Fundusze celowe

W literaturze fachowej i języku potocznym, nazwa fundusze celowe jest czasami traktowana zamiennie z pojęciem „fundusz parabudżetowy”. Fundusze celowe (parabudżetowe) mogą funkcjonować w ramach oraz poza budżetem państwa (fundusze celowe wewnątrzbudżetowe i pozabudżetowe).

Normatywną definicję funduszu celowego zawiera UOFP, zgodnie z którą:

Zgodnie z UOFP fundusz celowy może działać jako osoba prawna (NiW FOŚiGW, FGŚP i PFRON) lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy większość), którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. To ostatnie sformułowanie nie jest zbyt zręczne, ponieważ rachunek bankowy nie może być funduszem, co najwyżej są nim środki na nim zgromadzone (C. Kosikowski określił to mianem „bzdury prawniczej”), którymi zarządza dysponent funduszu.

Do funduszy celowych nie zalicza się:

• ustawowo tworzonych rachunków bankowych, których ustawa tworząca nie określiła jako fundusz celowy (np. rachunki funduszy motywacyjnych);

• funduszy, których jedynym źródłem przychodów, z wyłączeniem odsetek od rachunku bankowego i darowizn, jest dotacja z budżetu (np. Fundusz Kościelny, Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny).

Rozdaje funduszy celowych wg UOFP 2006

Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy.

Ważną cechą funduszy celowych jest zasada, że wydatki funduszu celowego mogą być dokonywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody. Niestety ta kardynalna zasada racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi jest „zmiękczona” przez dwa przepisy. Pierwszy - do przychodów zalicza się dotacje z budżetu państwa ( gdyby nie to ubezpieczenie rolników nie mogło by istnieć) lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego i pozostałości środków z okresów poprzednich.

Drugi - fundusze celowe mogą zaciągać kredyty i pożyczki, o ile ustawa tworząca fundusz tak stanowi. W imieniu FUS czyni to dość często ZUS, koszty odsetek obciążają FUS, czyli ostatecznie wszystkich podatników.

Zasady gospodarki finansowej

Minister nadzorujący państwowy fundusz celowy lub dysponujący nim, w porozumieniu z Ministrem Finansów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego w zakresie nieuregulowanym ustawą tworzącą fundusz, z uwzględnieniem przepisów UOFP i ustawy tworzącej fundusz. W efekcie mamy trzy źródła prawne zasad gospodarki finansowej.

Nowością wprowadzoną przez UOFP od 2006 roku, jest zakaz obejmowania i nabywania przez fundusze celowe udziałów lub akcji w spółkach oraz obejmowania lub nabywania obligacji emitowanych przez inne podmioty niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wynika on zapewne z faktu, iż w przeszłości niektóre fundusze zamiast realizować cele, do których je powołano, zarabiały na działalności quasi-inwestycyjnej. Z zakazu tego wyłączono objęcie lub nabycie akcji i udziałów lub obligacji w celu zaspokojenia roszczeń lub zabezpieczenia należytego wykonania umowy o zamówienie publiczne.

Kuriozalnym przepisem jest prawo do określenia w ustawie budżetowej innego, niż w ustawie tworzącej fundusz, przeznaczenia środków funduszu celowego, o ile nie otrzymuje on dotacji z budżetu państwa (złamanie zakazu obładowywania ustawy budżetowej). W planie finansowym funduszu ujmuje się wtedy wydatki na cel wskazany w ustawie budżetowej. Środki funduszu są wówczas wpłacane w trzech równych ratach do końca miesiąca marca, czerwca i września na rachunek dochodów dysponenta części budżetowej, sprawującego nadzór nad funduszem. W przypadku niewykorzystania otrzymanych środków do końca roku budżetowego jednostka realizująca cel wskazany w ustawie budżetowej zwraca pozostałe środki w terminie do dnia 15 stycznia następnego roku budżetowego na rachunek funduszu. W ten sposób dochodzi do swego rodzaju lokaty budżetowej, stosowanej w zamierzchłej przeszłości w socjalizmie!

