządzeniach PRM i ministrów. W przekonaniu TK należy jednak uznać, że „art. 93 nie dokonał wyczerpującego wyliczenia wszelkich aktów wewnętrznych, jakie mogą być wydawane pod rządami konstytucji z 1997 r., a więc że co do formy i uprawnionych podmiotów nie zamknął katalogu aktów prawa wewnętrznego. Jak powiedziano wyżej, nawet art. 87 nie ustanowił zamkniętego katalogu aktów będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego, choć uzupełnienie tego katalogu możliwe jest tylko na podstawie szczególnych przepisów konstytucyjnych. Uzupełnianie katalogu aktów prawa wewnętrznego może natomiast następować zarówno z mocy wyraźnych postanowień konstytucyjnych, jak i z mocy postanowień ustawowych, które do wydawania takich aktów mogą upoważniać, gdy respektują one ogólną zasadę podległości organizacyjnej adresata aktu w systemie organów państwowych. Tylko taka wykładnia odpowiada, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istocie aktów prawa wewnętrznego i potrzebom funkcjonowania aparatu państwowego. O ile bowiem suma postanowień konstytucyjnych, które dotyczą źródeł prawa powszechnie obowiązującego składa się na całościowy system, oparty na pełnym zróżnicowaniu form działalności prawodawczej i podmiotów uprawnionych do wykonywania tej działalności (co w sposób oczywisty wyklucza uzupełnianie postanowień konstytucyjnych przez ustawodawcę zwykłego), to uznanie, że akty wewnętrzne mogą być wydawane tylko w formach przewidzianych w art. 93 i tylko przez podmioty wymienione w tym artykule, oznaczałoby pozbawienie pozostałych organów możliwości wydawania jakichkolwiek regulacji prawnych, nawet odnoszących się tylko do jednostek (organów) tym organom podległych” (K 21/98, s. 645).

Doprowadziło to Trybunał do - zacytowanej już - konkluzji, że .system aktów prawa wewnętrznego ma... charakter systemu otwartego, w każdym razie w zakresie podmiotowym” (tamże). Wynika z tego, że wyliczenie zawarte w art. 93 ust 1 ma tylko charakter przykładowy i może być uzupełniane przez regulacje o podkonstytucyjnym charakterze. Zarazem jednak art. 93 ma także charakter paradygmatyczny, bo choć „nie ma konstytucyjnego zakazu, by przepisy ustawowe upoważniały także inne podmioty do stanowienia zarządzeń czy uchwał, bądź też nawet aktów inaczej nazwanych.... wszystkie te akty muszą się mieścić w modelu określonym w art. 93 konstytucji... Każdy taki akt może więc obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust 1), każdy może być wydany tylko na podstawie ustawy (art. 93 ust 2), każdy podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3), żaden nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2)” (K 21/98, s. 646). W ten sposób „otwarcie” systemu aktów prawa wewnętrznego oznacza zarazem poddanie wszystkich tych aktów reżimowi wskazanemu w art. 93, choć - formalnie rzecz biorąc - art. 93 odnosi się tylko do aktów wydawanych przez RM, jej prezesa i ministrów.

Podstawową różnicą pomiędzy aktami prawa powszechnie obowiązującego a aktami prawa wewnętrznego Trybunał Konstytucyjny wydaje się upatrywać w ujęciu kręgu ich adresatów.

„Za podstawowy element tego modela trzeba uznać zakres aktu wewnętrznego; który w żadnym wypadku nie może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu ten akt” (K 21/98, s. 646). Natomiast „sytuacja prawna obywatela (oraz wszelkich podmiotów pozostających poza „władzą organizacyjną” organu wydającego akt normatywny) może być regulowana tylko w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego” (K 28/98. s. 785).

Innymi słowy, przesłanką wydania aktu wewnętrznego jest - niezależnie od innych wymagań konstytucyjnych - istnienie stosunku „podległości” między organem wydającym akt a „jednostkami organizacyjnymi”, do których akt ten jest adresowany. Jeżeli stosunek taki nie występuje, to sytuacja prawna adresatów może być normowana tylko aktami prawa powszechnie obowiązującego.

Pozostaje jednak pytanie, kiedy mamy do czynienia z sytuacją tak rozumianej „podległości” i tu - już obecnie - rysuje się najdelikatniejszy punkt omawianej koncepcji Łatwiej to określić, gdy chodzi o relacje wewnątrz aparatu rządowego, a więc tą sferą podległości, którą w pierwszym rzędzie ma na myśli art. 93 ust 1. Na tym jednak nie wyczerpuje się faktyczny zakres istnienia „aktów wewnętrznych”. Dostrzega to też TK, dopuszczając szersze rozumienie koncepcji „podległości”. W wyroku K 21/98 uznano więc, że konstrukcja ta może znajdować zastosowanie do relacji dwóch organów konstytucyjnych - Sejmu i NIK. Oparcie tego rozumowania na formule art. 202 ust 2 („NIK podlega Sejmowi”) pozwoliło na wskazanie, że „użycie przez ustawodawcę konstytucyjnego tego samego pojęcia dla scharakteryzowania wzajemnej relacji „podległości” między organami państwowymi dowodzi, że ustrojodawca zakłada, że konstytucyjne stosunki między Sejmem, a NIK są reglamentowane w drodze aktów o charakterze wewnętrznym” (s. 646). Trybunał poszedł zresztą jeszcze dalej, bo uznał także dopuszczalność stanowienia takich aktów pod adresem NIK przez Marszałka Sejmu (zob. jednak zdanie odrębne L Garlickiego. tamże, s. 648-649). Trudno przewidzieć, jak będą formowały się kryteria „podległości” w dalszym orzecznictwie TK. W relacjach Sejmu z NIK dobrego punktu zaczepienia dostarczyła sama terminologia konstytucji i to nie pozwala wyprowadzać zbyt daleko idących wniosków z omawianego wyroku TK. Nawet też jeżeli dopuścić szeroką (może nawet - funkcjonalną) interpretację podległości, nie można zapominać, że art. 93 dopuszcza kierowanie aktów wewnętrznych tylko do „jednostek organizacyjnych” podległych organowi wydającemu te akty. Wydaje się to sugerować, że adresatami aktów wewnętrznych w każdym razie nie mogą być obywatele (inne podmioty podobne).

Dotychczasowe orzecznictwo TK wydaje się też wskazywać, że system źródeł prawa traktuje się dychotomicznie, tzn. zakłada się, że akt normatywny musi mieć charakter albo aktu prawa powszechnie obowiązującego, albo aktu prawa wewnętrznego. Nie dopuszczano natomiast możliwości istnienia trzeciej, pośredniej kategorii aktów, prawo wydawania których wynikałoby z konstytucyjnych kompetencji (zadań) organów je stanowiących. W doktrynie sygnalizowano (M. Kulesza) taką koncepcję, która zresztą swoimi korzeniami tkwi w rozmarynowskiej konstrukcji „aktów samoistnych”. Problem ten nie stanął dotąd przed TK, ale nie można nie zauważyć, że pójście taką drogą nieuchronnie prowadziłoby do rozchwiania całego systemu źródeł prawa.

Zakres ustawy

Rozważania nad zakresem ustawy tradycyjnie obracały się wokół dwóch pytań: „jakie sprawy mogą być regulowane tylko przez ustawy; czy istnieje jakieś prawne ograniczenie kręgu spraw, które mogą być normowane przez ustawy?” (5. Rozmaryn: Ustawa w PRL, s. 148).

Jak wiadomo, na tle pierwszego z tych pytań została sformułowana koncepcja tzw. wyłączności ustawy. W latach 90. konieczne okazało się jednak nowe spojrzenie na przyjęte wcześniej konkluzje. Jedną z podstawowych cech charakteryzujących ustawę był zawsze jej nieograniczony zakres przedmiotowy (oczywiście przy założeniu, ze zachowuje ona charakter aktu ogólnego i ustanawiającego normy prawne). Trybunał Konstytucyjny szereg razy podkreślał aktualność tego ustalenia, ale - już w 1993 r. -zauważył, że doznaje ono ograniczenia w odniesieniu do regulaminów parlamentarnych. W orzeczeniu z 26 1 1993 (U 10/92, OTK 1993, cz. l, s. 24) wskazano, że „ustawa nie może wkraczać w materie przekazane konstytucją do unormowania regulaminem Sejmu”. Do tezy tej nawiązano w wyroku z 14 IV 1999 (K 8/99, s. 251): „Art. 61 ust 4. art. 112 oraz art. 123 ust. 2 (Konstytucji z 1997 r.) ...ustanawiają zasadę wyłączności regulaminów Sejmu i Senatu w regulowaniu spraw nimi określonych, wykluczając tym samym normowanie tych zagadnień w formie ustawy. Zasada autonomii parlamentu uzasadnia w tym wypadku wprowadzenie wyjątku od zasady nieograniczonego zakresu przedmiotowego ustawy”. Można przypuszczać, że to samo odnosi się do regulaminu Zgromadzenia Narodowego (art. 114 ust 2). Są to jednak wyjątki o charakterze szczególnym, a teza o nieograniczonym zakresie przedmiotowym ustawy znajduje nadal wyraźne potwierdzenie w orzecznictwie.

Zasadę wyłączności ustawy, rozumianą jako zastrzeżenie normowania pewnych materii tylko dla ustawy lub dla - wydanych z jej upoważnienia -aktów wykonawczych, łączono tradycyjnie z regulacjami dotyczącymi sytuacji prawnej jednostki (i podmiotów podobnych).

W takim ujęciu oznaczało to przede wszystkim zakaz normowania takiej materii aktami samoistnymi. Tak też rozumiało to orzecznictwo TK, wielokrotnie wskazując, że „sfera praw i wolności obywateli... jest to bezspornie domena ustawodawcy o znaczeniu matiere reservee a la loi... „(orzeczenie z 19 VI 1992. U 6/92. OTK 1992. cz. l. s. 200; podobnie już orzeczenie z 28 V 1986, U 1/86, OTK 1986, s. 41 i liczne inne, np. z 13 IX 1994. P 2/94. OTK 1994, cz. II, s. 24; z 14 V 1996, K 30/95, OTK ZU 1996. s. 178).

Nie kwestionując ogromnej roli, jaką koncepcja wyłączności ustawy odegrała zwłaszcza dla ograniczenia samoistnej działalności prawodawczej organów rządowych, trzeba jednak zauważyć, że opierała się ona na założeniu, że w tych materiach, które nie są objęte wyłącznością ustawy, dopuszczalne jest stanowienie prawa bez jakiegokolwiek zaczepienia w obowiązującym ustawodawstwie. Jak wiadomo, konstytucja z. 1997 r. wprowadziła tu zmianę zasadniczą, bo dla stanowienia norm powszechnie obowiązującego prawa zawsze wymaga formy ustawy lub rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy (pomijam tu kwestie umów międzynarodowych i innych „zewnętrznych” źródeł prawa). Materialne kryteria „wyłączności ustawy”, mozolnie wypracowywane w przedkonstytucyjnej doktrynie i orzecznictwie, ustąpiły tym samym miejsca kryterium formalnemu: jeżeli dana regulacja ma charakter powszechnie obowiązujący, to automatycznie zaliczyć ją trzeba do zakresu ustawodawstwa.

Dostrzega to Trybunał Konstytucyjny. Już w wyroku z 19 V 1998 (U 5/97, OTK ZU 1998. s. 251) zauważono, że „w świetle obowiązującej konstytucji pewnemu przewartościowaniu podlega zasada tzw. prymatu ustaw”. W - powoływanym już - wyroku K 28/98 wskazano zaś, że „nowa konstytucja odeszła od dotychczasowego pojmowania zasady wyłączności ustawy, rozumianej jako obowiązek zachowania ustawowej formy normowania określonych zagadnień. Powiązanie art. 87 ust 1 i art. 92 konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawić się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92. ust 1. W tym sensie wyłączność ustawy nabrała zupełnego charakteru, bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym) bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii. Nie ma więc obecnie potrzeby stawiania pytania, czy dana materia musi być regulowana ustawowo (bo jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa)... „(s. 785-786).

