1. Interdyscyplinarny charakter badań nad administracją publiczną

Obserwowany proces rozszerzania się kręgu dyscyplin naukowych zajmujących się administracją publiczną (początkowo była to nauka ściśle prawnicza). Obecnie wchodzą w tok badań także:

• politologia

• ekonomia

• prakseologia

• teoria organizacji i zarządzania

• socjologia

• psychologia

Wskutek oddziaływań powyższych dyscyplin w badaniach nad administracją publiczną ukształtowały się 4 dominujące orientacje:

• podejścia prawnicze

• podejścia teorii zarządzania

• podejścia socjologiczne

• podejścia politologiczne

„Podejścia” - nie są one bowiem jednolite ani silnie zintegrowane, występują wśród nich znaczne różnice w definiowaniu zakresu badań

1. Podejścia prawnicze

Ukształtowane najwcześniej - w początkowej fazie badań naukowych nad administracją publiczną dominowało pojmowania jej w kategoriach ściśle normatywno-instytucjonalnych w efekcie poglądu o centralnej roli państwa i prawa w mechanizmach życia publicznego.

Geneza:

- oświeceniowe prądy w naukowej refleksji nad mechanizmami działania państwa
i związanych z nim struktur administracji

- XIX i pocz. XX w. naukowcy z Niemiec, Francji i Polski - zajmowanie się administracją w ramach zintegrowanej nauki o państwie, z której w końcu wyodrębnili osobną dziedzinę naukową

- duża w tym rola kameralistów i policystów - „wykazywali jak należy urządzić administrację państwa oraz opisywali poszczególne działy gałęzi administracji (tzw. policji)” tworząc tym samym podstawy prawa administracyjnego

Spory wewnątrz orientacji:

a) o przedmiot nauki administracji:

- Lorenz von Stein (twórca nauki adm.) - całość aktywności państwa, a nie tyko ustawodawstwo

- inni teoretycy - „wiedza o rozwiązywaniu zadań państwa w szczegółach i w poszczególnych przypadkach”

b) o status nauki:

- początkowa dominacja poglądu o jej pomocniczym charakterze wobec nauki prawa administracyjnego

- lata 30. XX w. - zwycięstwo realistycznej postawy w prawniczych badaniach administracji (uwzględnienie tzw. elementów faktycznych adm., które nie mieściły się w nauce prawa adm., będące od niego „odrębne i samodzielne”, kreowane przez politykę, socjologię, organizacje)

Efekt sporów - respektowanie poglądu, iż system nauk administracyjnych składa się z:

- nauki administracji - rzeczywista adm. i jej działanie

- nauki prawa administracyjnego - normy prawne odnoszące się do adm.

- nauki polityki administracji - ocenianie działania i projektowanie zmian

Definiowanie administracji przez podejścia prawnicze (Boć):

a) Organizacyjnie - „wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie
do realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych”

b) Czynnościowo - „określona i o specjalnych cechach działalność podejmowana w ramach realizacji celów o charakterze publicznym”

c) Osobowo - „ludzie zatrudniani w strukturach wyodrębnionych w znaczeniu organizacyjnym”

Ujęcie klasyczne adm. pub. - określana w kategoriach aktywności państwa i związków publicznoprawnych.

Ujęcie nowoczesne - adm. pub. Jako „zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, instytucje i organizacje na podstawie ustawy i w określonych prawem formach”

2. Podejścia teorii organizacji i zarządzania

Przedmiot badań:

- różne rodzaje pracy i towarzyszące jej formy celowych i nieprzypadkowych organizacji

Kierunki badawcze:

a) Zarządzanie naukowe (F. Taylor)

- próby formułowania generalnych reguł efektywności organizacji pracy w administracji

b) Szkoła administracyjna (H. Fayol)

wykrystalizowanie funkcji administracyjnej zarządzania (w sektorze gospodarczym),
co skłoniło go do badań administracji:

- ogólne problemy zasad organizacji pracy w administracji publicznej

- próba włączenia, a nawet zastąpienia nauki administracji teorią organizacji i zarządzania przez jego następców

c) Szkoła stosunków międzyludzkich (E. Mago)

badanie zależności między efektywnością organizacji a stanem stosunków międzyludzkich, wartościami i klimatem w miejscu pracy, stopniem partycypacji jednostek w działaniach organizacji

szczególne zainteresowanie związkiem między motywacją człowieka „społecznego” a procesami „humanizacji pracy” (czyli odpowiednie motywowanie pracowników i stworzenie im optymalnych warunków pracy sprawi, że będą efektywniej pracować)

d) Nowe trendy po II Wojnie Światowej:

- poszukiwanie możliwości sprostania wymogom gospodarki rynkowej (trwała orientacja na klienta warunkiem przetrwania każdej organizacji)

- poszukiwanie nowego modelu zarządzania, charakterystycznego dla uczących się organizacji - „new public management”

3. Podejścia socjologiczne

Przedmiot badań:

Administracja publiczna jako szczególny „produkt” życia zbiorowego ludzi i zjawisko mające wielki wpływ na ich zachowania

Socjologia organizacji:

według niej administracja składa się z trzech części:

- wysoce sformalizowanej grupy społecznej

- układu struktur wewnątrzorganizacyjnych

- układu relacji wewnątrzorganizacyjnych

Wytworzenie pojęcia biurokracji jako immanentnej cechy nowoczesnej administracji:

- Max Weber i jego teoria administracji jako maszyny biurokratycznej (patrz model biurokracji Webera)

- krytyka koncepcji Webera przez Mertona i następnych socjologów, którzy zaprezentowali własne koncepcje analizy zjawiska biurokracji i dróg usprawnienia realnie istniejących instytucji administracyjnych

Powolna krystalizacja nowej subdyscypliny socjologii:

„Socjologia administracji” Jean-Claude Thoenig'a

- analiza - stratyfikacji wewnętrznej oraz korporacjonizmu w administracji i jego konsekwencji społecznych

4. Podejścia politologiczne (patrz pytanie 3)

2. Ujęcie politologiczne w badaniach nad administracją publiczną

„Rozwój tego podejścia należy łączyć z istotnym przeniesieniem nacisku w badaniach
nad administracją z normatywnych aspektów jej działania na cały kompleks politycznych uwarunkowań jej aktywności.” W Polsce - początek podejścia w latach 70. XX w.

Źródła podejścia:

• opinia części prawników o „polityczności” nauki o administracji

• amerykańska wersja „political science” - potrzeba zajmowania się państwem i jego funkcjami, rządem, instytucjami, ich mechanizmami i skutkami działań administracji publicznej

• propozycje UNESCO z 1948r. dotyczące tematyki wykładu z nauki o polityce zawierające postulat objęcia nią także badań nad administracją publiczną

• erozja poglądu, iż polityka i administracja to dwie zupełnie odseparowane od siebie sfery

• studia prawnicze okazały się dalece niewystarczające do wyjaśnienia tak wielostronnie uwarunkowanego i złożonego problemu badawczego

Ewolucja badań politologicznych nad administracją publiczną

• zmienny w czasie zakres przedmiotu badań spowodowany zmianami w sposobach rozumienia pojęcia administracji publicznej (przemiany metodologiczne i teoretyczne w nauce o polityce i związane z tym krzyżowanie się koncepcji i szkół politologicznych)

• próba przezwyciężenia bałaganu naukowo-koncepcyjnego - 2 wymiary badań nad administracją według Andrzeja Jabłońskiego:

1.) Poziomy życia politycznego w nauce o polityce - administracja publiczna pojawia się na poziomie „ponadjednostkowym” (mezostruktury życia politycznego - wszelkiego typu organizacje polityczne i biurokratyczne)

2.) Wymiar badań metodologicznych (rozwój różnorodnych podejść metodologicznych)

Wielość różnego rodzaju ujęć badawczych wypracowanych przez politologię, które są często uwikłane w spory odnośnie terminów kluczowych, dodatkowo komplikowane przez wzajemne przenikanie się tych ujęć. Główne grupy orientacji badawczych:

a) Tradycyjne

• formalnoprawne i historyczne ujmowanie życia politycznego

• szkoła instytucjonalna polityki (działanie różnego rodzaju instytucji w praktyce)

• badanie procesów politycznych (w tym mechanizmów działania administracji)

b) Nowoczesne (procesualne rozumienie administracji publicznej) ujmowanie:

• behawioralne (układ relacji opisywanym w kategoriach władzy i rządzenia, konfliktu
  i wpływu)

• strukturalno-funkcjonalne (funkcje administracji publicznej)

• decyzyjne (administracja publiczna jako mechanizm decyzyjny)

c) Analiza systemowa - integracja wszystkich ujęć wychodząc z założenia, że konieczna
jest analiza związków między administracją a otoczeniem, w którym funkcjonuje. W ujęciu tym administracja publiczna:

• to podsystem systemu politycznego, którego granice są trudne do dokładnego sprecyzowania

• obejmuje podmioty mające status prawno-polityczny, lokujący je w obszarze politycznej władzy wykonawczej

• cechuje się względnym, warunkowanym charakterem systemu politycznego, poziomem stabilności

• spełnia znaczące funkcje będące pochodnymi funkcji systemu politycznego, zapewniające jego trwałość, stabilności i ciągłość

• treścią jej aktywności jest podejmowanie decyzji zmierzających do autorytatywnego rozdziału dóbr i usług publicznych

Wnioski:

• bardzo duże wewnętrzne zróżnicowanie politologicznego rozumienia administracji

• bogactwo rozważań z jednoczesnym chaosem terminologicznym w opisie, będącym efektem poszerzania perspektywy wyjaśniania mechanizmów funkcjonowania administracji na gruncie politologii

3. Pojęcie administracji publicznej i sposoby jej definiowania

Językowa geneza pojęcia:

Pojęcie administracja wywodzi się z łaciny

• ministrare - 1.) służba, usługa; 2.) działalność służebna wykonywana w celu spełnienia cudzej woli albo według wcześniej przyjętych założeń/dyrektyw

• minister - sługa (odnośnie rządu - pierwszy sługa króla)

• administrare (ad + ministrare) - działalność pomocnicza, służebna, ale wykonywana systematycznie i względnie trwale podejmowana przy pomocy mniej lub bardziej powiązanych czynności szczegółowych

• publicus - dotyczący ogółu, służący ogółowi, związany z jakimś urzędem, powszechny, nieprywatny

Później nastąpiła recepcja przez większość języków europejskich w tak ustalonym znaczeniu
i przy minimalnych modyfikacjach brzmienia (lecz tylko odnośnie języka potocznego i prawa prywatnego)

Kontrowersje wokół pojęcia:

Czy jest to działalność praktyczna, sztuka czy dyscyplina naukowa?

a) Działalność praktyczna czy dyscyplina naukowa

• dylemat rozwiązany poprzez stwierdzenie „nauka jest także formą aktywności (praktycznej)”

• uznanie administracji za „realną działalność podmiotów wykonujących funkcje administracyjne”

b) Sztuka czy nauka

• administracja według H.A. Simona to „sztuka załatwiania spraw”

• w potocznym języku:

• określenie ludzi, którzy dobrze sobie radzą w realizacji własnych celów, jako tych,
  co posiedli „sztukę administrowania” opartą na wyjątkowych zdolnościach, cechach,
  czy intuicji, bądź także znajomości „tajników działania”

• prosta mechaniczna kompilacja wiedzy potocznej o administracji

• jednak dominuje pogląd kojarzenia administracji z kompetencją i profesjonalizmem wywiedzionym z wiedzy opartej na naukowym rozpoznaniu stanu rzeczy (pojęcie „zręczny administrator”)

Definicje:

1. Jana Bocia:

Administracja publiczna to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikających ze współżycia ludzi w społeczeństwie

2. Rozumienie administracji w sensie organizacyjnym (J. Zieleniewski):

- Rzeczowe - klasa rzeczy o wysokim stopniu zorganizowania (instytucja, zespół instytucji)

- Czynnościowe - zachowania organizacyjne tworzące „proces administrowania”(różne formy aktywności)

