SĄDOWNICTWO ADMINISTRACYJNE.

DOPUSZCZALNOŚĆ WNIESIENIA SKARGI DO NSA.

WSTĘP

ROZDZIAŁ I

ZAGADNIENIA OGÓLNE

1. Istota NSA.

2. Struktura i funkcje NSA.

3. Zakres właściwości NSA.

4. Istota skargi.

ROZDZIAŁ II

PRZESŁANKI WNIESIENIA SKARGI DO NSA.

1. Przesłanki podmiotowe.

• Interes prawny strony.

• Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich

• Organizacja społeczna.

2. Przesłanki przedmiotowe.

• Termin wniesienia.

• Uprawnienia Prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich

• Uiszczenie wpisu sądowego

• Elementy skargi

ROZDZIAŁ III

POSTĘPOWANIE PRZED NSA.

1. Dopuszczalność wniesienia.

2. Tryb wniesienia.

3. Uczestnicy postępowania:

4. Tryb posiedzenia.

5. Cofnięcie skargi.

6. Odrzucenie skargi.

7. Orzeczenie sądu.

PODSUMOWANIE

BIBLIOGRAFIA

ROZDZIAŁ I

ZAGADNIENIA OGÓLNE

1. Istota Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wprowadzono do systemu polityczno-prawnego w Polsce w 1980 r. w trakcie nowelizacji Kodeksu postępowania ad­ministracyjnego, dokonując wtedy także stosownego zapisu w art. 16 § 2 KPA i wprowadzając wśród zasad ogólnych KPA zasadę sądowej kontroli rozstrzy­gnięć administracyjnych na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie. Kontroli sądu podlegały wtedy jedynie niektóre kategorie decyzji administracyjnych. Podstawą prawną organizacji i funkcjonowania Naczelnego Sądu Administracyjnego była usta­wa z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie usta­wy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Obecnie podstawą prawną organizacji i funkcjonowania NSA jest ustawa z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która uchyliła dział VI KPA, przejmując nie­które jego rozwiązania. Ustawę tę nazywam dalej w tekście ustawą o NSA.

Ustawa o NSA dzieli się na cztery rozdziały. Pierwszy poświęcony jest organizacji sądu, drugi normuje zakres kognicji sądu, trzeci dotyczy postę­powania przed NSA, a czwarty - zmian w obowiązujących przepisach oraz norm przejściowych i postanowień końcowych.

Naczelny Sąd Administracyjny funkcjonuje w demokratycznym państwie prawnym; takie sformułowanie odnośnie do ustroju naszego państwa zawiera Konstytucja RP w art. 2. Przepis ten głosi, że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawied­liwości społecznej".

Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 7.1.1992 r., przyznał, że jednym z podstawowych założeń demokratycznego państwa prawa jest zagwarantowanie obywatelom dostępu do sądu, aby mogli bronić swoich inte­resów „przed niezawisłym organem, kierującym się wyłącznie obowiązują­cym w państwie prawem". Trybunał uznał „prawo jednostki do rzetelnego i pu­blicznego procesu, w którym są rozstrzygane jej prawa o charakterze admini­stracyjnym, cywilnym...", łącząc je z konstytucyjną zasadą państwa prawnego. Doktryna prawa wyprowadza z tego zapisu Konstytucji, także zasadę prawa do procesu i zasadę prawa do sądu, łącząc to z zagadnieniem ukształtowa­nia praw jednostki wobec administracji publicznej.

Zasada prawa do sądu znajduje swoje odzwierciedlenie w ustawie o NSA. Przepis art. 1 tej ustawy mówi:

„Naczelny Sąd Administracyjny (...) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, na zasadach określonych w niniejszej ustawie".

Wynika stąd, że podmiot administrowany ma zagwarantowaną, drogę obro­ny swoich praw i interesów - które zostały naruszone działalnością, lub bez­czynnością administracji - w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Prawo do procesu i prawo do sądu oznacza uprawnienie każdego człowie­ka do korzystania z ochrony swoich praw podmiotowych na drodze postę­powania sądowego. Podobnie pojmują je ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe.

Na mocy art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Poli­tycznych, jednostka „ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezawi­sły i bezstronny sąd".

Natomiast na podstawie art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4.11.1950 r., „każdy ma prawo do sprawiedliwego i pu­blicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd, ustanowiony na mocy ustawy...". Kryteria i wartości wpro­wadzone przez art. 6 Konwencji Europejskiej są przedmiotem ustaleń interpre­tacyjnych Europejskiej Komisji Praw Człowieka i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. W literaturze podkreśla się, że w orzecznictwie tych organów wyraźnie rysuje się tendencja do rozszerzającej wykładni cytowa­nego przepisu, co ma związek z zasadą demokratyzmu i państwa prawnego.