Na tle - tak rozumianej - koncepcji zupełności koniecznego zakresu ustawy pojawia się jednak kolejne pytanie: ,,jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie materie wykonawcze można pozostawić rozporządzaniu” (tamże, s. 786). Trybunat Konstytucyjny kilkakrotnie podejmował je jeszcze pod rządem poprzednich przepisów konstytucyjnych, uznając, że w pewnych dziedzinach, szczególnie delikatnych z punktu widzenia sytuacji jednostki, konieczna jest większa szczegółowość -wręcz zupełność - unormowań zawartych w samej ustawie. Jak łatwo się domyślić, problem pojawił się najpierw na tle prawa karnego. W postanowieniu z 13 VI 1994 'S 1/94. OTK 1994. cz. l, s. 271) wskazano, że „materialne elementy czynu, uznanego za przestępczy, muszą być zdefiniowane w ustawie (zgodnie z konstytucyjna zasada wyłączności ustawy) w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny” (chodziło o regulację odpowiedzialności za naruszenie tajemnicy państwowej). Jeszcze wyraźniej zaznaczono to w orzeczeniu z 26 IV 1995 (K 11/94, OTK 1995, cz. l, s. 137): „Sama ustawa musi w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny definiować wszystkie znamiona czynów zagrożonych karą. Obejmuje to... i element podmiotowy, tzn. określenie zakresu osób, które są adresatami przepisu karnego... Nie może tego natomiast dokonywać akt wykonawczy” (chodziło o zakres obowiązku przeprowadzania transakcji bezgotówkowych). Doktryna określała to mianem „zupełnej” lub „absolutnej” wyłączności ustawy, nie pozostawiającej niczego regulacjom wykonawczym. Zarazem Trybunał uznał, że dotyczy to nie tylko „tradycyjnego” prawa karnego. „Konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić do wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinujacym), a więc do wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji” (orzeczenie z 1 III 1994. U 7/93. OTK 1994. cz. l., s. 41). Podobne stanowisko zajęto w orzeczeniach z 26 IV 1995, jw., s. 137 i z 26 IX 1995. U 4/95. OT KZU 1995. s. 19). Drugą dziedziną wyższej szczegółowości ustawy było prawo podatkowe, co korespondowało z ogólniejszym poglądem Trybunału, że podległość obywatela - państwu występuje to w na tyle drastycznym wymiarze, że konieczne jest przykładanie szczególnej wagi do dochowania „wymagań przyzwoitej legislacji” (zob. np. orzeczenie z 29 III 1994. K 13/94, OTK 1994, cz. l. s. 50). Już w orzeczeniu z 19 X 1988 (Uw 4/88. OTK 1988, s. 71) wskazano, że „nie ulega wątpliwości, że ustawa nie powinna powierzać aktom wykonawczym takich treści, które określają konstrukcję podatku (podmiot, przedmiot, podstawa opodatkowania, stawki)”. Nawiązano do tego w następnym dziesięcioleciu (np. uchwała z 6 IX 1995. W 20/95, OTK ZU 1995, s, 41. uchwala z 15 V 1996, W 2/96, OTK ZU 1996, s 206; orzeczenie z 29 X 1996. U 4/96, OTK ZU 1996, s. 348).

Przesłanką wydania aktu wewnętrznego jest - niezależnie od innych wymagań konstytucyjnych - istnienie stosunku „podległości” między organem wydającym akt a „jednostkami organizacyjnymi”.

Konstytucja z 1997 r. podjęła problem „absolutnej” wyłączności w sposób bezpośredni, bo - w art. 42 -sformułowała zasadę nullum crimen sine legę, a - w art. 217 - przewidziała szczególne ujęcie wyłączności ustawy w sprawach podatkowych.

Nie może dziwić na tym tle, że wyraźnie zarysowała się kontynuacja wcześniejszego orzecznictwa TK w tych kwestiach. Jak - ogólnie - stwierdzono w wyroku K 28/98, odpowiedź na pytanie o konstytucyjnie konieczną szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej „zależy od normowanej materii - w niektórych dziedzinach (np. prawo karne, czy - mówiąc szerzej - regulacje represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych” (OTK ZU 1999. a 786; zob. też wyrok z 16 XI 1999, SK 11/99. OTK ZU 1999. s. 812). Nieco bardziej złożona sytuacja występuje w odniesieniu do prawa podatkowego. .Art. 217 konstytucji nie ma charakteru jednolitego. Z jednej strony ustanawia on bezwzględną wyłączność ustawy dla normowania „nakładania podatków, innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych”. W tych materiach konieczne jest więc uregulowanie w samej ustawie wszystkich podstawowych elementów, tak aby ustawowe zyskało cechy kompletności, precyzji i jednoznaczności (na marginesie warto zaznaczyć podobieństwo tego sformułowania do wymagań odnoszonych do regulacji z zakresu prawa karnego). Trybunał Konstytucyjny wskazywał już, że wyliczenie powyższe trzeba rozumieć jako przejaw reguły o bardziej ogólnym charakterze, zgodnie z którą „wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie” (wyrok z 16 VI 1998. U 9/97, OTK ZU 1998, s. 313)... Takie konstytucyjne określenie ma w pierwszym rzędzie chronić jednostkę przed dowolnością w kształtowaniu konstrukcji podatkowych i stwarzać prawne gwarancje ochrony interesu jednostki w procesie stanowienia i stosowania prawa podatkowego. Nieco inaczej ujęte są końcowe fragmenty art. 217 konstytucji, bo nakazują one zachowanie formy ustawy dla normowania „zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od opodatkowania”. Oznacza to pozostawienie większej możliwości regulacyjnej aktom wykonawczym - skoro bowiem wyłączność ustawy odnosi się w sposób bezwzględny tylko do określania „zasad” oraz „kategorii”, to nie ma konstytucyjnych przeszkód, by materie bardziej szczegółowe zostały powierzone aktom wykonawczym do uregulowania” (K 28/98, s. 786-787). Można zauważyć, że kategoryczność ujęcia „absolutnej” wyłączności ustawy jest tu jednak niższa od odnoszonej do regulacji represyjnych. Z jednej bowiem strony Trybunał podkreśla dwoistość ujęcia art. 217 (i - na tym tle - zauważa, że „materię podatkową zawartą w art. 217 należy wykładać ściśle” - K 28/98. s. 794: terminy płatności podatków nie należą do zupełnej materii ustawowej). Z drugiej strony, nawet w dziedzinach objętych zupełnością ustawy. Trybunał odnosi ją do elementów „podstawowych” lub „istotnych”, co jednak pozostawia pewien margines dla regulacji wykonawczych (zob. zwłaszcza powołany wyżej wyrok U 9/97, s. 313 oraz wyrok z 1 IX 1998. U 1/98.OTK ZU 1998, s. 397, w których uznano, że materie przekazane do rozporządzenia nie mają „istotnego” znaczenia dla konstrukcji danego podatku).

Mniej ukształtowany charakter ma natomiast orzecznictwa Trybunału w innych dziedzinach, prawa. Może najwięcej wskazówek rysuje się na tle wykładni art. 31 ust 3 konstytucji W wyroku z 19 V 1998 (U 5/97, s.252) wskazano ogólnie, że „w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka, zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem możliwości... przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi...”. Podobne stanowisko zajął Trybunał w wyroku z 11 V 1999 (P 9/98, OTK ZU 1999, s. 385): „Trybunał Konstytucyjny uważa, że w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie praw i wolności człowieka i obywatela, przewidziane, konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję, unormowanie ustawowe, cechować musi zupełność”. Niejako pod innym kątem ujmuje ten problem wyrok z 25 V 1998 (U 19/97. OTK ZU 1998, s. 263): „wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności” (tamże nawiązanie do wcześniejszych orzeczeń). Trudno jeszcze powiedzieć, jaka linia orzecznicza wyklaruje się z tych rozstrzygnięć. Wydaje się jednak, że korespondują one z - ogólnie restryktywnym - podejściem Trybunału do rozporządzenia jako formy stanowienia powszechnie obowiązującego prawa.

Ustawa a rozporządzenie

Nowa Konstytucja nie zmieniła w sposób zasadniczy konstrukcji rozporządzenia jako aktu wykonawczego, choć w znacznym stopniu ją doprecyzowała.

Znaczenie rozporządzenia zostało jednak dodatkowo zaakcentowane na tle generalnych zmian w systemie źródeł prawa. Obecnie rozporządzenie stało się jedynym aktem podustawowym, poprzez który mogą być stanowione przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym - jedynym aktem prawa powszechnie obowiązującego, który może być stanowiony przez organy rządowe (zob. - powołany wyżej - wyrok TK z 9 XI 1999. K 28/98. s. 785)

W tym zakresie najwyraźniej rysuje się kontynuacja dawnego orzecznictwa pod rządem nowej konstytucji. Trybunał szereg razy podkreślał, że. „art. 92 ust. 1 nowej konstytucji przejął wcześniej istniejącą konstrukcję rozporządzeń ministrów (a także - pozostałych organów powołanych do stanowienia rozporządzeń), jeszcze dodatkowo zaostrzając wymagania konieczne dla ich wydawania... Nie podejmując w tym miejscu analizy owych dalszych wymagań, należy w każdym razie stwierdzić, że rozporządzenie, które nie zostało wydane w celu wykonania ustawy i (lub) na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest niewątpliwie niezgodne z wymaganiami ustawianymi teraz przez art. 92 konstytucji, tak jak było przedtem niezgodne z wymaganiami stawianymi przez art. 56 Małej Konstytucji. Nie oznacza to jeszcze, że dochowanie tych dwóch wymagań jest teraz warunkiem wystarczającym dla uznania zgodności rozporządzenia z art. 92 konstytucji. Przepis ten stawia bowiem dalsze wymagania, którym musi odpowiadać każde rozporządzenie. Oznacza to jednak, że niedochowanie tych dwóch wymagań jest nadal warunkiem wystarczającym do uznania rozporządzenia za niezgodne z konstytucją, tak samo, jak w poprzednim stanie prawnym było wystarczające do uznania niezgodności tego rozporządzenia z Małą Konstytucją. W tym zakresie pełną aktualność zachowało więc dotychczasowe orzecznictwo TK dotyczące rozporządzenia i jego stosunku do ustawy” (wyrok 5 I 1998, P 2/97, OTK ZU 1998. s. 7 - podobnie m. in. w wyrokach: z 6 I 1998, U 15/97, OTK ZU 1998, s. 15; z 16 II 1999, SK 11/98, OTK ZU 1999. s. 127; z 27 IV 1999. P 7/97, OTK ZU 1999. s. 346; z 5 X 1999. U 4/99. OTK ZU 1999, s. 667; z 9 XI 1999, K 28/98. s. 788).

Powyższe ustalenia Trybunatu mają istotne znaczenie, bo orzecznictwo dotyczące rozporządzeń i ich stosunku do ustawy kształtuje się nieprzerwanie od 1986 r. i ma dzisiaj charakter ustabilizowany, opierając się na ponad 100 rozstrzygnięciach. Odnosi się to zarówno do konstytucyjnych wymagań formułowania ustawowych upoważnień. jak i do zakresu swobody organów rządowych przy wykonywaniu tych upoważnień.

Wymagania, jakim musi odpowiadać przepis ustawy, formułujący upoważnienie do wydania rozporządzenia, są obecnie określone w art. 92 konstytucji.