- Atrybutowe - odniesienie do cech mogących przysługiwać określonej strukturze
lub grupie ludzi i na ich podstawie stworzyć definicję

3. Sprawozdawcza Stillmana - Administracja jako:

- wykonywana gałąź władzy w istotny sposób powiązana z władzą legislacyjną i sądowniczą

- aktywność, której istotą jest formułowanie i realizowanie działań publicznych

- forma zaangażowania w problemy dotyczące ludzkiego zachowania i zbiorowych wysiłków

- dziedzina będąca na wiele sposobów przeciwieństwem sektora prywatnego

- proces wytwarzania dóbr i usług publicznych

4. Politologiczna (dr Radosław Solarz - wykład):

Administracja publiczna jako integralna część systemu politycznego, służąca zabezpieczeniu funkcjonowania władzy poprzez stabilizację systemu społecznego w długim okresie czasu

5. Klasyczna (negatywna) Walera Jellinka:

„Administrację publiczną stanowi ta działalność państwowa (publiczna), która nie jest ani ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości”(wskazanie prawnej wtórności działalności administracji względem ustawodawstwa, podkreślenie samoistności władzy wykonawczej)

6. Cybernetyczna:

Administracja publiczna jako:

a) organizacja inteligentna, zdolna do absorpcji, przetwarzania i wykorzystania informacji do określenia polityki swojej działalności

b) inteligentne przedłużenie państwa (państwo może być inteligentne tylko poprzez administrację)

7. Socjalistyczna:

Administracja publiczna to aparat zarządzająco-wykonawczy zależny od organów jednolitej władzy państwowej

8. Oparte na kategorii interesu publicznego (pole dopuszczalnej działalności administracji publicznej państwa wyrażone jego wolą polityczną; zrealizowanie założonego przez władzę celu zgodnie z obowiązującym prawem; wskaźnik charakteru państwa - komu służy;):

a) Podmiotowa - administracja publiczna jest wykonywana przez rozczłonkowaną strukturę organizacyjną sektora publicznego, na który składają się różne podmioty, organizacje
i instytucje

b) Przedmiotowa - administracja publiczna to wszelka działalność państwa dążąca
do realizacji interesu publicznego

c) Mieszana (przedmiotowo-podmiotowa) - administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach

9. tzw. dzisiejsza:

Administracja publiczna to uregulowana prawnie, działająca w sposób sformalizowany, ukształtowana hierarchicznie, z zarysowaną silnie specjalizacją, z problemami wewnętrznej koordynacji, oparta na profesjonalizmie (biurokracji) działalność organizatorska władzy wykonawczej w ramach prawa i do jego granic oparta na zasadach podziału władz
i wzajemnej kontroli

4. Geneza administracji publicznej oraz zarys dziejów jej ewolucji.

1.)Istnienie administrowania jako zjawiska przez całą historię ludzkiej cywilizacji (odkąd zaczęliśmy żyć w społeczeństwie i pojawiły się różnego rodzaju potrzeby społecznej natury)

2.)Jednak podstawy współczesnej administracji nie można szukać za daleko w przeszłość.

3.)Według Jana Bocia administracją można nazywać działalność państwa opartą na prawie „pochodzącym od reprezentantów społeczeństwa, będącym emanacją jego woli, interesów
i potrzeb”, a więc jej początków należy szukać dopiero od myśli absolutystycznej, gdzie to uznano władcę za „z Bożej łaski sługę ludu”, który miał dbać o jego żywotne interesy, a jego wola jest wolą ludu. Na tej podstawie myśliciele XVI/XVII wieku usprawiedliwiali władzę panującego i jego dążenie do coraz większej kontroli nad ludem, której celem było zabezpieczenie tejże władzy.

Efektem tego:

• centralizacja władzy państwowej, stworzenie korpusu urzędniczego kontrolującego zachowanie społeczeństwa i rozlokowanie go w stworzonych po raz pierwszy kolegialnych ministerstwach (reglamentacyjno-porządkowych):

• wojska - bezpieczeństwo zewnętrzne

• policji - bezpieczeństwo wewnętrzne

• skarbu - finansowanie działalności pozostałych ministerstw

• handlu zagranicznego - pozyskiwanie środków na funkcjonowanie całego systemu
  z zagranicy

• dyplomacji - zabezpieczenie stosunków zewnętrznych

• kolejnym ministerstwem powołanym przez absolutnych władców było ministerstwo edukacji:

• internalizacja wartości państwowych

• zapewnienie wiedzy potrzebnej do tego, by społeczeństwo wiedziało co władza od niego chce (łatwiej rządzić wykształconym społeczeństwem)

Podsumowanie:

Administracja powstała z pierwszych absolutystycznych ministerstw, których celem było zabezpieczenie władzy panującego.

Ewolucja administracji publicznej

• Państwo policyjne (monarchia absolutna)

Administracja:

- funkcje zarządu wewnętrznego państwem oraz sprawowanie i umacnianie władzy politycznej panującego

- władca decyduje o sposobie zarządzania wewnętrznego państwem i o sposobie sprawowania i umacniania władzy politycznej (nic go przy tym nie ogranicza)

- zarządzanie państwem i sprawowanie władzy politycznej pozostaje w luźnym związku
z prawem i nie jest przez prawo regulowane

- zarząd państwem to działalność swobodna i twórcza (w granicach woli władcy możesz robić co chcesz; władca karze jakąś sprawę wykonać, ale nie pyta w jaki sposób to zrobisz)

- prawo to wola panującego i instrument sprawowania przez niego władzę (arbitralna wola władcy służąca utrzymaniu jego nadrzędnej pozycji w systemie)

- panujący opiekunem poddanych i dzięki temu może ingerować we wszystkie dziedziny życia poddanych dla ich dobra i dla dobra powszechnego

- akty władzy panującego nie podlegają kontroli sądów

- centralizacja systemu i personalizacja władzy (urzędnik odpowiada tylko przed panującym, brak kontroli społecznej sensu largo)

Skutki:

- niezadowolenie większości ludności (np. źródła Wielkiej Rewolucji Francuskiej)

- zwiększenie represyjności systemu (próba policyjnej kontroli ludności i administracji, żeby usprawnić działanie systemu; skutki odwrotne od zamierzonych; np. Imperium Rosyjskie 2 poł. XIX w.)

- nasilenie zjawisk patologicznych w administracji (patronaż, nepotyzm, handel urzędami - norma)

• Państwo prawa (administracja tradycyjna/weberowska)

Źródła:

- w wyniku niezadowolenia ludności działaniem systemu administracji powstają nowe ideologie i koncepcje funkcjonowania administracji

- podstawową, z której czerpało większość pozostałych była ideologia liberalizmu - postulaty:

• ograniczenie ingerencji państwa w życie obywateli

• zmniejszenie zakresu aktywności państwa

• oparcie działań państwa na normie prawa (poszanowanie praw jednostki)

• państwo „stróż nocny”(bezpieczeństwo i porządek publiczny; obrona zewnętrzna; ochrona wolnej konkurencji/wolnego rynku)

• leseferyzm (pozwólcie ludziom działać)

- na podstawie powyższych postulatów ukształtowały się:

Zasady działania administracji publicznej w państwie prawa:

• związanie prawem powszechnie obowiązującym całej działalności wszystkich jej organów

• wykonawczy charakter jej działalności (wykonywanie norm prawa, a nie prawotwórstwo)

• kontrola przez niezawisłe sądy całej jej działalności

• odpowiedzialność prawna organów i osób wykonujących podejmowane przez nią działania

Dalsze trendy rozwojowe administracji w tym okresie:

• wykształcenie się dualizmu administracji terenowej (powstanie administracji samorządowej)

• Woodrow Wilson:

• zasada odpowiedzialności polityków za podejmowane decyzje, a urzędników za wprowadzanie ich w życie

• podział władzy według kryterium polityczności - apolityczne stanowiska administracyjne oraz stanowiska polityczne w administracji państwowej

• kształtowanie się profesjonalnej służby cywilnej (np. Pendelton Act w USA)

• Max Weber - stworzenie modelu biurokracji idealnej (patrz pytanie 12)

• mimo postulatów liberałów następuje ciągły rozrost administracji zarówno w sensie kompetencji jak i liczby urzędników:

1. przyznawanie społeczeństwu coraz większych uprawnień socjalnych

2. konsens socjaldemokratyczny po I i II Wojnie Światowej

3. tworzenie państwa dobrobytu (welfare state)

4. wzrost demograficzny (przejście demograficzne) - więcej ludzi = większa administracja; ludzie dłużej żyją = większy balast dla budżetu (emerytury i in. świadczenia)

5. „zaraza Bomola” (efekt dochodowy) - nieprzekładalność inwestowania w kapitał ludzki
   w administracji na jej efektywność

6. „efekt pogo” - chcemy efektywności i oszczędności jednocześnie a to się wyklucza

• Krytyka tradycyjnego modelu administracji

Z powodu coraz większych obciążeń budżetowych powodowanych przez rozrastającą się ciągle administrację następuje fala krytyki. Wybrane nurty krytyczne to:

Teoria racjonalnego wyboru(wyboru publicznego):

• oparcie krytyki na racjonalności obywatela (konsumenta) - jak najmniejsze środki, by osiągnąć jak największy zysk, ale do tego trzeba mieć jakiś wybór (racjonalność rynkowa)

• biurokracja ma tendencję do ograniczania wolności jednostek (monopolizuje rynek usług publicznych), więc jej władza musi zostać ograniczona w imię „wolności wyboru”

• skoro biurokratyczny model nie tworzy mechanizmów wyboru, to z definicji jest mniej efektywny, bo wybór obywatela/konsumenta jest efektywniejszy od biurokratycznego zarządzania

• postulat maksymalizacji wyboru w usługach publicznych (mechanizmy konkurencji)

Model zachowań biurokratów W. Niskanena:

• indywidualne ambicje i cechy urzędników mogą prowadzić ich do decyzji nie zawsze zgodnych z interesem publicznym

• szefowie urzędów publicznych w pogoni za prestiżem i władzą dążą do maksymalizacji budżetów swoich urzędów wykorzystując do tego posiadane przez nie zasoby, by ukryć prawdziwe koszty świadczonych usług publicznych przed zwierzchnikami

• bardzo trudno jest odkryć tego typu machinacje z powodu posiadanego przez nich monopolu informacyjnego

Nieefektywność biurokracji/administracji według V. Ostroma

4. rozrastająca się ciągle struktura biurokratyczna z coraz większym trudem reaguje na pojawianie się nowych potrzeb społecznych

5. koszty społeczne jej funkcjonowania obciążają głównie tych co mają być jej beneficjentami

6. prowadzi to do załamania się relacji między popytem a podażą na określone rodzaje usług publicznych

7. jej działalność zaczyna skupiać się na łagodzeniu problemów a nie na ich rozwiązywaniu (co było podstawowym zadaniem w chwili powstania instytucji pomocowej)

• Przekształcenia administracji publicznej od lat 70. XX w.

Kryzys lat 70. doprowadza do załamania się modelu państwa dobrobytu i zmusza
do poszukiwania nowych dróg działania administracji publicznej na bazie efektywności
i oszczędności, czyli zgodnie z postulatami krytyków.

Dodatkowo wpływ na przekształcenia miały:

• internacjonalizacja i transnacjonalizacja (europeizacja; integracja UE) rynku przemysłowego
  i finansowego (dostosowanie administracji do tych przemian)

• ekonomiczne i finansowe racje państw (dług publiczny, polityka fiskalna, wzrost gospodarczy itp.)

