POJĘCIE I ISTOTA POLITYKI ZATRUDNIENIA
W literaturze spotyka się różne definicje polityki zatrudnienia. W aspekcie praktycznym przyjmuje się, że polityka zatrudnienia to działalność władz państwowych i społecznych, zmierzająca do równoważenia podaży i popytu na pracę, ułatwiająca gospodarowanie zasobami pracy w organizacjach, podejmowanie jednostkowych decyzji zatrudnionych oraz ochronę tych, którzy nie mogą być uczestnikami gry rynkowej.
We współczesnych gospodarkach rynkowych oznacza ona całokształt środków i działań państw, skierowanych na maksymalizację poziomu zatrudnienia i uniknięcie bezrobocia lub jego zwalczanie. W niektórych krajach synonimem polityki zatrudnienia stał się zatem termin „polityka przeciwdziałania bezrobociu . Rozumiana jako czynne oddziaływanie władz państwowych na rynek pracy pod kątem potrzeb gospodarczych kraju oraz godzenia interesów pracodawców i pracobiorców, coraz częściej w nazwie zastępowana jest terminem -„polityka rynku pracy".
Współczesna polityka zatrudnienia obejmuje m.in. problemy przygotowania zawodowego młodzieży (stykając się z polityką oświatową), podnoszenia kwalifikacji i przekwalifikowania pracujących, zwiększania mobilności czynnika pracy, harmonizowania dynamiki wzrostu liczby stanowisk pracy z przygotowaniem zasobów siły roboczej, regulacji stosunków pracy. Stąd też polityka zatrudnienia jest ściśle powiązana z szeregiem dyscyplin szczegółowych, wchodzących w skład polityki spłleczno-gospodarczej, będąc jednocześnie jej integralnym i instrumentalnym podsystemem.
Podstawowe funkcje polityki zatrudnienia to:
funkcja społeczna wyznaczaną przez, obecne i przyszłe warunki
rozwoju społecznego,
funkcję ekonomiczną (wzrostową), według której zatrudnienie stanowi
istotny czynnik wzrostu gospodarczego - przyspieszając wzrost zatrudnienia lub
zwiększając jego efektywność można przyspieszyć postęp ekonomiczny,
funkcja dochodowa, związana z uczestniczeniem ludzi w tworzeniu i podziale dochodu narodowego,
funkcja poznawczo-normatywna dotycząca systemu kształcenia.
Wchodząc w zakres ogólnych funkcji polityki ekonomicznej, polityka zatrudnienia podejmuje następujące zadania szczegółowe:
redukcję bezrobocia,
likwidację ubóstwa,
wypełnianie luki zatrudnieniowej,
oddziaływanie na decyzje w sprawie wyboru miedzy bezrobociem a inflacją.
reorientowanie instytucji rynku pracy
Wiodącym celem polityki zatrudnienia jest realizacja pełnego zatrudnieniu. Pojęcie to ma w literaturze różne interpretacje, oznacza np.: likwidacje nadwyżek siły roboczej, likwidację bezrobocia lub osiąganie wysokiego poziomu zatrudnienia. Celowi temu podporządkowane są cele instrumentalne polityki zatrudnieniu oraz programy rządowe .
PODMIOTY POLITYKI ZATRUDNIENIA
Polityka zatrudnienia powinna dążyć do tego aby zapewnić równowagę między podażą a popytem na pracę. Odbywa się to w procesie negocjacji między pracownikami a pracodawcami, wynikiem których są umowy o pracę określające prawa i obowiązki obu stron. Stąd też uczestnikami rynku pracy są podmioty (przedsiębiorstwa, instytucje, osoby fizyczne), które występują w roli pracodawców, pracobiorców bądź pośredników między pracownikami i pracodawcami. Nie należy zapominać o roli państwa - podmiotu tworzącego prawo warunkujące funkcje rynku pracy.
Zadania określone w ustawie realizuje minister właściwy do spraw pracy przy pomocy Prezesa Krajowego Urzędu Pracy oraz Samorząd Województwa i Samorząd Powiatowy, którzy współpracują z organami i instytucjami zajmującymi się problematyką zatrudnienia.
MINISTERSTWO PRACY I POLITYKI SOCJALNEJ
Jest aparatem wykonawczym Ministra Pracy, zostało utworzone na mocy ustawy z dnia 23 października 1987r. o otworzeniu urzędu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej.
Głównie do jego zadań należy opracowanie założeń i realizacja polityki państwa w zakresie zatrudnienia i efektywnego wykorzystania zasobów pracy, organizacji, warunków pracy, wynagrodzeń i innych świadczeń za pracę, polityki socjalnej, w tym ubezpieczeń społecznych i świadczeń socjalnych. Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej również świadczy pomoc bezrobotnym, stwarzając warunki rozwoju pozarządowych instytucji, których celem jest łagodzenie skutków bezrobocia (Bank Inicjatyw Gospodarczych, Agencja Inicjatyw Lokalnych, wszelkie towarzystwa inwestycji społeczno-ekonomicznych, izby przemysłowo-handlowe, centra doskonalenia zawodowego). Wykorzystując środki Funduszu Pracy działalność Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej jest wspierana przez programy międzynarodowe, których celem jest tworzenie miejsc pracy. Są to: program PHARE (wspomagania mikroprzedsiębiorczości), pożyczki Banku Światowego, brytyjski program „know-how”.
