Struktura i kompetencje samorządowej administracji w gminie wiejskiej
Przed przystąpieniem do analizy struktury i kompetencji samorządowej administracji w gminie wiejskiej myślę, że warto wyjaśnić hasła kluczowe dla tej tematyki zawarte już w samym tytule pracy, a zatem jak rozumie się pojęcie administracji samorządowej, a kolejno jak pojęcie gminy wiejskiej, której to praca ma dotyczyć.
Administracja samorządowa jest to zespół organów publicznych powołanych do realizowania zadań państwa w terenie, składająca się z administracji gminnej, powiatowej oraz wojewódzkiej. Administracja samorządowa ma charakter zdecentralizowany, polegający na przeniesieniu części uprawnień i odpowiedzialności władzy publicznej z organów władzy państwowej na organy władzy samorządowej możliwie najniższego szczebla. Organ wyższego stopnia nie jest bowiem uprawniony do wydawania poleceń organowi niższego szczebla. Organ niższego szczebla nie może przejąć kompetencji organu niższego szczebla (zdecentralizowanego), nie może załatwiać sprawy należącej do jego kompetencji, ani zmieniać lub znieść jego decyzji. Podmioty administracji zdecentralizowanej podlegają nadzorowi przede wszystkim ze względu na legalność, tzn. zgodności z prawem działań podmiotu kontrolowanego.
Kolejne hasło, gmina wiejska to jednostka administracji samorządowej, która na swoim terytorium nie zawiera miasta (co nie wyklucza możliwości istnienia siedziby gminy w sąsiadującym mieście). W latach 1954-1972 w miejsce gmin powołano gromady. Od 1990 r. w Polsce gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego.
Wójt jest reprezentantem rządu na terenie gminy. Przewodniczy on zarządowi gminy, organizuje jego pracę, kieruje bieżącymi sprawami gminy (tzn. nie zastrzeżonymi dla zarządu i rady gminy). Przewodniczący zarządu posiada upoważnienie do działanie w sytuacjach nadzwyczajnych, nie cierpiących zwłoki, w sytuacjach zagrożenia interesu publicznego (np. stan klęski żywiołowej). Przewodniczący zarządu wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (np. wydanie dowodu osobistego, decyzja o pozwoleniu na budowę). Wójt jest kierownikiem urzędu gminy, zwierzchnikiem służbowym w stosunku do pracowników urzędu i gminnych jednostek administracyjnych (bez prawa zwalniania- to jest zastrzeżone dla zarządu gminy). Wybierany jest przez samorząd lokalny.
Zadania gminy są opisane przez ustawodawców bardzo szeroko. Szczegółowe kompetencje, zadania oraz struktura gminy jest prawnie uregulowana ustawą z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym Do zadań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie zostały zastrzeżone w drodze ustawy, na rzecz innych podmiotów, np. powiatu lub administracji rządowej.
Do zadań gminy należą cztery podstawowe kategorie spraw:
infrastruktura techniczna (drogi, wodociągi, komunikacja publiczna)
infrastruktura społeczna (szkoły, ochrona zdrowia, opieka społeczna
ochrona i bezpieczeństwo publiczne (ochrona przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne)
ład przestrzenny i ekologiczny (gospodarka terenami, ochrona środowiska).
Gmina realizuje dwa rodzaje zadań: własne i zlecone.
Zadania własne są to zadania publiczne wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego, które służą zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Mogą one być obligatoryjne oraz fakultatywne. Obligatoryjne, czyli takie których wykonanie jest konieczne, gmina nie może zrezygnować z ich realizacji, musi zapewnić w budżecie środki na ich realizowanie. Fakultatywne natomiast to takie, które mogą, ale nie muszą być zrealizowane. Ich realizacja nie jest konieczna, pozostawiona do decyzji odpowiednich organów. Realizacja zależna jest od środków posiadanych w budżecie oraz lokalnych potrzeb. Powodem wyodrębnienia zadań obligatoryjnych jest konieczność zagwarantowania społecznościom lokalnym pewnych świadczeń na poziomie minimalnym. W związku z tym do zadań obligatoryjnych należy przede wszystkim: opieka zdrowotna, pomoc społeczna, zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków czy przeciwdziałanie przemocy w rodzinie.