• ograniczenie interwencji państwa, przeniesienie ciężaru na rynkowe działanie administracji razem z podmiotami prywatnymi

• presja polityczna (elektorat) na demokratyzację systemu zarządzania sektorem publicznym

Trzy typy reform:

• prywatyzacja/urynkowienie (konkurencyjność, efektywność)

• „agencyfikacja” - tworzenie quasi-autonomicznych organizacji, które działają w imieniu państwa (oddzielenie polityki od administrowania)

• tworzenie rynku wewnętrznego - publiczni nabywcy mogą szukać najlepszych dostawców usług

• wynagrodzenia dla urzędników oparte na efektywności działania w zakresie świadczonych usług

• „one-stop shops”- jedno okienko dla wszystkich spraw

• decentralizacja -proces decyzyjny w coraz większym stopniu spada na barki administracji (w założeniu także na klienta)

• deregulacja - zmiana reguł funkcjonowania administracji;

Pojawienie się koncepcji Nowego Zarządzania Publicznego (New Public Management):

7. menadżeryzm

8. rynkowo zorientowana administracja publiczna

9. rząd przedsiębiorczy

10. rządzenie biznesowe

6. Administracja publiczna a jej otoczenie/środowisko społeczne.

Otoczenie społeczne - wszystkie pozainstytucjonalne/państwowe/publiczne determinanty działania administracji publicznej

Składniki

1. Kultura społeczeństwa:

- „Demokracja w działaniu” Roberta Putnama - wpływ na efektywność działania administracji publicznej ma kultura społeczeństwa, w której dana administracja funkcjonuje (a nie środki finansowe, czy też koherentność/spójność systemu prawa)

- kategoria podziału - zachowania społeczeństwa w obliczu problemów (zachowania indywidualistycznych/przedsiębiorczych vs. zachowania egalitarystyczne/kolektywistyczne)

- Putnam dzieli społeczeństwa na następujące typy:

• społeczeństwa indywidualistyczne/przedsiębiorcze - typowe społeczeństwa anglosaskie; charakterystyczne cechy to: przewaga decentralizacji i samorządu; zachowania urzędnicze
  - nastawienie na klienta/rynkowe, duże możliwości decyzyjne - delegacja władzy na niższe szczeble hierarchii, współpraca z aktywnym społeczeństwem obywatelskim;

• społeczeństwa biurokratyczne - społeczeństwa Niemiec i Austrii to przykłady wręcz modelowe dla tego typu; podstawowe cechy: oczekiwanie społeczne szczegółowych regulacji i ogromny do nich szacunek („Ordnung must sein!”); zachowania urzędnicze
  - tylko wykonywanie przepisów, działanie w ich granicach, brak swobody decyzyjnej
  (jak nie ma przepisach to nie istnieje/nie masz prawa się tak zachować!)

• społeczeństwa typu „sala” - charakterystyczny typ społeczeństw dla Ameryki Południowej (Łacińskiej); charakterystyczne cechy: istnienie norm/szczegółowych uregulowań prawnych (pięknie urządzona normatywna sala/fasada), ale społeczeństwa funkcjonują według zupełnie odmiennych zasad (to co się dzieje w sali/za fasadą to już zupełnie co innego)

• Zmienne kulturowe:

- wyróżnienie dwóch zmiennych w zachowaniach społeczeństw, które wpływają
na charakter administracji publicznej w danym kraju:

• zaufanie do instytucji publicznych

• zaufanie ludzi samych do siebie (instytucje społeczne)

- według tych kryteriów można stworzyć 4 modele siły administracji publicznej (relacji społeczeństwo - administracja):

• wysokie zaufanie do siebie + wysokie zaufanie do instytucji publicznych = silna administracja (siły społeczeństwo - państwo mniej więcej wyrównane, państwo
  ma posłuch i jest rozliczane ze swoich działań; prawdopodobnie Niemcy, Austria)

• wysokie zaufanie do siebie + niskie zaufanie do instytucji publicznych = słaba administracja (siły społeczeństwo - państwo wyrównane; brak zaufania do państwa
  i wysokie do instytucji społecznych powoduje, iż aktywne społeczeństwo obywatelskie wyręcza państwo w wielu kwestiach, redukując aktywność państwa do roli subsydiarnej; społeczeństwa anglosaskie)

• niskie zaufanie do siebie + wysokie zaufanie do instytucji publicznych = słaba administracja (przewaga państwa nad społeczeństwem, bo brak kontroli społecznej, ale nie może z niej korzystać ze względu na brak poparcia i partycypacji obywateli w działaniach państwa, jak zareagują na ich zaangażowanie; wynika z tego także brak pomocniczości/subsydiarności państwa - po prostu nie ma komu pomagać, gdyż brak istotnych instytucji społecznych)

• niskie zaufanie do siebie + niskie zaufanie do instytucji publicznych = silna administracja (przewaga państwa nad społeczeństwem; brak kontroli społecznej powoduje, że państwo może podejmować arbitralne decyzje, bo nie będzie skutecznych protestów - ludzie się nie garną, bo się boją sąsiadów, niezorganizowanie społeczeństwa mści się brakiem możliwości obrony przed państwem; przykładem tego typu relacji - sytuacja w Polsce, gdzie mamy najniższe zaufanie do siebie samych co najmniej w Europie...)

7. Administracja publiczna w systemie politycznym - wpływ typu reżimu politycznego na jej funkcjonowanie, granice jej upolitycznienia, relacje z grupami interesów.

Administracja publiczna stanowi integralną część systemu politycznego. Dlatego też metody analizy rozmaitych systemów administracji publicznej nie różnią się istotnie od metod ,jakie są stosowane w porównawczych analizach dotyczących systemów politycznych. Proponowanie traktowania administracji publicznej jako części systemu politycznego może się wydawać zdroworozsądkowym uproszczeniem. Zarówno tradycja intelektualna , jak też i praktyka sprawowania władzy w większości społeczeństw zachodnich usiłuje rozdzielić administrowanie od polityki. Woodrow Wilson pisał: „ administrowanie nie mieści się w obszarze polityki. Problemy administracyjne nie są problemami politycznymi. Polityka określa wprawdzie zadania dla administracji , ale nie powinna mieć wpływu na poszczególne urzędy. Administrowanie to przede wszystkim spokojne, wolne od pośpiechu i nieustannych konfliktów, załatwianie rozmaitych spraw; najczęściej nie ma to nic wspólnego z dyskusyjnymi zagadnieniami konstytucyjnymi. Jest ono częścią polityki w tej samej mierze, w jakiej archiwum jest częścią życia społecznego ; administrowanie wnosi swój wkład w politykę w tej samej mierze , w jakiej urządzenia techniczne przyczyniają się do wytworzenia określonego produktu. Jednocześnie jednak administrowanie to coś znacznie ważniejszego aniżeli rozwiązywanie kwestii technicznych. Podstawowe zasady administracji są trwale zakorzenione w naszej politycznej mądrości , w trwałych prawdach politycznego postępu.”

? Przez długie lata problematyka adm.publ. -domeną prawoznawstwa traktującego ją jako bądź zespół organów państwowych/samorządowych, sprawujących władzę wykonawczą, bądź jako zespół działań organizatorskich „prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego(…) na podstawie ustawy i w określonych prawem formach” => stąd :często utożsamiano/utożsamia się dzisiaj administrację publiczną z ogółem działań regulowanych przez materialne prawo administracyjne.

? W Europie Zachodniej od dawna dostrzega się polityczny aspekt administracji publicznej, co powoduje, że w wielu krajach jest ona traktowana jako subdyscyplina politologii studiowana w instytutach nauk społecznych.

? Koncepcje oparte na precyzyjnym przypisaniu funkcji formułowania celów politycznych parlamentowi, ich implementacji zaś administracji publicznej oraz na uznaniu polityki i administracji za dwie oddzielne sfery rządzenia stopniowo tracą znaczenie.

? Coraz szersze poparcie zyskuje pogląd, że podstawową kwestią studiów nad administracją publiczną jest analiza relacji między demokratycznie wyłonionymi instytucjami decyzyjnymi oraz obieralnymi urzędnikami z jednej strony a aparatem biurokratycznym z drugiej.

? W obrębie administracji publicznej zarówno: organizatorzy - służba cywilna, jak i politycy- urzędnicy obieralni z premierem i ministrami na czele ( przesądza to o polityzacji adm.publ.)

? „subsystem polityczny” (Antoszewski)

? Polityzacja adm.publ. :

• jej centra decyzyjne są formowane na podstawie preferencji partii politycznych , które sprawują władzę

• jej centra decyzyjne, a głównie rząd, są obsadzane przez liderów partyjnych, będących przede wszystkim politykami, a nie bezstronnymi profesjonalistami z zakresu zarządzania

? Liczna rzesza urzędników służby cywilnej nie podlega, zwł. w reżimach parlamentarnych ,wymianie na skutek rekonfiguracji sił politycznych w wyniku wyborów. Tzw. Apolityczna służba cywilna, zapewniająca ciągłość w działaniu administracji publicznej, niezbędne doświadczenie oraz polityczną neutralność, systematycznie zwiększa swój wpływ na decyzje podejmowane przez polityków tworzących gabinet.

? Administracja publiczna, na którą składa się pion decyzyjny (instytucje i stanowiska pochodzące z wyborów i przez nie kontrolowane) oraz pion fachowy (służba cywilna), stanowi podsystem systemu politycznego , oddziałując na inne podsystemy oraz podlegając ich wpływom.

CZYNNIKI, KTÓRE KSZTAŁTUJĄ WARUNKI POLITYCZNE, W JAKICH DZIAŁA ADMINISTRACJA PUBLICZNA:

1) Typ reżimu (parlamentaryzm, prezydencjalizm, semiprezydencjalizm)

2) Typ przestrzennej dystrybucji władzy (unitaryzm, federalizm)

3) Typ systemu partyjnego (system partii predominującej, dwupartyjność, wielopartyjność umiarkowana, wielopartyjność spolaryzowana).

8. Kategoria interesu publicznego i rola administracji publicznej w kształtowaniu jego treści.

"Interes publiczny" jest pojęciem wieloznacznym i istnieje wiele kontekstów, w których może być ono analizowane i rozpatrywane. Ustawodawca często posługuje się tym pojęciem, przede wszystkim w prawie administracyjnym, gdzie powołuje się na interes indywidualny, publiczny czy społeczny. Istotne jest ponadto, że w literaturze prawa publicznego spotyka się poglądy utożsamiające interes publiczny z interesem faktycznym, narodowym, społecznym, państwowym, prawnym, politycznym czy dobrem wspólnym. Należałoby się zatem zastanowić, czy pojęcie "interes publiczny" może być rozpatrywane w kategoriach prawnych, a jeżeli tak, to czy można uznać je za instytucję prawa materialnego i prawa procesowego, czy tylko za jedną z nich. Fakt, iż ustawodawca posługuje się pojęciem interesu prawnego w tekstach prawnych i w związku z czym jako składnik normy prawnej podlega ono wykładni stosowania prawa, przemawia za tym, by uznać konieczność rozpatrywania pojęcia interesu prawnego w kategoriach prawnych.

Interes publiczny jako kategoria prawna

W doktrynie prawniczej powszechnie uznaje się, że pojęcie interesu prawnego jest nieostre, a zwrot odsyłający do interesu publicznego, zawarty w normie prawnej, zawiera klauzulę generalną. Skoro pojęcie nieostre ma charakter normatywny, jest prawnie wiążące dla organu stosującego prawo. Ponadto prawidłowość interpretacji przez organ administracyjny ustalająca rzeczywiste znaczenie tego pojęcia jest kontrolowana przez sądy administracyjne. W ustawodawstwie administracyjnym znajduje się wiele przykładów posługiwania się przez ustawodawcę pojęciem interesu publicznego bądź interesu społecznego czy państwowego. W związku z tym, że kontekst normatywny, w jakim występuje to pojęcie, jest zróżnicowany, kategoria interesu publicznego pełni wiele funkcji w procesie stosowania prawa. Interes publiczny może być więc przesłanką decyzji podejmowanych w granicach uznania administracyjnego. Jednocześnie jednak interes publiczny jest przesłanką decyzji negatywnej, to znaczy takiej, która ogranicza uprawnienia bądź nakłada obowiązki, lub decyzji, która pozbawia obywatela konkretnych uprawnień.