KRAJOWY URZĄD PRACY
Aparat wykonawczy Prezesa Krajowego Urzędu Pracy - centralnego organu administracji rządowej i podlega Ministerstwu Pracy i Polityki Socjalnej. Prezes Krajowego Urzędu Pracy jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw pracy, zaopiniowany przez Naczelną Radę Zatrudnienia.
Prezes Krajowego Urzędu Pracy przy pomocy Krajowego Urzędu Pracy wykonuje zadania:
realizuje politykę państwa w zakresie rynku pracy,
inicjuje i stosuje instrumenty polityki rynku pracy poprzez zawieranie z organami zatrudnienia kontraktów na realizację zadań określonych w ustawie,
realizuje zadania w zakresie ochrony roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy,
współdziała z jednostkami samorządu terytorialnego,
zapewnia jednolitość stosowania prawa poprzez:
udzielanie wyjaśnień dotyczących przepisów ustawy,
opracowuje wzory dokumentów i druków,
prowadzi szkolenia kadr realizujące zadania objęte ustawą,
nadzoruje system informatyczny w organach zatrudnienia.
WOJEWÓDZKI URZĄD PRACY
Aparat wykonawczy Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy - organu administracji specjalnej stopnia wojewódzkiego, powoływanego i odwoływanego przez marszałka województwa po zasięgnięciu opinii Prezesa Krajowego Urzędu Pracy oraz wojewódzkiej rady zatrudnienia.
Do jego zadań należy:
opracowywanie analiz i ocen dotyczących problematyki zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu w województwie,
współdziałanie z wojewódzką radą zatrudnienia w podejmowaniu przedsięwzięć zmierzających do ograniczania bezrobocia i jego negatywnych skutków, w tym tworzenie nowych miejsc pracy,
planowanie wydatków i gospodarowanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizacje polityki rynku pracy,
inicjowanie i współfinansowanie szkoleń, prac interwencyjnych, zatrudnienia absolwentów i programów specjalnych,
organizowanie pośrednictwa pracy w skali wojewódzkiej i międzywojewódzkiej ,
współdziałanie z organami właściwymi w sprawach oświaty w planowaniu i podejmowaniu przedsięwzięć w zakresie szkolenia bezrobotnych, kształcenia zawodowego,
organizowanie i koordynowanie usług poradnictwa zawodowego oraz informacji zawodowej na terenie województwa, a także wspierania klubów pracy,
ustalania kryteriów wydawania zezwoleń w sprawach zatrudnienia cudzoziemców,
organizowanie, inicjowanie i współfinansowanie inwestycji infrastrukturalnych, wykonywanych jako zadania własne gmin lub powiatów, w systemie robót publicznych w powiatach (gminach) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym,
organizowanie lokalnych programów mających na celu tworzenie nowych miejsc pracy i likwidację negatywnych skutków bezrobocia lub wspieranie rządowych programów restrukturyzacyjnych,
realizacja innych zadań przewidzianych w odrębnych ustawach.
POWIATOWY URZĄD PRACY
Aparat wykonawczy kierownika Powiatowego Urzędu Pracy - terenowego organu administracji specjalnej.
Do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiaty należy:
rejestrowanie bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy, przedstawienie im propozycji zatrudnienia, szkolenia i innych form mających na celu ich aktywizację zawodową, a w razie braku takich możliwości wypłacanie uprawnionym zasiłków i innych świadczeń pieniężnych,
przyznawanie i wypłacanie osobom uprawnionym zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych,
poradzenie poradnictwa zawodowego oraz informacji zawodowej dla bezrobotnych i innych osób poszukujących pracę,
wydawanie zezwoleń i zgód w sprawach dotyczących zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej przez cudzoziemców,
wydawanie decyzji w sprawach o:
uznaniu lub odmowie danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu osoby bezrobotnej,
przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu, wznowieniu wypłaty zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,
obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku , dodatku szkoleniowego, stypendium, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy,
odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia lub pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy,
refundowaniu pracodawcom wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne młodocianych pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego,
refundowaniu pracodawcom dodatków i premii przysługującym pracownikom za wykonywanie obowiązków opiekunów praktyk uczniowskich.
wykonywaniu kontroli w zakresie przestrzegania przepisów ustawy,
wykonywanie zadań określonych w odrębnych przepisach.