Co do zasady, NSA -jako instytucja gwarantująca ochronę prawną- od­powiada wszelkim standardom wynikającym z art. 14 Międzynarodowego Pak­tu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 6 Konwencji Europejskiej. Jed­nak Sąd Najwyższy w wyroku z 24.6.1993 r., stwierdził, że w świetle art. 6 Konwencji Europejskiej „nadmierna długość toczącego się w sprawie postępowania może być uznana za naruszenie służącego każdemu prawa do rozstrzygnięcia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły sąd". Wynika stąd, że dla prawidłowego przebiegu postępowania sądowego! istotne znaczenie ma jego prosta i nieskomplikowana konstrukcja. Prostota lub złożoność i zawiłość procedury powinna być więc proporcjonalna i ade­kwatna do gwarancji procesowych.

W celu upowszechnienia gwarancji procesowych wprowadzonych przez art. 6 Konwencji Europejskiej, Komitet Ministrów Rady Europy w zaleceniu z 14.5.1981 r., wskazał środki mające ułatwić dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Tak więc, państwa będące członkami Rady Europy powinny podjąć kroki zmierzające do udostępnienia informacji dotyczących sądowych gwarancji poszanowania praw jednostki oraz uczynienia postępowania przed sądem w sprawach cywilnych, gospodarczych, administracyjnych, ubezpiecze­niowych oraz finansowych „prostym, szybkim i niezbyt kosztownym"'. W oce­nie Komitetu „postępowanie sądowe jest często zbyt złożone, czasochłonne i kosztowne, w szczególności dla osób o słabej pozycji społecznej i gospodar­czej. Występują w związku z tym istotne trudności w realizacji przysługują­cych jednostce praw".

Z przytoczonego wyżej zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy wyni­ka, że na właściwych organach państwowych ciąży obowiązek prawidłowego i wyczerpującego informowania o środkach ochrony sądowej, zwłaszcza o kom­petencjach sądów, regułach proceduralnych oraz o kosztach uruchomienia i wykorzystania drogi sądowej. Jeżeli koszty postępowania stanowią jedno­znacznie przeszkodę w dostępie do sądu, to - jeżeli to możliwe - powinny one zostać zniesione lub ograniczone. Przede wszystkim zaś należy zapewnić Właściwą obsadę etatową oraz prawidłowe i sprawne funkcjonowanie sądów.

Ważnym aspektem prawa do sądu i do sprawiedliwego procesu sądowego jest także kwestia szybkiego i skutecznego wykonywania orzeczeń NSA.

2. Struktura i funkcje NSA.

Organizacja sądownictwa administracyjnego w Polsce została unormowana w rozdziale I ustawy o NSA, w rozporządzeniu Prezydenta RP z 28.9.1995 r. w sprawie ustalenia struktury organizacyjnej Naczelnego Sądu Administra­cyjnego i regulaminu jego działania oraz w rozpo­rządzeniu Prezydenta RP z 28.9.1995 r. w sprawie utworzenia ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenia ich siedzib oraz właściwości miejscowej i rzeczowej.

Naczelny Sąd Administracyjny działa w Warszawie i w ośrodkach zamiejscowych dla jednego lub kilku województw. Obecnie są to: Ośrodki w Białymstoku, Gdańsku, Katowicach, Krakowie, Lublinie, Rzeszowie, Szczecinie i we Wrocławiu.

Ośrodki zamiejscowe NSA są tworzone i znoszone przez Prezydenta RP w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Ministra Sprawiedliwości. Ośrodki zamiejscowe są właściwe w sprawach skarg z art. 16 i 17 ustawy zakresu działania organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie tych województw oraz w sprawach z zakresu działania Głównego Urzędu Ceł załatwianych w I instancji przez organy celne, mające siedzibę na terenie tych województw oraz w sprawach z zakresu działania kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, dotyczących osób zamieszkałych na terenie województw objętych właściwością ośrodków zamiejscowych.

NSA w Warszawie jest właściwy w sprawach z art. 16 i 17 zakresu działania organów administracji, mających siedzibę na terenie województw nie objętych właściwością ośrodków zamiejscowych albo mających siedzibę w Warszawie, a także w sprawach skarg z art. 18 czyli rozstrzyga spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej oraz udziela odpowiedzi na pytania prawne przedstawione przez samorządowe kolegia odwoławcze.

