Charakterystyka Instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich
W zależności od poszczególnych krajów, Rzecznik Praw Obywatelskich jest różnie nazywany: w krajach nordyckich - ombudsman, Portugalia - Rzecznik Sprawiedliwości, Austria, Hiszpania - Obrońca ludowy, Francja - Mediator, Nowa Zelandia - Komisarz Śledczy, Polska -Rzecznik Praw Obywatelskich.
Dwa lata temu obchodzono rocznice 15 - lecia powołania instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich w Polsce. Rozpoczęcie jego działalności w 1989 r. było sygnałem nieodzownych zmian, jakie zachodziły wówczas na arenie politycznej PRL-u oznaczających zbliżający się koniec tej epoki w historii Polski. Obecnie, w stosunku do początkowych lat działalności RPO, zmieniło się źródło naruszeń praw człowieka, którym nie jest już władza ( w takim stosunku jak niegdyś ), a także duże koncerny ( naruszenia prawa konsumenckich i prawa pracy ).
Pomimo ponad piętnastoletniej historii tego urzędu w Polsce, świadomość jego istnienia oraz źródła powstania, są znikome wśród społeczeństwa. Aktualnie na świecie urząd ombudsmana istnieje w około 100 państwach, w samej Europie - w 40. Korzenie tej instytucji sięgają już czasów starożytnych, kiedy to głównym jej celem była kontrola władzy państwowej, administracyjnej. Sama jednak ścisła podstawa nowożytnej instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich wywodzi się ze Szwecji czasów Karola XII. Sam rozwój jednakże tej instytucji rozpoczął się dopiero po II wojnie światowej.
Urząd Rzecznika Praw Obywatelskich jest coraz bardziej popularny. Coraz więcej państw decyduje się na stworzenie w strukturach takiej instytucji świadczącej o poszanowaniu praw człowieka. Sam ten specyficzny urząd ten trudno sklasyfikować jednoznacznie w kontekście tradycyjnej klasyfikacji organów władzy państwowej. Nie jest to bowiem organ władzy w ścisłym tego słowa znaczeniu. Rzecznik nie może wydawać decyzji ( wyjątek stanowi
istniejąca w niektórych państwach możliwość nakładania przez Rzecznika kary grzywny na urzędników państwowych, którzy w wyznaczonym przez niego czasie nie udzielili mu informacji na zadane pytanie ). Ma uprawnienia kontrolne w zakresie kontroli działalności władz państwowych w obszarach szczególnie narażonych na zagrożenia dla praw i wolności człowieka. Może tez wskazywać w jaki sposób owe zagrożenia organ ma usunąć albo w jaki sposób takim naruszeniom zapobiegać.
W literaturze tematycznej wskazuje się na cztery podstawowe cechy charakteryzujące instytucję Rzecznika Praw Obywatelskich:
samodzielność - RPO to samodzielny organ, który nie jest związany ani z sądownictwem ani z administracją; to organ o charakterze centralnym ( choć znajdują się głosy krytykujące takie rozwiązanie ),
powiązanie z parlamentem - zazwyczaj jest przez parlament powoływany, zaś jego zakres działania wiąże się z funkcja kontrolna parlamentu,
występowanie w sprawach obywateli - pomaga obywatelom w sprawach dotyczących nieprawidłowego funkcjonowania sądownictwa i administracji podejmując kroki zmierzające do usunięcia tych nieprawidłowości; ma obowiązek informowania parlamentu o dostrzeżonym nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organów państwowych; kryteria oceny działań organów to przede wszystkim legalność, ale też celowość, słuszność, sprawność i szybkość działania instytucji publicznych,
odformalizowanie działania - zasadą działania RPO jest niesformalizowany jej charakter oraz łatwość dostępu dla obywateli; nie może jednak zastąpić organów państwa właściwych do rozstrzygania w sprawie skarżącego.
Podstawą prawną instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich, oprócz Konstytucji, jest ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich ( tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r. nr 109, poz. 471 z późn. zmianami ). W Polsce urząd RPO wprowadzony został mniej więcej w tym samym czasie, co w większości krajów zachodnioeuropejskich.
