Uznanie administracyjne (tzw. swobodne uznanie)

Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia w przypadku, gdy ustawodawca nie wiąże organu w zakresie orzekania w określonej sprawie. Jest to instytucja zwolnienia organu z mocy prawa od związania ustawowego.

Przez uznanie administracyjne rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne.

Wpływ na ostateczne ukształtowanie aktu indywidualnego posiada organ stosujący normę. Ocena i ustalenie stanu faktycznego zależy od wielu czynników lokalnych i indywidualnych oraz subiektywnych właściwości oceniającego. Ocena dowodów jest swobodna. W normie prawnej nie jest możliwe przewidzenie wszystkich przypadków, dlatego norma pozostawia pewien luz, który musi wypełnić organ stosujący tę normę - zjawisko to określane jest mianem uznania administracyjnego.

Rys historyczny

W państwie absolutnym istniało zjawisko braku związania administracji ustawami. W państwie parlamentarnym ustawy ograniczały administrację początkowo w niewielkim zakresie, administracja była niezależna od ustawodawcy chyba, że przepis stanowił inaczej.

W teorii wolnej przestrzeni, administracja jest swobodną twórczą działalnością, tam gdzie nie jest ograniczona ustawami. Organ musiał działać jak nakazywał obowiązek służbowy, w interesie publicznym. Działanie zależało więc od subiektywnej oceny urzędnika.

W państwie prawnym zasadą jest, że organy administracji mogą działać tylko na podstawie przepisów prawa, nie funkcjonuje sfera wolna, organ działa tylko wtedy, kiedy ustawa przyznaje mu kompetencje, każda decyzja musi mieć podstawę prawną.

Swobodne uznanie zanika w dotychczasowej formie i pojawia się, jako swobodne uznanie wprowadzone przez samego ustawodawcę. Swobodne uznanie przysługuje administracji tylko, jeżeli zostanie jej przyznane przez wyraźny przepis ustawy - norma uznaniowa.

Sens instytucji swobodnego uznania uwypuklił się w zestawieniu z instytucją sądownictwa administracyjnego. Sądy administracyjne badały tylko legalność aktów administracyjnych. Ponieważ akt w zakresie pozostawionym swobodnemu uznaniu nie mógł być nielegalny, aparat administracji w zakresie uznania nie podlegał kontroli sądowej ani też innej kontroli zewnętrznej.

Praktyka dążyła do rozszerzenia swobodnego uznania poza wyraźne upoważnienie ustawowe. Sprzyjały temu dwie teorie: interesu i pojęć nieoznaczonych:

• teoria interesu Launa - według niej wszędzie tam, gdzie ustawodawca używa pojęcia „interes publiczny” mamy do czynienia z udzieleniem prawa decydowania według swobodnego uznania, gdyż jedynie administracja jest powołana do oceny tego interesu (pogląd przyjęty w Austrii, Polsce). Naczelny Sąd Administracyjny odmawiał kontroli aktów administracyjnych, jeżeli były one oparte na przepisach prawa powołujących się na interes publiczny. Przez to zakres działalności NSA znacznie się zmniejszył.

• teoria pojęć nieoznaczonych W. Jellinka - która pojecie swobodnego uznania opiera na możliwościach różnej interpretacji normy prawnej przy stosowaniu ustawy. Jeżeli ustawodawca używa pojęć nieostrych, dopuszczających różną interpretację, tzn. że chce organowi stosującemu prawo pozostawić możliwość wyboru między kilkoma rozstrzygnięciami. Wtedy mamy do czynienia ze swobodnym uznaniem.

Swobodne uznanie było więc zwolnieniem administracji w określonych przypadkach od związania ustawowego, w konsekwencji zwolnieniem jej spod kontroli sądownictwa administracyjnego.

Uznanie administracyjne w ujęciu współczesnym

Związanie administracji ustawami przesądza o tym, że administracja to wykonywanie ustaw (prawa).

Przy wykonywaniu ustaw ważne są dwie instytucje:

• Uznanie administracyjne

• Pojęcie nieokreślone

Uznanie administracyjne istnieje, gdy administracja dla urzeczywistnienia stanu prawnego może wybierać między różnymi rozwiązaniami. Uznanie administracyjne występuje, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru miedzy dwiema lub więcej możliwościami.

Uznanie może polegać na tym, że administracja musi się zdecydować, czy dany środek można w ogóle zastosować albo też, jaki ze środków wybrać. Każdy wybór jest zgodny z prawem, legalny.

Graficzne przedstawienie uznania administracyjnego:

STAN FAKTYCZNY

SKUTEK A SKUTEK B SKUTEK C

Przesłanki uznania administracyjnego i jego znaczenie

Uznanie zapewnia ustawodawca, ponieważ musi ono wynikać z normy prawnej. Techniczne upoważnienie do uznania przybiera formę wyraźnego wskazania na uznanie, ale najczęściej przez wyrażenia organ „może”, „jest upoważniony”, bądź wynika z całokształtu uregulowania. Nie ma uznania, gdy ustawa stanowi, że organ „wyda”, „ustali”, „nakazuje” itd.!