W skład NSA wchodzą: prezes, wiceprezesi tego Sądu, prezesi izb, prezesi ośrodków zamiejscowych oraz sędziowie. Prezesa i wiceprezesów Sądu powołuje i odwołuje Prezydent RP spośród sędziów tego Sądu, za zgodą Zgro­madzenia Ogólnego Sędziów Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny dzieli się na izby - Izbę Finansową i Izbę Ogólnoadministracyjną. Sędzia Sądu może być członkiem tylko jednej izby. Sąd w Warszawie dzieli się na wydziały. W Sądzie tym działa Biuro Prezydialne i Biuro Orzecznictwa.

Na czele NSA stoi Prezes, który kieruje jego pracami i reprezentuje Sąd na zewnątrz. Sprawowanie przez Prezesa jego funkcji nie może wkraczać w dziedzinę, w której - w myśl Konstytucji i ustaw - sędziowie są niezawiśli.

Prezes NSA w trybie zarządzenia określa stanowiska i kwalifikacje pracowników administracyjnych, pomocniczych i obsługi, ustala zasady biurowości oraz wydaje urzędowy zbiór orzeczeń NSA. W szczególności Prezes NSA:

1. występuje do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją albo innego aktu normatywnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym oraz z wnioskami o ustalenie przez Trybunał Konstytucyjny powszechnie obowiązującej wy­kładni ustaw;

2. występuje do Sądu Najwyższego z wnioskami o podjęcie uchwał mają­cych na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce;

3. wnosi rewizje nadzwyczajne od orzeczeń NSA;

4. zwołuje Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA oraz ustala porządek dzien­ny posiedzenia;

5. wyznacza termin posiedzenia Kolegium i przewodniczy jego obradom.

Ogólnie rzecz ujmując, Prezes NSA wykonuje czynności przewidziane w usta­wie o NSA, w przepisach wykonawczych do ustawy, a także w przepisach procesowych, jak również wykonuje typowe czynności tzw. administracji są­dowej, wymienione przykładowo wyżej.

Pracami izby kieruje jej prezes. Prezesem izby może być jeden z wicepre­zesów NSA lub inny sędzia. Prezesów izb powołuje i odwołuje Prezes NSA za zgodą Kolegium Sądu.

W Sądzie działają jako organy kolegialne - Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu oraz Kolegium Sądu.

Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu tworzą sędziowie. Przewodniczącym Zgromadzenia Ogólnego jest Prezes NSA. On także zwołuje Zgromadzenie co najmniej raz w roku. Zgromadzenie Ogólne: rozpatruje i opiniuje sprawy przedłożone przez Prezesa NSA lub zgłoszone przez członków Zgromadzenia, przedstawia Krajowej Radzie Sądownictwa kandydatów na sędziów NSA; wy­raża zgodę na powołanie i odwołanie na stanowisko Prezesa i wiceprezesów NSA, ustala skład liczbowy Kolegium, wybiera na okres 3 lat jego członków i dokonuje zmian w składzie Kolegium, opiniuje projekt utworzenia lub li­kwidacji izby i rozpatruje informacje Prezesa o rocznej działalności Sądu.

Zgromadzenie Ogólne podejmuje uchwały bezwzględną większością gło­sów w obecności przynajmniej połowy liczby jego członków.

Kolegium Sądu jest organem opiniodawczym i doradczym Prezesa NSA, a jeżeli przepisy prawa tak stanowią- także współdecydującym.

Na stanowisko sędziego NSA może być powołany tylko ten, kto:

1. ma obywatelstwo polskie i korzysta w pełni z praw cywilnych i obywatel­skich;

2. jest nieskazitelnego charakteru;

3. ukończył wyższe studia prawnicze i uzyskał tytuł magistra prawa;

4. ukończył 35 lat życia;

5. pozostawał co najmniej przez 10 lat na stanowisku sędziego, prokuratora albo przynajmniej przez 10 lat wykonywał zawód adwokata, notariusza lub radcy prawnego albo w instytucjach publicznych pozostawał na stano­wiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyj­nego; wymóg ten nie dotyczy osób z tytułem naukowym profesora oraz ze stopniem naukowym doktora habilitowanego nauk prawnych;

6. wykazuje się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji pu­blicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związa­nych z działaniem organów administracji publicznej.

3. Zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydatnie rozszerzony w porównaniu do jego pierwotnych kompetencji, ustalonych w usta­wie z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Kompetencje Sądu były zmieniane i systematycznie rozszerzane po 1980 r., natomiast radykalna zmiana nastąpiła w dobie reformy zarządu terenowego i utworzenia samorządu tery­torialnego.

Obecnie, na podstawie i ustawy z 11.5.1995 r. Naczelny Sąd Administra­cyjny orzeka w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne, wydane przez organy administracji publicznej, czyli w rozumieniu tej ustawy - naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (art. 16 ust. l pkt l i art. 20 ust. 2 ustawy o NSA);

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym przez organy, o których wyżej mowa, na które służy zażalenie albo kończące postępowa­nie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty.

