Rozdział XXXIX - Postępowanie w sprawach skarg i wniosków
Uwagi wstępne
pierwowzory skargi powszechnej
historiaaaaaaa
konkrety
przepisy działu VIII k.p.a. w art. 221-259 regulują tryb postępowania w sprawach skargi powszechnej, a postępowanie w sprawach wniosków jest uregulowane częściowo z odesłaniem do przepisów postępowania skargowego, nie wprowadza się żadnych odrębności proceduralnych dotyczących petycji;
w niewielkim zakresie uregulowanie te uzupełnione są nielicznymi przepisami rozporządzenia RM z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków;
przepisy dotyczące postępowania skargowego są nawet dość liczne z uwagi na szereg kazuistycznych rozwiązań dotyczących organów właściwych, samego trybu przyjmowania wniosków i skarg;
towarzyszą im przepisy wprowadzające pewne rozwiązania organizacyjne dotyczące kontrolnych funkcji tych instytucji, co wykracza poza ramy proceduralnych unormowań, tak samo jak wykorzystanie skarg i wniosków w doskonaleniu organizacji i działania organów państwowych i społecznych;
rozwiązania prawne podsuwają także przepisy odrębne;
treść przepisów regulujących postępowanie skargowe pozwala na wyodrębnienie w nim trzech stadiów i zróżnicowanej objętości regulacji prawnej:
wszczęcie postępowania i kontroli wstępnej skargi (wniosku);
rozpoznanie i załatwienie skargi (wniosku);
zawiadomienie zainteresowanych podmiotów;
szczególnie rozbudowane są postanowienia dotyczące kontroli wstępnej skarg i wniosków, co wynika z powiązania postępowania skargowego z innymi postępowaniami na zasadzie wyłączającej ich konkurencyjność;
Zakres stosowania przepisów o postępowaniu skargowym
krąg podmiotów powołanych do stosowania przepisów postępowania skargowego
określony w art. 2 i art. 3 § 4 k.p.a. przez wyliczenie ich rodzaju oraz - pośrednio - przez wyliczenie dziedzin spraw;
art. 2 k.p.a. - jako podmioty prowadzące postępowanie w sprawach skarg i wniosków wymieniono:
organy państwowe,
organy jednostek samorządu terytorialnego,
organy organizacji społecznych;
zarówno organy prawodawcze, jak i sądy w swej działalności podstawowej, a więc w ramach procesu legislacyjnego albo też działalności orzeczniczej wykonywanej w procesie karnym lub cywilnym, nie będą rozpatrywały ani skarg, ani też wniosków;
jednakże organy administracji sejmowej lub senackiej będą powoływane do rozpatrywania skarg i wniosków w ramach procedury uregulowanej w k.p.a.;
skargi składane w zakresie działalności sądów powszechnych regulują przepisy ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych;
skargi jak i wnioski dotyczące działalności sądów w dziedzinie, w której sędziowie są niezawiśli, nie podlegają rozpatrzeniu, o czym należy zawiadomić skarżącego;
skargi i wnioski dotyczące czynności sądu jeszcze niedokonanych w rozpoznanej sprawie będącej przedmiotem postępowania podlegają niezwłocznemu przekazaniu do akt tego postępowania;
skargi lub wnioski zawierające treści znieważające lub słowa powszechnie uznane za obelżywe pozostawia się bez rozpatrzenia, zawiadamiając o tym skarżącego lub wnioskodawcę, z podaniem przyczyny pozostawienia skargi lub wniosku bez rozpatrzenia;
organem właściwym do rozpatrzenia skargi i wniosku jest prezes sądu odpowiedniego stopnia;
skargę na działalność prezesa sądu apelacyjnego rozpoznaje Krajowa Rada Sądownictwa;
do stosowania przepisów k.p.a. będą powołane organy jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, a więc gmin, powiatów i województw;
podmiotami właściwymi do rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków będą właściwe organy przedsiębiorstw państwowych, komunalnych oraz takie jednostki organizacyjne jak zakłady administracyjne;
stosować te przepisy będą także organy organizacji społecznych;
art. 3 § 4 k.p.a. ma służyć usunięciu wątpliwości odnośnie do zakresu obowiązywania przepisów o rozpatrywaniu skarg i wniosków, bo poddaje on ich regulacji te dziedziny spraw, które są wyłączone spod mocy obowiązującej k.p.a.;