Do zadań samorządu powiatowego należy:
udzielanie pomocy bezrobotnym i innym osobom poszukującym pracy, a także pracodawcom w pozyskiwaniu pracowników
podejmowanie i realizacja działań zmierzających do ograniczenia bezrobocia i jego negatywnych skutków,
pozyskiwanie i gospodarowanie środkami finansowymi na realizację zadań z zakresu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy
inicjowanie tworzenia dodatkowych miejsc pracy oraz udzielanie pomocy bezrobotnym w podejmowaniu działalności na własny rachunek i ścisła współpraca w tym zakresie z izbą rolnicza w odniesieniu do bezrobotnych zamieszkałych na wsi,
inicjowanie i finansowanie: prac interwencyjnych, robót publicznych, zatrudnienia absolwentów, programów specjalnych, szkoleń,
współdziałanie z powiatowymi radami zatrudnienia w zakresie ograniczania bezrobocia i jego negatywnych skutków, a w szczególności rozdziału i wykorzystania środków Funduszu Pracy i Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych,
inicjowanie i wspieranie działalności klubów pracy,
opracowanie analiz, ocen i sprawozdań dotyczących problematyki zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu w powiecie na potrzeby wojewódzkiego urzędu pracy oraz powiatowej rady zatrudnienia.
Powiatowym Urzędem Pracy kieruje Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy, którego powołuje i odwołuje starosta po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia.
NACZELNA RADA ZATRUDNIENIA
Jest organem opiniodawczo-doradczym ministra właściwego do spraw pracy w sprawach zatrudnienia. Składa się z 24 osób, powoływanych w równych częściach spośród przedstawicieli reprezentatywnych organizacji związkowych, organizacji pracodawców, organów administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego.
Zadania :
inspirowanie przedsięwzięć zmierzających do pełnego i racjonalnego zatrudnienia
opiniowanie planów Funduszu Pracy oraz rocznych sprawozdań z działalności tego funduszu,
współdziałanie z wojewódzkimi radami zatrudnienia,
przedstawienie ministrowi właściwemu do spraw pracy okresowych informacji o swojej działalności,
WOJEWÓDZKA RADA ZATRUDNIENIA
Jest organem opiniodawczo-doradczym marszałków województw, składa się z 15 osób powołanych spośród przedstawicieli działających na terenie województwa organizacji związków zawodowych, izb rolniczych, organizacji pracodawców, wojewody oraz jednostek samorządu terytorialnego. Przewodniczącym jest marszałek województwa.
Zadania:
ocena racjonalności gospodarki środkami Funduszu Pracy,
inspirowanie przedsięwzięć zmierzających do pełnego i racjonalnego zatrudnienia w województwie,
opiniowanie projektów planów finansowych, opracowywane przez wojewódzkie urzędy pracy, oraz sprawozdań z ich wykonania,
składanie wniosków i wydawanie opinii w sprawach dotyczących kierunków kształcenia, szkolenia zawodowego oraz zatrudnienia w województwie,
opiniowanie kryteriów przyznawania pożyczek z Funduszu Pracy,
opiniowanie kandydatów na stanowisko dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy,
przedstawienie Naczelnej Radzie Zatrudnienia okresowych sprawozdań i wniosków.
POWIATOWE RADY ZATRUDNIENIA
Organ opiniodawczo-doradczy starostów. Przewodniczącym jest starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu. Powiatowe Rady Zatrudnienia, składają się z 12 osób powołanych spośród przedstawicieli działających na terenie danego powiatu organizacji związków zawodowych, izb rolniczych, organizacji pracodawców, wojewody oraz jednostek samorządu terytorialnego.
Funkcje:
dążenie do pełnego i racjonalnego zatrudnienia w rejonie,
pionowanie kierunków kształcenia i zatrudnienia w powiecie,
ocena okresowych sprawozdań z działalności Powiatowych Urzędów Pracy,
opiniowanie kandydatów na kierowników Powiatowych Urzędów Pracy,
ocena kryteriów przyznania i umarzania pożyczek z Funduszu Pracy,
opiniują kryteria refundowania kosztów szkolenia.
OCHOTNICZE HUFCE PRACY
Państwowa jednostka organizacyjne sektora finansów publicznych, nadzorowana przez ministra właściwego do spraw pracy.
We współdziałaniu z jednostkami samorządu terytorialnego wykonują zadania państwa w zakresie kształcenia, zatrudnienia i wychowania młodzieży.
INSTRUMENTY AKTYWNEJ I PASYWNEJ POLITYKI ZATRUDNIENIA
W działalności państwa dotyczącej bezrobocia można wyodrębnić część aktywną, mającą na celu redukcję bezrobocia, oraz część pasywną, której celem jest pomoc socjalna dla osób bezrobotnych.
Aktywna polityka państwa na rynku pracy opiera się na wykorzystaniu szeregu instrumentów ekonomicznych mających na celu zmniejszenie rozmiarów bezrobocia. Instrumenty te mają charakter prozatrudnieniowy, dają szansę zatrudnienia i aktywizacji bezrobotnych, a więc służą głównie oddziaływaniu na wzrost popytu na siłę roboczą, czyli zwiększaniu liczby miejsc pracy.
Jedna z powszechniej stosowanych w literaturze klasyfikacji instrumentów aktywnej polityki zatrudnienia, polega na podziale ich na instrumenty polityki makroekonomicznej oraz „specjalne” instrumenty polityki zatrudnienia.