Obecna liczba funduszy przeczy tendencji występującej w latach 90-tych, zgodnie z którą, likwidowano fundusze celowe, ponieważ uważano, że zbytnio usztywniają one publiczne gospodarowanie pieniądzem, a nadzór nad nimi jest skromny i sprzyja marnotrawstwu (PFRON). Wydaje się, że jedynie gruntowna reforma polskich finansów publicznych, zapowiadana od wielu lat, może postawić tamę swoistej funduszomanii.

Jedna z przyczyn wzrostu liczby funduszy celowych, to likwidacja z końcem 2004 roku środków specjalnych - część z nich przekształcono bowiem w fundusze celowe.

Przyczyny tworzenia funduszów celowych

• najczęściej motywem tworzenia funduszy celowych są przesłanki polityczno-historyczne, a więc żądania określonych środowisk, grup zawodowych bądź terytorialnych (Fundusz Kościelny, PFRON, Fundusz Kombatantów),

• gwarancja wypłat świadczeń konkretnego rodzaju (realizację konkretnych zadań),

• w teorii gospodarka funduszowa jest bardziej elastyczna, gdyż nie jest zależna co do zasady od stanu budżetu, ponadto nie obowiązują w niej niektóre rygory gospodarki budżetowej (niewykorzystane środki mogą zostać użyte w roku następnym),

• dysponent funduszu ma możliwość samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej,

• trudna sytuacja gospodarcza w kraju bądź określonego regionu, istnienie zaniedbanych dziedzin w gospodarce (np. Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej),

• mogą aktywizować społeczność lokalną (np. Narodowy Fundusz Rewaloryzacji Zabytków Krakowa).

Wady funduszy celowych

• Zmniejszają rozmiary budżetu państwa lub JST, co utrudnia prowadzenie jednolitej polityki finansowej (dekoncentracja finansów publicznych),

• Utrudniają społeczną kontrolę nad wydatkowaniem środków publicznych oraz ich racjonalizację.

• Fundusze celowe łamią zasadę jedności formalnej.

• Powołanie funduszu celowego nie oznacza, że zaprzestaje się finansowania budżetowego danego celu,

• Fundusze celowe wykazują skłonność do lokowania w bankach uzyskanych z budżetu środków. Ma to zwiększyć środki funduszu bądź finansować płace pracowników jego administracji (ZUS). W konsekwencji finansuje się cele inne niż te, do których realizacji fundusz powołano.

KLASYFIKACJA FUNDUSZÓW CELOWYCH

KRYTERIUM PRAWNE

KRYTERIUM RELACJI Z BUDŻETEM

INNE PODZIAŁY

POZABUDŻETOWE WEWNĄTRZBUDŻETOWE

OBLIGATORYJNE FAKULTATYWNE

OSOBY PRAWNE BEZ OS. PRAWNEJ

Źródło: Finanse publiczne i prawo finansowe, pod red. C. Kosikowskiego i E. Ruśkowskiego, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2003 (bądź nowsze), s. 410-429

CHARAKTERYSTYKA WYBRANYCH FUNDUSZY

CELOWYCH

FUNDUSZ UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH

Największy fundusz celowy w Polsce. Utworzony został w 1999 roku na mocy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustawa ta zalicza FUS do państwowych funduszy celowych. Dysponentem FUS jest ZUS, który ma statut państwowej jednostki organizacyjnej posiadającej os. prawną; ZUS podlega ministrowi ds. pracy (obecnie Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej).

Głównym źródłem dochodów (przychodów) ZUS są składki na ubezpieczenie społeczne. Podstawą wymiaru składki jest wynagrodzenie. Roczna podstawa nie może być wyższa niż 30-krotność szacunkowej wartości prognozowanego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej na dany rok kalendarzowy, określonego w ustawie budżetowej, ustawie o prowizorium budżetowym lub ich projektach (w roku 2004 kwota rocznego ograniczenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe wynosiła 68 700,00 zł).

Od składki ubezpieczonego, płaconej na ubezpieczenie emerytalne, 7,3% podstawy wymiaru odprowadzane jest do otwartego funduszu emerytalnego.

Oprócz składek ubezpieczeniowych FUS zasilają:

• dotacje z budżetu ogólne i celowe,

• wpłaty innych instytucji przeznaczone na wypłatę świadczeń,

• odsetki od nieterminowo regulowanych zobowiązań,

• z oprocentowania środków na rachunków bankowych.