to wyłączenie nie odnosi się do przepisów działu VIII, których moc obowiązująca rozciąga się w całej pełni na podmioty wymienione w art. 2;
wejście w życie Ordynacji podatkowej nie wpłynęło na zakres obowiązywania przepisów o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków;
zakres przedmiotowy
obejmuje rozpatrywanie skarg i wniosków, które w k.p.a. są określone tylko przez przykładowe wskazanie na ich przedmiot;
treść petycji, skargi lub wniosku, a nie nazwa nadana przez wnoszącego, wyznacza zakres stosowania przepisów postępowania skargowego i wnioskowego;
jeżeli treść pisma, choćby nazywanego skargą, będzie stanowić czynność procesową z innego postępowania, to nie będzie podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania skargowego;
zakres podmiotowy
rozpatrywany z pozycji skarżących i wnioskodawców jest bardzo szeroki;
każdy podmiot może spowodować wszczęcie postępowania skargowego i oczekiwać zawiadomienia o jego wyniku;
ponadto przepisy dopuszczają wiele podmiotów pośredniczących we wnoszeniu skarg i wniosków, które mają określone uprawnienia w tym postępowaniu
przepisy działu VIII k.p.a., odnoszące się do skarg, co nie dotyczy z tą samą mocą wniosków, zostały zbudowane na zasadzie wyłączności trybu postępowania skargowego do rozpoznania i załatwienia skargi;
z tego względu istotne znaczenie ma materialne, a nie formalne rozumienie pojęcia skargi;
ze względu na swą treść pismo skierowane do organu państwowego lub społecznego może być:
skargą,
wnioskiem,
procesową czynnością strony lub uczestnika postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. lub w o.p.
procesową czynnością podmiotu innego postępowania sądowego lub administracyjnego czy też o jeszcze innym charakterze;
przepisy o postępowaniu skargowym znajdą zastosowanie tylko wtedy, gdy merytorycznie mamy do czynienia ze skargą lub z wnioskiem, co szczególnie wyraźnie wynika z art. 233-235 i 240 k.p.a., które stanowią wprost o oddzieleniu od siebie spraw skargowych od innych spraw rozpatrywanych przez różnego rodzaju organy i w odmiennym trybie;
petycja będzie zawierała te same treści co skarga i wniosek, a więc powinna być tak samo kwalifikowana i rozpatrywana;
skarga:
zgodnie z art. 227 k.p.a. jest to wyraz niezadowolenia z działalności organów państwowych, samorządowych i społecznych lub z działań ich pracowników;
tylko taka skarga stanowi czynność powodującą wszczęcie postępowania skargowego;
służy krytycznej ocenie pewnych zdarzeń lub sytuacji, które miały już miejsce;
wniosek:
jego przedmiot określono w art. 241 k.p.a. przez przykładowe wyliczenie takich elementów treści, jak propozycje zmian w organizacji lub działaniu organów lub też ich pracowników;
wybiega w przyszłość propozycją zmian lub ulepszeń;
Tryb postępowania w sprawach skargowych
stosunek postępowania skargowego do postępowań orzeczniczych
z mocy wyraźnych przepisów k.p.a. postępowanie skargowe nie może być konkurencyjne dla postępowań orzeczniczych prowadzonych przez organy administracyjne, sądowe lub organy quasi-sądowe;
skarga musi być rozpoznana we właściwym dla niej trybie, zgodnie z art. 233-235 k.p.a.; wg tezy NSA, art. 233 wyłącza załatwianie pism obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, jeżeli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony; pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne z dniem doręczenia organowi administracji państwowej;
art. 236 k.p.a. uznaje organ administracji publicznej właściwy do prowadzenia sprawy indywidualnej w postępowaniu administracyjnym również za właściwy do rozpatrzenia skargi; w istocie jest on właściwy do prowadzenia postępowania skargowego, ale wówczas, gdy skargę wniesie osoba niebędąca stroną postępowania administracyjnego, a skarga będzie zawierała takie informacje, które ten organ powinien wykorzystać w postępowaniu administracyjnym prowadzonym co do innych spraw i podmiotów, jako materiał uwzględniony z urzędu;