Wykorzystanie instrumentów polityki makroekonomicznej w zwalczaniu bezrobocia polega na stosowaniu instrumentów fiskalnych (podatków, wydatków budżetowych) i pieniężnych (stopy procentowej, podaży pieniądza). W zależności od tego, która teoria jest podstawą prowadzonej polityki, instrumenty te skierowane są albo na stymulowanie globalnego popytu na towary (w przypadku teorii keynesistowskiej), albo na stwarzanie producentom korzystniejszych ekonomicznych warunków rozwijania produkcji (w przypadku teorii neoklasycznej).
Polityka makroekonomiczna ma na celu głównie ograniczanie bezrobocia charakterystycznego dla nierównowagi na rynku pracy.
„Specjalne” instrumenty polityki zatrudnienia obejmują zespół instrumentów mających na celu poprawę funkcjonowania rynku pracy oraz redukcję bezrobocia w określonych grupach siły roboczej. Stosowane tu środki mają zazwyczaj charakter selektywny, tzn. adresowane są do określonych grup siły roboczej np. długookresowo bezrobotnych lub absolwentów. Dzięki takiemu charakterowi mają one podstawowe znaczenie dla ograniczania bezrobocia strukturalnego i frykcyjnego. Instrumenty te mogą mieć również pewne znaczenie dla redukcji bezrobocia występującego w warunkach nierównowagi na rynku pracy.
Wśród „specjalnych” instrumentów aktywnej polityki zatrudnienia wyróżniamy przede wszystkim:
subwencjonowanie płac i zatrudnienia,
selektywne programy zatrudnienia w sektorze państwowym,
roboty publiczne i prace interwencyjne,
popieranie przedsiębiorczości indywidualnej,
szkolenia zawodowe,
usługi pośrednictwa pracy świadczone przez biura pracy, dotyczące zwłaszcza gromadzenia i udzielania informacji o wolnych miejscach pracy i bezrobotnych poszukujących pracy.
Subwencjonowanie płac i zatrudnienia.
W razie zaistnienia silnej presji inflacyjnej możliwości tworzenia miejsc pracy w sektorze prywatnym za pomocą stymulowania popytu globalnego są ograniczone. W związku z tym większą rolę przypisuje się selektywnemu oddziaływaniu na zatrudnienie poprzez subwencjonowanie części kosztów płacowych przedsiębiorstw prywatnych w celu nakłonienia ich do tworzenia nowych miejsc pracy bądź też do rezygnacji z redukcji zatrudnienia.
Podstawowym argumentem za subwencjonowaniem płac jest to, iż w przeciwieństwie do innych sposobów pobudzania popytu jak np. obniżka podatków, nie powoduje ono zwiększenia napięć inflacyjnych. W razie stosowania tego narzędzia zatrudnienie wzrasta, gdyż siła robocza w wyniku subwencji staje się dla pracodawcy tańsza.
Subwencje płacowe mogą mieć formę:
subwencji uzależnionych od liczby nowo przyjętych pracowników (przyrost) oraz od ich relacji w stosunku do liczby już zatrudnionych (zasób),
subwencji uzależnionych od liczby zatrudnionych (zasób), udzielane w relacji do ogólnej liczby zatrudnionych (ogólne) oraz do pewnych zmian w liczbie zatrudnionych (marginalne),
subwencji przyznawanych w jednakowej wysokości lub też zróżnicowanych w zależności od regionu, gałęzi przemysłu, wysokości płac, wieku pracownika itp.
Subwencje płacowe mogą być zorientowane celowo czyli mogą dotyczyć określonych grup zawodowych czy społecznych, zwłaszcza tych, w których występuje najwyższe bezrobocie.
Subwencje płacowe są równoważne subwencjom eksportowym i dzięki nim zatrudnienie wzrasta w sektorach konkurencyjnych w skali międzynarodowej.
Z wprowadzeniem subwencjonowania płac wiąże się wiele problemów takich jak:
po pierwsze: stosowanie przez przedsiębiorców różnego rodzaju nieuczciwych praktyk w celu otrzymania subwencji. Oznacza to, że mogą oni występować o przyznanie subwencji także wtedy, gdy w rzeczywistości nie zatrudniliby nowych pracowników. Można przeciwdziałać takim sytuacjom za pomocą bardzo szczegółowego analizowania sytuacji danego przedsiębiorstwa przed przyznaniem subwencji. Jednakże powoduje to wzrost kosztów administracyjnych oraz pozbawia system subwencji niezbędnej elastyczności, co osłabia zatrudnieniowy efekt subwencjonowania.
po drugie: przyrost netto miejsc pracy w wyniku stosowania subwencji będzie niższy od liczby pracowników objętych tym programem, ponieważ część miejsc pracy utworzona dzięki subwencjonowaniu zastępuje także miejsca utracone w przedsiębiorstwach, które nie są objęte programem. Przedsiębiorstwa te ze względu na zmniejszoną konkurencyjność w porównaniu z przedsiębiorstwami otrzymującymi subwencje, nie będą mogły utrzymać dotychczasowego poziomu sprzedaży, co w rezultacie doprowadzi do spadku zatrudnienia. Utrata pewnej liczby miejsc pracy w wyniku stosowania subwencji płacowych może nastąpić zarówno w kraju realizującym ten program, jak również w innych krajach ze względu na obniżenie konkurencyjności produkowanych wyrobów.