Ze środków zgromadzonych w FUS finansowane są (art.54 UOSUS):

• wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego takie jak np.,

• emerytury,

• renty (inwalidzkie, rodzinne),

• zasiłki pogrzebowe,

• zasiłki chorobowe,

• zasiłki opiekuńcze,

• wychowawcze,

• dodatki pielęgnacyjne,

• różnego rodzaju jednorazowe odszkodowania.

• wydatki na prewencję rentową,

• spłaty kredytów i pożyczek wraz z odsetkami, zaciąganych w celu wypłaty świadczeń z FUS,

• odsetki za nieterminowe wypłaty świadczeń,

• odpisy stanowiące przychody Zakładu

• inne

W ramach FUS wyodrębnia się kilka funduszy (art. 55 UOSUS):

• emerytalny, z którego finansowane są wypłaty emerytur,

• rentowy, z którego finansowane są wypłaty rent z tytułu niezdolności do pracy, rent szkoleniowych, rent rodzinnych, dodatków do rent rodzinnych dla sierot zupełnych, dodatków pielęgnacyjnych, zasiłków pogrzebowych oraz świadczenia zlecone Zakładowi do wypłaty podlegające finansowaniu z budżetu państwa, a także wydatki na prewencję rentową,

• chorobowy,

• wypadkowy,

• rezerwowe dla: ubezpieczeń rentowych oraz chorobowego, ubezpieczenia wypadkowego.

Plan przychodów i rozchodów na 2004 r.

państwowych funduszy celowych w tys. zł

		w tym:
Wyszczególnienie	Przychody	Dotacja	Wydatki
		z budżetu
1	2	3	4
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych	106.598.798	20.916.977	107.260.587
Fundusz Emerytalno-Rentowy KRUS	16.119.313	15.065.746	16.270.573
Fundusz Prewencji i Rehabilitacji	34.798	29.100	35.255
Fundusz Administracyjny	471.475		484.732
Fundusz Pracy	8.964.000	3.144.000	11.128.900
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych	502.289		49.415
Państwowy Fundusz Kombatantów	62.000	62.000	16.000
Fundusz Alimentacyjny	1.723.506	1.535.000	1.728.918
Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych	2.108.960	750.000	2.979.903
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej	742.000		658.827
Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych	17.200		17.200
Państwowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym	158.506		182.159
Fundusz Promocji Twórczości	800		800
Razem^1	137.147.645	41.502.823	140.457.269

¹ Po wyeliminowaniu przepływów między funduszami

Plan przychodów i rozchodów na 2005 r. poszczególnych funduszy

w tys. zł

		w tym:
Wyszczególnienie	Przychody	Dotacja	Wydatki
		z budżetu
1	2	3	4
Fundusz Ubezpieczeń Społecznych	111.938.842	18.646.320	112.557.559
Fundusz Emerytalno-Rentowy KRUS	16.330.232	14.250.000	16.418.005
Fundusz Prewencji i Rehabilitacji	25.786		26.705
Fundusz Administracyjny	493.119		502.547
Fundusz Pracy	6.867.000		6.547.000
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych	319.478		82.134
Państwowy Fundusz Kombatantów	71.002	71.000	2.302
Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych	3.080.612	980.000	3.058.332
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej	745.000		807.180
Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych	18.568		18.541
Państwowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym	197.132		266.207
Fundusz Promocji Twórczości	800		870
Fundusz Nauki i Technologii Polskiej	113.361		113.361
Fundusz Zajęć Sportowo-Rekreacyjnych dla Uczniów	11.700		25.877
Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej	493.508		493.508
Fundusz Promocji Kultury	122.000		122.000
Fundusz Reprywatyzacji	182.077		620.000
Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców	862.760		862.760
Fundusz Skarbu Państwa	156.761		155.866
Fundusz Wsparcia Policji	700		700
Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego	1.000		1.000
Fundusz - Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców	74.550		77.050
Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej	9.030		8.830
Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy	1.410		1.810
Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych	96.513		96.513
Razem^1	141.846.941	33.947.320	142.500.657

¹ Po wyeliminowaniu przepływów między funduszami

Fundusz Pracy

W obecnej postaci działa od 1995 r. na mocy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (poprzednio nosił nazwę Państwowego Funduszu Aktywizacji Zawodowej). Dysponentem funduszu jest minister właściwy do spraw pracy, który w drodze rozporządzenia określił zasady gospodarki finansowej tego funduszu. Od 1 stycznia 1999 r. stopa procentowa składki na Fundusz Pracy wynosi 2,45% podstawy wymiaru. Zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązkowe składki na Fundusz Pracy - ustalane są od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, bez stosowania ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek do 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia.