Był to ważny moment w drodze do przełamania oporów ustrojowo - doktrynalnych i związanej z tym niechętnej praktyce ówczesnych władz.
Warunki, jakie musi spełniać kandydat na Rzecznika Praw Obywatelskich są następujące:
musi posiadać obywatelstwo polskie,
musi mieć doświadczenie zawodowe i związany z tym duży autorytet z uwagi na swoje walory moralne jak i wrażliwość społeczną,
nie może należeć do partii politycznej, organizacji politycznych lub innych, ani zajmować innego stanowiska z wyjątkiem profesora uczelni wyższej.
Wszystkie te warunki spełniał Rzecznik Praw Obywatelskich poprzedniej, IV kadencji - prof. dr hab. Andrzej Zoll. Z wykształcenia prawnik, profesor prawa karnego, pracownik naukowy od 1964 r. Uniwersytetu Jagiellońskiego, sławny jest z powodu swojej wielkiej wiedzy prawniczej i wyczucie problemów prawnych. Jego talent prawniczy potwierdziły liczne „nagrody” naukowe - tytuł doktora honoris causa Uniwersytetu w Moguncji, członkostwo w Polskiej Akademii Umiejętności a także Akademii Nauki i Sztuki w Salzburgu. Prof. Zoll był uczestnikiem obrad Okrągłego Stołu ( 1989 r. ) z ramienia „Solidarności”. W 1989 r. został wiceprzewodniczącym, a w następnych latach 1990 -1993 przewodniczącym Państwowej Komisji Wyborczej. W latach od 1989 do 1993 był sędzią, a od 1993 do 1997 r. prezesem Trybunału Konstytucyjnego. Pełnił również funkcje przewodniczącego Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów ( 1998 - 2000 ). W maju 2002 r. został wiceprzewodniczącym Europejskiego Instytutu Rzecznika Praw Obywatelskich.
Jest autorem około 150 prac z zakresu prawa konstytucyjnego, karnego oraz filozofii prawa. Współtworzył polski kodeks karny z 1997 r. Odznaczony został Krzyżem Komandorskim Orderu Odrodzenia Polski, Wielkim Krzyżem Zasługi z Gwiazdą RFN, Orderem Zasługi z Gwiazda na Wstędze Republiki Austrii, Orderem Wielkiego Księcia Giedymina Republiki Litewskiej.
Obecnie urząd Rzecznika Praw Obywatelskich sprawuje dr Kochanowski.
Rzecznik Praw Obywatelskich powoływany jest przez Sejm za zgodą Senatu na wniosek Marszałka Sejmu albo grupy 35 posłów. Kadencja Rzecznika wynosi 5 lat i zaczyna się w dniu złożenia przez niego ślubowania przed Sejmem zgodnie z dyspozycja artykułu 209 ust. 1 Konstytucji. Ta sama osoba na urząd Rzecznika Praw Obywatelskich może być ponownie wybrana tylko raz. Rzecznik jest organem kontroli państwa i ochrony prawa w zakresie przestrzegania praw człowieka. Ma duże powiązania z władzą ustawodawczą - wybierany jest przez Sejm i Senat. Pięcioletnia kadencja uniemożliwia pokrycie się czasowe z czteroletnią kadencją Parlamentu, co stanowi pewnego rodzaju element niezależności od innych organów władzy.
Odwołanie Rzecznika jest dość wymagająca procedurą - niezbędna jest większość kwalifikowana 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy liczny posłów. Ma to ukrócić możliwości odwołania Rzecznika tylko z przyczyn politycznych, gdyż z założenia urząd ten jest urzędem apolitycznym. Próby odwołania RPO miały miejsce w czasie kadencji Tadeusza Zielińskiego.
Rzecznik posiada immunitet odpowiadający immunitetowi sądowemu.
Na RPO ciąży obowiązek składania Sejmowi corocznego sprawozdania w przestrzegania praw człowieka w Polsce oraz ze swojej działalności w tym zakresie i dbania o demokratyzację działań organów państwowych. Sejm nie głosuje nad przyjęciem bądź odrzuceniem tego sprawozdania, ale przyjmuje je do wiadomości. Jest to kolejny wyraz niezależności urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich od organów państwowych.