Do zakresu działania NSA należy także orzekanie w sprawach skarg na:

1. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

2. inne, niż wymienione wyżej, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. uchwały organów gmin stanowiących przepisy gminne oraz akty tereno­wych organów adminisracji rządowej stanowiących przepisy prawa miej­scowego;

4. uchwały organów gmin i ich związków, inne niż określone wyżej, ale podej­mowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

5. akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego.

Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 16 ust. 2 ustawy o NSA).

W wypadku bezczynności organów, które powinny podjąć w sprawie de­cyzję, postanowienie w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym (zaskarżalne w trybie zażalenia) albo inne akty lub czynności z zakresu admi­nistracji publicznej (czyli w wypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy). Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność tych organów (art. 17 ustawy). Sąd rozstrzyga spory o właściwość między organami samorządu terytorial­nego a terenowymi organami administracji rządowej (art. 18 ust. l ustawy). Sąd udziela odpowiedzi na pytania prawne, przedstawione do rozstrzygnię­cia przez samorządowe kolegia odwoławcze (art. 18 ust. 2 ustawy).

W ustawie o NSA wprowadzono pewne wyłączenia z zakresu właściwo­ści tego Sądu. Tak więc Sąd nie jest właściwy w sprawach:

1. należących do właściwości innych sądów;

2. wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz wynikających z podległo­ści służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w urzędach tych orga­nów, a także w jednostkach wojskowych;

3. dyscyplinarnych;

4. odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa;

5. zwolnienia ze służby funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, gdy wy­maga tego ważny interes służby;

6. wiz i zezwoleń na przekroczenie przez cudzoziemca granicy państwa, ze­zwoleń na pobyt stały i wydalania z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem wypadków dotyczących cudzoziemców przebywających le­galnie na terytorium RP;

7. należących do właściwości Komisji Odwoławczej przy Urzędzie Patento­wym Rzeczypospolitej Polskiej.

W zakresie swej właściwości Sąd Sprawuje kontrolę wymienionych roz­strzygnięć, działań i czynności (oraz bezczynności) pod względem zgodności z prawem, czyli legalności, chyba że ustawa stanowi inaczej.

4. Istota skargi.

Rozpatrując istotę skargi pamiętać należy, iż prawo do skargi nie może powodować restrykcji. Nikt nie może być narażony na uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku albo z powodu dostarczenia materiału do publikacji o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach dozwolonych prawem.

O tym, czy pismo jest skargą czy wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Skargi i wnioski można składać w interesie własnym, innych osób, a także w interesie publicznym.

Podstawę prawną wnoszenia skarg i wniosków stanowią przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz uchwały nr 132 Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1980 r. w sprawie organizacji przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg .

Art. 225 par. 1 k.p.a. zawiera ustawową ochronę skarżącego i wnioskodawcy: "nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku albo z powodu dostarczenia materiału do publikacji o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych".

Gwarancje tej ochrony precyzuje par. 5 uchwały nr 132 Rady Ministrów. Stwierdza się tam, że wszystkie organy (dotyczy to zarówno organów państwowych, jak i organów samorządu terytorialnego i innych organów samorządowych oraz organów organizacji społecznych) są z mocy prawa zobowiązane przeciwdziałać wszelkim próbom hamowania krytyki i innym działaniom ograniczającym prawo obywateli do składania skarg i wniosków, a zwłaszcza groźbom oraz innym formom zastraszania takich osób, a także ich dyskryminacji.

Skargi i wnioski mogą być wnoszone pisemnie (teleksem, faksem, pocztą elektroniczną), a także ustnie do protokołu. Obowiązkowemu rozpatrzeniu i załatwieniu podlegają tylko skargi podpisane, a więc zawierające imię i nazwisko (nazwę jednostki organizacyjnej) oraz adres wnoszącego. Ochrona prawna skarżącego lub wnioskodawcy jest gwarantowana tylko "w granicach dozwolonych prawem", a więc pod warunkiem, że nie zostaną naruszone chronione dobra innych podmiotów.

Wnoszący skargę lub wniosek może zastrzec nieujawnianie swojego nazwiska i adresu. Zastrzeżenie takie jest wiążące dla organu rozpatrującego skargę. Od tej zasady są jednak wyjątki.

Mimo zastrzeżenia skarżącego, organ nadrzędny nad tym, który właśnie skargę rozpatruje, może wyrazić zgodę na ujawnienie osobie zainteresowanej nazwiska i adresu wnoszącego skargę (lub wniosek), jeżeli skarga zawiera znamiona oszczerstwa, zniesławienia lub zniewagi i za ujawnieniem przemawia słuszny interes tej osoby (par. 6 pkt 2 uchwały).