Na przychody Funduszu Pracy w 2005 r. składają się:

• składki płacone przez pracodawców za zatrudnionych pracowników oraz składki płacone przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność,

• środki z budżetu Unii Europejskiej, głównie z tytułu realizacji projektów na rzecz przeciwdziałania bezrobociu współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich (SPO RZL),

• przychody z tytułu odsetek od środków Funduszu Pracy znajdujących się na rachunkach bankowych, odsetek od udzielonych z Funduszu Pracy pożyczek na podjęcie działalności gospodarczej lub utworzenie dodatkowych miejsc pracy,

• wpłaty pracodawców z tytułu wydania zezwolenia na pracę cudzoziemców oraz zasądzonych grzywien z tytułu nieprzestrzegania przepisów ustawy

Wydatki Funduszu Pracy finansują:

• zasiłki dla bezrobotnych i składki na ubezpieczenia społeczne od tych zasiłków,

• dodatki aktywizacyjne (osobom, które w okresie posiadania prawa do zasiłku dla bezrobotnych podjęły zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przeciętna wysokość dodatku aktywizacyjnego wyniesie 200 zł),

• świadczenia integracyjne (przewidziane w ustawie o zatrudnieniu socjalnym)

• aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu (wydatki na szkolenie bezrobotnych oraz innych uprawnionych osób, stypendia szkoleniowe),

• prace interwencyjne, roboty publiczne, wynagrodzenia młodocianych pracowników, koszty tworzenia stanowisk pracy, podjęcia działalności gospodarczej oraz koszty pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa itp.

Państwowy Fundusz Kombatantów

Państwowy Fundusz Kombatantów działa na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Dysponentem funduszu jest Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, który ma status centralnego organu administracji państwowej podlegającego ministrowi właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego.

Źródłem dochodów funduszu są dotacje z budżetu państwa oraz darowizny.

Środki funduszu przeznaczone według ustawy w szczególności na:

• różne formy pomocy pieniężnej, wraz z kosztami jej obsługi, które mogą wynosić do 15% wartości tej pomocy,

• finansowanie kosztów rozszerzenia bazy domów pomocy społecznej, zakładów leczniczych, a także kosztów utrzymania ośrodków wczasowo-rehabilitacyjnych przeznaczonych dla kombatantów i innych osób uprawnionych,

• upamiętnianie i popularyzowanie historii dotyczącej walk o Odrodzenie Polski i represji wojennych oraz okresu powojennego, w tym na działalność dokumentacyjną i wydawniczą.

Finansowanie wydatków związanych z potrzebami kombatantów ma charakter mieszany, tylko część zadań jest realizowana z środków FK. Oprócz finansowania ze środków FK może wystąpić finansowanie z środków budżetu państwa oraz środków budżetów gmin (zadania zlecone), powiatów bądź przez wojewodów. Niektóre świadczenia wypłacane są przez organy rentowe refundowane są dotacją z budżetu.

Ulgi i uprawnienia dla kombatantów i osób represjonowanych

1. Organ emerytalno-rentowy wypłacający świadczenia emerytalne lub rentowne, od chwili zgłoszenia faktu posiadania uprawnień wypłaca:

• dodatek kombatancki (140,99 zł),

• ryczałt energetyczny w wysokości 50% taryfowych opłat za korzystanie z energii elektrycznej, gazowej i cieplnej na cele domowe (94,23zł),

• dodatek kompensacyjny stanowiący 15% dodatku kombatanckiego, wypłacany co miesiąc wraz z innymi świadczeniami (21,35 zł),

2. Kombatantom i innym osobom uprawnionym przysługuje ulga w wysokości 37% w komunikacji krajowej przy przejazdach:

• środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego w 1 i 2 klasie pociągów osobowych i pośpiesznych oraz w 2 klasie pociągów innych niż osobowe i pośpieszne - na podstawie biletów jednorazowych,

• środkami publicznego transportu autobusowego w komunikacji zwykłej i przyspieszonej - na podstawie biletów jednorazowych.