Selektywne programy zatrudnienia w sektorze państwowym.
Kolejnym kierunkiem działań państwa zmierzającym do zwiększenia popytu na siłę roboczą jest tworzenie nowych miejsc pracy za pomocą selektywnych (specjalnych) programów zatrudnienia w sektorze państwowym. Programy te służą aktywizacji zawodowej w dziedzinach gospodarki charakteryzujących się wysoką stopą bezrobocia.
Za stosowaniem tego instrumentu przemawia fakt, że dość szybko daje on wymierne efekty społeczne. Zatrudnienie w ramach takich programów jest bowiem zazwyczaj jedyną możliwością uzyskania pracy przez bezrobotnego. Wynika to z tego, iż pozostające przez długi czas bez pracy mają duże trudności z uzyskaniem zatrudnienia, gdyż prywatni przedsiębiorcy niechętnie zatrudniają tę kategorię pracowników, a poza tym w okresie pozostawania bez pracy tracą oni często swoje kwalifikacje, jak również motywację do szukania nowego zatrudnienia. Podjęcie pracy w ramach programu selektywnego zwiększa możliwość znalezienia pracy w przyszłości, umożliwia uzyskanie nowych kwalifikacji oraz przynosi wiele pozytywnych efektów społecznych jak np. zmniejszenie zależności od opieki społecznej, obniżenie przestępczości i innych rodzajów patologii społecznej.
Podstawowym zarzutem, dotyczącym selektywnych programów w sektorze państwowym, jest ich niska efektywność ekonomiczna, a w szczególności pogląd o niskiej wydajności pracy osób w nim zatrudnionych. Pomimo tego programy takie są stosowane w większości rozwiniętych krajów o gospodarce rynkowej.
W praktyce stosowanie selektywnych programów ma mały wpływ na zmniejszenie bezrobocia, ponieważ skala tych programów jest zbyt niska w porównaniu z rozmiarami potrzeb, a poza tym programy te odgrywają czasami jedynie rolę polityczną tzn. są wykorzystywane w kampaniach wyborczych.
Roboty publiczne.
Roboty publiczne jako narzędzie polityki zatrudnienia były i są nadal stosowane w krajach zachodnich w ramach różnych programów i planów. Pod ich pojęciem rozumie się przedsięwzięcia z zakresu infrastruktury lokalnej (budowa dróg, wykonywanie zasileń wodnych i melioracji) lub usług komunalnych, które są organizowane i finansowane przez państwo lub samorząd terytorialny (zob. Załącznik 2). W ten sposób tworzy się nowe miejsca pracy, eliminuje bezczynność bezrobotnych i skraca czas oczekiwania na nowe miejsca pracy, co ma znaczenie zwłaszcza przy reaktywizacji grupy bezrobotnych długookresowo.
Wydatki z budżetu na roboty publiczne służą oddziaływaniu zarówno na koniunkturę, jak i bezpośrednio na struktury ekonomiczne i społeczne, poprawiając stan zagospodarowania kraju, sieć dróg, mostów, kolei itd.
Prace interwencyjne.
Mają one na celu aktywizację zawodową bezrobotnych i stworzenie im szansy na stałe zatrudnienie. Ich podstawą jest refundowanie z Funduszu Pracy pewnych kwot pracodawcom, którzy stworzyli nowe miejsca pracy i zatrudnili skierowanych do siebie bezrobotnych (zob. Załącznik 2).
Popieranie przedsiębiorczości indywidualnej.
Kolejnym kierunkiem działań, mającym na celu zwiększenie liczby miejsc pracy jest popieranie szeroko rozumianej przedsiębiorczości indywidualnej. Formy i sposoby pobudzania inicjatywy prywatnej są różnorodne. Można do nich zaliczyć:
ogólne oddziaływanie państwa w celu zapewnienia warunków rozwoju przedsiębiorczości prywatnej,
specjalne programy rządowe popierające „samozatrudnienie” oraz rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,
różnego rodzaju lokalne inicjatywy w dziedzinie zatrudnienia.
Wyróżniamy następujące metody, formy popierania przedsiębiorczości indywidualnej:
system zasiłków celowych na zakładanie własnych firm,
tworzenie tzw. wolnych stref gospodarczych lub stref aktywności gospodarczej,
popieranie tworzenia oraz rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw.
Istota programu systemu zasiłków celowych na zakładanie własnych firm polega na skłanianiu (przez użycie bodźców finansowych) bezrobotnych lub pracowników zagrożonych redukcją do zakładania własnych małych przedsiębiorstw. W efekcie osoba dotychczas bezrobotna uzyskuje status „samozatrudnionego”. Program ten zapewnia zasiłek podejmującym się założenia takich przedsiębiorstw. Warunkiem jest jednakże posiadanie określonych własnych środków na potrzeby związane z uruchomieniem nowego przedsiębiorstwa. Środki własne mogą pochodzić np. z kredytu bankowego. Należy zauważyć, iż zasięg tego typu programów jest stosunkowo ograniczony, co wynika z ilościowego limitowania zasiłków oraz z ryzyka podejmowania działalności przez nowych przedsiębiorców. W praktyce można zaobserwować, że prawie połowa osób, które pobrały ten zasiłek, zaprzestaje działalności już w drugim roku istnienia własnego przedsiębiorstwa.