O zamiarze ujawnienia danych skarżący musi być uprzedzony (w formie pisemnej) co najmniej na 14 dni przed realizacją takiej decyzji. Ten czas może być wykorzystany na ewentualne złożenie przez wnoszącego skargę lub wniosek dodatkowych wyjaśnień lub uzupełnień, które powinny być rozpatrzone przed wydaniem zezwolenia na ujawnienie nazwiska i adresu.

Warto przypomnieć, że wśród obowiązujących przepisów dotyczących procedur skargowych nadal obowiązuje przepis mówiący, iż skargi i wnioski kierowane do organów i instytucji państwowych "powinny być traktowane jako bardzo pilne i terminowe, a pisma, telegramy oraz notatki i protokoły w tych sprawach powinny być ewidencjonowane bez opóźnień i niezwłocznie kierowane do rozpatrzenia przez właściwy organ" (par. 8 uchwały). Abstrahując od powszechnie stosowanych praktyk biurokratycznych, warto też przypomnieć, że uchwała nakazuje przyjmowanie obywateli w sprawach skarg i wniosków, wprawdzie w oznaczonych godzinach pracy, ale jednak codziennie (par. 9 pkt 1 i 2 uchwały), a nie "w poniedziałki" lub "co dwa tygodnie". Z kolei art. 253 ust. 2 k.p.a. stanowi, że kierownicy organów lub ich zastępcy obowiązani są przyjmować obywateli w sprawach skarg i wniosków co najmniej raz w tygodniu. Zgodnie z uchwałą, dni i godziny przyjęć w sprawach skarg i wniosków powinny być dostosowane do potrzeb ludności, przy czym przynajmniej raz w tygodniu przyjęcia powinny odbywać się w ustalonym dniu po godzinach pracy.

Załatwienie skargi (wniosku) polega na: "rozstrzygnięciu, wydaniu odpowiednich poleceń lub podjęciu innych stosownych środków, usunięciu stwierdzonych uchybień i, w miarę możliwości, przyczyn ich powstawania, oraz zawiadomieniu w wyczerpujący sposób skarżącego zgłaszającego wniosek o wynikach rozpatrzenia, dokonanych rozstrzygnięciach, wydanych poleceniach lub podjętych środkach i działaniach" (par. 15 uchwały). Osoba wnosząca pismo, bez względu na to, jak je zatytułuje (skarga, wniosek, podanie, zażalenie), nie ma obowiązku wykazania się znajomością prawa w zakresie przepisów kompetencyjnych przewidzianych dla poszczególnych organów. Jeżeli organ, do którego wniesiono skargę, okaże się niewłaściwy do jej rozpatrzenia, powinien niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, przekazać skargę organowi właściwemu, informując o tym autora skargi (albo wskazać taki organ).

W postępowaniu skargowym powinno się przestrzegać żelaznej zasady: skarga niewłaściwie skierowana nie może być przekazana do rozpatrzenia organowi, którego bezpośrednio dotyczy, lecz powinna być przekazana organowi nadrzędnemu lub sprawującemu bezpośredni nadzór.

ROZDZIAŁ II.

WYMOGI PRAWNE DOPUSZCZALNOŚCI SKARGI DO NSA.

NSA wszczyna postępowanie sądowe na podstawie skargi, złożonej przez podmiot uprawniony do jej wniesienia. Jest to wynikiem obowiązywania w po­stępowaniu sądowym zasady skargowości.

Skargę na decyzję (postanowienie) może wnieść tylko legitymowany podmiot, którym na mocy art. 33 ust. 2 ustawy o NSA jest - każdy, kto ma interes prawny we wniesieniu skargi, czyli w tym wypadku strona postępowa­nia albo adresat postanowienia, który niekoniecznie jest stroną; prokurator;

Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej sta­tutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. | Pod rządami przepisów działu VI KPA organizacja społeczna mogła skutecznie wnieść skargę na decyzję, tylko wówczas, jeżeli wcześniej brała udział w postępowaniu administracyjnym (por. dawny art. 197 pkt 2 KPA). Organ administracji decyduje o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli działalność statutowa organizacji jest zbieżna z przedmiotem toczącego się postępowania i interes społeczny za tym przemawia (art. 31 § l pkt 2 KPA).