3. Kombatantom i innym osobom uprawnionym przysługuje prawo do zwiększenia urlopu wypoczynkowego o 10 dni roboczych, o ile korzystają z urlopu w wymiarze nie przekraczającym 26 dni roboczych w roku.

4. Kombatantom i innym osobom uprawnionym, które łącznie spełniają następujące warunki:

• nie posiadają prawa do żadnych świadczeń rentowych lub emerytalnych ani prawa do uposażenia w stanie spoczynku albo uposażenia rodzinnego,

• nie osiągają dochodów z tytułu pracy, pozarolniczej działalności gospodarczej podlegającej ubezpieczeniu społecznemu lub z tytułu rolniczej działalności gospodarczej podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników,

• osiągnęły wiek dla kobiet - 55 lat, dla mężczyzn - 60 lat

przysługuje świadczenie w wysokości dodatku kombatanckiego oraz uprawnienia określone w pkt. 1 i pkt. 2.

14

Funduszem celowym jest fundusz powołany ustawowo, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a wydatki są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań.

PAŃSTWOWE

SAMORZĄDOWE

• Fundusz Kościelny

• Bankowy Fundusz Gwarancyjny

• Fundusz Rozwoju Pracowniczych Ogródków Działkowych

• Fundusze Emerytalne

• Fundusz rozliczeniowy w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi

• Fundusze inwestycyjne i fundusze powiernicze

• Narodowe Fundusze Inwestycyjne

• Fundusz Likwidacji Zakładu Górniczego

• Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej

• Scentralizowany Fundusz Rozwoju Centralnego Zarządu Służby Więziennej

• Fundusz Własności Pracowniczej PKP

• Składkowy Fundusz Gwarancyjny

• Fundusz Promocji Mleczarstwa

• Fundusz Żeglugi Śródlądowej i Fundusz Rezerwowy

NARODOWY FUNDUSZ ZDROWIA

INNE FUNDUSZE CELOWE

FUNDUSZE CELOWE W ROZUMIENIU UOFP

DOTOWANE POTENCJALNIE

Z BUDŻETU PAŃSTWA

NIEDOTOWANE Z BUDŻETU

PAŃSTWA ZE WZGLĘDU

NA PRZEPIS USTAWY

• FUS

• FER KRUS

• FPiR KRUS

• FA KRUS

• FP

• PFRON

• FK

• NFOŚiGW

• CFGZGiK

• FGŚP

• FPT

Stopy procentowe składek są jednakowe dla wszystkich ubezpieczonych i wynoszą:

• 19,52% (9,76 +9,76) podstawy wymiaru - na ubezpieczenie emerytalne,

• 13,00% (6,50 + 6,50) podstawy wymiaru - na ubezpieczenia rentowe,

• 2,45% podstawy wymiaru - na ubezpieczenie chorobowe (płaci w całości pracownik),

• 0,97% - 3,86% podstawy wymiaru w roku 2004 - na ubezpieczenie wypadkowe (finansują w całości płatnicy składek).

PAŃSTWOWE

• Fundusz Ubezpieczeń Społecznych,

• Fundusz Emerytalno - Rentowy KRUS,

• Fundusz Prewencji i Rehabilitacji,

• Fundusz Administracyjny,

• Fundusz Pracy,

• Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,

• Państwowy Fundusz Kombatantów,

• Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,

• Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych,

• Państwowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym,

• Fundusz Promocji Twórczości,

• Fundusz Nauki i Technologii Polskiej,

• Fundusz Zajęć Sportowo-Rekreacyjnych dla Uczniów,

• Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej,

• Fundusz Promocji Kultury,

• Fundusz Reprywatyzacji,

• Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców,

• Fundusz Skarbu Państwa,

• Fundusz Wsparcia Policji,

• Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego,

• Fundusz - Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców,

• Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej,

• Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy,

• Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych,

• Państwowy Fundusz Rehabilitacji i Osób Niepełnosprawnych.

SAMORZĄDOWE

• Powiatowe i gminne Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

• Wojewódzkie, powiatowe i gminne Fundusze Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym,

• Narodowy Fundusz Rewaloryzacji Zabytków Krakowa

---