Art. 92 wskazuje, że upoważnienie to musi mieć charakter „szczegółowy”, której to formuły nie było w poprzednich przepisach konstytucyjnych. Zdaniem Trybunatu Konstytucyjnego oznacza to, że „upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi „określać organ właściwy do wydania rozporządzenia”), przedmiotowym (musi określać „zakres spraw przekazanych do uregulowania”) oraz treściowym (musi określać „wytyczne dotyczące treści aktu”) - wyrok z 26 X 1999. K 12/99. OTK ZU 1999, s. 682 (podobnie K 28/98. s. 789; oraz wyroki z 22 X11999. U 6/99, OTK ZU 1999. s. 824 i 14 XII 1999, K 10/99. OTK ZU 1999, s. 858-859). Dwa pierwsze wymagania znane były poprzednim przepisom konstytucyjnym, natomiast elementem nowym jest wymaganie, by upoważnienie zawierało „wytyczne dotyczące treści aktu”. W najszerszym rozumieniu rozumieć to należy jako zakaz nadawania upoważnieniu charakteru blankietowego. Takie wymaganie było zresztą formułowane pod rządem poprzednich przepisów konstytucyjnych. W orzeczeniu z 19 X 1988 (Uw 4/88, OTK 1988, s. 79) wskazano, że „Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych”. W dalszym orzecznictwie uznawano, że „upoważnienie ustawowe musi być sformułowane tak, aby odsyłało do uregulowania tylko takie sprawy, które są już regulowane w ustawie i... służą realizacji celów wyrażonych w ustawie; dlatego też upoważnienie powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym” (orzeczenie z 23 X 1995. K 4/95, OTK ZU 1995. s. 100). Niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie konstruowanie upoważnienia, które w istocie „upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy..., lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień.... co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek” (orzeczenie z 22 IX 1997, K 25/97. OTK ZU 1997. s. 304). Zakaz blankietowości upoważnień został też kilkakrotnie przypomniany na tle konstytucji z 1997 r. („parlament nie może w dowolnym zakresie „cedować” funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej... Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej” - wyrok z 25 V 1998.U 19/97.OTK ZU 1998. s. 262-263).

Rozporządzenie jest aktem wykonawczym, co w zasadniczy sposób rzutuje na zakres swobody regulacyjnej organu wydającego rozporządzenie.

W tych kwestiach linia orzecznicza Trybunału jest najbardziej wyraźna, a punktem wyjścia były znane orzeczenia z 1986 r. (U 1/96, potwierdzone w U 5/86). Ustalenia te wielokrotnie powtarzano i rozwijano w dalszych rozstrzygnięciach TK. a - na tle obecnej konstytucji - przypomniano je już w pierwszym orzeczeniu wydanym po wejściu w życie konstytucji (wyrok z 4 XI 1997. U 3/97. OTK ZU 1997, s. 360). zaś w dalszym orzecznictwie określono je mianem „kanonu polskiej myśli konstytucyjnej, ugruntowanej w literaturze i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na długo przed wejściem w życie konstytucji z 2 IV 1997” (wyrok z 25 V 1998. U 19/97. OTK ZU 1998, s. 262). Trybunał stawia przed rozporządzeniami cztery podstawowe wymagania, które są przedmiotem badania przy ustalaniu konstytucyjności i legalności rozporządzenia: 1) oparcie rozporządzenia na podstawie ustawowej (z czego wynika - dzisiaj oczywisty także na tle art. 87 - zakaz stanowienia rozporządzeń samoistnych); 2) utrzymanie regulacji rozporządzenia w ramach wskazanych przez upoważnienie - wszelkie wyjście poza ten zakres nadaje takim przepisom charakter samoistny; 3) zdeterminowanie treści i celu rozporządzenia przez cel ustawy, którą ma wykonywać; 4) nie-sprzeczność z unormowaniami o randze ustawowej.

Jak wskazano np. w wyroku z 27 IV 1999 (P 7/98, OTK ZU 1999, s. 345-346), należy oceniać: „czy a) rozporządzenie zostało wydane na podstawie wyraźnego, tj opartego tylko na domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy: b) rozporządzenie - co do przedmiotu i treści normowanych stosunków - mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu; c) rozporządzenie nie pozostaje w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych, chyba że upoważnienie do wydania rozporządzenia zezwala na ustanowienie w rozporządzeniu przepisów normujących określone zagadnienie odmiennie od unormowań w dotychczasowych aktach ustawodawczych.

Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii regulowanych innymi ustawami, a nawet nie powinno ich powtarzać. Warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest także stwierdzenie, że wydane ono zostało nie tylko zgodnie z przepisami ustawy, w której ma podstawę, lecz także ze wszystkimi innymi aktami ustawodawczymi regulującymi bezpośrednio lub pośrednio zawartą w nim materię...

Rozporządzenie ma swoją regulacją wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę.... Rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego..., precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej...” (analogicznie np. wyroki z 5 I 1998, P 2/97, s. 7-8;z 6 I 1998. U 15/97. s. 15: z 19 V 1998, U 5/97, s. 251; z 25 V 1998, U 19/97. s. 262: z 8 XII 1998. U 7/98, s. 661; z 17 V 1999. P 6/98. s. 394; z 9 XI 1999. K 28/98, s. 789. a także - przy nieco innej redakcji - wyroki z 11 V 1999, P 9/98. s. 384-385; z 5 X 1999, U 4/99, s. 667; z 22 XI 1999. U 6/99, s. 824).

Powiązanie treści rozporządzenia z celem wykonania ustawy zaakcentowano np. w wyroku z 16 II 1999 (SK 11/98. OTK ZU 1999, s. 127): „naruszenie celu ustawy... jest w konsekwencji równoznaczne z wykroczeniem poza zakres delegacji ustawowej... Legalność aktu normatywnego jest więc uwarunkowana... także [faktem] wydania go w celu wykonania ustawy... W konsekwencji przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych...”. Niemal całe dotychczasowe orzecznictwo TK charakteryzuje się restryktywnym podejściem do prawodawstwa rządowego. Wspomniano już wyżej o zakazie domniemywania, że ustawa udzieliła kompetencji prawodawczej i o zakazie posługiwania się wykładnią celowościową. Rozporządzenie nie może samoistnie uzupełniać ustawy, a brak stanowiska ustawodawcy (wyrażający się np. w nieprecyzyjności upoważnienia) musi być interpretowany jako nie udzielenie kompetencji normodawczej (U 3/98, s. 327; U 4/99, s. 667). Trybunał zauważył przy tym, że „odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione praktycznymi (np. społecznymi lub ekonomicznymi) potrzebami szybszego rozstrzygania prawnych problemów decyzyjnych” (P 9/98. s. 386; podobnie U 4/99, s. 688). Niemal wszystkie te wymagania i wskazania były zresztą formułowane już w orzecznictwie sprzed wejścia w życie konstytucji z 1997 r. i obecnie znalazły jedynie potwierdzenie.

Art. 92 ust. 2 wprowadził zakaz subdelegacji, stanowiąc, że „organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji... innemu organowi”.

Poprzednie przepisy konstytucyjne nie odnosiły się wprawdzie do tej kwestii w sposób wyraźny, ale TK niemal od początku uważał, że zakaz (subdelegacji) w immanentny sposób wynika z wykonawczego charakteru podustawowych aktów normatywnych. Dano temu wyraz już w orzeczeniu z 16 VI 1986 (U 3/86, OTK 1986. s. 69), wskazując, „niedopuszczalność subdelegacji nie mającej oparcia w ustawie i odnoszącej się do essentialii aktu ustawowego”. Tym samym nie wykluczono stosowania subdelegacji „obejmującej wyłącznie elementy wtórne o charakterze porządkowym”. Stanowisko to zostało powtórzone w kilku dalszych orzeczeniach. Ta linia orzecznicza znalazła obecnie dodatkowe potwierdzenie w art. 92 ust-2 konstytucji. Jak wskazano w - jedynym dotąd - wyroku z 15 XI 1999 (U 8/98. OTK ZU 1999). formułę art. 92 ust 2 „należy rozumieć jako całkowity zakaz subdelegacji kompetencji do wydawania rozporządzeń. Ponieważ rozporządzenie jest - na szczeblu centralnym -jedyną formą stanowienia prawa powszechnie obowiązującego, zakaz subdelegacji ma w tym zakresie charakter zupełny. Jedyny wyjątek tworzy sytuacja, gdy sama ustawa -w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia - dopuści regulację kwestii szczegółowych w aktach prawa miejscowego. Zawsze jednak musi to być decyzja samego ustawodawcy, bo art. 92 ust. 2 wyklucza samoistne przekazywanie kompetencji prawodawczej przez organ władzy wykonawczej upoważniony do wydania rozporządzenia” (s. 805).

Powstaje pytanie, czy formuła ta nadal dopuszcza subdelegację dla regulowania szczegółów, jak to wskazywało orzecznictwo z lat 80. Trybunał ma wątpliwości, czy teza ta jest nadal aktualna: „zakaz subdelegacji sformułowany w art. 92 ust 2 idzie dalej niż rozwiązania poprzednie, wyraźnie zabraniając jakiejkolwiek subdelegacji, a nie tylko takiej, która... dotyczy tzw. spraw zasadniczych” (temże. s. 806).

Podmiotem właściwym do badania konstytucyjności i legalności rozporządzenia jest, oczywiście Trybunał Konstytucyjny, ale - w poprzednim stanie konstytucyjnym - nie ulegało wątpliwości, że także każdy inny sąd może samodzielnie odmawiać zastosowania rozporządzenia (i każdego innego aktu podustawowego), jeżeli uzna, że koliduje ono z normami wyższej rangi (np. orzeczenie TK z 19 II 1997. U 7/96. OTK ZU 1997. s. 83; Taki sam pogląd reprezentował zarówno SN, jak i NSA - tak już wyrok SN z 27 VI 1957, 3CR 702/56. OSN 1958. poz. 79 i jednolita linia orzecznictwa późniejszego). Stanowisko, wyrażane w orzeczeniach TK, nie uległo w tym względzie zmianie po wejściu w życie nowej konstytucji. „Na gruncie nowej konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów prawa, które są usytuowane poniżej ustawy” (postanowienie z 13 I 1998, U 2/97, OTK ZU 1998, a 26; podobnie postanowienie z 24 VI 1998, U 4/97. OTK ZU 1998. s. 361). W podobnym kierunku idzie orzecznictwo innych sądów (np. wyrok NSA z 26 XI 1998. T SA 763/98. ONSA 1999, póz. 108).

Ustawy przedkonstytucyjne

Wejście w życie nowej ustawy zasadniczej postawiło problem losu regulacji wcześniejszych. Ponieważ konstytucja w sposób wyraźny tego nie unormowała, udzielenie odpowiedzi przypadło doktrynie i orzecznictwu.

Trybunał Konstytucyjny od początku uważał, że wejście w życie konstytucji powoduje natychmiastowe i bezpośrednie skutki dla zastanego przez nią prawa. Zdecydowanie odrzucono więc pogląd, że art. 236 ust 1 stwarza dwuletnie „moratorium”, dopuszczając przejściowe utrzymywanie przepisów kolidujących z nową konstytucją Jak wskazano w wyroku z 9 II 1999 (U 4/98. OTK ZU 1999. s. 56): „Art. 236 ust. 1 nie może być rozumiany jako udzielenie dwuletniego terminu na usunięcie wszystkich usterek obowiązujących aktów prawnych... W żadnym razie nie może on oznaczać, by w okresie dwóch lat obowiązujące akty prawne były wolne od kontroli konstytucyjnej”. Tym samym przepisy nowej konstytucji .muszą się stać podstawowym punktem odniesienia dla oceny konstytucyjności wszelkich norm prawa, niezależnie od tego, czy normy te zostały ustanowione przed, czy po wejściu w życie nowej konstytucji” (wyrok z 25 XI 1997. K 26/97. OTK ZU 1997. s. 444; podobnie np. wyrok z 16 VI 1999, P 4/98. OTK ZU 1999. s. 518).