Obecne sformułowanie art. 33 ust. 2 ustawy o NSA zdaje się nieco odbie­gać od poprzednio obowiązującej konstrukcji art. 197 pkt 2 KPA. Obecne [formułowanie raczej jednoznacznie sugeruje, że to sąd decyduje, czy złożenie skargi na decyzję (postanowienie) przez organizację społeczną mieści się v zakresie jej statutowej działalności i odnosi się do sprawy dotyczącej interesów prawnych innych osób. Takie sformułowanie przepisu sugeruje, moim :daniem, że nawet jeżeli organizacja społeczna nie została wcześniej dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, to sąd uznają za uprawnioną do wniesienia skargi na decyzję postanowienie), jeżeli - zdaniem sądu - czyni to ona w zakresie swojej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Prawo organizacji społecznej do złożenia skargi do NSA na decyzję (postanowienie) nie jest już zatem wtórne wobec uprzedniego dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony przez organ administrujący, prowadzący to postępowanie, tak jak to było >od rządami działu VI KPA.

Sądzić należy, że zapis art. 33 ust. 2 ustawy o NSA odnośnie przesłanek, które powinna spełnić organizacja społeczna, składając skargę do NSA, został podyktowany tym, że w przepisie tym mówi się o wszelkich skargach do ^SA, a nie tylko o skargach na decyzje czy postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. W szczególności mówi się o skargach na inne ikty i czynności organów administracyjnych, na akty nadzorcze czy uchwały wprowadzające przepisy prawa miejscowego - odnośnie których instytucja [opuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, czyli art. 31 § l pkt 2 KPA po prostu nie ma zastosowania.

Przepis art. 33 ust. 2 ustawy o NSA odnosi się do szerszego kręgu sytuacji, aniżeli te, których dotyczy KPA. Jednak przeciwko tak sformułowanemu przepisowi ustawy o NSA można podnieść zarzut, że próbuje on zmienić, czy wręcz zmienia kodeksową konstrukcję podmiotu na prawach strony w kontekście skargi do NSA. A przecież wprost, ani nie zmieniono, ani nie uchylo-10 art. 31 § l pkt 2 KPA. Wręcz przeciwnie, w art. 59 ustawy o NSA wprost zlecono odpowiednie stosowanie tego przepisu w postępowaniu przed sądem. zatem intencja ustawodawcy jest jednoznaczna - konstrukcja podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym pozostaje taka jak dotąd. Jednak nie ma już zastosowania przy składaniu skargi do NSA przez orga­nizację społeczną, Legitymację skargową organizacji społecznej ocenia sąd, kie­rując się wymogami i przesłankami art. 33 ust. 2 ustawy o NSA.

Legitymacja prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia skargi nie zależy od spełnienia żadnych przesłanek materialno-prawnych.

Badając uprawnienie podmiotu do wniesienia skargi, NSA powinien usta­lić związek między interesem prawnym danego podmiotu (interesem statuto­wym), chronionym przepisem prawa materialnego, a zaskarżoną czynnością (decyzją, postanowieniem, uchwałą zawierającą przepisy prawa miejscowego, czynnością faktyczną) albo bezczynnością administracji.

Uprawnienie do wniesienia skargi do NSA może wynikać także z przepi­sów szczególnych (art. 16 ust. 2 ustawy o NSA). Takim przepisem jest przy­kładowo art. 101 ust. l ustawy o samorządzie terytorialnym. Na podstawie tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ gminy, w sprawie z zakresu administracji pu­blicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - za­skarżyć uchwalę do NSA. Skargę na taką uchwałę można złożyć w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, jeżeli wyrażą oni na to zgodę na piśmie (art. 101 ust. 2a SamTerU). Zbliżone rozwiązanie wprowa­dził także przepis art. 25a ustawy z 22.3.1990 r. o terenowych organach rzą­dowej administracji ogólnej (Dz.U. z 1990 r. Nr 21, póz. 123, zm. z 1991 r. Nr 75, póz. 238, z 1995 r. Nr 74, póz. 368).

Zupełnie inaczej wygląda zakres legitymacji skargowej w wypadku skła­dania do NSA wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego między orga­nem samorządu terytorialnego a terenowym organem administracji rządowej (art. 22 § 3 KPA). Na mocy przytoczonego przepisu uprawnienie do wystą­pienia z takim wnioskiem mają: Minister Sprawiedliwości (Prokurator Gene­ralny), minister właściwy do spraw administracji (czyli Minister Spraw We­wnętrznych i Administracji), strona - w wypadku sporu negatywnego oraz organ samorządu terytorialnego lub terenowy organ administracji rządowej -w wypadku sporu pozytywnego.

2. Wyczerpanie środków odwoławczych

Kolejnym warunkiem skuteczności złożenia skargi na decyzję (postano­wienie) jest obowiązek wyczerpania środków odwoławczych przeciwko za­skarżonemu rozstrzygnięciu, jeżeli skargę wnosi strona albo organizacja spo­łeczna. Wymóg ten nie dotyczy ani prokuratora, ani Rzecznika Praw Oby­watelskich (art. 34 ust. l ustawy o NSA). Przepis ten może budzić pewne wątpliwości. Pod pojęciem środków odwoławczych należy rozumieć - jak sama etymologia wyrazu wskazuje -jedynie zwykłe środki prawne, czyli od­wołania od decyzji, zażalenia na postanowienia i wnioski o ponowne roz­patrzenie sprawy przez ten sam organ podejmujący decyzje.