tylko w takim przypadku postępowanie skargowe będzie pod pewnym względem towarzyszyło postępowaniu administracyjnemu i obydwa te postępowania będzie prowadził ten sam organ;
jeżeli pismo zatytułowane „skarga” lub „wniosek” będzie zawierało żądanie wydania zaświadczenia lub będzie czynnością procesową albo środkiem zaskarżenia rozpatrywanym w innym postępowaniu niż administracyjne, a więc w sądowym, to zgodnie z art. 240 k.p.a. właściwy organ rozpatrzy je w trybie regulowanym stosowną procedurą;
organ prowadzący postępowanie skargowe
organy państwowe, samorządowe lub społeczne rozpatrują skargi i wnioski w zakresie swej właściwości (art.. 233 i 242 k.p.a.);
do ustalenia właściwości organów będą miały zastosowanie przepisy prawa materialnego, a w przypadku organów organizacji społecznych - przepisy regulujące ich prawny byt i działalność, wykonywanie zleconych funkcji administracyjnych oraz przepisy statutowe;
w pierwszej kolejności należy stosować przepisy o zakresie działania organów, czyli przepisy normujące ich właściwość ustawową;
jeżeli na ich podstawie nie można ustalić właściwości, to należy stosować przepisy szczególne dotyczące właściwości do rozpatrywania skarg i wniosków;
w ostatniej kolejności dopiero stosuje się art. 229 k.p.a., w którym wymienia się z nazwy organy właściwe do rozpatrywania skarg na działalność organów im podporządkowanych strukturalnie albo tylko funkcjonalnie;
jako zasadę przyjęto, że do rozpatrzenia skargi na wykonywanie zadań lub na działalność organu rządowego lub jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego będzie właściwy organ nadzoru lub organ nadrzędny w strukturze organizacyjnej;
w związku z tym rozpatruje skargi dotyczące zadań lub działalności:
rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa - wojewoda, a co do spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa;
organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda;
wójta, zarządu powiatu, starosty oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, powiatowych służb i straży, zarządu i marszałka województwa w sprawach własnych samorządu - odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa;
wojewody w sprawach załatwianych w postępowaniu uregulowanym w k.p.a. - właściwy minister, a w pozostałych sprawach - Prezes RM;
innych organów administracji rządowej lub innych państwowych jednostek organizacyjnych - organ wyższego stopnia lub organ bezpośredniego nadzoru;
ministra - Prezes RM;
organu centralnego lub jego kierownika - organ nadrzędny;
art. 232 § 1 i 2 k.p.a. stanowi o dopuszczalności ustalenia właściwości z delegacji, bo organ, do którego wpłynęła skarga (wniosek), może przekazać ją do załatwienia organowi niższego stopnia, a skargę dotyczącą pracownika może przekazać do załatwienia jego przełożonemu służbowemu;
z takim przekazaniem skargi może być związany obowiązek poinformowania organu przekazującego o załatwieniu skargi;
w sprawach wniosków, zgodnie z art. 242 § 1 k.p.a., właściwość ustawową organów państwowych i samorządowych ustala się wg przedmiotu wniosku, a właściwość organów społecznych - zgodnie z rodzajem ich zadań zleconych z zakresu administracji publicznej;
właściwość organu do rozpoznania i załatwienia skargi oraz wniosku należy określić, stosując przepisy dotyczące właściwości rzeczowej oraz miejscowej;
przepisy o postępowaniu skargowym nie przewidują stosowania instytucji wyłączenia pracownika lub organu, ale w to miejsce wprowadzają postanowienia dotyczące zdolności organu lub pracownika do prowadzenia tego postępowania i załatwienia skargi (wniosku);
przeprowadzone może być tylko jedno postępowanie skargowe w sprawie konkretnie oznaczonej skargi (wniosku) indywidualnie określonego podmiotu;
art. 231 k.p.a. ustanawia kategoryczny obowiązek przekazania skargi wg właściwości; obowiązek ten powinien być wykonywany niezwłocznie, a w terminie nie dłuższym niż siedem dni, jeżeli są jakieś przeszkody;