Nowa konstytucja - z dniem swojego wejścia w życie - stała się więc wzorcem kontrolnym dla badania przepisów wcześniejszych. Już jednak w pierwszych orzeczeniach TK zarysowało się stanowisko, że dotyczyć to może tylko płaszczyzny materialnej, tzn. porównywania treści zawartych w starych i nowych unormowaniach. Jak wskazano w wyroku z 25 XI 1997 (U 6/97. OTK ZU 1997, s. 459): „przy ocenie przez Trybunał konstytucyjności treści normy prawnej miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia orzekania, przy ocenie zaś kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanowienia - stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu” (podobnie szereg dalszych orzeczeń, np. wyrok z 27 IV 1999, P 7/98, OTK ZU 1999. s. 345).

Teoretycznie rzecz biorąc mogło to otworzyć pole dla dalszego stosowania poprzednich przepisów konstytucyjnych, zwłaszcza przy kontroli rozporządzeń i upoważnień do ich wydawania. Ponieważ jednak - jak już wspomniano - TK uznał, że art. 92 nowej konstytucji „pochłania” wymagania stawiane rozporządzeniom przez poprzednie przepisy, pozwoliło to na unikanie powoływania Małej Konstytucji w sentencji orzeczeń TK.

Skutki prawne kolizji dawnego przepisu ustawy z nową konstytucja zależą - zdaniem Trybunału - od stopnia logicznego związku niezgodnych norm.

W zasadzie mówić należy o tzw. wtórnej niekonstytucyjności, co oznacza, że przepis ustawy stał się niekonstytucyjny wraz z wejściem w życie konstytucji, ale nadal obowiązuje i - tak samo jak przepisy pokonstytucyjne - może utracić moc dopiero w wyniku odpowiedniego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Wyjątkowo natomiast, gdy między starym i nowym przepisem zachodzi stosunek tzw. symetrii treściowej, można mówić o bezpośredniej derogacji, która dokonała się wraz z wejściem w życie konstytucji. Pierwsze ślady tego podejścia zaznaczyły się w wyroku z 6 X 1998 (K 36/98. OTK ZU 1998. s. 417-418), a w sposób całościowy stanowisko Trybunału sformułowano w wyroku z 8 XII 1999 (SK 19/99, OTK ZU 1999, s. 849): „Uznanie, że dwa przepisy - dawnej ustawy i nowej konstytucji - dotyczą tej samej materii i charakteryzują się podobnym stopniem konkretności (symetrią treściową) pozwala przyjąć, że kolizja tych przepisów jest na tyle wyraźna, że powstała sytuacja ich „sprzeczności” (co nakazuje dać pierwszeństwo nowej konstytucji, zgodnie z ogólną zasadą lex poste-rior derogat legi priori). Odróżnić to należy od sytuacji „niezgodności” stanowiącej w praktyce regułę, a polegającej na kolizji konkretnego przepisu ustawy z bardziej ogólną normą lub zasadą konstytucyjną i zawsze wymagającej ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny”. Potwierdzono to w wyroku z 8 III 2000 (Pp 1/99. [s. 7-11 i konkluzja na s. 15]), uznając zresztą, że - podobnie, jak w poprzednich wypadkach - w badanej sprawie nie zachodzi przypadek derogacji. Podobne stanowisko zarysowało się w orzecznictwie SN (postanowienie z 26 V 1998, III SW 1/98, PS 1998. nr 5. s. 214).

Zbyt wcześnie jest na szersze podsumowanie dotychczasowego orzecznictwa TK dotyczącego systemu źródeł prawa. Pewne kwestie (jak choćby miejsce prawa międzynarodowego w systemie źródeł prawa) nie były jeszcze przedmiotem rozwiniętych wypowiedzi orzeczniczych), inne (jak zwłaszcza system aktów prawa wewnętrznego, czy zakres obowiązywania przedkonstytucyjnych aktów wykonawczych) nadal czekają na pełniejsze wyjaśnienie. W tym miejscu ograniczyć się więc można do wskazania, że:

• Problemy systemu źródeł prawa znalazły już odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach TK, zwłaszcza dotyczących relacji pomiędzy ustawą a rozporządzeniem.

• Zarysowywać się wydaje zjawisko kontynuacji, większość dawniejszych koncepcji i konstrukcji znajduje też zastosowanie w nowej rzeczywistości konstytucyjnej. Trzeba jednak pamiętać, że i sama konstytucja z 1997 r. zawiera silny pierwiastek kontynuacji, zwłaszcza w stosunku do zastanych przez nią ustaleń doktryny i orzecznictwa konstytucyjnego. Jest to najsilniej widoczne na tle problematyki rozporządzeń (i upoważnień do ich wydawania), dość wyraźnie widać tu powiązanie dotychczasowego dorobku z rozwiązaniami nowymi (np. problem „wytycznych”), też znajdującymi akceptację w orzecznictwie.

• Nowe podejście wydaje się zarysowywać w odniesieniu do problemu wyłączności ustawy, który zaczyna być traktowany - inaczej niż w ujęciu tradycyjnym - raczej z punktu widzenia zupełności (głębokości) koniecznego unormowania ustawowego. Koresponduje to z - tradycyjnie zresztą widocznym w orzecznictwie TK - restryktywnym podejściem do prawodawstwa rządowego.

• Koncepcja systemu źródeł prawa, zarysowana w rozdziale III konstytucji z 1997 r., znalazła potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału, także gdy chodzi o oddzielenie źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przepisów prawa wewnętrznego. Nie było jednak - jak dotąd - okazji do skonfrontowania tego modelu z rzeczywiście trudnymi problemami, a to pozostawia nadal pewne znaki zapytania.

Wytyczne dla aktu wykonawczego.

Istniejący już wcześniej - zakaz nadawania upoważnieniu charakteru blankietowego znalazł obecnie rozwinięcie we wprowadzeniu nakazu zawarcia w upoważnieniu „wytycznych dotyczących treści aktu”. Pojęcie „wytycznych” ni zostało zdefiniowane w konstytucji, niemniej Trybunał - w nawiązaniu do ustaleń Rady Legislacyjnej - przyjął (wyroki K 12/99. K 28/98 i K10/99), że:

• wytyczne muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji wykonawczej. Tym nie czyni zadość obowiązkowi sformułowania wytycznych wskazanie w ustawie pewnych elementów procedury wydawania rozporządzenia („wskazania dotyczące spraw proceduralnych, np. nakazujące, by ustanowienie, rozporządzenia następowało „w porozumieniu” czy „po zasięgnięciu opinii”, nie mogą zastąpić wytycznych merytorycznych, o których mowa w art. 92 ust. 17 - K 12/99, s. 684);

• wytyczne mogą przybierać różną postać redakcyjną. W nawiązaniu do stanowiska Rady Legislacyjnej wskazano, że „mogą one mieć zarówno charakter „negatywny' (tzn. ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć rozporządzeniodawcy mogą wykluczać te, których ustawodawca sobie nie życzył), jak i charakter „pozytywny” (np. wskazując kryteria, którymi się powinien kierować twórca rozporządzenia... wskazując cele, jakie ma spełniać dane unormowanie, czy funkcje, które ma spełniać instytucja, której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu). W każdym razie ustawa musi zawierać pewne wskazania już to wyznaczające treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu już to eliminujące pewne treści (kierunki rozwiązań)” - K 12/99, s. 684; K 28/98, s. 789; K 10/99, s. 859. Upoważnienie musi więc czynić czytelnym zamiar ustawodawcy;

• stopień szczegółowości wytycznych zależy od regulowanej materii i jej związku z zasadą zupełności ustawy. „Zdaniem TK możliwe jest... sformułowanie ogólniejszej zasady konstytucyjnej: im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej pozostaje miejsca dla odesłań do aktów wykonawczych. W tych kwestiach, jeżeli ustawodawca korzysta z owych odesłań to musi znacznie szerzej wyznaczyć treść przyszłych rozporządzeń, m.in. przez szczegółowsze - niż w innych materiach - ujecie „wytycznych co do treści aktu”. Innymi słowy, minimom treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczone być musi a casu ad casum stosownie do regulowanej materii i jej związku, z sytuacją obywatela. Oczywiste jest przy tym, że ^j”wytyczne” nigdy nie mogą mieć czysto blankietowego charakteru” (K 12/99, s. 684). Toteż przy badaniu konstytucyjności przepisu upoważniającego najpierw trzeba ustalić, czy „w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne... - całkowity brak wytycznych przesądza o niekonstucyjności upoważnienia (a następnie), czy sposób zredagowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy (tamże).

• wytyczne muszą dotyczyć odrębnie każdej ze szczegółowych materii których regulacja ma nastąpić w rozporządzeniu „Jeżeli ustawa upoważnia rozporządzenie do unormowania kilku materii o odrębnym przedmiotowo charakterze, to „wytyczne” muszą dotyczyć odrębnie każdej z tych materii” (tamże);

• wytyczne nie muszą być zawarte w przepisie upoważniającym. „Zasada jednolitości ustawy jako aktu normatywnego pozwala też na tolerowanie sytuacji, w której „wytyczne” zawarte są w innych postanowieniach ustawy niż przepis formułujący upoważnienie” (K 1099, s. 861). Jest to jednak dopuszczalne tyłka pod warunkiem, że „pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych” (K 12/99, s. 684). W żadnym razie nie można natomiast pomijać wymagania owej precyzji i „odczytywać” czy „budować” treść wytycznych tylko w drodze wykładni, odgadując intencje ustawodawcy. Nie można też poszukiwać „wytycznych” w innych ustawach, bo „nie ma konstytucyjnych podstaw,... by przyjmować, że jeżeli z innych ustaw wynikają pewne wskazania co do treści, jakie muszą czy powinny być zawierane w rozporządzeniu, to spełnione zostały wymagania wynikające z art. 92 ust 1 zd. 2 konstytucji... Przepis ten ustanawia niezbędną treść upoważnienia i nie pozwala na konstruowanie treści upoważnienia poprzez odniesienia do innych ustaw czy całego systemu prawa” (K. 10/99, s. 861).

LESZEK GARLICKI

Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, sędzią Trybunatu Konstytucyjnego

Powyższy tekst został przygotowany na XLII Ogólnopolską Sesję Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego w Nałęczowie.

Źródło:

ANDRZEJ BAŁABAN

Przegląd Sejmowy 5 (22)/97

ŹRÓDŁA PRAWA W POLSKIEJ KONSTYTUCJI Z 2 KWIETNIA 1997 R.

„Im bardziej mętna jest koncepcja źródeł prawa jakiegoś systemu prawnego, tym więcej jest miejsca dla doraźnych gier politycznych w funkcjonowaniu systemu i tym trudniej jest realizować z powodzeniem wzniosły postulat «demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej»”. Ta myśl profesora Zygmunta Ziembińskiego skłania do zastanowienia, czy dotychczasowa realizacja zasady państwa prawnego przebiegała w Polsce wystarczająco intensywnie i zarazem równomiernie. Wydaje się, że w sferze przekształcania mechanizmów tworzenia prawa zrobiono stosunkowo niewiele. Działo się tak z wielu powodów. Konieczność zasadniczej przebudowy całych gałęzi prawa (a więc ilościowy aspekt prawodawstwa) nie pozostawiała czasu na gruntowną reformę systemu źródeł prawa; nie było warunków do podejmowania ryzyka z tym związanego. Częściowe korekty zasad tworzenia prawa nie zawsze przynosiły dobre rezultaty. I tak np. nastąpił spadek efektywności procedury ustawodawczej, związany przede wszystkim z utworzeniem Senatu. Próba wprowadzenia rozporządzeń z mocą ustawy jako pomocniczej „ścieżki prawodawczej” nie powiodła się ze względu na stanowisko parlamentarzystów, niechętnych zmniejszaniu zakresu ich uprawnień.