Inną formą popierania przedsiębiorczości jest tworzenie wolnych stref gospodarczych lub stref aktywności gospodarczej. Idea tworzenia takich obszarów wywodzi się z doświadczeń stref bezcłowych i ich wpływu na rozwój działalności gospodarczej. Wolne strefy gospodarcze są definiowane jako geograficznie określone obszary, na których pewne rodzaje działalności gospodarczej mogą być podejmowane bez pewnych przepisów podatkowych i innych regulacji obowiązujących w pozostałej części gospodarki (terytorium kraju). W praktyce niekoniecznie obszar ten musi być wyodrębniony, ponieważ wyróżniamy także wolne strefy dotyczące różnych rodzajów działalności np. „wolne strefy bankowe” czy „wolne strefy ubezpieczeniowe”. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że wolne strefy gospodarcze przyczyniają się do szybszego rozwoju gospodarczego obszaru, który obejmują.
Realizacja programów tworzenia wolnych stref gospodarczych jest ściśle związana z założeniami polityki regionalnej i ma na celu przede wszystkim:
tworzenie nowych miejsc pracy na obszarach dotkniętych kryzysem,
rozwój pewnych regionów, a zwłaszcza regionów opóźnionych.
Uważa się, iż ta forma zwiększania zatrudnienia jest bardzo atrakcyjna. Jest ona bowiem narzędziem przeciwdziałającym bezrobociu i wspomagającym pozostałe instrumenty.
Kolejnych kierunkiem działań państwa mających na celu zarówno zwiększenie liczby miejsc pracy, jak i przyspieszenie dynamiki rozwoju gospodarki, jest popieranie tworzenia oraz rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw. Wielu ekonomistów i polityków uważa właśnie ten kierunek działań za skuteczny środek zwalczania bezrobocia. Argumentuje się to tym, że największe przyrosty zatrudnienia występują w małych firmach (przede wszystkim w sektorze usług) oraz, że przedsiębiorstwa te są bardzo elastyczne w działaniu i szybko wprowadzają innowacje.
Działania mające na celu rozwój małych i średnich przedsiębiorstw obejmują zarówno „stwarzanie odpowiedniego klimatu”, jak również wprowadzanie ułatwień finansowych (gwarantowane pożyczki, ulgi podatkowe) oraz dostęp do informacji, pomoc organizacyjną i pomoc w formie szkolenia.
Wśród form pomocy małym i średnim przedsiębiorstwom można wyróżnić:
udzielanie kredytów przez specjalnie powołane do tego instytucje finansowe,
przyznawanie ulg podatkowych,
tworzenie systemu ochrony przed bankructwem,
gwarantowanie zamówień rządowych,
rozwijanie inicjatyw lokalnych na rzecz tych przedsiębiorstw.
Celem aktywnej polityki państwa, obok aktywizacji zawodowej bezrobotnych, jest zmniejszanie niedopasowań strukturalnych na rynku pracy oraz podnoszenie produkcyjności siły roboczej. Realizacja tych funkcji dokonuje się głównie przez szkolenia zawodowe, których głównym celem jest:
przywrócenie aktywności zawodowej,
dokształcanie i doskonalenie zawodowe osób bezrobotnych tzn. rozbudzenie motywacji do zdobycia nowych kwalifikacji i wyrównania braków wiedzy podstawowej, umożliwiającej efektywne podjęcie pracy,
wzmocnienie poczucia własnej wartości,
zainspirowanie do czynnego poszukiwania pracy,
przekwalifikowanie, czyli przygotowanie do pracy w nowym, poszukiwanym na rynku pracy zawodzie.
Usługi pośrednictwa pracy polegają na bezpłatnym udzielaniu pomocy bezrobotnym i pracodawcom w celu znalezienia zatrudnienia lub nowych pracowników. Usługi te są świadczone na zasadzie pełnej dostępności, dobrowolności, równości oraz jawności dla wszystkich zainteresowanych bezrobotnych i pracodawców.
Przeciwdziałanie bezrobociu w Polsce przez wzrost popytu na siłę roboczą stopniowo przybiera formy aktywne. Głównym kierunkiem działań jest tworzenie miejsc pracy czemu mają służyć:
pożyczki z Funduszu Pracy (zob. Załącznik 2 i 3) dla:
bezrobotnych, którzy chcą podjąć pracę na własny rachunek,
zakładów pracy na tworzenie dodatkowych miejsc pracy,
rolników na podjęcie pozarolniczej działalności gospodarczej,
szkolenia i przekwalifikowywania zawodowe dla bezrobotnych i zagrożonych zwolnieniem z pracy,
prace interwencyjne i roboty publiczne organizowane przez organy samorządu lokalnego lub terenowej administracji lokalnej,
stwarzanie warunków rozwoju pozarządowych instytucji, których celem jest łagodzenie skutków bezrobocia np. izby przemysłowo-handlowe, centra doskonalenia zawodowego.