Warunek, jaki uprawniony do złożenia skargi podmiot musi spełnić, pole­ga na wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środ­ków odwoławczych ustawodawca zaleca rozumieć „sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie" (art. 34 ust. 2 ustawy o NSA). Nie jest to jednak sytuacja, gdy uchybienie terminowi do złożenia odwołania (zażalenia) i nieprzywrócenie tego terminu - co w efek­cie powoduje niemożliwość zaskarżenia decyzji (postanowienia) w administra­cyjnym toku instancji - równałaby się wyczerpaniu środków odwoławczych, w rozumieniu art. 34 ust. 2 ustawy o NSA - czyli nie stanowiła przeszkody do złożenia skargi na decyzję (postanowienie) do sądu. Takie stanowisko by­łoby sprzeczne, moim zdaniem, z treścią art. 34 ust. l, a także ust. 3 ustawy o NSA, z których wynika, że intencją ustawodawcy było, aby przed złoże­niem skargi do sądu na decyzję lub postanowienie został skonsumowany tryb postępowania instancyjnego, jeżeli jest ustawowo przewidziany.

Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w spra­wie, będącej przedmiotem skargi (np. w wypadku decyzji ostatecznych z mo­cy przepisów ustaw szczególnych albo czynności faktycznych np. czynności rejestracji, albo uchwał zawierających przepisy gminne), to uprawniony pod­miot, przed wniesieniem skargi do sądu, powinien zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga do sądu w tym wypadku może być wniesiona dopiero po upływie 30 dni od dnia doręczenia rzeczonego wezwania właściwemu organowi admi­nistracji publicznej (art. 34 ust. 3 ustawy o NSA).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest obligatoryjne w wypadku zaskarżenia do NSA, innych niż decyzje i postanowienia, prawnych form dzia­łania administracji! oraz bezczynności. Dyskusyjna jest kwestia decyzji osta­tecznych z mocy prawa.

Nie można wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności.

3. Tryb i terminy wniesienia skargi

W poprzednio obowiązującym stanie prawnym obowiązywał pośredni tryb składania skarg do NSA. Odstąpiono od tego rozwiązania w nowej ustawie o NSA. Obecnie skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu (art. 35 ust. l ustawy o NSA).

Po otrzymaniu skargi Sąd powinien przesłać jej odpis organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono w celu udzielenia odpowiedzi na skar­gę przez ten organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi oraz skompletowania i nadesłania do Sądu w tym terminie także akt sprawy (art. 38 ust. l ustawy o NSA). Chodzi też o to, aby zapewnić organowi admi­nistracji w tym terminie możliwość skorygowania własnego działania lub aktu (art. 38 ust. 2 ustawy o NSA). Organ ten może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy.

Łatwo zauważyć więc, że tryb bezpośredniego wnoszenia skarg do NSA nie eliminuje mechanizmu tzw. samokontroli czynności (aktu) przez organ administracji publicznej, co było rozwiązaniem charakterystycznym dla trybu pośredniego wnoszenia skarg do sądu.

Termin do złożenia skargi na decyzję (postanowienie) dla strony i orga­nizacji społecznej wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzy­gnięcia w sprawie (decyzji, postanowienia), a w pozostałych wypadkach - od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub czynności organu, uzasadniającej wniesienie skargi (art. 35 ust. l ustawy o NSA).

Dla prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich termin ten wynosi 6 mie­sięcy od dnia doręczenia strome rozstrzygnięcia w sprawie (decyzji, postano­wienia) (art. 35 ust. 2 ustawy o NSA). Mówiąc o doręczeniu stronie rozstrzy­gnięcia ustawodawca ma na myśli także adresata postanowienia, który nie zawsze jest stroną w postępowaniu.

Jeżeli termin do złożenia skargi na decyzję (postanowienie) został uchybio­ny, to sąd z ważnych powodów przywróci termin na wniosek strony (art. 35 ust. 3 ustawy o NSA). Sądzę, że chodzi nie tylko o wniosek strony, ale i o wnio­sek uprawnionego do złożenia skargi innego podmiotu, który uchybił termi­nowi. Konstrukcja przywrócenia terminu w art. 35 ust. 3 ustawy o NSA wydaje się być oparta na uznaniu sądowym, zważywszy na tzw. ważne powody, o któ­rych mowa w przepisie i które są podstawą przywrócenia terminu przez sąd.