Niektóre korekty zasad tworzenia prawa grzeszyły eklektycznością. Na przykład skutki przekształcenia konstytucyjnej koncepcji rozporządzenia wykonawczego w akt oparty na upoważnieniu ustawowym (a nie, jak wcześniej, wydawany „na podstawie ustawy”), co miało lepiej zapewniać ochronę prymatu ustawy, nie mogły zostać osiągnięte, skoro wprowadzono możliwość wydawania przez Radę Ministrów uchwał „w zakresie wykonywania [...] konstytucyjnych uprawnień” (podobną kompetencję — w postaci zarządzeń — otrzymał prezydent). Uprawnienia prawodawcze prezesa Rady Ministrów stały się natomiast co najmniej niejasne.

Głębsza reforma systemu źródeł prawa musiała się rysować przed twórcami aktów konstytucyjnych z lat 1989 i 1992 jako zadanie nazbyt skomplikowane i trudne. Nie można było nie zauważyć, że zmiana generalnej koncepcji podziału zadań prawotwórczych, jaka nastąpiła wraz z wprowadzeniem trójpodziału władzy, musi oznaczać nowe określenie kompetencji prawodawczych Sejmu, który utracił sporą część swego pola działania w związku z likwidacją funkcji „zwierzchniego rządzenia”. Wzmocnienie i ochrona prymatu ustawy były potrzebne między innymi w związku z koniecznością jasnego określenia podstaw działania państwa prawnego oraz praw obywateli. Świadomość potrzeby zmian także tego segmentu prawa ustrojowego była później dodatkowo kształtowana pod wpływem kolejnych projektów konstytucji, z reguły przedstawiających nowe koncepcje źródeł prawa.

Polska konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. dokonała bez wątpienia przełomu w zakresie zasad tworzenia prawa. Wykorzystano w niej tendencje rozwojowe charakterystyczne dla współczesnych konstytucji, wprowadzających coraz bardziej rozwinięte i często nader oryginalnie pomyślane reguły prawodawstwa. Warto przynajmniej ogólnie uporządkować jej dokonania w omawianym zakresie. W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że — nie odbiegając zbyt daleko od rozwiązań przedstawianych w jej projektach — przyjęła ona koncepcję systemu źródeł prawa opartą na pozytywistycznym rozumieniu prawa. Przywołując różnego rodzaju wartości (zwłaszcza we wstępie i rozdziale I) konstytucja nie daje podstaw do uznania samoistnego ich obowiązywania.

Problematyka tworzenia prawa pojawia się w wielu fragmentach tekstu konstytucji, jednak najbardziej charakterystyczną cechą nowej regulacji jest ujęcie źródeł prawa w jednym miejscu w postaci specjalnego rozdziału, usytuowanego w swoistej części ogólnej, określającej cele i granice (rozdziały I i II) oraz dominujące formy (rozdział III) działania aparatu państwowego. Podkreśla to nie tylko znaczenie, ale i autonomiczny charakter tej problematyki.

W nowym ujęciu akty normatywne i zależności między nimi nie są bezpośrednim odbiciem pozycji i relacji wzajemnych wydających je organów. Konstytucja nie może być ujmowana jako akt Sejmu; jest raczej aktem umowy społecznej potwierdzonym w referendum, o ograniczonej możliwości zmian, będącym właściwie dziełem narodu i po trosze każdego obywatela. Umowa międzynarodowa ze swej natury jest dziełem wspólnoty międzynarodowej. Ustawa pochodzi od Sejmu, ale jest efektem pracy licznych organów przygotowujących jej projekt, promulgujących, weryfikujących jej tekst z punktu widzenia zgodności z konstytucją i wreszcie podejmujących trud jej realizacji. Rozporządzenie wykonawcze ma swe uzasadnienie nie w pozycji wydającego je organu, lecz w odesłaniu ustawowym. Rozporządzenie prezydenta z mocą ustawy jest następstwem zaistnienia przewidzianego w konstytucji stanu nadzwyczajnego.

W ramach rozdziału III konstytucji najbardziej nowatorskim rozwiązaniem jest rozróżnienie źródeł prawa powszechnie obowiązujących oraz mających charakter wewnętrzny. Rozróżnienie to ma stary rodowód i nigdy nie było kwestią prostą. Konstytucja przeprowadza je w sposób nader ogólny, na poziomie organów naczelnych, zaliczając do aktów wewnętrznych jedynie uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia prezesa Rady Ministrów i ministrów (zob. art. 93 ust. 1). Można sądzić, że idea aktów wewnętrznych może być kontynuowana na niższych poziomach organizacyjnych aparatu państwowego, a nawet w ramach innych struktur organizacyjnych, na zasadach określonych ustawowo. Z pewnością można przyjąć, że prawo wydawania aktów wewnętrznych nie jest uzależnione od prawa wydawania przez dany organ aktów powszechnie obowiązujących. Wystarczy, że zakres jego kompetencji określają akty powszechnie obowiązujące.

Rozwijanie konstytucyjnej idei aktów wewnętrznych służy ochronie prymatu ustawy i praw obywatelskich. Powinno też pomóc w porządkowaniu charakteru prawnego i zakresu obowiązywania nietypowych kategorii aktów normatywnych, takich jak np. układy zbiorowe pracy, ogólne warunki i wzorce umów, umowy „publicznoprawne” kreujące struktury i stany prawne w ramach administracji państwowej i samorządowej, statuty, regulaminy i rozliczne rodzaje aktów wydawanych w ramach zależności hierarchicznych i służbowych.

Lista aktów powszechnie obowiązujących ograniczona jest w konstytucji do pięciu kategorii. Są to: konstytucja, ustawa, ratyfikowana umowa międzynarodowa, rozporządzenia wykonawcze oraz rozporządzenia prezydenta z mocą ustawy (te ostatnie wymienione wszakże poza rozdziałem III, w art. 234). Odrębną kategorią są powszechnie obowiązujące „akty prawa miejscowego” (art. 87 ust. 2). Rozporządzenia wykonawcze mają być wydawane przez „organy wskazane w Konstytucji” (art. 92 ust. 1). Oznacza to dalej niż dotychczas idące skrępowanie ustawodawcy, który nie będzie mógł, nawet wyjątkowo, powołać na „wykonawcę” ustawy centralnego organu administracji, nie wymienionego w konstytucji jako podmiot władny wydawać rozporządzenia. Ma to uzasadnienie w sferze wymagań legislacyjnych stawianych każdemu prawodawcy, które mogą być zrealizowane w pełni jedynie przez organy naczelne, chociażby z uwagi na jakość ich służb legislacyjnych. Konstytucja nie stwarza natomiast wyraźnego zamknięcia „podmiotowego” w odniesieniu do organów samorządu terytorialnego. Można zatem przyjąć, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane przez organy gminne i przez organy wyższego szczebla, jeśli się one pojawią w wyniku reformy samorządowej. Presja na rzecz prawodawstwa samorządowego o charakterze ponadgminnym rośnie już teraz w związku z bujnym rozwojem związków gmin, ich porozumień i stowarzyszeń, niekiedy wykraczających swymi strukturami i działalnością poza granice kraju (euroregiony). Coraz częstsze są też ogólnopolskie porozumienia gmin na czele z krajowym sejmikiem samorządowym (nie dostrzeganym przez prawo). Konstytucyjna formuła prawodawstwa miejscowego — „na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie” (art. 94) —jest szersza niż „szczegółowe upoważnienie i wykonanie ustawy”, przewidziane w wypadku rozporządzeń. Może się jednak okazać nie dość pojemna dla potrzeb prawodawstwa regionów, aspirujących raczej w kierunku udziału w funkcji ustawodawczej.

Obok konieczności określenia prawnych następstw nowej koncepcji konstytucyjnej, rozdzielającej akty powszechnie i wewnętrznie obowiązujące, praktyka prawodawcza będzie musiała dać odpowiedzi na wiele pytań szczegółowych, nasuwających się w związku z tym podziałem. Jak np. rozumieć sformułowanie „zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy” (art. 93 ust. 2)? Czy wystarczy tu zachowanie zgodności z ustawodawstwem, czy też należy powołać „podstawę ustawową”? Czy podstawą tą może być ustawa kompetencyjna, przepis „funkcjonalnie” sformułowany, czy też wyraźne odesłanie? Dlaczego wymóg podstawy ustawowej nie został rozciągnięty na uchwały Rady Ministrów? Według art. 93 ust. 2 zd. 2 zarządzenia „nie mogą [...] stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów”. Czy mogą być podstawą wyroku sądowego? Czy mogą się ostać decyzje oparte na prawie wewnętrznym, nie zakwestionowane przez adresatów? Czy może trzeba je uznać za nieważne z mocy prawa? Kto ma realizować wymóg kontroli uchwał i zarządzeń „z powszechnie obowiązującym prawem” (art. 93 ust. 3) i czy jest to kontrola obligatoryjna? Czy akty wewnętrzne należą do kategorii „przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe”, objętych nadzorem Trybunału Konstytucyjnego na mocy art. 138 pkt 3?

Postanowienia dotyczące źródeł prawa zawarte są także poza rozdziałem III konstytucji. Są to nie tylko przepisy o charakterze ogólnym (art. 2, 7, 8, 9,10, 83), ale też np. upoważnienia konkretnych organów do posługiwania się określonymi kategoriami aktów. Dla części organów konstytucyjnych „zgubiono” określenie przynależnych im aktów wewnętrznych. Oddzielnie w rozdziale X unormowana została problematyka dotycząca ustawy budżetowej. Najważniejszą jednak grupę przepisów bezpośrednio związanych z tworzeniem prawa stanowią postanowienia odnoszące się do nadzorowania legalności prawodawstwa. Oprócz dawniejszych uprawnień Senatu, prezydenta czy Rady Ministrów, powtórzonych w nowej konstytucji, na uwagę zasługuje istotne wzmocnienie uprawnień Trybunału Konstytucyjnego poprzez przyjęcie ostatecznego charakteru jego orzeczeń, wprowadzenie jako kategorii ocennej i ocenianej przez TK umowy międzynarodowej oraz nowego mechanizmu uruchamiania aktywności TK, jakim jest skarga konstytucyjna. Jeśli dodać do tego uprawnienie do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa, to trzeba uznać, że nowa ustawa zasadnicza sytuuje Trybunał Konstytucyjny niezwykle wysoko w systemie organizacyjnym państwa. W swej nowej postaci TK staje się nie tylko nader silnym i kompetentnym organem nadzoru nad prawodawstwem, ale też interpretatorem reguł tworzenia prawa i ważnym memento w każdej sferze i fazie prawodawstwa.

Nowym rozwiązaniem z omawianego zakresu jest przepis konstytucji określający zasadę podległości sędziów „Konstytucji oraz ustawom” (art. 178 ust. 1). Stwarza on podstawę, by badać, w konkretnej sprawie, zgodność ustawy z konstytucją, a także innych aktów normatywnych z konstytucją i ustawami. Nowym kompetencjom organów państwowych towarzyszą uprawnienia należne obywatelom. Przede wszystkim jest to skarga konstytucyjna, stanowiąca uzupełnienie swoistej „małej skargi” z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Obywatelom przybyło też oparte na konstytucji prawo kwestionowania decyzji administracyjnych podjętych na podstawie aktów prawa wewnętrznego. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi już wkrótce będzie obowiązywała dwuinstancyjność. Sądy Powszechne będą z pewnością coraz częściej i konsekwentniej uwzględniać w postępowaniu i orzeczeniach zasadę bezpośredniego obowiązywania konstytucji.