Analizę sposobów formułowania upoważnienia do uznania administracyjnego przeprowadza M. Mincer. Autorka wymienia zwroty stanowiące upoważnienie do uznania, poczynając od występujących najczęściej:

1) „może” w powiązaniu z terminami określającymi charakter dokonywanej czynności;

2) „organy mają prawo”, „organ jest upoważniony”;

3) wskazanie alternatywnych możliwości;

4) wyrażenia typu: pozwolenia, „dopuszcza się”, zawsze trzeba jednak odpowiedzieć na pytanie, czy w określonych warunkach organ jest zobowiązany wydać pozwolenie, czy też może, ale nie musi tak postąpić;

5) uzależnienie wystąpienia skutków prawnych od określonego zachowania organu, przez co zakłada się możliwość innego zachowania.

Przykłady:

art. 25 ustawy o ochronie przeciwpożarowej
1. Kierujący działaniem ratowniczym może:
1) zarządzić ewakuację ludzi i mienia,
2) wstrzymać ruch drogowy oraz wprowadzić zakaz przebywania osób trzecich w rejonie działania ratowniczego,
3) przejąć w użytkowanie na czas niezbędny dla działania ratowniczego nieruchomości i ruchomości, środki transportu, sprzęt, ujęcia wody, inne środki gaśnicze, a także przedmioty i urządzenia przydatne w działaniu ratowniczym.
2. Kierujący działaniem ratowniczym ma prawo żądać niezbędnej pomocy od instytucji, organizacji, przedsiębiorców i osób fizycznych.
3. Kierujący działaniem ratowniczym może odstąpić w trakcie działania ratowniczego od zasad działania uznanych powszechnie za bezpieczne.
4. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, zakres i tryb korzystania z praw, o których mowa w ust. 1-3.

art. 13 ustawy o cudzoziemcach
1. Cudzoziemiec może przekroczyć granicę i przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada:
1) ważny dokument podróży;
2) ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane;
3) zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem.
1a. Warunki przekroczenia granicy przez cudzoziemców uczniów szkół pochodzących z państw trzecich uczestniczących w wycieczkach szkolnych z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz warunki pobytu tych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określają przepisy Unii Europejskiej.
2. Przekroczenie granicy przez cudzoziemca może być uzależnione od uiszczenia przez niego opłaty związanej z wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli wymaga tego zachowanie zasady wzajemności w stosunkach z innymi państwami.
3. Opłata, o której mowa w ust. 2, stanowi dochód budżetu państwa.
4. Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, listę państw, których obywatele są obowiązani uiścić opłatę, o której mowa w ust. 2, wysokość tej opłaty oraz organy właściwe do jej pobrania lub kontroli jej uiszczenia.
5. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 4, należy uwzględnić wysokość opłat za przekroczenie granicy państwowej, stosowanych wobec obywateli polskich w państwach, których obywatele będą obowiązani do uiszczenia opłaty. Przy wyznaczaniu właściwych organów bierze się pod uwagę względy organizacyjno-porządkowe na granicy oraz to, czy wobec obywateli państw objętych rozporządzeniem istnieje obowiązek wizowy lub czy mają oni możliwość uiszczenia opłaty przed przekroczeniem granicy.

art. 89 ustawy o pomocy społecznej

7. Przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki można odmówić w przypadku….

W ustawie o zmianie imion i nazwisk w art. 1 stanowi się, że zmiana imienia lub nazwiska obywatela polskiego na inne wskazane przez niego imię (nazwisko) może nastąpić na jego wniosek na zasadach określonych w przepisach ustawy. Art. 2 wyznacza zasadę uwzględniania wniosku, jeśli jest on uzasadniony ważnymi względami. Z przepisu tego wynika, że organy orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić: 1) czy wniosek o zmianę nazwiska spełnia warunek ważnych względów w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, 2) czy wnioskodawca ma uzasadnione przekonanie o realnej potrzebie zmiany. Granicą rozważań organów winno być ustalenie istnienia (lub braku) elementów oczywistej bezzasadności w motywach strony, na przykład cech kaprysu. Następnie następuje wyliczenie „ważnych względów”, ale tylko przykładowych („w szczególności”).

W art. 58 ust. 3 Prawa o aktach stanu cywilnego stwierdza się, że jeśli zachodzą uzasadnione przyczyny, kierownik urzędu stanu cywilnego może przyjąć oświadczenia o wstąpieniu w związek małżeński poza lokalem USC.

Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę. Gdy administracja działa na podstawie uznania, wtedy jej szczególnym obowiązkiem jej dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania, powinna wybrać rozstrzygnięcie optymalne.