przekazując skargę należy mieć na uwadze nie tylko właściwość organu, któremu się ją przekazuje, lecz również zważać trzeba na jego zdolność do rozpatrzenia i załatwienia skargi i wobec tego nie można jej przekazać temu organowi, którego działalność spotyka się zarzutami skargi;
pojawić się może spór o właściwość, który powinno się rozstrzygać przy odpowiednim stosowaniu k.p.a.;
skarżący i wnioskodawca
w art. 221 § 1 k.p.a. jako podmiot uprawniony do składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, samorządu terytorialnego i organizacji społecznych wskazuje się „każdego”;
do udziału w postępowaniu skargowym i wnioskowym są dopuszczone również podmioty pośredniczące we wniesieniu skargi lub wniosku (organy masowej informacji, organizacje społeczne podejmujące się roli interwencyjnej);
w przekazaniu skarg lub wniosków mogą pośredniczyć posłowie, senatorowie oraz radni;
forma skargi i wniosku
skarga lud wniosek mogą być wniesione na piśmie, telegraficznie, ustnie do protokołu, pocztą elektroniczną, czyli tak samo jak podanie;
wymagania formalne są zgoła minimalne, bo niezbędne są dane o podmiocie wnoszącym, a więc o imieniu, nazwisku i adresie osoby fizycznej, nazwie organizacji społecznej, a treść skargi lub wniosku może być wyrażona w zupełnie dowolnej formie;
jest tylko jedno podstawowe wymaganie, ażeby można było ustalić ich przedmiot:
ustnie lub do protokołu - można od razu doprowadzić do określenia przedmiotu skargi;
inna forma - wezwanie osoby wnoszącej do złożenia w terminie siedmiodniowym wyjaśnienia lub uzupełnienia odnoście do ich przedmiotu;
anonimowe skargi i wnioski pozostawia się bez rozpatrzenia;
jednak istnieje element ochrony skarżącego lub wnioskodawcy działających w granicach prawa - utrzymanie w tajemnicy danych personalnych; ujawnienie danych osoby, która zastrzegła sobie anonimowość, może nastąpić tylko wtedy, gdy leży to w interesie osoby zniesławionej skargą lub wnioskiem, gdy są w nich oszczerstwa lub zniewagi; zgoda na ujawnienie danych personalnych powinna być wydana wyłącznie w formie pisemnej;
redakcje środków masowej informacji mogą
albo pośredniczyć tylko technicznie w przekazywaniu skarg lub wniosków, korzystając jedynie z uprawnienia do żądania zawiadomienia o ich załatwieniu,
albo mogą potraktować materiały publikacji prasowej jako skargę lub wniosek, przesyłając artykuły, notatki, wiadomości prasowe do właściwego organu; przesłanie takiego materiału powoduje wszczęcie postępowania i związany z tym obowiązek zawiadomienia redakcji o załatwieniu skargi lub wniosku;
podobną rolę w przekazywaniu skarg i wniosków mogą spełniać organizacje społeczne;
postępowanie jest wszczynane wyłącznie na skutek wniesienia skargi lub wniosku;
nie może być wszczęte z urzędu, choćby znane były organowi podstawy do wniesienia skargi lub wniosku;
badanie skargi (wniosku) pod względem formalnym sprowadza się do stwierdzenia, że zawiera ona dane o osobie ją składającej, umożliwiające dalszy z nią kontakt w toku postępowania; ma miejsce już po wszczęciu postępowania i może wskazana konieczność uzyskania od osoby skarżącej dodatkowych wyjaśnień lub uzupełnienia treści skargi w celu dokładnego ustalenia jej przedmiotu;
są możliwe cztery przypadki, gdy skarga kwalifikuje się do odrzucenia:
jej przedmiot wykracza poza zakres spraw skargowych, czyli w ogóle nie dotyczy dziedzin działania organów władczy publicznej lub zadań z zakresu administracji publicznej zleconych organizacjom lub instytucjom społecznym;
skarga nie jest wyrazem woli skarżącego, bo nie ma on zdolności jej wyrażenia i popierania;
z treści skargi nie wynika istnienie jakiegokolwiek interesu skarżącego;
w tej same sprawie toczy się już postępowanie skargowe;
stwierdzenie jednej z wymienionych okoliczności powoduje zakończenie postępowania skargowego bez podejmowania dalszych czynności;