Nowa polska konstytucja nie zawiera normy określającej jej stosunek do dotychczas obowiązującego porządku prawnego. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabierają postanowienia przepisów przejściowych i końcowych konstytucji, regulujące przynajmniej niektóre elementy procesu derogacji, którego przeprowadzenie jest generalnie obowiązkiem każdego organu mającego kompetencje prawotwórcze i prawo inicjatywy ustawodawczej, zwłaszcza jednak Sejmu — jako uosobienia władzy ustawodawczej. Niezależnie od tych oczywistych reguł szczególne obowiązki w omawianym zakresie ma Rada Ministrów. W ciągu dwu lat od wejścia ustawy zasadniczej w życie ma ona przedstawić Sejmowi „wykaz umów międzynarodowych zawierających postanowienia niezgodne z Konstytucją” (art. 241 ust. 2). Takiego wyraźnie sformułowanego obowiązku nie ma rząd w odniesieniu do ustaw. Jednakże konstytucja postanawia, że w takim samym okresie „Rada Ministrów przedstawi Sejmowi projekty ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji” (art. 236 ust. 1). Przy bliższym wniknięciu w sens tego przepisu można dojść do wniosku, że idzie tu nie tylko o ustawy „wykonawcze”, zapowiedziane w konstytucji, ale także o ustawy nowelizujące prawo z nią niezgodne, utrudniające lub uniemożliwiające jej stosowanie równie skutecznie jak brak ustaw zapowiedzianych. Oddzielnym, ogromnym zadaniem, wynikającym z art. 241 ust. 6, jest uporządkowanie formy prawnej aktów normatywnych „organów administracji rządowej”.

Przy okazji regulacji omawianych stanów przejściowych konstytucja wkracza w zakres polityki prawa i polityki tworzenia prawa, przypominając, że Rada Ministrów pełni w Polsce rolę centrum legislacyjnego, w decydującym stopniu odpowiedzialnego za treść i formę aktów prawnych. Rolę taką pełni ona nie tylko w sferze prawodawstwa o charakterze wykonawczym, ale głównie przygotowując przeważającą część projektów ustaw (zwłaszcza tych najważniejszych), broniąc ich koncepcji w Sejmie, wreszcie realizując prawnie i faktycznie normy ustaw, które weszły w życie. Zadania te są oczywiście wykonywane nie przez rząd in corpore. Kluczowe znaczenie mają tu działania Rady Legislacyjnej, rządowych służb legislacyjnych i ministrów, którym powierzono rolę organów pilotujących projekt w toku merytorycznych uzgodnień międzyresortowych. Warto przy okazji omawiania tych zagadnień zwrócić uwagę na całkowity brak publikacji i dyskusji naukowej nad modelem rządowych procedur prawodawczych, nie mniej przecież ważnych niż dość dokładnie opisane procedury sejmowe.

Nowe, niezwykle rozległe zadania RM w zakresie przygotowywania rozwiązań prawnych „dopasowanych” do konstytucji i rozwijających jej idee staną się kolejnym sprawdzianem wydolności rządowych służb legislacyjnych. Po przejściu fali nowelizacji stanie przed nimi kolejne zadanie, jakim będzie dopasowywanie prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej i zarazem przekształcanie go pod względem jakościowym (po ilościowych raczej zmianach w legislacji z pierwszych lat transformacji). Duże nadzieje związane zarówno z doskonaleniem kluczowych, koncepcyjnych faz tworzenia prawa, jak i z nadzorowaniem prawodawstwa rządowego trzeba pokładać w urzędzie Ministra Sprawiedliwości. Z natury rzeczy organ ten winien w systemie rozdzielenia władz i rosnącej samodzielności sądów (co zwalnia go od wielu zadań związanych z administrowaniem sądownictwem, np. w związku z oczekiwaną autonomią budżetową sądów w tej dziedzinie) ewoluować w kierunku ministra legislacji, odpowiedzialnego za stan służb legislacyjnych i efekty ich pracy, badania naukowe nad nowymi wizjami instytucji prawnych, techniczne doskonalenie prawodawstwa i techniki gromadzenia (oraz porządkowania) aktów normatywnych, oparte na dorobku informatyki prawniczej.

Po tych ogólnych uwagach dotyczących sposobu unormowania zasad tworzenia prawa w nowej konstytucji warto chyba bliżej przyjrzeć się tak istotnemu dla praktycznego prawodawstwa zagadnieniu, jak koncepcje podstawowych rodzajów powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, ze szczególnym uwzględnieniem nowych elementów ich konstrukcji prawnej. Pierwszym z tych aktów jest sama konstytucja. W państwie prawa zyskuje ona nowy wymiar z uwagi na zwiększenie zakresu jej zadań związane z prawnym kształtowaniem nowej koncepcji państwa, opartej na zasadzie subsydiarności w relacjach z podmiotami zewnętrznymi oraz procesem deetatyzacji. Oznacza to znaczne skomplikowanie prawnej funkcji konstytucji w różnych zakresach jej oddziaływania. Obok tradycyjnie wyróżnianych funkcji stabilizującej i dynamizującej pojawia się wiele funkcji nowych, często o przeciwstawnym charakterze. Przy najprostszym ujęciu można wyróżnić zespoły funkcji, związane z:

1) określeniem niezbywalnego zakresu suwerenności państwowej oraz przeciwstawnym w stosunku do niego określeniem dróg i sfer jej ograniczania na rzecz podmiotów zewnętrznych;

2. ustaleniem dominujących, centralnie wykonywanych zadań i kompetencji państwa oraz sfer i form decentralizacji i deetatyzacji;

3. ustaleniem koncepcji politycznie sterowanych części aparatu państwowego (Sejm, Senat, rząd) oraz sfer dominowania zasady apolityczności struktur państwowych (prezydent, władza sądownicza, siły zbrojne, administracja zawodowa, a w niej służba cywilna, etc.);

4. określeniem koncepcji podziału władzy oraz zadbaniem o minimum jedności i efektywności funkcjonowania państwa.

Wykonując zadania tak rozległe, konstytucja musi być wspomagana innymi aktami szeroko rozumianego prawa ustrojowego. Niejednokrotnie w takiej roli będzie mogła wystąpić ustawa konstytucyjna, nabierająca od pewnego czasu charakteru zwyczajowo akceptowanej formy prawa ustrojowego. Należy żałować, że „nie zmieściły się” w konstytucji, jako jeszcze jedna kategoria źródeł prawa, ustawy organiczne — szczególna forma ustaw uzupełniających ją, zwłaszcza w zakresie stanowienia prawa o prawie (np. ustawa o zasadach tworzeni a prawa, prawo budżetowe, ustawy o stanach nadzwyczajnych, będące swoistą antytezą konstytucji). Być może w roli prawa ustrojowego będzie mogła wystąpić umowa międzynarodowa zaakceptowana w drodze ustawy przez Sejm (niekiedy zaś przyjęta w referendum).

Realizacja postanowień konstytucji będzie wymagać znacznego trudu interpretacyjnego w procesie przekładania jej przepisów na język norm konstytucyjnych. Wykładnia konstytucji musi ustalić wewnętrzną hierarchię jej postanowień ze szczególnym uwzględnieniem katalogu zasad naczelnych. Nie ulega wątpliwości, że takie zasady, jak subsydiarność (wstęp, art. 15, 17, 90), przychylność względem prawa międzynarodowego (wstęp, art. 9, 90), jedność władzy państwowej (wstęp, art. 1, 3, 10), zamknięty system źródeł prawa (powszechnie obowiązującego), staną się częścią tego katalogu i istotnie zmienią model funkcjonowania państwa.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 przepisy konstytucji „stosuje się bezpośrednio”. Przepis to miły dla oka prawnika — ofiary systemu totalitarnego i być może niezbędny w prawnej edukacji obywateli. Z chwilą wszakże rozpoczęcia społeczno-ekonomicznej transformacji ustroju oraz realnego działania w tym ustroju zasady państwa prawnego nie ma wątpliwości, że konstytucja, jeśli jest, ma sens tylko jako akt normatywny „bezpośrednio stosowalny”. Wszelkie spekulacje, zgodnie z którymi „uzależnia się” jej wejście w życie od wydania ustaw (a może też aktów niższego rzędu) i podjęcia dodatkowych działań są interpretacjami contra legem. Dopóki zapowiedziana ustawa nie wejdzie w życie, odpowiedni przepis konstytucji daje pole do obszerniejszych interpretacji (np. ze strony sądów), ale nie jest przepisem nie obowiązującym. Posłużyć on może np. ustalaniu charakteru instytucji konstytucyjnych, konstruowaniu zasad naczelnych itp.

Ratyfikowane umowy międzynarodowe zostały uznane w konstytucji za powszechnie obowiązujące źródło prawa. Jako takie powinny mieć moc prawną określonego stopnia. Ustalenie tej mocy może jednak nasuwać problemy. W podstawowym z tego punktu widzenia art. 87, co do którego można zasadnie domniemywać, że wylicza typy aktów powszechnie obowiązujących według ich hierarchii, ratyfikowane umowy międzynarodowe usytuowane są za ustawami. Jednakże według art. 188 pkt 2, a ewentualnie także art. 91 ust. 3, umowy ratyfikowane wymagające „uprzedniej zgody” na ratyfikację, „wyrażonej w ustawie” (art. 89), są traktowane jako akty o wyższej mocy prawnej, a ich nadrzędność w stosunku do ustaw ma egzekwować Trybunał Konstytucyjny. Zarazem sytuacja umowy ratyfikowanej o mocy niższej od ustawy nie jest przewidziana w ramach spraw objętych orzekaniem TK. Wyjściem byłoby tu poddanie procedurze ustawowej akceptacji wszystkich umów, które mają być ratyfikowane, tym bardziej że umowy objęte tą procedurą obligatoryjnie są przewidziane w tak licznych kategoriach spraw, iż zasadnie można się zastanawiać, czy zdarzy się sytuacja tymi kategoriami nie objęta (choćby pośrednio).

W ocenie tego rozwiązania można pójść dalej, rozważając, czy wywodząca się z innych realiów zasada ratyfikowania umów przez głowę państwa ma jeszcze obecnie sens. Prezydent wykonujący tę kompetencję w Polsce nie jest organem mającym uprawnienia ustawodawcze i ma niewielkie możliwości transformacji umowy międzynarodowej w akty prawa wewnętrznego, a będzie to coraz częściej potrzebne. Rozległe możliwości w tej dziedzinie ma natomiast Sejm, który — niezależnie od udzielania zgody na ratyfikację — może jednocześnie podjąć działania ustawodawcze niezbędne do pełnego wcielenia umowy w życie. Takie rozwiązania przyjmują najnowsze konstytucje niektórych państw. Przy okazji warto zwrócić uwagę na charakter ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej. Jest to swoista ustawa formalna, której zadaniem nie jest normodawstwo. Nadaje ona akceptowanej umowie międzynarodowej wyższą moc prawną niż jej własna.

Inną ciekawą konstrukcją konstytucyjną jest uzależnienie stosowania umowy międzynarodowej „od wydania ustawy” (art. 91 ust. 1). Zasada ta w odniesieniu do umów wymagających ustawowej zgody na ratyfikację sprawia, że akt ustawodawczy towarzyszy danej umowie dwukrotnie —jako zgoda na ratyfikację oraz jako ustawa „wykonawcza”, co nie jest chyba rozwiązaniem najszczęśliwszym.

Kolejny problem rodzi się w związku z możliwością przekazania „na podstawie umowy międzynarodowej [...] organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach” (art. 90 ust. 1). Prawo stanowione przez organizację międzynarodową byłoby wówczas stosowane „bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami” (art. 91 ust. 3). Co ciekawe, takiego charakteru nie miałyby akty prawne organu międzynarodowego wymienionego w art. 90 ust. 1. Rodzą się tu pytania, co to za organizacja bez organów i co za organ, który mogąc przejąć kompetencje polskich organów władzy nie może się w ich wykonywaniu skutecznie posługiwać prawem.

Jeśli wcześniej można było ustalić zawarty w konstytucji obraz zamkniętego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to art. 90 i 91 dają możliwość jego otwarcia dla nowego typu aktów bezpośrednio obowiązujących i o mocy ponadustawowej, ale — jak na razie — o nieokreślonej postaci. Zaiste wiele nadziei na wyjaśnienie tych wątpliwości, pokładać trzeba w zapowiedzianej przez konstytucję w art. 89 ust. 3 ustawie o zawieraniu, ratyfikowaniu i wypowiadaniu umów międzynarodowych.