Zadania własne obejmują sprawy:
ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,
gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymaniu czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadków komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
lokalnego transportu zbiorowego,
ochrony zdrowia,
pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
gminnego budownictwa mieszkaniowego,
edukacji publicznej,
kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
targowisk i hal targowych,
zieleni gminnej i zadrzewnej,
cmentarzy gminnych,
porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego,
utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,
polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,
wspierania i upowszechniania idei samorządowej,
promocji gminy,
współpracy z organizacjami pozarządowymi,
współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Zadania zlecone to inne zadania publiczne wynikające z uzasadnionych potrzeb państwa ustawowo zlecone do wykonania jednostkom samorządu terytorialnego. Są przekazywane na mocy regulacji ustawowej lub w drodze porozumień między jednostką samorządu terytorialnego a administracją rządową. Są to zadania obligatoryjne, np. sprawy stanu cywilnego, spisu powszechnego, przeprowadzanie wyborów do Sejmu i Senatu, wyborów prezydenta RP. Nad realizacją tych zadań nadzór sprawuje administracja rządowa. Strona rządowa zapewnia środki finansowe na realizację zadań przekazanych samorządom lokalnym.
Do władz gminy zaliczamy: referendum gminne, Radę Gminy oraz Zarząd Gminy.
W referendum gminy uczestniczyć mogą wszyscy mieszkańcy danej gminy posiadający prawo wybierania danej rady. Wśród referendów gminnych wyróżniamy obligatoryjne i fakultatywne. Referendum obligatoryjne przeprowadza się w sprawach opodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji.
Fakultatywnie referendum przeprowadza się w innych ważnych sprawach lokalnych z inicjatywy Rady Gminy lub na wniosek 1/10 mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania. Wynik referendum jest ważny, gdy weźmie w nim udział minimum 30% uprawnionych.
Rada Gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy. Rada Gminy posiada wyłączność na:
uchwalanie statutu gminy, budżetu gminy, przyjmowanie sprawozdań z działalności finansowej gminy i udzielanie absolutorium zarządowi gminy, uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;
powoływanie i odwoływanie sekretarza i skarbnika (głównego księgowego budżetu);
ustalanie zakresu działania sołectwa oraz przekazywania im składników mienia do wykorzystania;
podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach ustawowych, w sprawach przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej, w sprawach współdziałania z gminami, w sprawie herbu, nazw ulic i placów oraz wznoszenia pomników;
podejmowanie uchwał w sprawach finansowych przekraczających zakres zarządu- nieruchomości gruntowych, spadków, zapisów, zaciągania pożyczek, inwestycji, remontów, przystępowania do spółek i spółdzielni;
nadawania honorowego obywatelstwa oraz stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawą do kompetencji rady.
Ogólna reguła stanowi, iż do przyjęcia uchwał wystarcza zwykła większość głosów (nie liczy się głosów wstrzymujących). Bezwzględna większość głosów jest wymagana przy wyborze Zarządu Gminy, głosowaniu wniosku o odwołanie Zarządu. Obecność ponad ogólnej liczby radnych (quorum) wymagana jest podczas głosowań.
Rada Gminy posiada uprawnienia kontrolne, Zarząd zaś jest organem wykonawczym rady. Radni obradują na sesjach, na posiedzeniach komisji merytorycznych, pełnią dyżury spotykając się z mieszkańcami. Jedynie cała rada na sesji może stanowić o sprawach gminy. Uchwały rady przyjmuje się w dwóch czytaniach. Na posiedzeniach komisji przeprowadza się pierwsze czytanie projektu uchwały. Drugie czytanie ma miejsce na sesji rady.
Komisja rewizyjna może wnioskować o odwołanie zarządu. Rada gminy w ciągu 10 dni od odwołania musi powołać nowy zarząd. Istnieje również możliwość odwołania przez rade poszczególnych członków zarządu.