Rzecznik m prawo brać udział w posiedzeniach Sejmu i Senatu, i zgłaszać wnioski poza kolejnością. Ma także uprawnienia kontrolne wobec Sejmu i Senatu - może bowiem zgłaszać wniosków do Trybunału Konstytucyjnego, co jest zresztą dosyć często wykorzystywanym środkiem jako forma zaskarżania ustaw - w 2001 r. złożono 21 wniosków.
Pomimo pewnego formalnego powiązania z Sejmem przez sposób powoływania, urząd Rzecznika jest jednak urzędem samoistnym, wyposażonym w szereg instrumentów potwierdzających jego niezależność. Ma swoje ustawowo określone kompetencje, działa samodzielnie we własnym imieniu. Wyrazem jego niezależności jest art. 210 Konstytucji głoszący: „Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie”. Charakter powiązań RPO z Parlamentem określa art. 212 Konstytucji.
Art. 211 Konstytucji określa natomiast przywileje RPO: nie może ona, podobnie jak poseł, zostać pociągniętym do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności bez uprzedniej zgody Sejmu. Nie może także być zatrzymany albo aresztowany, z wyjątkiem ujęcia na gorącym uczynku popełniania przestępstwa i gdy to ujęcie jest niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania.
Oprócz przywilejów, Konstytucja określa także pewne ograniczenia w stosunku do Rzecznika Praw Obywatelskich - w rat. 209 ust. 2 i 3 wyrażona jest zasada niepołączalności stanowiska RPO z innymi stanowiskami:
„2. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może zajmować innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej, ani wykonywać innych zajęć zawodowych.
3. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu”.
Rzecznik Praw Obywatelskich nie może być także równocześnie posłem, co określa art. 103 ust. 1 Konstytucji: „Mandatu posła nie można łączyć z funkcją Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i ich zastępców, członka Rady Polityki Pieniężnej, członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, ambasadora
oraz z zatrudnieniem w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej lub z zatrudnieniem w administracji rządowej. Zakaz ten nie dotyczy członków Rady Ministrów i sekretarzy stanu w administracji rządowej”.
Art. 80 Konstytucji wyznacza zakres podmiotowy osób, które mogą się zwrócić do Rzecznika Praw Obywatelskich: „każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej”. Słowo „każdy” wskazuje, ze wszyscy bez wyjątku, którzy poczują się dotknięci naruszeniem swoich praw lub wolności przez organy państwowe, mogą się zwrócić do RPO. Obejmuje także cudzoziemców, znajdujących się na terytorium RP, a więc pod władzą polską, ale z wyjątkiem spraw dotyczących odmowy udzielenia azylu, oraz osobę prawną, organizacje obywateli i organy samorządu.
Rzecznik może działać nie tylko na wniosek osoby - może również inicjować sam określone działanie, jeśli dotrze do niego informacja o naruszaniu praw lub wolności obywatelskich, np. poprzez środki masowego przekazu lub na skutek kontroli przeprowadzonej przez Biuro Rzecznika.
Rzecznik stoi na straży praw i wolności człowieka i obywatela, które zawarte są w Konstytucji i innych aktach prawnych ( co podkreśla art. 208 Konstytucji ). Swoje obowiązki Rzecznik realizuje poprzez sprawdzanie, czy wskutek działań bądź zaniechań organów, instytucji lub organizacji zobowiązanych do przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela oraz do ich realizacji, nie nastąpiły naruszenia prawa, zasady sprawiedliwości społecznej lub tez zasad współżycia społecznego. W razie stwierdzenia naruszenia choć jednej z tych norm prawnych zobowiązany jest podjąć działania zmierzające do usunięcia takiego naruszenia.