Wprowadzenie umowy międzynarodowej do systemu powszechnie obowiązujących aktów normatywnych przysporzy z pewnością wielu problemów Trybunałowi Konstytucyjnemu. Uchylenie ratyfikowanej umowy międzynarodowej będzie przecież oznaczać konieczność jej powtórnego negocjowania albo wypowiedzenia, a specyficzny język umów międzynarodowych w konfrontacji z językiem prawa wewnętrznego może sprawiać trudności interpretacyjne.

Nowa konstytucja w istotny sposób przekształca prawną konstrukcję ustawy. Sama ustawa zasadnicza, znacznie bardziej szczegółowa niż dotychczasowa, a ponadto bezpośrednio „stosowalna” i z pewnością realnie działająca, o wiele silniej „zwęża” ramy ustawodawstwa (a także inspiruje działania ustawodawcze). Również umowy międzynarodowe, które mają być stosowane bezpośrednio, w niektórych przypadkach mogą ograniczać „zasięg” ustawy. Już wkrótce możemy się spodziewać obowiązywania na terytorium Polski „bezpośrednio stosowalnego” prawa pochodzącego od organizacji międzynarodowych (zgodnie z rozwiązaniami przewidzianymi w art. 90 i 91 konstytucji). Prawo to będzie mieć rangę ponadustawową i wywrze wpływ na ustawodawstwo.

Wymienione tu postacie źródeł prawa nie mogą być postrzegane jako ograniczające prymat ustawy. Mają one własną demokratyczną legitymizację i pojawiają się we wszystkich rozwiniętych państwach współczesnego świata. Nie zmniejszają też z reguły zakresu zadań ustawodawczych; przeciwnie, raczej go poszerzają i w różnorodny sposób komplikują.

Mimo wspomnianych ograniczeń pozostaje w mocy zasada samoistnej właściwości prawodawczej ustawy we wszystkich sprawach nadających się do regulacji prawnej. Na zasadzie wyjątku zasada ta może (za zgodą wyrażoną w formie ustawy, a nawet w formie referendum — art. 90 ust. 2 i 3) być ograniczana w konkretnych przypadkach, a w przyszłości zapewne także w pewnych zakresach spraw, co wszakże wiązać się będzie z koniecznością zmiany konstytucji, między innymi w kwestii skorelowania krajowego systemu źródeł prawa ze źródłami prawa organizacji międzynarodowej (a właściwiej mówiąc - ponadpaństwowej o znamionach państwa federacyjnego).

Zasada podziału i równoważenia władz zawarta w art. 10 konstytucji oznacza konieczność realizacji idei monopolu prawodawczego parlamentu i różnopostaciowego ograniczania uprawnień prawodawczych władzy wykonawczej. Wprowadzenie kategorii pojęciowej (i normatywnej) prawa wewnętrznego jest przejawem takiego właśnie generalnego ograniczania. W tym samym kierunku idzie traktowanie rozporządzeń wykonawczych jako aktów wydawanych „na podstawie szczegółowego upoważnienia” ustawowego. W tym stanie rzeczy traci na znaczeniu kategoria pojęciowa materii ustawowej. W warunkach PRL miała ona służyć ochronie prymatu ustawy, zagrożonego przez niebezpieczeństwo samoistnych prawodawczych działań organów rządowych. Pojęcie materii ustawowej było też niezbędne do rozróżniania zakresu stosowania dwu kategorii aktów wykonawczych będących w dyspozycji organów rządowych, tj. rozporządzeń i zarządzeń. Oba te problemy znikają wraz z wejściem nowej konstytucji w życie.

Mimo ustania potrzeby wyodrębniania materii ustawowej w nowej konstytucji trudno nie zauważyć, że operuje ona konstrukcją sfer szczególnie chronionych: w związku ze zmianą konstytucji (ochrona postanowień rozdziałów I, II i XII na mocy art. 235 ust. 6) oraz z obligatoryjnym wymogiem wyrażania ustawowej zgody na ratyfikację umów międzynarodowych dotyczących materii o szczególnej wadze (zob. art. 89). Sferą faktycznie ustawowo chronioną jest ogromny zespół zagadnień już unormowanych ustawą. Wymienione kategorie spraw, szczególnie cennych z punktu widzenia konstytucji czy w sytuacji „zakusów” prawa międzynarodowego, niezależnie od ochrony proceduralnej wymagają od ustawodawcy wyjątkowej staranności działań, która winna się przejawiać w aktualności i dokładności regulacji. Wyjątkiem powinno być tu odsyłanie do rozporządzeń wykonawczych, a regułą — realizowanie postulatu ustawy zupełnej.

Ostatnią postacią źródła prawa o charakterze powszechnie obowiązującym jest rozporządzenie wykonawcze, wydawane przez prezydenta, rząd, prezesa Rady Ministrów, ministrów i Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Nowościami w jego konstrukcji prawnej są: wymóg szczegółowego upoważnienia ustawowego, „wytyczne dotyczące treści aktu” (art. 92 ust. 1) oraz zakaz przekazywania kompetencji do jego wydania „innemu organowi” (art. 92 ust. 2). Rozporządzenie staje się jedyną formą aktu powszechnie obowiązującego, wykonującego ustawę. Zwiększa się dzięki temu jego znaczenie. Jednocześnie daleko idące ograniczenie swobody kształtowania treści rozporządzenia czyni je aktem w większym niż poprzednio stopniu instrumentalnym. W nowej konstytucji nie powtórzono wymogu przedkładania przez Radę Ministrów wraz z projektem ustawy projektów podstawowych aktów wykonawczych (zob. art. 15 ust. 2 Małej konstytucji), mimo że był to wymóg w pełni zgodny z istotą obecnej reformy systemu źródeł prawa.

Praktyka stosowania rozporządzeń prowadzi do wykształcenia się wielu ich postaci. W nowym stanie prawnym może np. wyłonić się problem dopuszczalności rozporządzeń zbiorczych (w sensie realizacji zespołu odesłań albo wydania wspólnego rozporządzenia przez kilka upoważnionych organów); nie wiadomo też, jaka będzie perspektywa „własnego życia” rozporządzenia w jego kolejnych nowelizowanych postaciach, skoro jego treść zdeterminują wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym (zob. art. 92 ust. 1).

Rozstrzygnięcia będzie wymagać forma wytycznych dotyczących treści rozporządzenia (oddzielna uchwała Sejmu?). Liczyć się trzeba także z całkowicie nowymi zastosowaniami tego rodzaju źródła prawa (np. jako aktu określającego kierunki prawodawstwa o charakterze wewnętrznym, związanego z wykonywaną ustawą). W przyszłości może się również pojawić problem stosowania rozporządzenia jako aktu wykonawczego do umowy międzynarodowej, a także do prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie przekazanych jej kompetencji polskich organów władzy.

Koncepcja systemu źródeł prawa jest w nowej konstytucji odzwierciedleniem nowych zasad ustroju i nowej idei aparatu państwowego. Twórcy ustawy zasadniczej musieli uporać się przede wszystkim z problemem presji prawa międzynarodowego i wpływu spodziewanej integracji europejskiej na polski system prawa. Postanowienia z tego zakresu są zdecydowaną nowością wśród reguł tworzenia prawa w naszym państwie i powodują konieczność przewartościowania dotychczasowych poglądów, opartych na zasadzie autonomii źródeł prawa wewnątrzpaństwowego. Jakościowa zmiana reguł legislacji sprawia, że niemożliwe będzie dalsze uchylanie się ustawodawcy od unormowania systemu źródeł prawa w sposób bardziej szczegółowy. Co do niektórych kwestii (ratyfikacja, publikacja) sama konstytucja wymaga podjęcia szybkich inicjatyw ustawodawczych. Przy tej okazji będzie można rozpocząć prace nad regulacją dalszych elementów procesu tworzenia prawa i starać się rozstrzygnąć m.in. problem prawa wewnętrznego (w konstytucji tylko zasygnalizowany), zagadnienie procedur legislacyjnych w rządzie, kwestię zasad techniki prawodawczej. Pracom tym winny towarzyszyć studia nad modelem tworzenia prawa, który powstaje w ramach zachodnioeuropejskiego prawa wspólnotowego.

Źródło:

Zdzisław Jarosz

Przegląd Sejmowy 6 (29)/98

W SPRAWIE UPRAWNIEŃ PRAWODAWCZYCH ORGANÓW NARODOWEGO BANKU POLSKIEGO^∗

Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. wprowadziła wyraźny podział aktów prawnych na powszechnie i wewnętrznie obowiązujące. Katalog form aktów powszechnie obowiązujących jest zamknięty (zupełny), przy czym jedynym wykonawczym aktem podustawowym — poza prawem miejscowym — jest rozporządzenie (zob. art. 87 ust. 1). Zgodnie z art. 92 ust. l zamknięty jest także katalog organów władnych stanowić rozporządzenia, albowiem są one wydawane „przez organy wskazane w Konstytucji” (są to: Prezydent RP — art. 142 ust. l, Rada Ministrów — art. 146 ust. 4 pkt 2, minister kierujący działem administracji rządowej — art. 149 ust. 2, przewodniczący komitetu powołany w skład Rady Ministrów — art. 149 ust. 3 oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji —- art. 213 ust. 2 konstytucji). Chodzi tu o takie „wskazanie” organu, które dotyczy explicite jego prawa do wydawania rozporządzeń, uprawnienie to obejmuje więc nie każdy organ „wymieniony” (zakotwiczony) w konstytucji. Wykluczone jest domniemywanie kompetencji.

Przepisy nowej ustawy zasadniczej nie nadały wprost żadnemu spośród organów Narodowego Banku Polskiego ani Komisji Nadzoru Bankowego kompetencji wydawania aktów wykonawczych o charakterze powszechnie obowiązującym, jakimi są rozporządzenia.

Istotą aktów wewnętrznie obowiązujących jest to, iż obowiązują one „tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty” (art. 93 ust. 1) i nie mogą „stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów” (art. 93 ust. 2). Krąg podmiotów uprawnionych do stanowienia takich aktów nie jest zamknięty, co w konsekwencji pozwala przyjąć, że przepisy wewnętrznie obowiązujące mogą być stanowione przez organy NBP, mimo że konstytucja explicite tego nie reguluje. Prawo do wydawania takich przepisów przez owe organy — na warunkach art. 93 ust. 2 zd. l — nie jest więc przedmiotem kontrowersji.

Narodowy Bank Polski w zajętym przez siebie stanowisku podkreśla, iż — zgodnie z art. 227 ust l konstytucji — posiada własne i wyłączne uprawnienia, a jego status charakteryzuje się niezależnością od władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej. Dla realizacji jego konstytucyjnych zadań ustrojodawca nie dał NBP odpowiednich instrumentów prawnych, tj. prawa do wydawania rozporządzeń jako podustawowych aktów wykonawczych o charakterze powszechnie obowiązującym, aczkolwiek stosowne klauzule „wykonawcze” zawierają ustawy zwykłe, uchwalone wprawdzie przed wejściem w życie Konstytucji RP, ale już po zatwierdzeniu jej przez naród w referendum. W tym kontekście nie można zgodzić się z interpretacją NBP, iż fakt ten należy odczytywać jako wolę parlamentu, by takim działaniem „przełamać” sprzeczność wewnątrz konstytucji na rzecz wyposażenia NBP w „odpowiednie” —-jego zdaniem — uprawnienia prawotwórcze, tj. prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby przypisywanie parlamentowi chęci nieprzestrzegania konstytucji. Dodajmy, iż w znanym NBP „stanowisku” Rady Legislacyjnej w sprawie wykładni art. 241 ust 6 konstytucji wyraźnie zwraca się uwagę, że w państwie prawa w szczególności obowiązuje „zasada, zgodnie z którą wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do stanowienia aktów normatywnych służących realizowaniu owych zadań”. Kierunek interpretacji winien więc być taki, by próbować pogodzić realizację zadań z takimi formami, które konstytucja zakłada. Jest oczywiste, iż jej twórcy świadomie ograniczyli liczbę podmiotów upoważnionych do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących, niezależnie od tego, jak będzie to „kłopotliwe” dla praktyki legislacyjnej. Z protokołów Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego wynika, że motywacja ta dotyczyła również NBP.