Działalność Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej jest wspierana przez programy międzynarodowe, których celem jest tworzenie miejsc pracy. Można tu wymienić program PHARE wspomagania mikroprzedsiębiorczości, pożyczki Banku Światowego, brytyjski program „Know-how” czy też program współpracy amerykańsko-polskiej i francusko-polskiej.
Ciekawą inicjatywą w dziedzinie łagodzenia skutków bezrobocia i pobudzania aktywności zawodowej bezrobotnych jest idea organizowania tzw. klubów pracy przy rejonowych urzędach pracy. Kluby te funkcjonują w krajach Europy Zachodniej i są miejscem, gdzie bezrobotni mogą uzyskać pomoc w rozwiązywaniu swoich problemów.
Doświadczenia krajów wysoko rozwiniętych wskazują na ważną rolę aktywnej polityki rynku pracy (obejmuje ona swym zasięgiem około 1/3 wszystkich bezrobotnych i pochłania 30-50% ogółu wydatków w sferze rynku pracy), lecz także na jej ograniczony wpływ na zmniejszenie bezrobocia. W krajach tych przeznacza się ogromne środki na aktywne programy rynku pracy, które umożliwiają zmniejszenie bezrobocia jedynie o 10-20%.
Uważa się, że aktywna polityka przeciwdziałania bezrobociu powinna dążyć do realizacji trzech istotnych zasad:
prymatu pracy nad bezrobociem,
prymatu dochodu z pracy nad zasiłkiem,
prymatu szkolenia nad bezrobociem.
Pasywna polityka państwa na rynku pracy koncentruje się na łagodzeniu ujemnych konsekwencji bezrobocia oraz na zmniejszaniu jego rozmiarów przede wszystkim poprzez ograniczanie podaży siły roboczej.
Polityka pasywna obejmuje różnorodne formy pomocy finansowej dla bezrobotnych, jednakże jej podstawowym narzędziem są zasiłki dla bezrobotnych. Zasiłki te powinny spełniać dwie funkcje - rekompensującą oraz motywacyjną. Oznacza to, że powinny być one ustalone na takim poziomie, by chroniły bezrobotnego przed radykalnym pogorszeniem się warunków życia, ale aby jednocześnie motywowały go do poszukiwania zatrudnienia. Obok podstawowej formy, jaką są zasiłki dla bezrobotnych, występują również (zob. Załącznik 1, 4 i 5):
zasiłki z funduszu pomocy społecznej (zasiłki okresowe i celowe, świadczenia w naturze),
jednorazowe odszkodowania dla osób zwalnianych z pracy,
dodatki związane z wcześniejszym przechodzeniem na emeryturę,
w niektórych krajach mamy do czynienia również z prywatnymi ubezpieczeniami na wypadek bezrobocia.
Do narzędzi pasywnej polityki zatrudnienia należą także działania zmierzające do ograniczenia podaży siły roboczej. Wyróżniamy tutaj dwie grupy środków:
zmniejszanie rozmiarów zasobów siły roboczej poprzez umożliwienie:
wcześniejszego przechodzenia na emeryturę,
przedłużania okresu kształcenia,
przedłużania lub wprowadzania obowiązkowej służby wojskowej, a także osłanianie aktywności zawodowej np. przez zachęty dla kobiet do zajmowania się wychowywaniem dzieci czy zachęty do podnoszenia swoich kwalifikacji,
zakaz podejmowania pracy przez cudzoziemców (najbardziej restrykcyjną politykę w tym zakresie prowadzą Niemcy, Japonia oraz Stany Zjednoczone),
przepisy emigracyjne ułatwiające i popierające wyjazdy zagraniczne.
dzielenie pracy między większą liczbę bezrobotnych (tzw. worksharing) przez zmniejszanie liczby godzin pracy czyli:
skracanie czasu pracy,
wydłużanie urlopów,
zmniejszanie liczby godzin ponadwymiarowych,
zatrudnianie w niepełnym wymiarze czasu pracy.
jednakże główną przeszkodą w stosowaniu tej metody jest kwestia płac.
Skracanie czasu pracy jako środek przeciwdziałania bezrobociu wywołuje wiele kontrowersji i sprzecznych opinii. Często zwraca się tutaj uwagę na problem niepełnej zastępowalności zwolnionych miejsc pracy nowym zatrudnieniem oraz na to, iż wcześniejsze przechodzenie na emeryturę może wywoływać wzrost obciążeń budżetu i funduszy socjalnych. Zdarza się również, że zmniejszone zatrudnienie jest rekompensowanie nie przyjmowaniem nowych pracowników, ale wzrostem godzin nadliczbowych, co z kolei zmniejsza rezultaty działań podażowych samej polityki zatrudnienia.