Na mocy art. 59 ustawy o NSA przywrócenie terminu w postępowaniu sądowym odbywa się przy. odpowiednim zastosowaniu instytucji przywróce­nia terminu z art. 58 KPA. Przepisy KPA mają tu odpowiednie zastosowanie w sprawach i kwestiach związanych z przywróceniem terminu w postępowa­niu sądowym, które nie zostały unormowane wprost w ustawie o NSA.

4. Uiszczenie wpisu

W celu skutecznego wniesienia skargi do NSA należy uiścić wpis. Wy­sokość i zasady pobierania wpisu określa rozporządzenie Rady Ministrów

z 3.10.1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz.U. Nr 117, póz. 563).

Wpis może mieć charakter wpisu stosunkowego lub wpisu stałego.

Wpis stosunkowy jest pobierany w sprawach, których przedmiot dotyczy praw majątkowych lu^ należności pieniężnych, jeżeli wartość tych praw okre­ślono w postępowaniu administracyjnym albo jest ona oczywista. W pozosta­łych sprawach oraz przy wniesieniu skargi na bezczynność organu pobierany jest wpis stały. Jego {wysokość uzależniona jest od rodzaju sprawy.

Na podstawie art. 111 § 1 pkt 4 i art. 62 KPC, w związku z art. 59 ustawy o NSA oraz art. 100'SamTerU zwolnieni z obowiązku uiszczania wpisu są:

prokurator. Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna - która nie występuje w obronie własnego interesu prawnego, organy gminy i związki komunalne oraz organy sprawujące nadzór nad działalnością komunalną. Na­tomiast na podstawie art. 113 KPC w zw. z art. 59 ustawy o NSA skarżący może zwrócić się do Sądu o zwolnienie z obowiązku uiszczania wpisu.

Na mocy art. 36 ust. 3 ustawy o NSA w sprawach skarg stosuje się odpo­wiednio przepisy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Tak więc na podstawie art. 16 ust. l ustawy z 13.6.1967 r. o kosztach sądowych w spra­wach cywilnych (Dz.U. Nr 24, póz. 110, zm. Dz.U. z 1982 r. Nr 31. póz. 215, z 1991 r. Nr 22, póz. 93 i z 1994 r. Nr 79, póz. 362) sąd nie podejmuje żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie mszczono opłaty. Dopełnienie te­go obowiązku warunkuje zatem nadanie biegu skardze.

Na zasadach określonych w KPC możliwe jest zwolnienie od kosztów są­dowych podmiotów znajdujących się w trudnej sytuacji majątkowej oraz usta­nowienie dla tych osób adwokata z urzędu.

Sąd Najwyższy - powołując się na omówione wyżej zalecenie Komitetu Ministrów Rady Europy z 14.5.1981 r. (R 81/7) oraz art. 6 Europejskiej Kon­wencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz ustalenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu - w swoim postano­wieniu z 11.1.1995 j". (III ARN 75/94) stwierdził, że:

„... rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie od kosztów sadowych powinna towarzyszyć szczególna skrupulatność, a jego ewentualne odrzucenie lub oddalenie powinno być szcze­gólnie wnikliwe i dokładnie uzasadnione, by nie mogło być potraktowane jako faktyczne odmówienie stronie prawa do sadu (art. 6 KE)."

5. Inne wymogi formalne - forma i treść skargi

Przepisy ustawy o NSA formalizują wniesienie skargi także odnośnie for­my i treści wnoszonego do Sądu pisma.

Skarga na decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność albo bezczyn­ność organu administracji publicznej powinna zawierać: oznaczenie skarżące­go (jego miejsce zamieszkania lub siedziby); wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia lub innego aktu czy czynności podlegającej skardze; oznacze­nie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy; określenie, na czym polega naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonej czynno­ści lub akcie; oraz podpis osoby wnoszącej skargę, a w wypadku wniesienia jej przez pełnomocnika - jego podpis, z załączeniem do skargi pełnomocni­ctwa (art. 37 ustawy o NSA).

Dz.U. Nr 74, póz. 368, zm. Dz.U. Nr 104, póz. 515

Dz.U. z 1977 r. Nr 38, póz. 167 i 168

Dz.U. z 1993 r. Nr 61, póz. 284

Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne..., s. 236-237.

III ARN 33/93

Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne..., s. 236.

Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne..., s. 237.

Dz.U. Nr 112, póz. 540

Dz.U. z dnia 17 marca 1980 r. nr 9, poz. 26 ze zm.

MP nr 29, poz. 162, ost. zm. MP z 1989 r. nr 7, poz. 66.

Janina Kotłowska-Rudnik, Gazeta Prawna Nr 10/00 z dnia 03.02.2000

20

---