Narodowy Bank Polski uważa, iż należy znowelizować konstytucję, dając jego organom oraz Komisji Nadzoru Bankowego prawo do wydawania rozporządzeń. Do takiego trybu rozwiązania problemu nie można mieć zastrzeżeń. Swój postulat NBP uzasadnia merytorycznie opinią Rady Legislacyjnej wyrażoną we wspomnianym „stanowisku”, w którym wyraża ona przekonanie, iż zakres podmiotów upoważnionych konstytucyjnie (na podstawie art. 92) do wydawania rozporządzeń, jest „za wąski”, przy czym jest szczególnie niepokojące, że prawa do wydawania rozporządzeń nie ma prezes NBP.

Autor niniejszych uwag nie czuje się kompetentny, by merytorycznie kwestionować zasadność uwag Rady Legislacyjnej w tym zakresie, przyjmując jako założenie, iż u ich podłoża legła zapewne gruntowna analiza prawa bankowego pod kątem oceny, czy akty wykonawcze NBP będą mogły mieć charakter powszechnie obowiązujący; w każdym razie jest konieczne, by znawcy prawa bankowego takiej analizy dokonali (NBP nie przedstawił jej w swoim stanowisku, ograniczając się jedynie do ogólnych stwierdzeń nie popartych konkretnymi danymi; w tym sensie analiza jest nieprzekonywająca). Gdyby okazało się, że wydawanie takich aktów przez NBP jest potrzebne, to nowelizacja konstytucji byłaby jedynie uprawnioną drogą do realizacji celu przyznania organom centralnego banku państwa prawa stanowienia rozporządzeń.

W żadnej mierze nie można podzielić sądu NBP, iż de legę lata — przy obecnym stanie unormowań konstytucyjnych — w przypadku projektowania nowych ustaw należy organy tego banku i Komisję Nadzoru Bankowego traktować jak podmioty mające uprawnienia do stanowienia aktów wykonawczych (jak należy rozumieć — mających charakter powszechnie obowiązujący). Stanowisko takie jest ignorowaniem konstytucji, którą można oczywiście znowelizować, ale do czasu dokonania zmian trzeba szanować w aktualnie obowiązującym kształcie. Ustawy opracowywane po 16 października 1997 r., a zatem i ich przepisy upoważniające do wydania aktów wykonawczych, muszą odpowiadać wymogom zawartym w art. 92 ust. l konstytucji.

NBP uważa, że w obecnym stanie prawnym należy wydawać akty wykonawcze o charakterze powszechnie obowiązującym na podstawie upoważnień zawartych w ustawodawstwie zwykłym sprzed wejścia w życie nowej konstytucji, przy czym — w razie ewentualnej niemożności stanowienia takich aktów — sygnalizuje prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych dla systemu finansowego w Polsce konsekwencji. W celu poparcia prawnego swego punktu widzenia bank przywołuje „stanowisko” Rady Legislacyjnej z dnia 26 stycznia 1998 r. Na jego początku możemy przeczytać, iż wcześniejsze („przedkonstytucyjne”) ustawy (poszczególne ich przepisy) zawierające upoważnienia do wydawania zarządzeń obowiązują również po wejściu w życie Konstytucji RP. Rada „rozwija” dalej swój pogląd przyjmując, iż—co uszło uwagi NBP— wydanie rozporządzeń (jedynej dziś formy podustawowego aktu wykonawczego o charakterze powszechnie obowiązującym) w miejsce przewidzianych przez przepisy upoważniające zarządzeń bez konieczności uprzedniego dokonania nowelizacji ustaw upoważniających jest możliwe, wszelako pod pewnymi warunkami. Jeden z nich polega na tym, że podmioty, które konkretne ustawy upoważniły kiedyś do wydawania zarządzeń (albo aktów normatywnych bez wskazania ich formy) są podmiotami, które Konstytucja RP wyposaża w kompetencje do wydawania rozporządzeń (albo kompetencje tych podmiotów w sposób nie budzący wątpliwości przeszły na inne podmioty upoważnione przez konstytucję z 2 kwietnia 1997 r. do wydawania rozporządzeń). W przypadku NBP wymóg ten nie jest spełniony. Przypomnijmy, że w państwie prawa przepisy, w których udziela się upoważnień do dokonywania czynności prawotwórczych, podlegają wykładni dosłownej, a ich wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna.

Analiza materii z dziedziny prawa bankowego, w szczególności regulowanych dotychczas aktami normatywnymi organów NBP, winna skoncentrować się, jak się wydaje, przede wszystkim na ustaleniu, czy i w jakim zakresie winny one stać się materiami regulowanymi bezpośrednio w ustawie, bez odsyłania do aktu wykonawczego powszechnie obowiązującego. Dodajmy, że postulat jak najszerszej regulacji w formie ustawy od lat dotyczył stosunków z zakresu prawa bankowego, a intencją jego autorów było zniwelowanie obserwowanych deficytów i ograniczenie uprawnień regulacyjnych banku. Celowy byłby też przegląd możliwości, które stwarzają przepisy o charakterze wewnętrznie obowiązującym; być może — w ograniczonym zakresie — są one instrumentem przydatnym i wystarczającym. W pewnych wreszcie granicach, a dotyczy to oddziaływania NBP na stosunki zewnętrzne, może być dopuszczalne zastąpienie ogólnych regulacji wykonawczych rozwiązaniami dającymi wskazanym organom tego banku prawo do wydawania odpowiednich decyzji indywidualnych pod adresem innych banków, zwłaszcza iż jest to technika działania przyjęta w prawie bankowym. NBP może oceniać taki zestaw instrumentów jako „kłopotliwy”, zwłaszcza w porównaniu ze swymi oczekiwaniami, ale powinien — de legę lata — poszukiwać instrumentarium „mieszczącego się” w Konstytucji RP. Wyjście poza obowiązujące obecnie przepisy ustawy zasadniczej może dokonać się wyłącznie poprzez jej nowelizację.

Środkiem najdalej sięgającym „poza NBP” winno być szukanie (przez ustawodawcę zwykłego) konstytucyjnie wskazanego organu władnego wydawać rozporządzenia „na rzecz” centralnego banku państwa. W sposób najbardziej naturalny podmiotami takimi mogą być: Rada Ministrów, prezes Rady Ministrów, minister finansów. Konieczność skorzystania z takich rozwiązań nie musi oznaczać przekreślenia niezależności NBP. Obowiązujące przepisy konstytucyjne i odpowiedni „takt ustrojowy” umożliwiają należyte współdziałanie. Nie stoi mu też na przeszkodzie art. 107 Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, zgodnie z którym „banki centralne i członkowie ich organów decyzyjnych nie będą żądać ani przyjmować instrukcji” od rządów lub innych organów krajowych czy wspólnotowych, te zaś mają „nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych [...] narodowych banków centralnych przy wykonywaniu ich zadań”.

Z. Ziembiński, O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, s. 117.

Określenia „źródło prawa” używam tu — w ślad za konstytucją—jako synonimu określenia „rodzaj aktu normatywnego”.

Przekonanie, że druga izba parlamentarna jest „izbą rozwagi” i gwarantuje polepszenie jakości ustawodawstwa, wydaje się równie uzasadnione, jak obawa przed pogorszeniem tej jakości. Strata czasu w nader obecnie złożonym postępowaniu ustawodawczym i promulgacyjnym jest natomiast ewidentna.

Wytknęła to Rada Legislacyjna w formie stanowiska swego prezydium „w sprawie formy aktów normatywnych Rady Ministrów i prezesa Rady Ministrów”; zob. „Przegląd Legislacyjny” 1996, nr 3, s. 63-65. Por. też E. Smoktunowicz, Dylematy prawotwórcze organów władzy wykonawczej, PiP 1996, z. 6, s. 45 i n.

Por. P. Haberle, Źródła prawa w nowych konstytucjach, „Przegląd Sejmowy” 1996, nr 4, s. 58-73.

Por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Pojęcie i zakres prawa w projektach Konstytucji RP, [w:] Prawo, źródła prawa i gwarancje jego zgodności z ustawą zasadniczą w projektach Konstytucji RP, pod red. K. Działochy i A. Preisnera, Wrocław 1995.

Na temat genezy tego podziału zob.: W. Zakrzewski, Działalność prawotwórcza w świetle teorii niemieckiej, Kraków 1959; tenże, Ustawa i delegacja ustawodawcza w Anglii, Kraków 1960; tenże, Działalność prawotwórcza w doktrynie francuskiej, ZN UJ. Prace Prawnicze 1962, z. 9, s. 187-262.

Na temat rozmaitości form normodawstwa por.: C. Żuławska, Zasady prawa gospodarczego prywatnego, Warszawa 1995; C. Kosikowski, Wybrane zagadnienia tworzenia prawa finansowego, Warszawa 1995; L. Kaczyński, Zasada swobody umów w prawie pracy po nowelizacji kodeksu pracy, PiP 1997, z. 3, s. 8-21.

Konstytucji znana jest także kategoria umów międzynarodowych nie wymagających ratyfikacji, które zatwierdza i wypowiada rząd (art. 146 ust 4 pkt 10).

O rozmaitym pojmowaniu tej zasady i jej polityczno-prawnych implikacjach zob. Subsydiarność, pod red.
D. Milczarka, Warszawa 1996.

Szerzej na ten temat zob. A. Bałaban, Funkcje konstytucji, [w:] Charakter i struktura norm konstytucji, pod red. J. Trzcińskiego, Warszawa 1997, s. 11-13. O funkcjach stabilizującej i dynamizującej zob. A. Bałaban, Konstytucja a zmienność rzeczywistości, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Roczniki Prawnicze” 1992, nr 4, s. 5-17.

Por. K. Działocha, Hierarchia norm konstytucyjnych i jej rola w rozstrzyganiu kolizji norm, [w:] Charakter..., s. 78-94.

Por. R. Kwiecień, Transformacja umów międzynarodowych jako forma stanowienia prawa w państwie
(z uwzględnieniem praktyki polskiej), PiP 1997, z. 4, s. 8.

Ustawowe wyrażanie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej wydaje się zadaniem Sejmu tak ważnym, że zasługującym na nadanie mu charakteru funkcji Sejmu. Podobnie jak funkcja budżetowania, powinny one obie być wyróżniane z powodu wagi i odrębności ich roli ustrojowej, choć są wykonywane w postaci ustawy.

Charakterystyczne jest tu przyjęcie w art. 117 konstytucji reguły, że zasady użycia sił zbrojnych albo pobytu obcych wojsk na polskim terytorium „określają ratyfikowane umowy międzynarodowe lub ustawy”.

W znacznej mierze pozostają tu w mocy oceny praktyki stosowania rozporządzeń, jakie sformułowałem przed laty. Por. A. Bałaban, Instytucja rozporządzenia w świetle postanowień Konstytucji PRL i praktyki, PiP 1975, z.3, s.83-92.

Por.: A. Wojciechowski, Dostosowanie prawa polskiego do prawa europejskiego — proces bez końca, „Przegląd Prawa Europejskiego” 1996, nr l, s. 7-10; J. Galster, Konstytucyjnoprawne zapożyczenia w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich, tamże, s. 11-16.

^∗ Opinia została napisana l lipca 1998 r. (przyp. red.).

Beata Szepietowska. Konstytucyjny system źródeł prawa

© Mazowiecki Wojewódzki Ośrodek Szkolenia i Doskonalenia Kadr. Oddział w Warszawie. Materiały dydaktyczne.

Do wykorzystania podczas szkolenia teoretycznego służby przygotowawczej w służbie cywilnej

38

MWOSiDK

26

MWOSiDK

---