Narzędzia pasywnej polityki na rynku pracy ukierunkowane są przede wszystkim na ochronę bytu bezrobotnych i na zmniejszenie podaży siły roboczej. Choć stanowią one integralny element polityki rynku pracy, to w zasadzie nie mogą one zapobiegać czy widocznie zmniejszać skalę bezrobocia, lecz tylko łagodzić jego następstwa. Działania w ramach pasywnej polityki na rynku pracy w celu ograniczenia liczby bezrobotnych polegają właściwie na zmniejszaniu liczby osób czynnych zawodowo. Osiąga się to wprowadzając regulacje prawne odnośnie m. in. obniżania granicy wieku emerytalnego czy też nabywania prawa do świadczeń przedemerytalnych.
Z powodu skali bezrobocia w Polsce i jego charakteru przeciwdziałanie temu zjawisku stało się priorytetowym celem polityki społeczno-gospodarczej. W ramach programów walki z bezrobociem państwo oddziałuje na rynek pracy w sposób bezpośredni lub pośredni.
Bezpośrednia polityka państwa wobec bezrobocia polega na tworzeniu aktów prawnych stanowiących narzędzia wykonawcze dla odpowiednich podmiotów, pierwotnie tworzących współczesny rynek pracy w obrębie kształtującej się polskiej gospodarki rynkowej. W tworzeniu tego rynku uczestniczą:
terenowe organy zatrudnienia (wojewódzkie i terenowe urzędy pracy),
organy opiniodawczo-doradcze, którymi są rady zatrudnienia (Naczelna Rada Zatrudnienia przy Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, wojewódzkie rady zatrudnienia),
Fundusz Pracy, który jest głównym źródłem finansowania zasiłków dla bezrobotnych (funkcja obligatoryjna) oraz aktywnych programów rynku pracy (funkcja fakultatywna).
Podstawowe znaczenie w walce z bezrobociem mają wojewódzkie i rejonowe urzędy pracy, wyposażone w aktywne instrumenty takie jak:
pośrednictwo pracy,
prace interwencyjne,
roboty publiczne,
szkolenia i przekwalifikowania,
refundowanie w części wynagrodzenia absolwentów,
udzielanie bezrobotnym pożyczek na prowadzenie działalności gospodarczej.
Na rynku pracy coraz większe znaczenie mają metody pośredniego zwiększania zatrudnienia. Stosowane są one w celu kreacji popytu na pracę przez pobudzanie wzrostu gospodarczego w skali kraju i poszczególnych regionów.
Metody te mają charakter instrumentów ekonomicznych i środków finansowych wspomagających określone projekty wpływające na ożywienie gospodarki. Są one uruchamiane przez organy centralne, zwłaszcza na obszarach szczególnie „zagrożonych” bezrobociem. Do narzędzi tych zaliczamy m. in. :
stosowanie przyspieszonej amortyzacji majątku trwałego,
okresowe zwolnienia z podatku dochodowego spółek z udziałem kapitału zagranicznego,
wspieranie dotacjami inwestycji infrastrukturalnych,
udzielanie kredytów inwestycyjnych dla inwestorów w small biznesie,
ulgi podatkowe z tytułu szkolenia nowych pracowników,
dotacje z budżetu państwa na inwestycje tworzące nowe miejsca pracy.
Podsumowanie.
W literaturze przyjmuje się, że o charakterze prowadzonej polityki zatrudnienia informują rozmiary wydatków na zasiłki dla bezrobotnych (polityka pasywna) oraz wydatki na przedsięwzięcia tworzące nowe miejsca pracy (polityka aktywna). Obecnie dużym problemem jest fakt, że wydatki na pasywne formy przeciwdziałania bezrobociu zdecydowanie dominują w ogólnych wydatkach związanych z walką z bezrobociem. Jest to spowodowane tym, iż wysoki poziom bezrobocia powoduje zapotrzebowanie na zasiłki, które w rezultacie zmniejszają środki na finansowanie aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu.
A. Francik, A. Pocztowski, Wybrane problemy zatrudnienia i rynku pracy. Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 1993, s. 58.
A. Karpiński, Zakres interwencji państwa we wspólnych gospodarkach rynkowych, Ossolineum, Wroctaw-Warszawa-Kraków 1992, s. 121.
Tamże. s. 121.
B. Winiarski (red.), Polityka gospodarcza, PWN, Warszawa 1999, s.467-468.
Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r., o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zmianami).
A. Fajferek, Polityka ekonomiczna, Wyd. A E w Krakowie, Kraków 1999, s.222
B. Winiarski (red.), Polityka gospodarcza, PWN, Warszawa 1999, s.487.
R. Milewski „Podstawy ekonomii”, s. 547.
Tamże.
B. Winiarski „Polityka gospodarcza”, s. 481-486; K. Markowski „Rola państwa w gospodarce kapitalistycznej”, s. 139-149; A Fajferek (red. ) „Polityka ekonomiczna”, s. 226-228; R. Milewski „Podstawy ekonomii”, s. 547.
A. Fajferek (red. ) „Polityka ekonomiczna”, s. 230.
B. Winiarski „Polityka gospodarcza”, s. 487-488; A. Fajferek „Polityka ekonomiczna”, s. 226-227.
1
1