Rada Gminy wybiera spośród siebie przewodniczącego, który nie jest organem gminy. Rola przewodniczącego rady sprowadza się do przewodniczenia obradom i organizowania prac rady. Istnieje zakaz łączenia funkcji przewodniczącego rady z członkowstwem w zarządzie. Rada wybiera również od jednego do trzech wiceprzewodniczących, także w głosowaniu tajnym. Wiceprzewodniczący zastępują w obowiązkach przewodniczącego, tworząc razem z nim tzw. Prezydium Rady. Sesje rady zwołuje przewodniczący rady nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, bądź na wniosek zarządu, bądź 1/4 ustawowego składu rady. Przewodniczący ma obowiązek zwołać sesję w ciągu siedmiu dni od daty złożenia wniosku. Oznacza to, iż w ciągu siedmiu dni przewodniczący rady ma podać termin sesji.
Rada powołuje komisje stałe i doraźne ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy. Plan pracy i sprawozdanie komisji są przedkładane Radzie Gminy.
Radny zobowiązany jest do uczestnictwa w sesjach rady oraz posiedzeniach komisji. Ochronie prawnej podlega stosunek pracy radnego. Bez uprzedniej zgody rady stosunek pracy z radnym nie może być rozwiązany.
Zarząd gminy jest organem wykonawczym. Na czele zarządu gminy wiejskiej stoi wójt. Do końca kadencji samorządu lokalnego w październiku 2002 roku rada gminy posiadała kompetencje wyboru i odwołania zarządu, stanowienia o kierunkach jego działania, przyjmowania sprawozdań z jego działalności. Członkowie zarządu nie musieli być radnymi. Zastępcy powoływani byli przez radę gminy w tajnym głosowaniu na wniosek wójta. Nie można było łączyć funkcji w zarządzie gminy z zatrudnieniem w administracji rządowej, bycie posłem lub senatorem z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego.
Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta uregulowała sposób powoływania na te urzędy we wszystkich gminach- w wyborach, powszechnych, równych oraz bezpośrednich. Prawo głosowania ma każdy, kto ma prawo wybierania radnych gminy. Bierne prawo wyborcze przysługuje po ukończeniu 25 lat. Nie ma wymogu zamieszkiwania na obszarze gminy, w której się kandyduje. Istnieje natomiast zakaz kandydowania do kilku gmin równocześnie.
Wójt jest jednoosobowym organem wykonawczym gminy, kieruje jej bieżącymi sprawami oraz reprezentuje na zewnątrz. Ustawodawca daje możliwość powołania zastępców wójta: jednego (w gminie do 20 tyś. mieszkańców), dwóch (w gminie do 100 tyś. mieszkańców). Wybór trzeciego i czwartego zastępcy nie dotyczy gminy wiejskiej, ponieważ ludność żadnej gminy nie przekracza 100 tysięcy mieszkańców. Największa gmina pod względem ludności to gmina Chełmiec (powiat nowosądecki)- 24 738 mieszkańców.
Wygaśniecie mandatu wójta przed upływem kadencji oznacza jednocześnie odwołanie jego zastępców. Nie można łączyć stanowiska wójta lub zastępcy z mandatem posła lub senatora, zatrudnieniem w administracji rządowej, z członkostwem w organie samorządu lokalnego.
Podjęcie przez radę uchwały o nieudzielanie wójtowi absolutorium jest równoznaczne z podjęciem kroków zmierzających do jego odwołania. Wójt jest zobowiązany podawać do tzw. Rejestru Korzyści informacje o korzyściach materialnych, wymagane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Rada gminy kontroluje działalność wójta, w tym celu powołuje komisje rewizyjną. Na wniosek wójta przewodniczący rady jest zobowiązany włączyć do porządku obrad najbliższej sesji rady projekt uchwały, który został zgłoszony co najmniej na 7 dni od terminu sesji rady gminy.