skarga wniesiona przez stronę postępowania administracyjnego lub sądowego, która jest ze swej treści czynnością procesową, nie powoduje wszczęcia postępowania skargowego lub wnioskowego, bo jej skutki trzeba rozpatrywać na podstawie odpowiednich przepisów procesowych;
stadium rozpoznania i załatwiania skargi lub wniosku;
powinny być załatwiane niezwłocznie, jeśli są po temu warunki, bo nie trzeba zbierać informacji lub wyjaśnień;
jeżeli postępowanie wyjaśniające jest potrzebne i organ prowadzi je we własnym zakresie albo gdy są konieczne uzgodnienia lub porozumienia z innymi organami oraz badanie akt, to obowiązuje ustawowy termin maksymalny - miesiąc;
w przypadku niezachowania terminu dopuszcza się stosowanie art. 36-38 k.p.a., a jeżeli chodzi o skargi, a w odniesieniu do wniosków - art. 245 k.p.a.;
należy powiadomić wnioskodawcę o dokonanych już czynnościach i wyznaczyć nowy termin załatwienia wniosku;
jeżeli termin ten nie zostanie dotrzymany przez organ, wnioskodawcy służy prawo wniesienia na to skargi;
w toku tego stadium konieczne jest powiadomienie o stanie rozpoznania skargi lub wniosku posła, senatora lub radnego, którzy wnieśli je we własnym imieniu lub przekazali je do organu; powinno ono nastąpić w terminie czternastu dni od daty wniesienia lub przekazania skargi (wniosku);
w tym stadium trzeba również ustosunkować się do zagadnień związanych z załatwieniem skargi (wniosku) oraz załatwieniem sprawy, której skarga (wniosek) dotyczy;
załatwienie skargi lub wniosku następuje w ramach postępowania skargowego, a załatwienie sprawy może wymagać stosowania zupełnie innych przepisów materialnych lub procesowych;
załatwienie skargi (wniosku) pod względem proceduralnym następuje przez przygotowanie danych o rozstrzygnięciach, które powinny być zamieszczone w zawiadomieniu jako uwidocznienie wyniku postępowania;
załatwienie sprawy, której dotyczyła skarga lub wniosek, może mieć formę bardzo zróżnicowaną;
zawiadomienie zainteresowanych
jest to podstawowy obowiązek organu prowadzącego postępowanie i tym pismem, które nie jest aktem administracyjnym ani nie jest orzeczeniem sądowym, kończy się czynności postępowania skargowego;
zawiadomienie to będzie rodzajem poświadczenia stwierdzającym urzędowo przeprowadzenie czynności postępowania skargowego (wnioskowego) oraz podjęcia w nim rozstrzygnięć będących wynikiem rozpoznania przedmiotu skargi lub wniosku;
jest to dokument urzędowy stwierdzający określony stan faktyczny lub prawnym, a sporządzony w wyniku czynności faktycznych lub prawnych, najczęściej wewnętrznych, przeprowadzonych przez organ państwowy lub społeczny na skutek skargi i wniosku;
zawiadomienie powinno zawierać:
oznaczenie organu,
określenie sposobu załatwienia skargi lub wniosku,
uzasadnienie faktyczne i prawne - w razie gdy załatwienie jest odmowne,
podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby mającej upoważnienie do załatwiania skarg i wniosków;
zawiadomienie sporządzone w formie dokumentu elektronicznego musi być opatrzone certyfikowanym bezpiecznym podpisem elektronicznym;
o załatwieniu skargi lub wniosku należy zawiadomić podmioty pośredniczące w ich wniesieniu, a także organ, który przekazał je do załatwienia, jeżeli tego żądał (chyba że chodzi o skargę na pracownika - wtedy zawsze);
postępowanie skargowe jest jednoinstancyjne, nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia, ale skarga lub wniosek budzące niezadowolenie, daje podstawę do wniesienia skargi powodującej wszczęcie nowego postępowania skargowego, w którym będzie się badać rozpoznanie i załatwienie poprzedniej skargi (art. 239 § 1 k.p.a. - ograniczenie)
sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny prawidłowości postępowania skargowego, a autorowi skargi lub wniosku nie służy skarga do sądu administracyjnego na zawiadomienie o załatwieniu skargi;
artykuły 257-259 k.p.a. regulują założenia nadzoru i kontroli w sprawach rozpatrywania skarg i wniosków;