Zakres swobody organu administracji wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ponad to ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art.7KPA: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Projekt ustawy - Przepisy ogólne prawa administracyjnego

Rzecznik Praw Obywatelskich

Warszawa, wrzesień 2008

Załatwianie spraw administracyjnych

Zasada wyważania interesów w sprawach uznaniowych

Art. 18.

2. Jeżeli z przepisów prawa wynika, że organ administracji publicznej korzysta przy rozstrzyganiu sprawy z uznania administracyjnego, to powinien ją załatwić zgodnie z żądaniem jednostki, mając na względzie potrzebę wyważania ujawnionych w sprawie racji interesu jednostkowego, grupowego i publicznego oraz cel regulacji prawnej, jak też możliwości faktycznego wykonania żądanego uprawnienia.

W związku z instytucją uznania administracyjnego można wyodrębnić:

• Akty wydane w zakresie (na podstawie) ścisłego związania ustawowego

• Akty oparte na uznaniu administracyjnym

Uznania administracyjnego nie należy mylić ze swobodną oceną dowodów, są to dwa różne zagadnienia!

Uznanie administracyjne ma zastosowanie zwłaszcza przy załatwianiu spraw indywidualnych.

Organ administracji powinien postawić sobie następujące pytania:

• Jakiemu celowi ma służyć uznanie

• Jaka jest ratio legis

• Według jakich punktów widzenia należy korzystać z uznania administracyjnego

• Jak podejmować decyzje oparte na uznaniu

Sąd Administracyjny bada czy organ administracyjny nie przekroczył granic uznania, nie nadużył go, działając wbrew celowi uznania, nie naruszył podstawowych praw obywatela gwarantowanych w konstytucji np. równości obywateli wobec prawa.

W ustawach pojawiają się często pojęcia nieokreślone (niezdefiniowane): interes społeczny, interes publiczny, dobro publiczne, interes bezpieczeństwa państwa, ważny interes strony, ważny interes państwowy, porządek publiczny i inne. Ustalenie, co kryje się pod pojęciami należy do administracji wykonywującej ustawy. Może to nasuwać trudności. Wymaga wiedzy, poznania określonych zjawisk, a nawet prognozy na przyszłość. Potrzeba wyważenia różnych punktów widzenia, aby dokonać prawidłowego ustalenia. Ocena, czy to ustalenie jest prawidłowe, podlega kontroli, łącznie z sądem administracyjnym w zakresie jego kognicji.

Podsumowując zebrane tu poglądy można pokusić się o stworzenie pewnej ogólnej przesłanki prawidłowego wykorzystania uznania przez organ administracji. Ponieważ podjęcie decyzji uznaniowej wiąże się z odpowiednim wyważaniem interesów przeciwstawnych stron - interesów obywatela z interesami publicznymi, można określić tą podstawową przesłankę jako proporcjonalność, tzn. proporcjonalność uwzględnienia każdego z obu rodzajów wspomnianych interesów.

Na proporcjonalność składają się następujące elementy:

• organ administracji publicznej podejmując decyzję na podstawie przepisu uznaniowego nie może naruszać praw podmiotowych wynikających z innych przepisów czy rozstrzygnięć innych organów państwa,

• podjęcie takiej a nie innej decyzji uznaniowej ma służyć osiągnięciu celów postawionych przed ustawą oraz jej przepisami, które przyznają administracji pewien zakres uznaniowy. Każda bowiem ustawa jest wydana dla osiągnięcia pewnych celów (społecznych, politycznych). Niedopuszczalne jest jednak stosowanie tych przepisów dla innych celów, nawet jeżeli miałby wymagać tego interes publiczny.

• uznanie musi być realizowane w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, chyba że wchodzi w konflikt z interesem ogólnym. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest bowiem obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 KPA - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Prawidłowe przeprowadzenie postępowania, oraz prawidłowa interpretacja i stosowanie przepisów prawa są tu nie tyle przesłankami prawidłowego wykorzystania uznania, co środkami (technicznymi) do osiągnięcia tego celu. Przeprowadzając we właściwy sposób postępowania w danej sprawie oraz prawidłowo stosując przepisy prawa organ dojdzie do decyzji spełniającej powyższe kryteria.

Na podstawie:

• Prawo administracyjne część ogólna Eugeniusz Ochendowski, Toruń 2009

• Prawo administracyjne Elżbieta Ura Edward Ura, Warszawa 2009

• Prawo administracyjne pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie pod red. Małgorzata Stahl, Warszawa 2009

• Projekt ustawy - Przepisy ogólne prawa administracyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich, Warszawa, wrzesień 2008

• Prawo administracyjne Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Warszawa 2002

• Prawo administracyjne Jan Zimmermann, Warszawa 2008

• Prawo administracyjne ćwiczenia pod red. P. J. Suwaj, Warszawa 2009

• Prawo administracyjne pod red. Jan Boć, Wrocław 2000

• Ustawa z 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej

• Ustawa z 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach

• Ustawa z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej

Joanna Rydzewska

Grupa 5

Nr indeksu 39707

6

---