Zwraca się uwagę, że ustawodawca z pojęciem nieostrym łączy określone dyspozycje, co wynika z faktu, że jest ono najczęściej normatywnym elementem abstrakcyjnie określonej hipotezy. Analiza korzystania przez ustawodawcę z konstrukcji tego typu pojęć pozwala zauważyć, iż zamiarem ustawodawcy jest uregulowanie takich stanów faktycznych (stosunków prawnych), których opisanie w sposób dostatecznie precyzyjny jest niemożliwe. Użycie pojęć nieostrych umożliwia elastyczne dostosowanie się ustawodawstwa do zmieniających się stosunków społecznych, gospodarczych i politycznych. Ponadto poprzez korzystanie z tego typu pojęć ustawodawca w sposób świadomy unika niedającej się przewidzieć kazuistyki (Jakbyście nie pamiętali łobuzy z filozofii ;P KAZUISTYKA to: jedna z metod formułowania zasad i przepisów, polegająca w większym stopniu na przewidywaniu szczegółowych przypadków niż na wyznaczaniu i wytyczaniu uniwersalnych zasad) , przekazując jednocześnie kompetencje do konkretyzacji przepisów zgodnie z okolicznościami miejsca, czasu i sytuacji organowi stosującemu prawo. Częstotliwość użycia konstrukcji pojęć nieostrych wskazuje na fakt, czy celem ustawodawcy jest ograniczenie lub rozszerzenie swobody oceny stosujących prawo organów administracji lub wymiaru sprawiedliwości.

Należy jednocześnie zauważyć, że interes publiczny nie jest interesem prawnym w znaczeniu ustalonym przez kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy, które odsyłają do interesu publicznego, określają tylko przesłankę podejmowania rozstrzygnięć przez organ administracji, a nie dają jakichkolwiek uprawnień określonemu podmiotowi. Można zatem stwierdzić, że na treść kompetencji organu administracji składa się interes publiczny oraz inne elementy normy prawnej. Gdyby przyjąć, że interes publiczny jest interesem prawnym w znaczeniu ustalonym w doktrynie i orzecznictwie sądowym, należałoby uznać, że interes publiczny jest prawnie chronionym interesem organów administracji, a organy te są jedynym reprezentantem i nosicielem tego interesu. Wówczas zaprzeczona zostałaby cała prawna konstrukcja postępowania administracyjnego, którego jedną z podstawowych zasad jest prawo stron do aktywnego uczestniczenia w procesie podejmowania decyzji przez organ prowadzący postępowanie, jak i konstytucyjnie określona pozycja systemu ustrojowego organów administracji publicznej, których celem jest realizacja przedmiotowego porządku prawnego, a nie ochrona własnych praw i interesów.

Należy jednocześnie zauważyć, że gdy norma prawna ochraniająca określony interes jednostki odwołuje się do interesu publicznego, to interes publiczny jest tylko przesłanką rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej praw i obowiązków obywatela. Nie można zatem uznać, że posiada on walory interesu prawnego, które można by przeciwstawić zawartemu w normie interesowi prawnemu obywatela.

Celem pojęcia interesu nie było jedynie określenie praw podmiotowych jednostki czy przysługujących jej środków prawnych. "Publiczny interes, stanowiąc sam przez się pojęcie oderwane i nie dające się ująć konkretnie, nabiera pełnej treści dopiero przez zestawienie z prawem poszczególnej jednostki, jako namiastki wszelkiej społeczności. Istnienie bowiem pojęcia publiczności związane jest ze stanem, gdy jednostka przestaje żyć życiem odosobnionym, łącząc się w grupy o podłożu gospodarczym, ekonomicznym czy politycznym. Wtedy dopiero, oprócz troski zaspokojenia bezpośrednio egoistycznych potrzeb, wyłaniają się zagadnienia wspólne danej zbiorowości, wymagającej wspólnej akcji skoordynowanej i nie dające się w ramach rozporządzalnych środków przez poszczególne jednostki rozwiązać".

Zadaniem interesu było także znalezienie celu działania administracji, a w konsekwencji określenie prawa publicznego jako działu prawa, które przeciwstawia się prawu prywatnemu. Jego celem było określenie granicy pomiędzy organami ujętymi globalnie a jednostkami prywatnymi. Mamy więc już do czynienia nie z interesem indywidualnym czy prywatnym, ale z interesem publicznym. Doktryna nie zajęła się jednak dotąd tym pojęciem. "Pojęcie to wprowadza nas w splot zawiłych zagadnień (...) a otwierające szerokie pole do nieporozumień różnego rodzaju. Składają się na to między innymi obok jego ogólnikowości i nieokreśloności oraz niepodatności dla zdefiniowania, ścisłość jego związku z płaszczyzną etyki oraz jego istnienie we wszystkich działach prawa, a równocześnie odmienność sposobów podchodzenia doń w każdym z działów z osobna".

Należy przyjąć, że pojęcie interesu publicznego powinno być uznawane jako szeroko rozumiana podstawa konstrukcji norm prawa administracyjnego. Biorąc pod uwagę fakt, że pojęcie to uznaje preferencje prawne wynikające z zasady praworządności i innych zasad ustrojowych, należy uznać je za kategorię prawną. Interes publiczny rozumiany w ten sposób uwidacznia się w postulacie prawnego uregulowania sytuacji prawnej obywateli tak, by uznanie interesu publicznego i interesu indywidualnego jako interesów prawnych nastąpiło w sposób harmonijny, a stworzenie procedur umożliwiających ich zidentyfikowanie służyło rozstrzyganiu potencjalnych sytuacji konfliktowych. Interes publiczny jest wówczas pojęciem nieoznaczonym i powinien być rozumiany bardzo wąsko. Podlega wykładni w procesie stosowania prawa administracyjnego materialnego i procesowego.

Zauważa się, że w związku z tym, że celem prawa publicznego jest ochrona interesu publicznego w sytuacji, w której chodzi o znalezienie podstawy do swobodnego uznania władz administracji publicznej mamy do czynienia ze specjalnym operowaniem pojęciem "interes publiczny". Postuluje się jednocześnie, by ustawodawca używając pojęcia "interes publiczny" określał granice korzystania przez władzę administracyjną z wolnego uznania tak, aby nie zamieniło się ono w samowolę administracji.

Należy jednak "zdać sobie sprawę ze wszystkich trudności wywołanych tym, że samego pojęcia interesu publicznego nie możemy uznać za pojęcie określone wyczerpująco i bezspornie".

9. Pojęcie biurokracji. Biurokracja a administracja publiczna.

1) BIUROKRACJA z franc. Bureau ,czyli biuro, z greckiego kratos ,czyli władza; pierwotnie oznaczała rządy urzędników, czyli biurokratów. Następnie biurokrację postrzegano jako specyficzny sposób sprawowania władzy przez niewybieralnych i przeto nieodpowiedzialnych urzędników lub aparat państwa, w którego skład wchodzą nominowani urzędnicy, zorganizowani hierarchicznie i ponoszący odpowiedzialność przed władzą suwerenną.

B. jest traktowana jako racjonalna struktura, sposób zorganizowania wszelkiego rodzaju podmiotów (organizacji) aktywnych w ramach rynku politycznego czy ekonomicznego, oparty na rutynizacji zadań i procedur, hierarchizacji oraz depersonalizacji. Jest to więc abstrakcyjny rodzaj organizacji (idea, że eksperci i profesjonalnie przygotowani urzędnicy powinni wypełniać precyzyjnie zdefiniowane role w taki sposób, iż jakikolwiek element osobistego zaangażowania w proces decyzyjny zostanie wykluczony) składającej się z profesjonalnych administratorów i wykonawców (służących innym i wykonujących strategiczne decyzje podjęte gdzie indziej), których działania są oparte i wynikają z wyraźnie zdefiniowanych zasad. Takie rozumienie biurokracji implikuje, przynajmniej w politologii, iż wykonuje ona funkcje administracyjne (organizacja i zarządzanie), „egzekucję” i wprowadzanie w życie norm prawnych oraz decyzji politycznych ściśle związanych z realizacją zadań o charakterze publicznym. Jako określony typ organizacji, składającej się z nominowanych urzędników publicznych czy urzędników służb cywilnych , biurokracja została więc obarczona zadaniami administracyjnymi i dlatego niejednokrotnie kategorie „biurokracja” i „administracja” (publiczna) są stosowane zamiennie (to w zasadzie trzeci sposób rozumienia biurokracji). Biurokracja może być więc postrzegana jako określony typ struktury, racjonalny w punktu widzenia celów, jakie ma do wypełnienia , posługujący się metodą zarządzania biurokratycznego, „zasadą administracyjnej techniki i organizacji(…) ,która musi stosować się do szczegółowych reguł i przepisów ustanowionych przez władzę wyższego szczebla”. Tak rozumiana biurokracja (administracja publiczna) pozostaje częścią władzy wykonawczej ,a egzekutywa polityczna (drugi element składowy) jest określana mianem rządu (gabinetu). Przeciwstawienie to implikuje , iż powinna zostać wytyczona wyraźna linia oddzielająca sferę aktywności polityków, którzy uczestniczą w procesie podejmowania decyzji i kreowania treści polityki , od sfery aktywności biurokratów , spełniających jedynie funkcję implementacji określonych decyzji (wprowadzanie w życie). Przyjęcie takiego schematu myślenia w refleksji naukowej (oddzielenie polityki od administrowania )nie wydaje się jednak w pełni uzasadnione. Tkwi on swymi korzeniami w klasycznej koncepcji biurokracji rozwiniętej przez Maxa Webera.

=>wg Webera: to taka racjonalizacja organizacji społecznej, która zastępuje autorytet tradycji i osób autorytetem sformalizowanych zasad

=>charakterystyczna dla kapitalizmu organizacja społeczna

Cechy BIUROKRACjI wg Webera:

• Podstawa-system ustalonych przepisów prawa

• Pracownicy- zajmują dokładne pozycje i sprawują uregulowany urząd

• Urząd- wymaga określonych kompetencji a praca jest racjonalnie podzielona

• Działanie- kieruje się określonymi kompetencjami ,regułami itd.

2) istota administrowania polityką publiczną państwa sprowadza się do konstytucyjnego obowiązku wykonywania i wprowadzania w życie decyzji podjętych przez polityków. Biurokrata powinien występować jedynie w roli funkcjonariusza będącego na usługach wybranego w sposób demokratyczny i odpowiedzialnego politycznie polityka. Realizacja tej funkcji pozostaje w dalszym ciągu głównym zadaniem demokracji , choć np. proces wkraczania państwa w nowe sfery aktywności społecznej musiał wpłynąć na znaczne zmodyfikowanie tradycyjnego modelu biurokraty jako jedynie wykonawcy decyzji politycznych. Trudno byłoby, obserwując realia współczesnego życia politycznego , oddzielić sferę tworzenia polityki (rola polityków) od sfery wprowadzania jej w życie (rola biurokratów). Znaczna część urzędników publicznych ,zwłaszcza tych usytuowanych na średnim i niższym poziomie struktury organizacyjnej , rzeczywiście występuje w roli wykonawców, swoistych „egzekutorów” ustaleń, które zapadają wyżej. Nie można tego jednak powiedzieć o elicie biurokratycznej , której przedstawiciele uczestniczą zarówno w formalnych przetargach , prowadzących do podjęcia konkretnej decyzji (np. w ramach departamentu ), jak i w nieformalnych negocjacjach , w których ścierają się zarówno interesy wewnętrzne (np. .partii politycznych , poszczególnych departamentów czy agencji ), jak i zewnętrzne (np. grup interesu).