Prawo zgłaszania kandydatów przysługuje komitetom: wyborczym partii i koalicji partyjnych, stowarzyszeń i organizacji wyborczych, ale tylko tym, które zarejestrowały kandydatów na radnych w co najmniej połowie okręgów wyborczych w gminie. W przypadku wyborów przedterminowych, kandydat przed zgłoszeniem musi ukazać poparcie wyborców:
co najmniej 150 ( w gminach liczących do 5 tyś. mieszkańców)
co najmniej 300 ( w gminach liczących do 10 tyś. mieszkańców)
co najmniej 600 ( w gminach liczących do 20 tyś. mieszkańców)
co najmniej 1500 ( w gminach liczących do 50 tyś. mieszkańców)
Gminna komisja wyborcza rejestruje wszystkich kandydatów, następnie sporządza listę kandydatów w kolejności alfabetycznej i podaje do publicznej wiadomości przez rozplakatowanie. W przypadku członkowstwa kandydata z partii politycznej, podaje się ten fakt do publicznej wiadomości. Gdy w gminie nie został zgłoszony żaden kandydat, wójta wybiera rada gminy w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością ustawowego składu rady. W przypadku zgłoszenia jednego kandydata- jedna kandydatura zostaje poddana pod głosowanie wyborców. Za wybranego zostaje uznany kandydat po uzyskaniu więcej niż 50 % ważnie oddanych głosów. W przypadku nie uzyskania takiej większości głosów, obowiązek wybrania wójta przechodzi na rade gminy. Gdy rada nie uczyni tego w przeciągu dwóch miesięcy od wyborów, obowiązki wójta pełni osoba wyznaczona przez premiera.
Za wybranego uznany jest kandydat, który w pierwszej turze uzyska więcej niż 50 % ważnie oddanych głosów. W przeciwnym wypadku zostaje przeprowadzona po 14 dniach druga tura wyborów. Mieszkańcy wybierają spośród dwóch kandydatów, którzy w pierwszej turze uzyskali największą ilość głosów. Gdy dwóch lub więcej kandydatów uzyska tą sama liczbę głosów , do drugiej tury przechodzi kandydat, który uzyskała większą liczbę głosów w większej liczbie obwodów do głosowania. W przypadku, gdy liczba tych obwodów jest równa, rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez gminną komisję wyborczą. W drugiej turze wybranym jest kandydat, który uzyskał zwykłą większość głosów. Gdy dwóch kandydatów otrzyma ta samą liczbę głosów wójtem zostaje kandydat, który uzyskał większą liczbę głosów w większej liczbie obwodów do głosowania. W przypadku, gdy liczba tych obwodów jest równa, rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez komisję wyborczą.
Komitetom wyborczym, których kandydaci zostali zarejestrowani, przysługuje w okresie od 15 dnia przed wyborami do dnia zakończenia kampanii wyborczej prawo do nieodpłatnego rozpowszechniania audycji wyborczych w programach regionalnych telewizji publicznej i publicznego radia. Łączny ich czas wynosi dwie godziny w programach telewizyjnych i cztery godziny w regionalnym radiu publicznym. Podział czasu antenowego jest proporcjonalny do liczby zarejestrowanych kandydatów na obszarze emisji programów.
Czas audycji, na wniosek komitetu wyborczego, może być połączony z czasem przysługującym temu samemu komitetowi wyborczemu z tytułu udziału w wyborach do rad i sejmiku. Na pełnomocniku komitetu wyborczego spoczywa obowiązek sporządzenia sprawozdania finansowego o dochodach i wydatkach poniesionych w trakcie kampanii wyborczej. Koszty wyborów pokrywane są ze środków Skarbu Państwa. Ponieważ wybory wójtów odbywają się w tym samym terminie co wybory do rad gmin oraz sejmików , koszty te nie powinny być znaczne.
Wygaśnięcie mandatu wójta następuje w przypadku utraty prawa wybieralności, naruszenia zakazów łączenia funkcji wójta z innymi zajęciami (np. prowadzenie działalności gospodarczej) czy skazania go za umyślne przestępstwo. Uchwałę w tej sprawie podejmuje rada. Jeżeli zachodzą dwie wyżej podane przesłanki- wójt ma prawo odwołać się od uchwały do sądu okręgowego. Natomiast odwołanie wójta wybranego w wyborach bezpośrednich może nastąpić tylko na drodze referendum lub na mocy decyzji premiera.