Kompetencja oraz środki działania, jakie posiada Rzecznik, ujęte są bardzo szeroko i elastycznie. Po wpłynięciu wniosku do Rzecznika i zapoznaniu się przez niego ze sprawą może on :
sprawdzać powołane przez skarżącego fakty; może zrobić to sam albo zwrócić się do innego organu kontrolnego z wnioskiem o zbadanie tej sprawy,
może zbadać sprawę na miejscu i zażądać udostępnienia akt sprawy lub informacji o aktualnym stanie sprawy, a każda instytucja ma obowiązek współdziałania w tym zakresie z Rzecznikiem i udostępniania mu wszelkich informacji oraz dokumentów,
jeśli po zbadaniu sprawy uzna, że prawa lub wolności obywatelskie zostały naruszone, może kierować odpowiedni wniosek do organu, instytucji lub organizacji, która te prawa naruszyła lub nadrzędnego w stosunku do nich organu, o usunięcie tego naruszenia,
może wnieść skargę kasacyjną w postępowaniu cywilnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w postępowaniu karnym - kasację; w pierwszym przypadku podstawą wniesienia może być rażące naruszenie prawa przez sądy, natomiast w drugim - nie może być wniesione, jeśli dotyczy tylko niewspółmierności kary,
jeśli jest to uzasadnione, może zażądać wszczęcia postępowania cywilnego i administracyjnego, oraz przyłączyć się do już toczącego się postępowania na prawach prokuratora; ma wówczas uprawnienie do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na akty i czynności organów administracji publicznej,
w postępowaniu karnym - może zażądać wszycia postępowania przygotowawczego przez uprawnionego oskarżyciela, w przypadku przestępstwa ściganego z urzędu,
może wystąpić także z wnioskiem o uchylenie prawomocnego orzeczenia w sprawie o wykroczenia a także złożyć wniosek o ukaranie za popełnione wykroczenie,
prawo inicjatywy ustawodawczej Rzecznikowi nie przysługuje, ale może on wystąpić do odpowiednich organów z wnioskiem o zainicjowanie inicjatywy ustawodawczej albo wydanie, zmianę aktu prawnego niższego rzędu,
może także złożyć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych, o zbadanie zgodności przepisów aktów niższego rzędu z przepisami aktów wyższego rzędu; może również złożyć wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności przepisów prawa miejscowego z aktami ustawowymi; ma także prawo wystąpienie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez organy ścigania lub organy wymiaru sprawiedliwości lub tez organy pozasądowe w sprawach dotyczących represjonowania osób działających na rzecz niepodległego Państwa Polskiego,
RPO może działać na wniosek osoby, która uważa, ze jej prawa zostały naruszone, lub z własnej inicjatywy. Może interweniować, na podstawie ustawy, poprzez złożenie skargi w sprawach dotyczących organizacji społecznych lub organów samorządu terytorialnego. Nie ma natomiast kompetencji do występowania w przypadku naruszenia praw przez inną osobę fizyczna lub osobę prawna. Zakres więc jego uprawnień dotyczy kontroli działalności władzy publicznej, występującej pod różnymi postaciami.
Skarga wnoszona do Rzecznika wskazywać musi konkretne naruszenie prawa dokonane przez organ państwowy lub inną instytucje państwową. Naruszenie to dotyczy praw i wolności człowieka i obywatela gwarantowanych Konstytucją, ustawami lub innymi aktami prawnymi. Skarga nie wymaga żadnej szczególnej formy, może być wniesiona także ustnie. Wniesienie jej jest zwolnione od wszelkich opłat. Rzecznika przy rozpatrywaniu sprawy nie wiążą żadne terminy wynikające z kodeksów. W przypadku odmowy przyjęcia przez Rzecznika skargi, osobie wnoszącej nie przysługuje żaden środek odwoławczy.
Art. 13 ust. 1 i 2 Ustawy o RPO określa zakres podmiotowy kompetencji Rzecznika. Obejmuje on: naczelne i centralne organy administracji państwowej, organy administracji rządowej, organy i jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, organy organizacji spółdzielczych, zawodowych, społecznych i społeczno-zawodowych a także organy jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej.
Może również żądać przedstawienia informacji o stanie konkretnej sprawy od sądu, prokuratury, innych organów ścigania.
Rzecznik Praw Obywatelskich jest organem monokratycznym, tzn., może być powołana tylko jedna osoba na to stanowisko - jest to organ jednoosobowy. W art. 20 ust. 3 dopuszczona jest jednak możliwość powołania zastępców Rzecznika, w tym jednego do spraw żołnierzy. Dokonuje tego Marszałek Sejmu na wniosek Rzecznika. Komórką pomocnicza przy wykonywaniu pracy Rzecznika, jest jego biuro - Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich - znajdujące się w Warszawie, gdzie pracuje kilkadziesiąt odpowiednio wykwalifikowanych pracowników. Możliwe jest także powoływanie, za zgodą Sejmu, pomocników terenowych, z czego mogłaby wyniknąć potrzeba powstania biur terenowych Rzecznika.