10. Europeizacja administracji i jej zasadnicze wymiary.

( jeden z podrozdziałów, z rozdziału Herbuta w książce: Macek, Ferens : „ Administracja i polityka. Administracja publiczna w procesie przemian”)

? Koniec XX w. - `transformacja administracji' , ` modernizacja administracji'

? Uderzający w procesie przemian jest nie tyle charakter, zakres czy tempo zmian , co raczej ich uniwersalność w tym sensie, iż potrzebę zmiany uświadomiono sobie w wielu krajach i prawie w tym samym czasie. Chodzi zarówno o państwa zaliczane do tzw. Anglosaskiej tradycji kulturowej, jak i kraje Europy kontynentalnej, a nawet demokracje czy quazi - demokracje kontynentu afrykańskiego czy azjatyckiego

Proces integracji europejskiej i fakt powstania tzw. Administracji unijnej, układu o jedynie regulacyjnych właściwościach, musiały wywołać dwojakiego rodzaju reakcję w administracji publicznej państw członkowskich. Z jednej strony, musiała ona uznać fakt istnienia administracji transnarodowej i wprowadzić zmiany „ wewnętrzne” o charakterze strukturalnym i funkcjonalnym - tzw. Reformy dostosowawcze. Z drugiej strony, proces reformowania administracji narodowych przybrał charakter działań aktywniejszych , gdyż chodziło o wprowadzenie zmian, które w pełni pozwoliłyby na wykorzystanie potencjału drzemiącego w samej Unii Europejskiej. Najbardziej spektakularnym przykładem reform tego drugiego rodzaju jest ujawnienie się w polityce państw członkowskich wysokiego poziomu aktywności regionalnej, co musiało wiązać się z wprowadzeniem określonych zmian np. o charakterze proceduralno- organizacyjnym.

Zjawisko europeizacji polityki w państwach członkowskich Unii przejawia się m.in. w upodabnianiu się kwestii programowych, aspiracji politycznych oraz stosowanych instrumentów i procedur. Dotyczy to zwłaszcza sfery polityki ekonomicznej, choć nie tylko. Pojawia się konieczność tworzenia transnarodowych i trans granicznych agencji administracyjnych, a przynajmniej wkomponowania w struktury sektora publicznego instrumentów umożliwiających taką kooperacje. Skuteczność działania administracji narodowych w dużym stopniu jest determinowana umiejętnością prowadzenia działań o charakterze lobbingowym w ramach struktury unijnego procesu decyzyjnego. Pojawiło się wiele kwestii problemowych (np. ochrona środowiska, kwestia ładu i porządku czy walka z handlem narkotykami), które wymagają współpracy międzynarodowej, a to ma wpływ na zmiany w strukturze i zakresie kompetencji jednostek administracyjnych. Technologiczne zmiany wpływają na transformację struktur organizacyjnych sektora publicznego, praktykę działań urzędniczych, charakter kwalifikacji wymaganych na danym stanowisku pracy, styl zarządzania kadrami czy świadczone usługi. Administracje narodowe- zajmujące się wprowadzaniem w życie regulacyjnych decyzji Unii- muszą zmienić styl kontaktowania się z obywatelem, gdyż ma to duży wpływ na odbiór samych decyzji, działań instytucji Unii i społeczną akceptację przedsięwzięć związanych z integracją polityczną. Chodzi nie tylko o dostarczenie lepszych i tańszych usług, ale również o uczynienie tego procesu bardziej otwartym i zrozumiałym dla obywateli, np. poprzez wprowadzenie różnorodnych form umożliwiających im szerszy udział w podejmowaniu decyzji czy mechanizmów konsultacyjnych. Strategia demokratyzacji sektora publicznego oznacza również uczynienie go bardziej reprezentatywnym poprzez wprowadzenie określonych procedur rekrutacji i selekcji urzędników. Chodzi nie tylko o przestrzeganie kryterium merytorycznego i zawodowego przygotowania urzędnika, ale wsparci ego również bardziej społecznymi racjami zatrudnianie reprezentantów różnorodnych grup i środowisk społecznych (np. kobiet, przedstawicieli mniejszości etnicznych i wyznaniowych), których problemy muszą torować sobie drogę na agendę programową administracji publicznej. Należy zwrócić uwagę, iż ta ostatnia kwestia demokratyzacji sektora publicznego, określana niekiedy jako stworzenie „reprezentatywnej biurokracji”, wiąże się nie tylko z presją europeizacji administracji, ale ma znacznie głębszy kontekst i jest przejawem zakwestionowania paradygmatu dotyczącego sposobu postrzegania powinności państwa wobec swych obywateli.

11. Funkcje administracji publicznej.

a)klasyczne funkcje= policyjno-porządkujące; utrzymanie porządku publicznego, reglamentacja dóbr i usług; utrzymanie porządku w państwie

b) funkcje związane z odpowiedzialnością państwa za dostarczanie dóbr i usług publicznych= państwo bierze na siebie rolę dysponenta naszym życiem.

c) funkcja regulatora procesów ekonomicznych zachodzących w państwie=nie ma takiego państwa które funkcjonowałoby na zasadach wolnorynkowych, problemem jest zakres regulacji, państwa się rozbudowują w sposób ciągły (przynajmniej w obszarze kultury zachodu) przyrost urzedników i agend administracyjnych, rozszerzanie pola administracji, jeśli chcodzi o sposób funkcjonowania grup i jednostek. Coraz trudniej jest oddzielic sferę prywatną i publiczną jednostek.

Administracja krajów wysoko rozwiniętych, szczególnie OECD, pełni funkcje:

1. porządkowo-reglamentacyjne

-stosuje w konkretnych przypadkach przepisy prawa, wydaje stosowne zakazy, nakazy a także upowaznia zainteresowane podmioty do działania

2. organizacyjno-prestacyjne ,'administracja świadcząca'

-organizuje i rozdziela różnego rodzaju świadczenia, przede wszystkim w zakresie socjalnych funkcji państwa, coraz częściej także w zakresie badań naukowych.i promocji i organizacji życia gospodarczego.

3. reprezentująca państwo jako właściciela majątku publ., `administracja-właściciel'

-wykonywanie uprawnień właścicielskich państwa, w odniesieniu do majątku tak administracyjnego jak i gospodarczego(akcje i papiery wartościowe, zakłady produkcyjne czy usługowe itp.)

*D) ewidencyjna (pominięta w systematyce)

-gromadzenie informacji, wiadomości potrzebnych do wykonywania innych funkcji, przy obowiązku prowadzenia określonych ewidencji ze względu na interes publiczny, lub z troski o potrzeby obrotu gospodarczego.

12. Dysfunkcjonalność i funkcjonalność biurokracji w systemie politycznym.

Funkcjonalność:

• Bez biurokracji nie funkcjonuje żadna partia polityczna

• Profesjonalizm działań biurokratów

• Forma zorganizowania społeczeństwa

• Reprezentują władze

Dysfunkcjonalność:

P.Selznick:

• Kontrola organizacyjna dokonana sposobem delegowania władzy może doprowadzić (obok skutków pozytywnie zamierzonych, jak podnoszenie kwalifikacji członków instytucji) do skutków niezamierzonych, np. do nadmiernej specjalizacji pracowników (zbyt wąskiej sfery kompetencji) i nieuzasadnionego wzrostu personelu administracyjnego (potrze nowych komórek organizacyjnych), powstawanie sytuacji konfliktowych miedzy członkami instytucji

• Błedne koło dysfunkcji na płaszczyżnie ekspertyzy i specjalizacji: organizacje biurokratyczne wprowadzają specjalizacje i podział ról(żeby specjaliste uczynić bardziej neutralnym i niezależnym) ale wytworzenia u urzędnika ducha kastowego, poglębia przepaśc między urzędnikami a interesentami

A.W Gouldner:

• Biurokracja, której ośrodkiem jest specjalizacja.

• Biurokratyzacja typu karzącego (narzędziem jest stosowanie bezosobowych przepisów)- wprowadza ład dostosowania wewnętrznego, zmniejsza nepięcia między członkami instytucji (sytuacja równouprawnienia działających poprzez przepisy), ale ścisła formalizacja doprowadza do skutków niezamierzonych: przepisy określają zwykle minimum dopuszczalnego zachowania się członków instytucji. Członkowie mogą np. działać tylko na tych minimalnych poziomach, czyli występuje rozbieżność pomiędzy celami a rzeczywistymi osiągnięciami

• Sytuacja, gdy pracownicy obniżają zakres swych działań do wymagań zgodnych z przepisami, ale sprzeczne z celami instytucji, to powoduje wzmocnienie kontroli ich działań (np. zwiększenie liczby przepisów) tym samym podkreślając formalnośc stosunków nadrzęności i podrzędności co prowadzi do zwiększenia napięć między ludzmi.

M.Grozier:

Patalogiczne objawy w organizacji są spowodowane względną sprzecznością pomiędzy celami organizacji (zgodnie z kryterium racjonalności) a środkami kontroli społecznej, określanymi przez zachowania pierwotne o charakterystyczne wartości syst

13. Pojęcia polityki administracyjnej oraz polityki administracji.

Polityka admistracyjna:

Jest to oddziaływanie na administrację sił politycznych w danym państwie. Prowadzona z zewnątrz wobec administracji polityka nie może mieć swego zródła w aktach prawnych urzędu ustawy. Gdy się w nie przekształci, przestaje być polityką i staje się prawem.

Pojęcie polityki wobec administracji ma więc charakter podmiotowo-przedmiotowy. Podmiotowy- gdyż politykę tę samodzielnie kreują podmioty władzy wykonawczej w zakresie funkcji rządzienia i uczestnicząc w procesie legislacyjnym urzeczywistniają ją w tej mierze, w jakiej zyskują aprobatę władzy ustawodawczej; przedmiotowy-gdyż jej treść dotyczy struktury, zadań i sposobów działania w administracji publicznej, co pozwala zaliczać do polityki wobec administracji również inicjatywy pochodzące z innych zródeł, spoza władzy wykonawczej (np.partie polit, grupy nacisku)

Polityka administracji:

Sama AP prowadzi politykę: określa jej cele, prioritety- jak mają byc osiągane, co jest ważne, czym warto się zajmowac, określa również efekty swojej pracy i oczekiwania społeczne. AP sama generuje projekty, sama je wymyśla. Inaczej mówiąc, jest to wykonywanie przez organy administracji określonych przez prawo zadań, polegających na opracowaniu koncepcji(programu, załozeń, planu) racjonalnego i efektywnego działania zgodnie z interesem publicznym.

14. Centralizacja w administracji publicznej, 15. Decentralizacja i dekoncentracja w administracji publicznej.

Decentralizacja administracji to proces przekazywania uprawnień ze szczebla centralnego na szczeble niższe, a także sposób organizacji i wykonywania władztwa administracyjnego państwa, w którym organy niższego szczebla nie pozostają w stosunku hierarchicznej podrzędności do organów wyższego szczebla i cieszą się samodzielnością w realizacji zadań. Podstawowym przykładem jest samorząd terytorialny, który swoje zadania wykonuje we własnym imieniu, na własny rachunek i na własną odpowiedzialność, oraz samorząd zawodowy i gospodarczy.

Decentralizacja jest to ustawowe, trwałe, prawem chronione, przekazywanie organom decentralizowanej władzy publicznej (gminom, powiatom, województwom) zadań, kompetencji i środków, w której do tej pory były wyposażone organy władzy centralnej:

• przyczyna - ilość zadań, ich zróżnicowanie i charakter, zapewnienie udziału obywateli, lepsze wykonanie zadań przez struktury stykające się z nim bezpośrednio

• cel - identyfikacja i organizowanie zaspokojenia zbiorowych potrzeb miejscowej ludności(sprawowanie władzy musi spoczywać na władzach najbliższych obywatelom)

Innymi słowy jest to wyodrębnienie niezależnych i względnie samodzielnych podmiotów, które nie są podporządkowane hierarchicznie organom występującym na wyższych szczeblach przekazywanie

„w dół” jednostkom znajdującym się „bliżej” obywatela. Wiąże się to z zasadą subsydiarności.

Aby można było mówić o decentralizacji konieczne jest spełnienie kilku warunków:
1) Posiadanie przez organ niższego stopnia własnych kompetencji
2) Brak hierarchicznego podporządkowania
3) Faktyczna samodzielność organów niższego stopnia.
Musi to być przede wszystkim samodzielność finansowa
4) Musi posiadać własne źródła dochodu oraz samodzielnie decydować o sposobie wydawania posiadanych środków finansowych.

Wyróżnia się dwa rodzaje decentralizacji: terytorialną i rzeczową.
Decentralizacja terytorialna- polega na wyposażeniu organów administracji zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału administracyjnego w taki stopniu samodzielności wobec organów wyższych, który uzasadnia uznanie ich za organy zdecentralizowane np.: samorząd terytorialny.

Decentralizacja rzeczowa - polega na powierzeniu samodzielnym organom lub organizacjom zarządzania określonymi rodzajami spraw formy: samorząd zawodowy, wyznaniowy, gospodarczy, organy społeczne, przedsiębiorstwa itd.

Centralizacja to odwrotny proces, polegający na koncentracji władzy w określonych instytucjach, powodujący zmniejszenie wpływu na władzę na obszarach peryferyjnych-centralizacja władzy administracyjnej oznacza większą władzę państwa, a mniejszą samorządów. Centralizacja - jest to sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organ niższego rzędu jest hierarchicznie podporządkowany organowi wyższego rzędu. Tak, więc hierarchiczne podporządkowanie oznacza brak samodzielności organów niższego stopnia i wykazuje cechy centralistycznego systemu organizacji administracyjnej. Pojęcie centralizacja nie musi oznaczać skupienia kompetencji na organach centralnych-
większość kompetencji może spoczywać na organach terenowych. Jednakże, jeśli organy te są ściśle podporządkowanie organom centralnym wtedy mamy do czynienia z centralizacją. Brak samodzielności wśród organów niższego szczebla wyraża się:
a) z jednej strony w uprawnieniach organów nadrzędnych do decydowania o sytuacji prawnej pracowników organów szczebla w zakresie stosunku pracy.
b) Praktycznie wyraża się to w prawie powołana i odwoływania kierownika organu przez organ wyższego stopnia.

Centralizacja ma również wady:
1) Nie może być stosowana w całej działalności państwa i jego aparatu administracyjnego.
2) W technice tej zanika gospodarność w ośrodkach lokalnych
3) Zanika samodzielność poczynań i zwraca się do wyższych ośrodków o dyspozycje w sprawach małej wagi, które organ niższy mógłby sam załatwiać
4) Wyższe ogniwa nie znają dokładnie potrzeb i warunków lokalnych
Z tych przyczyn należy wprowadzić technikę decentralizacji, czyli samodzielności.


Różnica między decentralizacją a dekoncentracją:

Trzeba odróżnić decentralizację od dekoncentracji. Decentralizacja - to przekazanie władzy i środków pomiędzy autonomicznymi jednostkami, natomiast dekoncentracja - to przekazanie uprawnień „w dół”, ale w ramach tego samego systemu zarządzającego. Uprawnienia „dekoncentrowane” można w każdej chwili cofnąć. Odpowiedzialność za ich właściwe wykorzystanie pozostaje bowiem w gestii tego samego ośrodka, który jedynie dla zwiększenia efektywności przekazał pewne zadania do wykonania podporządkowanej sobie jednostce. Przykładem dekoncentracji jest np. przekazanie uprawnień do załatwiania pewnych spraw oddziałom terenowym jakiejś agencji rządowej. Odpowiedzialność pozostaje w tych samych rękach, a przekazanie ma tylko ułatwić sposób wykonania zadania. W przypadku decentralizacji sprawa wygląda inaczej. Przekazanie

uprawnień i odpowiedzialności następuje bowiem nie w wyniku jednostronnej decyzji, ale jako skutek zmiany prawa, obejmującego przekazanie uprawnień wraz z odpowiedzialnością za realizację´ pewnych zadań. Cofnięcie ich wymaga znowu zmiany prawa. Przekazanie uprawnień jakiegoś ministerstwa władzom lokalnym jest decentralizacja, gdy następuje zmiana odpowiedzialności. To nie minister, lecz wójt czy starosta będą odpowiadali za wykonanie przekazanych zadań. Jest oczywiste, że w przypadku reform administracyjnych chodzi o decentralizację, a nie dekoncentrację. Pierwsza zmienia ustrój instytucjonalny państwa, druga - tylko sposób wykonywania zadań. Dekoncentracja władzy to po prostu jej delegacja z jednego szczebla hierarchii administracyjnej na drugi - niższy i przestrzennie oddalony od centrum.

Koncentracja władzy, formalne lub nieformalne skupienie kompetencji władczych na danym szczeblu organizacji politycznej bądź państwowej przez jeden organ. Nadrzędna pozycja jednego organu władzy centralnej jeśli nie jest równoważona przez inne podmioty władzy i nie podlega ich kontroli, zaburza zasadę równowagi systemu politycznego i jest sprzeczna z demokratyczną zasadą podziału władzy politycznej i państwowej. Źródło: ""

Zaletą administracji zdecentralizowanej jest wpływ społeczeństwa na dotyczące jej decyzje organów państwa, co daje w efekcie podejmowanie optymalnych decyzji przez niewielki aparat administracyjny gdyż nie ma potrzeby szerokiego przekazywania informacji z dołu do góry i z powrotem. Decyzje są często trafniejsze, ponieważ podejmuje się je bliżej miejsca „akcji” dodatkowo, odciąża urzędników niższego szczebla. Ludzie na niższych szczeblach są zazwyczaj lepiej wyszkoleni a podejmowane decyzje są bardziej elastyczne. Wady: trudność utrzymania jednolitej polityki administracyjnej w skali całego kraju. Decentralizacja terytorialna zazwyczaj oznacza wyższe koszta ogólne i większą liczbę zatrudnionych.
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej formułuje w art. 15 ust. 1 zasadę decentralizacji władzy publicznej. Zgodnie z tą zasadą ustrój terytorialny Rzeczpospolitej polskiej zapewniać mu trwałe, konstytucyjne ustawowo zagwarantowane przekazanie organom funkcjonującym na różnych szczeblach podziału terytorialnego zadań kompetencji i środków organów działających na szczeblach ogólnokrajowych. Każdy zdecentralizowany układ funkcjonowania administracji związany jest ściśle z zasadą dekoncentracji (czyli rozproszenia kompetencji). Każdy układ zdecentralizowany jest zdekoncentrowany, z tym, że dekoncentracja występuje również w strukturach zcentralizowanych (ale nie musi). Koncentracja występuje tylko w strukturach zcentralizowanych (nie może występować i nie powinna występować w strukturach zdecentralizowanych).

16. Kontrola polityczna i społeczna AP

Instytucje kontroli zewnętrznej AP : ombudsman, urząd audytorski, NIK\

Wewnętrzna kontrola administracji : inspekcje

Instytucje kontrolujące AP to (na przykładzie Europy)

1. W Szwecji instytucja ombudsmana, który jest rzecznikiem parlamentu mającym za zadanie kontrolować działalność AP zarówno na szczeblu centralnym jak i lokalnym z wyłączeniem rządu. Ich zadaniem jest wykrywanie (przy działaniu z urzędu lub na skargę obywatela) błędów i uchybień w działalności administracji. Może on wnieść sprawę do sądu lecz normalnie stwierdza błąd i powiadamia o nim winnego urzędnika i powiadamia o tym przełożonego, biorąc pod uwagę autorytet urzędu, co z reguły powoduje naprawienie sytuacji. Przekłada on również corocznie raporty ze swojej działalności odpowiedniej komisji parlamentu. Instytucja ta znalazła swoich zwolenników w m. In. RFN, Wielkiej Brytanii i w Polsce (Rzecznik Praw Obywatelskich).

2. Powszechniejsza jest instytucja kontroli działalności administracji dotycząca pewnego zakresu spraw(gospodarowania finansami publicznymi)- jest to urząd audytorski. Występuje przede wszystkim w dawnych krajach członkowskich OECD poza Szwajcarią przybierając różne formy np. Trybunał Obrachunkowy w RFN I Austrii czy Izby Obrachunkowe we Francji.

3. Najwyższa Izba Kontroli- sprawuje ona kontrole nie tyle rachunkową o ile merytoryczną, a tym kontrolę bieżącą. Ma ona bardzo wysoką pozycję w porównaniu z innymi takimi instytucjami. Porównywana jest do urzędu audytorskiego. NIK podlega parlamentowi.

Procedury kontrolowania administracji:

1. Kontrola wewnętrzna

-przełożeni kontrolują podwładnych

- wynika z hierarchii

- obudowana jest instytucjami kontroli wewnętrznej

2. Kontrola społeczna

a) dostępność informacji o funkcjonowaniu AP

- najbardziej przejrzyste modele administracji to modele skandynawskie,

- kraje UE - ustawa o dostępie do informacji publicznych

- Polska - ustawa o ochronie danych osobowych

- ustawa o informacjach niejawnych (tajnych)

- obowiązek konsultowania decyzji ze społeczności lokalną (zwłaszcza w zakresie środowiska i planowania przestrzennego)

-USA- ustawa o postępowaniu administracyjnym - obowiązek informowania społeczności kilka miesięcy przed ustanowieniem odpowiednich przepisów

Wady kontroli społecznej:

- wydłużenie procesu podejmowania decyzji

- często nieuzasadnione konflikty wynikające np. z niewłaściwej interpretacji

Dyscyplinowanie urzędników:

Znaczenie kar jest ograniczone, urzędnicy ponoszą odpowiedzialność służbową, kary nie są zbyt doskonałe (np. kara polegająca na pozbawieniu awansu, wielu urzędników nie chce awansować nie chcą zmieniać posady).

Inaczej w przypadku odpowiedzialności politycznej - kara odwołania jest dotkliwa.

Odpowiedzialność finansowa raczej nie występuje w administracji, albo jest nieadekwatna do sum jakimi dysponują urzędnicy.

Polityczne metody kontroli :

- wotum nieufnośći

- interpelacje, zapytania poselskie

- stałe komisje

- komisje specjalne

-wybory

- przeglądy przepisów prawnych

- polityczna kontrola wykonania budżetu (NIK, absolutorium)

- polityka personalna

- inspekcje

- reorganizacja

-eksperci i doradcy

Kontrola sądowa: możliwość wniesienia skargi przez obywatela, organizacje itd. Ale także możliwość obrony administracji

Granice kontroli:

Im wyższy profesjonalizm tym mniejsza potrzebna kontroli

Kultura społeczna i zaufanie

Etyka (etyczne społeczeństwo = etyczna administracja)

17. Dualizm administracji publicznej i jego konsekwencje.

1)Dualizm- łac. Dualis= podwójny.

Administrację publiczną (państwową) można podzielić na dwa piony- a. rządową i a. samorządową.

2) Administracja rządowa- charakter scentralizowany, składa się z dwóch szczebli:

- centralnego => organów naczelnych i centralnych administracji rządowej.

- terenowego => terenowych organów administracji rządowej ogólnej (wojewody i kierownika urzędu rejonowego)

=> terenowych organów administracji rządowej specjalnej.

3) Administracja ta jest scentralizowana, organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia.

4) Zasada hierarchicznego podporządkowania przejawia się w podwój zależności: służbowej i osobowej.

=> Istotą zależności służbowej jest brak prawnych ograniczeń w wydawaniu poleceń służbowych. Organ niższy nie ma prawa samodzielności i niezależności, natomiast organ wyższy może wydawać organowi niższemu w każdej sprawie tzw. „polecenia służbowe”, będące rodzajem aktu administracyjnego, drogą, którego organ nadrzędny (przełożony służbowy) zleca organowi podrzędnemu (pracownikowi) konkretne obowiązki do wykonania.

=> Istotą zależności osobowej jest to, że organ wyższego stopnia ma prawo obsadzania stanowisk w organach bezpośrednio i pośrednio niższych szczebli. Ma także prawo nagradzania, karania, awansowania, przeniesienia na niższe stanowisko, pociągania do odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej, a także zwalniania.

5) Administracja samorządowa (gminna)- składa się z organów gminy: rada, gmina, zarząd gminy oraz organu jednoosobowego - wójt lub burmistrz. Administracja samorządowa jest administracją zdecentralizowaną. Decentralizacja oznacza, iż organ wyższego stopnia nie jest uprawniony do wydawania poleceń organom niższego szczebla. Organ wyższego szczebla nie może przejąć kompetencji niższego szczebla (zdecentralizowanego). Nie może ani załatwić sprawy należącej do jego kompetencji, ani zmienić lub znieść jego decyzji. Podmioty administracji zdecentralizowanej podlegają nadzorowi. Organ nadzorujący ma różnorodne możliwości oddziaływania na postępowanie podmiotów nadzorowanych, ale nie może ich działalności zastępować. Nadzór ten obejmuje możliwość kontroli podmiotów nadzorowanych przede wszystkim ze względu na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem działalności podmiotu kontrolowanego.

18. Pojęcie służby cywilnej i jej funkcje w systemie politycznym.

Def. nr 1

Termin służba cywilna, użyty po raz pierwszy przez brytyjską administrację kolonialną w Indiach w XIX w. i rozpowszechniony w świecie po roku 1854, kiedy to po raz pierwszy przeprowadzono w WB konkursowy nabór do administracji państwowej, oznacza urzędników służących państwu w zawodowy sposób, z wyłączeniem osób zatrudnionych na stanowiskach politycznych (najczęściej z wyboru), służb zmilitaryzowanych i sądownictwa. Ta grupa ludzi, odpowiednio przygotowana do pracy na rzecz państwa jest niezbędna, aby współczesne państwo mogło wykonywać sprawnie swoje funkcje. W większości współczesnych państw służba cywilna oznacza pracowników administracji państwowej rekrutowanych w drodze specjalistycznych egzaminów i awansowanych na podstawie kompetencji i starszeństwa.

Def, nr 2

Służba cywilna- rozumie się przez nią szczególny status prawny osób, których pracodawcą jest państwo. Status ten określa prawa i obowiązki urzędników państwowych, reguły przyjmowania do służby i przebiegu (awansowania) ich zawodowej kariery. Podstawowe wartości, w oparciu o które buduje się m.in. politykę kadrową w sektorze publicznym to:

• legalność działania (na podstawie prawa i w jego ramach)

• odpowiedzialność

• lojalność wobec państwa i demokratycznej władzy

• uczciwość

• racjonalność działania

• bezstronność (apolityczność)

• sprawność

Wśród rozwiązań technicznych, które służą uniezależnieniu służby cywilnej od rządu istotne jest mianowanie urzędnika i stabilizacja jest stosunku służbowego, a także prawne zagwarantowanie przebiegu kariery zawodowej.

Podstawą jest racjonalne określenie przedmiotowego zakresu s.c. - twardy rdzeń tworzą urzędnicy szeroko pojmowanej władzy wykonawczej (ministerstwa, urzędy centralne, rządowa admin. terytorialna, kontrola państwowa).

Tworzenie stałego, zawodowego korpusu urzędników państwowych musi uwzględnić co najmniej 2 cechy:

• znajdą w niej zatrudnienie reprezentanci licznych grup zawodowych, o zróżnicowanym poziomie wykształcenia

• struktura hierarchiczna, co najmniej 3 poziomy- podstawowy, średni i wyższy

Podziałem podstawowym, najbardziej ogólnym, jest podział na kategorie urzędnicze (klasy, stopnie służbowe - na ogół jest ich 3 lub 4)

Podział na kategorie służy grupowaniu pracowników wykonujących podobne zadania, a tym samym legitymujących się tym samym wykształceniem, umiejętnościami i odpowiedzialnością.

Kategorie:

• najwyższa - pracownicy koncepcyjni i kierujący złożoną strukturą organizacyjną

• średni szczebel - pracownicy odpowiedzialni za prace aplikacyjne

• reszta - zadania rutynowe

W ramach każdej kategorii klasyfikuje się stopnie służbowe i określa płace.

FUNKCJE: (uprzedzam, że nigdzie tego nie znalazłam więc sama wnioskuję z def. służby jakie mogą być jej funkcje)

• dostarczenie systemowi wykwalifikowanej kadry, która w odpowiedni sposób będzie wykonywać zadania wynikające z wyborów polityków;

• pozwala na efektywniejsze działanie systemu;

• zapewnia prawidłowe funkcjonowanie i ciągłość systemu;

• realizacja zadań państwa w sposób zawodowy, rzetelny, bezstronny i politycznie neutralny;

• zapewnia reprezentacje licznym grupom zawodowym;

• wykonuje zadania w sposób racjonalny i odpowiedzialny;

• zapewnienie kadr pracowniczych dla aparatu państwowego;

• gwarantuje trwałe, sprawne i odpowiedzialne wypełnianie funkcji państwa i administracji, a poprzez to stabilne i efektywne działanie całego mechanizmu sprawowania władzy w państwie.

19. Dobro publiczne a dobra prywatne w działaniach administracji publicznej.

DOBRO PUBLICZNE:

Usługa będąca przedmiotem zbiorowego użytkowania lub zbiorowej konsumpcji np. przyroda

Raz jeszcze cechy…

CECHY

-Względnie trudny pomiar ilości i jakości

-konsumowany jednocześnie przez wiele osób

-trudno wyłączyć tego co nie płaci

-ludzie nie mają wyboru co do tego czy konsumować czy nie

-ludzie nie mają wyboru , albo ograniczony co do jakości dóbr

-zapłata nie jest ściśle związana z popytem i konsumpcją

-decyzje w sprawie redystrybucji są głównie decyzjami politycznymi

To, że korzyści wynikające z z dobra publ. nie można rozdzielić nie oznacza, że nie można zmierzyć poniesionych na nie materialnych nakładów. Produkcja dóbr powinna zostać odróżniona od ich dostarczania na koszt publiczny. Dostarczanie dóbr przez rząd nie oznacza ich publicznej produkcji.

Istnieją 2 przypadki występujące w konsumpcji zbiorowej: użytkowanie alternatywne= wysoki stopień podzielności i użytkowanie zbiorowe= zjawisko podzielności nie wystęuje.

Zaopatrzenie w dobro publiczne może łatwo ulec nadmiernemu nasyceniu środkami finansowymi lub cierpień na ich niedostatek.

DOBRO PRYWATNE:

Dobro, które nie jest konsumowane zbiorowo charakteryzuje się wyłącznością korzystania

CECHY:

- łatwy pomiar

- mogą być konsumowane indywidualnie

-łatwo wykluczyć tego co nie płaci

-wybór rodzaju i ilości dóbr

-całkowita podzielność

-zapłata związana z rodzajem i konsumpcją

Wiele dóbr prywatnych daje efekty zewnętrzne polegające na tym, że pewna część korzyści i kosztów spływa na innych członków społeczności.

CECHY POZWALAJĄCE ODDZIELIĆ DOBRA PUBLICZNE OD PRYWATNYCH:

ZASADA PODZIELNOŚCI

PUBLICZNE: częściowa podzielność, korzystanie z dobra przez jedną osobę powoduje ograniczenie możliwości korzystania przez innych. Z powodu nadmiernego użytkowania spada jakość świadczonego dobra.

PRYWATNE muszą być podzielne tzn dać się wyodrębnić jako towar lub usługa zanim zostaną zakupione i sprzedane na rynku prywatnym

Sektor prywatny organizowany jest za pomocą transakcji rynkowych, a s. publiczny natomiast zorganizowany jest jedynie w ramach instytucji państwowych.

Koordynację działań gospodarczych w sektorze prywatnym osiąga się poprzez mechanizm rynkowy, a w sektorze publicznym za pomocą biurokratycznego systemu, opartego na strukturze nakazowej i bezpośredniej kontroli nad podwładnymi.

20. Rola administracji publicznej w rozstrzyganiu konfliktów społecznych.

Dobra publiczne to takie dobra, które będąc konsumowane przez jedną osobę mogą być konsumowane jednocześnie przez innych ludzi. Są to dobra, które jeżeli już zostały wyprodukowane, to nikomu nie można ograniczyć dostępu do nich lub jest to ekonomicznie nieopłacalne, aby ten dostęp ograniczyć.

Właściwością dóbr publicznych jest to, że: (1) jedna osoba może konsumować dane dobro, nie zmniejszając przy tym jego ilości dostępnej dla innych; (2) nie jest możliwe wykluczenie kogokolwiek z udziału w konsumpcji bez poniesienia prohibicyjnych kosztów takiej operacji. Niezależnie od tego czy ktoś zapłaci za korzystanie z systemów, to i tak ma do nich dostęp.

Przykładami dóbr publicznych są: czyste powietrze, czysta woda w wodociągach publicznych, utrzymanie obronności kraju oraz prawa i porządku wewnętrznego, budowa dróg, sprzątanie i oświetlenie ulic, finansowanie nauk podstawowych oraz ochrony zdrowia, latarnia morska.

Usługi z zakresu dóbr publicznych muszą być finansowane ze środków publicznych.

Dobra publiczne są z definicji konfliktogenne- administracja publiczna zajmuje się ich dystrybucją, a zarazem łagodzeniem i rozwiązywaniem konfliktów społecznych. Zadaniem administracji publicznej jest takie zarządzanie d. publicznymi, aby nie dopuszczać do powstawania nowych sporów wokół prawa dostępu do nich. Musi ona utrzymać je na takim poziomie, aby nie doszło do dyskryminacji poszczególnych grup-wtedy powstaną nowe konflikty. Charakterystyczną cechą dóbr publicznych jest to, że ich konsumpcja przez jedną osobę nie pomniejsza ich ilości i możliwości konsumpcji przez inne osoby (jest tak chociażby w przypadku oświetlenia ulicy czy budowy wału ochronnego wzdłuż rzeki). Następstwem możliwości korzystania za darmo z towaru lub usługi zakupionej przez inną osobę (problem gapowicza . the free rider problem) jest to, że nikt nie jest skłonny do dokonania zakupu, co w konsekwencji powoduje, że (prywatny) rynek w ogóle nie oferuje dóbr publicznych, ewentualnie oferuje w niedostatecznej ilości lub za cenę, która dla wielu może być za wysoka. Wyjściem z takiej sytuacji jest dokonanie zakupu dóbr publicznych przez administrację. W konkretnym przypadku ograniczone możliwości rynku do oferowania dóbr publicznych powodują, że administracja płaci za usługi oświatowe, opiekę społeczną, gotowość obronną kraju (nikogo nie można pozbawić prawa życia w bezpiecznym kraju, a gdyby opłaty były dobrowolne najprawdopodobniej większość osób w ogóle by ich nie wnosiła) itd. Konieczność dokonywania zakupu dóbr publicznych przez administrację oznacza, że musi ona dokonać regulacji systemu podatkowego (rzecz jasna opodatkowanie dopuszczalne jest jedynie w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa: nullum tributum sine lege) i zapewnić skuteczny pobór podatków, tak aby każdy zobowiązany ponosił przypadający na niego koszt zakupów przez administrację dóbr publicznych. Do administracji należy ponadto przyjęcie rozwiązań regulacyjnych zapewniających, że ci, którzy dostarczają dobra publiczne (na przykład usługi oświatowe), czynią to w sposób minimalizujący ich koszty, a maksymalizujący korzyści społeczne.

W skrócie (cytat Solona): Administracja publiczna ma tak dystrybuować dobrami publicznymi, by utrzymać je na względnie równym poziomie, aby ludzie nie czuli się poszkodowani- to z kolei powodowałoby powstanie nowych konfliktów społecznych

22. Decyzja polityczna a decyzja administracyjna. Swoboda decyzyjna administracji publicznej.

• Decyzja polityczna dotyczy interesów wielkich grup społecznych, a administracyjna określonego adresata bądź niewielkiej, wyróżnionej społeczności

• Decyzja polityczna kreuje ład społeczny a decyzja administracyjna zapada w kontekście wyznaczonym przez uprzednie decyzje polityczne (są ich konsekwencją i konkretyzacją)

• Decyzje polityczne podejmowane są przez polityków i są nadrzędne wobec administracji. Dysponują środkami przymusu.

• Administracja publiczna stara się dbać o powtarzalność procedur decyzyjnych - jednak nie wszystkie sytuacje mają charakter standardowy. W takiej sytuacji urzędnik może zaniechać decyzji, stosować stary schemat, zasłonić się brakiem kompetencji, zastosować decyzje precedensową. Należy to do patologii funkcjonowania administracji publicznej - wyuczona nieudolność

24. Komunikacja administracji publicznej ze społeczeństwem. Wzory i metody.

Swoboda decyzyjna administracji publicznej.

Jest to możliwość działania w pewnym zakresie, najczęściej uregulowanym normami kompetencyjnymi bądź ogólnikowymi, w jakiejś dziedzinie bez ograniczeń i nakazów

• Wolność i swoboda decydenta - samodzielność

• Podejmowanie decyzji zgodnie z zakresem własnych kompetencji, bez naruszania norm prawnych z pełną odpowiedzialnością

• Decyzja musi być oparta o wiedzę

Co to w ogóle jest informacja?

Wg. Tarasa

Informacja przekazywana obywatelom przez administracje to oświadczenie wiedzy funkcjonariusza organu administracji państwowej albo innego podmiotu administracyjnego, dotyczące określonego stanu faktycznego, stanu prawnego czy wynikającego z konsekwencji prawych. Takie oświadczenie wiedzy nie wywołuje żadnych skutków prawnych lecz może mieć wpływ na realizację pewnych uprawnień lub obowiązków odbiorcy informacji czy też osób trzecich.

Dwa sposoby komunikacji ze społeczeństwem:

1. nieudzielanie informacji przez administracje, która uważa, ze odbiory maja ograniczoną zdolność jej zrozumienia. Zwolennicy tego pogląd uważają, że administracja powinna część informacji utajniać gdyż w przeciwnym razie nie będzie efektywnie działać.

2. Warunkiem efektywnego komunikowania w administracji publicznej jest dialog i otwartość. Odstępstwa od tej zasady powinny mieć uzasadnienie w ustawie o tajemnicy państwowej i służbowej. Brak przepływu informacji do społeczeństwa i bieżącego informowania o wszelkich planach, projektach i ich skutkach powoduje nie tylko nieufność ale również podejrzenie o stronniczość, interesowność i nieetyczne postępowanie administracji. Ograniczona zdolność rozumienia informacji może być powodem utajnienia.

W praktyce urzędnicy balansują między utajnianiem a jawnością informacji.

25. Zasoby administracji publicznej - ich rodzaje.

1. Informacja i techniczna biegłość - informacje, do jakich odwołują się rządy, skumulowana jest w organizacjach publicznych; one dysponują personelem, który rozumie sens tych informacji. Organizacje publiczne będą mogły lepiej zarządzać określonym obszarem spraw publicznych niż technicznie niekompetentni politycy. Politycy i tak muszą się odwoływać do informacji, które posiada i generuje admin.pub. Z kolei urzędnicy mogą posługiwać się informacją jako narzędziem uzyskiwania wpływów politycznych. Administracja ma informacje od ludności - od podmiotów gosp. np. ma co roku. Problem- nadmiar informacji.

2. Sprawność podejmowania decyzji- biurokratyczne organizacje wydają się być wzorem wydajności. Administracja może w wielu przypadkach działać szybciej (niż np. instytucje parlamentarne) i wykorzystywać umiejętności techniczne swego personelu znacznie sprawniej aniżeli większość legislatur. Urzędnicy podejmujący decyzje w sprawach publicznych nie muszą do tego ulegać naciskom i rozmaitym grupom interesu. Rządy muszą podejmować decyzje szybko, gdy są stosunkowo mało uzależnione od parlamentów - gdy np. kierują nimi autorytarni przywódcy lub prezydencji (Francja, USA)

3. Zaplecze polityczne- urzędnicy znakomicie potrafią skłaniać swoją klientelę do formułowania roszczeń finansowych czy domagania się większej autonomii dla organizacji publicznych , z którymi są związani. Poparcie polityczne dla instytucji parlamentarnych ma charakter ogólny, natomiast poparcie polityczne dla organizacji publicznych wiąże się zwykle ze sposobem, w jaki zarządzają konkretnymi dziedzinami życia zbiorowego. Poparcie jest udzielane bezpośrednio przez grupy obywateli zainteresowanych określonymi zagadnieniami czy mających na uwadze różnorakie bezpośrednie korzyści - a zatem bardziej aktywnych niż te siły społeczne, które deklarują ogólne poparcie dla instytucji parlamentarnych. Organizacje publiczne sprawniej mobilizują wsparcie polityczne ze strony swojej klienteli niż komisje parlamentarne.

4. Apolityczność - nie można uczestniczyć w życiu politycznym i jednocześnie zachowywać apolityczność, ale dzięki zachowaniu apolityczności właśnie biurokraci mogą wywierać wpływ na kształtowanie ważnych decyzji publicznych. Urzędnicy są zazwyczaj mianowani i nie muszą współzawodniczyć w rywalizacji o głosy wyborców, nie podlegają także ich naciskom. Biurokraci są politycznie neutralni, dlatego też partie nie oczekują od nich postępowania zgodnie ze swoim programem. W swoich opiniach kierują się wyłącznie wiedzą fachowa, nie podlegają naciskom politycznego elektoratu, Bezstronność w połączeniu z profesjonalnością to ważny argument. Urzędnicy do tego funkcjonują dłużej, co sprawia, że sa lepszymi planistami. Administracja decyduje np. o problemach ekologii, czego nie czyi w ogóle polityka (kwestia wrażliwa społecznie)

5. Ideologia - organizacje publiczne tworzą specyficzną ideologię służącą uzasadnieniu ich działalności - są ważnym narzędziem dla administracji w obronie swej działalności dla uzyskania wpływów. Dlatego też jednym z istotnych zasobów administracji jest fachowość - urzędnicy łatwiej potrafią wskazać, którą koncepcję powinno się realizować.

6. Ciągłość i stabilność- zwolnienie pracownika ze służby cywilnej nie jest proste. Urzędnicy mogą również zastosować taktykę wyczekiwania i odwlekania decyzji. Długa perspektywa ich funkcjonowania pozwala im na poszukiwanie takich rozwiązań różnorodnych problemów życia zbiorowego, które nie przyniosą korzyści łatwych do zademonstrowania przed następnymi wyborami. Podstawowe zadania administracji są takie same jak w porównaniu do polityków-ministrów- którzy przychodzą i odchodzą, nie mają czasu na dobre rozeznanie sprawy,

7. Fachowość, techniczna biegłość

26. Zasady etyki funkcjonariusza publicznego.
Problematyka etyki;
Prawo moralne jest fundamentem demokratycznego państwa prawa. Prawo stanowione nie jest obojętne wobec prawa moralnego. Prawo moralne jest źródłem norm etycznych, bo to sumienie stoi na straży przestrzegania tych norm. Tyle ze niektóre zachowania mogą być nieetyczne jeśli zachodzi np konflikt interesów i stronnicze działanie -szczególnie na styku polityki i administracji z prywatna przedsiębiorczością.


Dlatego w 1995, komisja Lorda Nolana, Wlk .Bryt., uznanie pewnych zasad za podstawowe zasady życia publicznego:

- bezinteresowność osoby na stanowisku publicznym (liczy się interes publiczny a nie prywatny)
- prawość- brak zależności osób na stanowiskach w administracji od osób i organizacji mogących wywierać wpływ
- obiektywizm- osoby piastujące urząd dokonują wyborów na podstawie kryteriów merytorycznych
- odpowiedzialność
- jawność
- uczciwość
- przykład z góry- wspieranie rozwoju tych zasad i promowanie ich własnym zachowaniem

inne przykładowe zasady etyczne:
- praca na stanowisku publicznym jako służba ludziom
- nie wolno się sprzeniewierzać urzędowi jaki się piastuje
- lojalność wobec przełożonych i podwładnych
- powierzony urząd sprawować wedle swojej najlepszej wiedzy i woli

na kontynencie sadzono długo ze wystarcza zupełnie przepisy prawa by regulować kwestie etyki w administracji. Tyle ze problem pojawia się wtedy gdy prawo czegoś nie reguluje.

Zaczęto wiec tworzyć sobie kodeksy etyczne wzorując się na doświadczeniach anglosaskich, gdzie w 1996 powstał kodeks administracji publicznej, który spośród powinności wymieniał m.in.:
- udzielać ministrom bez obawy uczciwych i bezstronnych rad i informacji niezbędnych do podejmowania decyzji,
- dokładać wszelkich starań by wykorzystanie środków publicznych było jak najbardziej właściwe, skuteczne i sprawne
- dokładać wszelkich starań by do spraw społeczeństwa odnosić się ze zrozumieniem


urzędnicy natomiast zgodnie z kodeksem nie powinni:
- wykorzystywać stanowiska lub posiadanych informacji do swoich celów prywatnych
- oszukiwać lub świadomie wprowadzać w błąd ministrów, parlament czy społeczeństwo
- próbować wpływać na politykę bądź udaremniać rozstrzygnięcia lub działania rządu

27. Zrzeszenia obywatelskie a administracja publiczna.

- czynne i bierne prawa wyborcze w wyborach parlamentarnych, wyborach prezydentach oraz organów samorządu terytorialnego

- prawo stanowienia w sprawach publicznych w trybie referendum

- rozbudowany katalog konstytucyjnie gwarantowanych wolności praw i wolności człowieka i obywatela wyznaczający obowiązki oraz kierunki i granice działania władz publicznych

- art. 63 Konstytucji: Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa)

- konstytucyjne prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne

28. Formy partycypacji społeczeństwa w działaniach administracji publicznej.

adm. pub. pełni funkcję służebną względem społeczeństwa

koncepcja socjetocentryczna- społeczeństwo jako twór pierwotny względem państwa

społeczeństwo obywatelskie jako system form samoorganizacji obywatelskiej

a)org. pozarządowe

3 sektory: gospodarczy, władzy publicznej, org. pozarządowych

w ustawodawstwie po raz pierwszy użyto terminu org. pozarządowa w 1997 O rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wcześniej używano terminu org. społeczna. Ustawa ta nałożyła na organy właściwe w sprawach niepełnosprawnych obowiązek współpracy m.in. z odpowiednimi organizacjami pozarządowymi i fundacjami;

od 2001 ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie zalicza współpracę z org. pozarządowymi do zadań własnych gmin;

pełna def. org. pozarządowych 2003: „Organizacjami pozarządowymi są, nie będące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, i niedziałające w celu osiągnięcia zysku, osoby prawne lub jednostki nie posiadające osobowości prawnej utworzone na podstawie przepisów ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia”

org. pozarządowe: najliczniejszą ich formę stanowią stowarzyszenia (30tys.) i fundacje (6 tys.)

Org. pozarz. mogą stawiać sobie niegospodarcze cele statutowe, które jednocześnie należą do sfery zadań publicznych, konieczność współpracy II i III sektora wynika z wielu powodów:

-kierowanie się w Polsce zasadą subsydiarności- jeżeli tylko jest to możliwe zadania publiczne nie powinny być wykonywane przez agendy władz publicznych, lecz przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego, a zatem konieczne jest stworzenie mechanizmu przekazywania, bez pozbawiania władz odpowiedzialności za zadania publiczne.

-tendencja do wykonywania zadań pub. w zakresie usług społecznych z coraz większym wykorzystaniem instrumentów kontraktowych- władze muszą poszukiwać pośrednich mechanizmów wykonywania swoich zadań poprzez jednostki zarówno z I i III sektora.

-wzrost efektywności działań przy współpracy, optymalizacja kosztów

zasady współpracy organów adm. pub. z org. pozarz.:

-partnerstwo- prawo do współprecyzowania zadań publicznych i współdefiniowania sposobu ich wykonywania

-efektywność- władze wspierają rozwój org. pozarz., dlatego że te podnoszą efektywność działań z sektora pub

-jawność- udostępnianie partnerom oraz opinii pub. podstawowych danych o zamiarach, celach i efektach współpracy oraz jej kosztach, wymagając od współpracujących org.p. pełnej przejrzystości finansowej.

formy współpracy:

-wzajemna informacja

-konsultowanie z org. p. projektów podstawowych rozstrzygnięć

-wspieranie finansowe- „dotowanie” org. p.

-„powierzanie” org. p. wykonywania zadań pub. na podstawie umów

Obecnie mamy do czynienia z szeroką decentralizacją wykonywania zadań pub., powierzanie zadań org.p. stanowi formułę swoistej funkcjonalnej prywatyzacji świadczenia usług pub.





---