Referendum jest rozpisane z inicjatywy mieszkańców oraz rady gminy, gdy nie udzieli wójtowi absolutorium lub- na podstawie 1/4 ustawowego składu podejmie uchwałę, uzasadniając to innymi przyczynami. Uchwałę w tej sprawie podejmuje rada w głosowaniu imiennym, większością 3/5 głosów ustawowego składu rady. Rada przekazuje uchwałę komisarzowi wyborczemu. W przypadku, gdy wniosek o przyjęcie uchwały nie uzyskał wymaganego poparcia radnych, następny może być zgłoszony po 12 miesiącach. Referendum zarządza się w ciągu 14 dni po upływie terminu, jaki ma wojewoda na stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie referendum. Koszty referendum pokrywane są z budżetu gminy. Nie dotyczy to czynności komisarza wyborczego.
W przypadku, gdy referendum jest przeprowadzane na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielanie absolutorium i nie przyniosło ono rozstrzygnięcia, zakończeniu ulega funkcjonowanie rady gminy. Każde referendum, które nie przyniosło rozstrzygnięcia może być powtórzone po upływie 12 miesięcy.
Referendum takie będzie przeprowadzane na mocy ustawy z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym.
Z kolei premier może odwołać wójta tylko w przypadku nagminnego łamania przez niego Konstytucji lub naruszania ustaw. W tym przypadku wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń prawa. Gdy wezwanie wojewody jest nieskuteczne, premier podejmuje decyzje o odwołaniu wójta. Wygaśniecie mandatu radnego przed upływem kadencji powoduje konieczność przeprowadzenia wyborów przedterminowych. Nie ogłasza się wyborów przedterminowych, gdy do końca kadencji pozostało 6 miesięcy. Funkcję wójta pełni wówczas osoba wyznaczona przez premiera.
Wójt określa regulamin pracy urzędu. Jest to przeniesienie dotychczasowych kompetencji organu stanowiącego.
Wójt może przekazać uprawnienia, w tym dotyczące podejmowania i wydawania decyzji administracyjnych na zastępców, sekretarza oraz innych pracowników urzędu gminy. Natomiast skarbnik oraz sekretarz są usytuowani w strukturach gminy w dotychczasowy sposób.
Zarząd wykonuje uchwały rady gminy oraz zadania określone przepisami prawa. W szczególności do zadań zarządu należy:
przygotowywanie projektów uchwał rady gminy;
określanie sposobu wykonywania uchwał rady;
gospodarowanie mieniem komunalnym;
wykonywanie budżetu;
zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych;
wykonywanie zadań zleconych przez administrację rządową.
W realizacji zadań zarząd gminy podlega radzie gminy. Aparatem pomocniczym zarządu gminy jest urząd gminy. Praca urzędu jest uregulowana w regulaminie organizacyjnym. Urzędnicy samorządowi wykonują zadania w imieniu i z upoważnienia zarządu gminy. Zapewniają także obsługę organizacyjną radzie oraz komisjom.
W latach 1990- 2002 zarząd gminy liczył od 3 do 5 osób, w gminach liczących do 20 tyś. mieszkańców składał się tylko z trzech (właściwie prawie wszystkie gminy wiejskie). W skład zarządu wchodzili: wójt, jego zastępca oraz pozostali członkowie zarządu. Sekretarz oraz skarbnik uczestniczyli w posiedzeniach jedynie z głosem doradczym.
Na mocy reformy administracyjnej z czerwca 1998 roku utworzono z dniem 1 stycznia 1999 roku samorząd lokalny na szczeblu powiatowym i wojewódzkim. Nie oznaczało to w żadnym razie uszczuplenia zadań gmin. Terytorium powiatu obejmuje kilka gmin, a województwo kilka powiatów. Jednak wszystkie trzy szczeble samorządowe są oddzielne i nie ma między nimi zależności hierarchicznej. Organom województwa samorządowego nie przysługują żadne uprawnienia nadzorcze wobec niższych szczebli samorządu, również organy powiatu nie pełnia funkcji nadzorczych wobec gmin.
Bibliografia:
Banaszewski Kazimierz, Chmielnicki Paweł, Dobosz Piotr. „Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym”. Wyd. Prawnicze, 2006. ISBN: 8373346228
Wojnicki Jacek. „Samorząd lokalny w Polsce i w Europie”. Wyd. Wyższa Szkoła Humanistyczna im. Aleksandra Gieysztora w Pułtusku, 2003. ISBN: 8388067737
Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dziennik Ustaw z 2001 r. Nr 142, poz. 1591)