Rzecznik Praw Obywatelskich jest całkowicie niezależny od władz wykonawczych.
Rzecznik posiada pewne uprawnienia kontrolne w stosunku do władz. Może, na podstawie ustawy, żądać przedstawienia mu dokumentów w konkretnej sprawie, wyjaśnień. Ma prawo przeprowadzania niespodziewanych kontroli. Listy wysyłane do Rzecznika nie mogą podlegać żadnej cenzurze. Kontrola ta dotyczy tylko sfery życia publicznego, łącznie z wojskiem i służbami specjalnymi. W trakcie przeprowadzania przez Rzecznika postępowania wyjaśniającego, może on zobligować organy do państwowe i inne podmioty określone w art. 13 ustawy, do następujących działań:
udostępniania akt i dokumentów,
udzielania żądanych przez Rzecznika informacji oraz wyjaśnień,
wyjaśnianie podjętych rozstrzygnięć w sferze faktycznej i prawnej,
ustosunkowania się do opinii, ocen, uwag.
Jeśli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik stwierdzi naruszenie praw lub wolności obywatelskich, występuje on do organu, organizacji lub instytucji, która kontrolował iw której to naruszenie stwierdził, z wnioskiem zawierającym sugestie i opinie dotyczące załatwienia sprawy. Wniosek taki Rzecznik może także skierować do jednostki nadrzędnej nad tą, która naruszyła prawo. Może również wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego albo tez zastosowania sankcji służbowych w odniesieniu do pracownika, w działaniach którego dostrzeżono nieprawidłowości.
W 2000 r. znowelizowano treść ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Zmiana dotyczyła wprowadzenia obowiązku współdziałania Rzecznika i organizacji społecznych w zakresie budowy społeczeństwa obywatelskiego. Według opinii prof. Zolla takie rozwiązanie jest jak najbardziej słuszne. Budowa społeczeństwa obywatelskiego wymaga jednakże zaktywizowania obywateli, co jednak w realiach polskich może napotkać na znaczne problemy, gdyż społeczeństwo polskie jest społeczeństwem biernym obywatelsko. Wprowadzenie współdziałania w sferze obywatelskiej ma na celu zminimalizowanie biernej postawy obywateli. Takie bierne zachowania wynikają między innymi z niskiego stanu edukacji obywatelskiej, a co z tym związane - małym zainteresowaniem wydarzeniami zachodzącymi w kraju. Dlatego ważne jest zwiększenie dostępu do informacji publicznej. Teoretycznie taki dostęp zapewniony jest w Konstytucji i ustawodawstwie, jednakże praktyczne jego zastosowanie jest ograniczone z uwagi na dość duży opór ze strony administracyjno - urzędniczej. Należy też wprowadzać w życie hasło dobrej administracji, jako administracji sprawnej i przyjaznej dla obywatela.
Obecnie w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich pracuje około 230 osób. Są to przede wszystkim osoby z wykształceniem prawniczym, posiadający doświadczenie urzędnicze, ale także psycholodzy, lekarze, socjolodzy. Liczba spraw, którymi corocznie zajmuje się Biuro wynosi około 50 tysięcy. Biuro i Rzecznik kładą duży nacisk na pracę w terenie oraz bezpośredni kontakt z obywatelami.
Zgodnie z regulaminem serwisu www.bryk.pl prawa autorskie do niniejszego materiału posiada Wydawnictwo GREG. W związku z tym, rozpowszechnianie niniejszego materiału w wersji oryginalnej albo w postaci opracowania, utrwalanie lub kopiowanie materiału w celu rozpowszechnienia w szczególności zamieszczanie na innym serwerze, przekazywanie drogą elektroniczną i wykorzystywanie materiału w inny sposób niż dla celów własnej edukacji bez zgody Wydawnictwa GREG podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności.