prof. UG, dr hab.
Brunon Bartz
POLITYKA SPOŁECZNA (PS)
Co to jest polityka społeczna?
Na takie pytanie można odpowiedzieć w sposób abstrakcyjny, iż jest to część składowa polityki zajmująca się problemami społeczeństwa. Ale czy można być z tej definicji zadowolonym, kiedy operuje ona pojęciami mało precyzyjnymi? Chyba raczej nie, dlatego dobrze jest skupić się nad treścią tych pojęć. Wystartujmy zatem z pytaniem : co jest w PS innego aniżeli w polityce dla ludzi, której celem jest polepszyć ich warunki życia?. Tak rozumując, każde polityczne działanie byłoby PS, a przynajmniej powinno być. W tym przypadku jednakże dojdziemy szybko do rozumowania absolutnego, które wchodzi w zakres egocentryki, a artykułuje się generalizującymi stwierdzeniami przedstawicieli różnych dyscyplin, np.: `”wszystko jest polityką” - powiedzą politolodzy, „ wszystko jest ekonomią „- powiedzą ekonomiści lub „ wszystko jest psychologią” - argumentować będą z przekonaniem psycholodzy. Wiele innych specjalistów przyjmie prawdopodobnie podobny schemat pojmowania. Już choćby z tego powodu PS, jako wyodrębniona dyscyplina naukowa będzie miała i ma ciężki los. PS traktują jako odrębny przedmiot lub subdyscyplinę naukową tylko ci, którzy uprawiają ją jako politycy społeczni, albo po prostu, jako naukowcy. Dla większości z nas PS powinna być „praktyczną PS”, zwłaszcza dla tych, którzy akcentują jej urzędowy charakter, czyli czysto państwowy kompleks spraw, skierowany do członków danego społeczeństwa. Myślimy wtedy o parlamentarnych inicjatywach dla dobra obywateli, międzypartyjnych pertraktacjach dotyczących społecznych składników budżetu o reformach w sprawie rent i podatków, czy też o pomocy socjalnej dla ludzi, żyjących na marginesie społeczeństwa. Czy można jednakże ograniczyć PS do polityki partyjnej? Zapytajmy więc, kto tworzy PS? Standardowa odpowiedź, wymyślona przez demokratów, brzmiałaby: PS tworzą partie, następnie formalizują przez parlamentarną ustawę, a w życie wprowadzana jest przez urzędy państwowe. Kto jednak uwzględni występowanie odmiennych interesów rożnych grup społecznych , nie zadowoli się taką odpowiedzią i uzupełni ją następująco: PS tworzą także związki zawodowe, zjednoczenia gospodarcze (np. federacje pracodawców), Kościół, a także związki samorządów terytorialnych, zawodowych i organizacji pozarządowych.
Jak to często bywa, wiele chciałoby być ojcami i matkami tego co dobre i udane. Niestety w PS szuka się permanentnie cioć i wujków, jako że w tej dziedzinie nie rejestruje się niemal sukcesów, a dobrego zaznaje się sporadycznie i to w krótkim okresie. Dobrą lub złą PS definiuje każdy dla siebie, zależnie od indywidualnej pozycji, potrzeb i interesów. Jeżeli PS jest komuś przydatna lub zgodna z osobistymi miarami wartości, będzie ją aprobował, tolerował lub uważał, w innym przypadku będzie ją uznawał za błędną. Dobrze jest, kiedy PS jest po prostu odpowiedzialną. Ale kto odpowiada za PS i z jakiego historycznie legitymizowanego uprawnienia? Kto finansuje PS oraz kto ma jakie interesy, dla jakiej PS? Zacznijmy od odpowiedzi na to ostatnie pytanie. Interes w stosunku do PS mają głównie ci, którzy z niej wyciągają profity. W razie wątpliwości, my wszyscy, jeżeli chcemy korzystać ze społecznego bezpieczeństwa i ochrony przed życiowymi ryzykami (typu: choroba, wypadek, niezdolność do pracy, świadczenia pielęgnacyjne w razie nieuleczalnej choroby lub starości).
W nowoczesnych społeczeństwach, zorientowanych na konsumpcję i uczestnictwo w pracy, wymienione ryzyka, jeżeli nie zostaną złagodzone, oznaczają społeczne wykluczenie (exkluzję). W węższym rozumieniu, na łagodzeniu wymienionych ryzyk, zależy tylko tym , którzy obawiają się , że mogą ich kiedykolwiek dosięgnąć. To, iż obawy te nie stanowią problemu tylko dla pojedynczych osób, lecz dotyczą wielkich odłamów społeczeństwa, prowadzi nas wprost do konieczności zastosowania pojęcia „solidarność”. Solidarność w tym sensie, oznacza, że ludzie rozwijają poczucie wspólnej przynależności, które im umożliwia, mimo społecznych różnic i odmiennych interesów, tym udzielać pomocy, którzy jej potrzebują. Czyni się to być może, nie w oczekiwaniu, że otrzyma się za to nagrodę w
„niebie”, jak to uzasadniano w średniowieczu, lecz w oczekiwaniu, że otrzyma się pomoc od innych, kiedy się samemu popadnie w nagłe i niepożądane kłopoty. Solidarność jest dlatego dobrowolną , jednostronna forma pomocy, ludziom, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej, bez włączania się państwa, za to jednak wyposażona w ukrytą nadzieję rekompensaty w przypadku własnej niedoli. Ale także władza nadrzędna ( historycznie rzecz ujmując (gmina, Kościół, państwo) nie chcą dopuścić do tego, by zarządzana wspólnota popadała w fatalne warunki bytu, że coraz więcej ludzi, bez społecznej ochrony byłoby ze społeczeństwa wykluczanych. Taka władza byłaby podważana. Władza bowiem, która nie rozumie, że trzeba poddanych ludzi chronić, miałaby ich niebawem przeciw sobie. Z tego powodu każda władza włącza się do pomocy świadczonej przez międzyludzka solidarność. To stwierdzenie awizuje już pewny jeszcze bardziej abstrakcyjny interes, jakim jest sprawiedliwość społeczna, czyli wyrównywanie (ekonomicznych i nie tylko) nierówności miedzy członkami społeczeństwa, którzy uważają je jako niesprawiedliwe. Wiele może oczywiście uważać pojęcie sprawiedliwości jako przyczynę walki w dawnych czasach, ale w rzeczywistości problem sprawiedliwości musi rozwiązywać każde społeczeństwo we wszystkich czasach. Sprawiedliwość społeczną można rozpoznawać po wielu symptomach/wyróżnikach, np. po dochodach ludności, po warunkach mieszkaniowych, po umiejętności wybierania sobie modelu życia, bez ekonomicznego karania za taki wybór. Niejednokrotnie uważa się, że za sprawiedliwość odpowiedzialne jest państwo, które ją samo ani nie wymyśliło, ani nie ukształtowało, lecz tylko na nią przyzwala. Państwowa PS ponosi dlatego konsekwencje z faktu, że w pytaniu o sprawiedliwość społeczna i ludzka solidarność zawodzi wolna gra sił. W ekonomii używa się do tego zjawiska określenia „ zawiodła regulacja rynku”. Rynek rozumiany jest tutaj jako wolna wymiana pieniędzy, towarów i usług”. która dzisiaj w jakimś stopniu doświadczamy, włącznie kapitalistycznymi stosunkami w pracy i życiu. Tenże rynek, jak się skądinąd wielokrotnie okazało, nie nadaje się jednakże do rozwiązywania problemów w PS, gdyż nie są one dla niego pierwszorzędne, żeby nie powiedzieć skrajnie, peryferyjne.
Funkcjonalne oczekiwania w ramach PS należy postawić znacznie wcześniej, mianowicie do drugiej wielkiej instytucji społecznej, jaka jest niewątpliwie rodzina. To jej właśnie przypisuje się pierwszorzędne zadanie łagodzenia ryzyk społecznych. Ale również ona, jako czynnik „rynku przezwyciężania” może nie poradzić wtedy, kiedy istniejące problemy przekroczą siły przezwyciężania albo powstaną nowe problemy, na które rodziny nie znajdą żadnej odpowiedzi ( np. masowe bezrobocie, singel trend). Jeżeli zawodzi rodzinna solidarność, zaczyna się poszukiwanie rodzin zastępczych. W społeczeństwach zachodnich są to organizacje komercjalne, które praktykują solidarność grupową. Poza solidarnością grupowa istnieją wymagania społeczne, które nie mogą być przekazane osobom samotnym. Sprawiedliwość jest wówczas zorientowana na osoby pojedyncze, lecz obejmuje większe odłamy społeczeństwa. Przykładowo w wielu krajach powstał problem w traktowaniu rodzin z wieloma dziećmi. Ich świadczenia w wychowaniu dzieci maja perspektywiczne znaczenie dla rozwoju społecznego i poziomu dobrobytu, są państwa, które jednakże ignorują de facto przecież darmowe świadczenia tychże rodzin i w ten sposób krzywdzą te dzieci i ich rodziców. czy może tak być, że państwo nie chce widocznej na gołe oczy niesprawiedliwości usunąć lub choćby zredukować? Czy są państwa o zimnym i twardym sercu, prowadzące do relatywnie niezrozumiałego zachowania? Niektórzy wyjaśniają społeczną niesprawiedliwość tym, że niesprawiedliwość dla jednego jest sprawiedliwością dla drugiego. Oznacza to w praktyce, że osiąganie sprawiedliwości jest zawsze procesem możliwie największego zbliżenia , ponieważ stworzenie sprawiedliwości w jednym miejscu powoduje powstanie poczucia niesprawiedliwości w innym miejscu. Jest pochodna reakcji: „jeżeli on, to dlaczego nie ja” - znana nam z okresu dziecinnych zabaw, nie może ona jednak stanowić zasady dla PS państwa. Jeszcze bardziej trafne być może jest powiedzenie Johna Kennedy'ego: „ jeżeli wolne społeczeństwo nie jest w stanie wielu pomóc, którzy są biedni, nie może też niewielu chronić, którzy są bogaci”. W tym zdaniu podnosi się pewną funkcję PS, która polega na stabilizacji władzy. Innymi słowy, to państwo z „zimnym i twardym sercem” pozwoli się tylko wtedy rozmiękczyć, kiedy jego zimne działanie naruszyłoby interesy elity.
Pryncypia polityki społecznej
Każda PS wywodzi się z wybranej idei przewodniej. Idea ta zorientowana jest na wspieranie określonej grupy społecznej i służy rozwiązywaniu jej najważniejszego problemu, ale także na podstawowe pytania dotyczące całego społeczeństwa. Stałe i newralgiczne znaczenie ma również zależność PS od utrzymania władzy przez rządzące partie oraz od interesu określonych wyborców. Zależność ta stanowi swego rodzaju gwarancję, że stan społecznego zabezpieczenia jest odzwierciedleniem panujących stosunków społecznych. W tej zależności ukryta jest zasada, że PS można tylko wyjątkowo przypisać wytęsknione cechy prewencyjności i perspektywiczności. Zwykle rozwiązuje się i to z ociąganiem, bieżące problemy, nie przyszłe Wpływ przyszłych wyborów wywiera presję na rządzących i zmusza ich do działania. Ich obawa przed utratą władzy chroni społeczeństwo przed skrajną biedą. W ten sposób PS nie pozostaje jako polityka niemal nigdy sama, lecz zintegrowana nierozerwalnie z polityczno-ekonomicznym kontekstem.
Jakie sa zatem te większe i mniejsze idee, o które opiera się PS? Niektóre wywodzą swoje pochodzenie od deklaracji praw człowieka i obywatela Rewolucji Francuskiej i jej zasadniczych wartości: Liberte, Egalite, Fraternite. Przy czym wolność i równość potraktowano w tym dokumencie, jako należne z natury i wprowadzono dopiero po wykładni filozoficzno-państwowej takich luminarzy jak: Montesquieu, Rousseau i Kant. Stwierdzili oni, że państwo powinno zagwarantować każdej osobie prawne bezpieczeństwo i równość wobec innych. Pojęcie braterstwa i solidarności są natomiast spokrewnione i opierają się o nakaz wzajemnej pomocy.
Demokratyczne państwa z biegiem czasu (nie równocześnie) zobowiązały się poprzez konstytucje i ustawy di formalnej, politycznej i prawnej równości. W kwestii równości społecznej państwa, jak dowodzi praktyka, widza się być nadmiernie przeciążonymi. Jest to tym bardziej znaczące, iż równoczesne zapewnienie równości i wolności napotyka na dotychczas jeszcze nierozwiązalną sprzeczność (która kończy się niejednokrotnie ostrymi napięciami i konfliktami społecznymi). Nowoczesne państwa demokratyczne zobowiązują się do możliwie najdalej idącej równości, ale wówczas dochodzą do naruszania praw niektórych osób lub grup (najczęściej majętnych) do wolności. Z drugiej strony z kolei, równość społeczna dla słabszych jest przecież warunkiem spełniania wymogu wolności. W gruncie rzeczy jest to prawie nierozwiązalny, czyli nieunikniony konflikt, który powstaje zazwyczaj wtedy, kiedy państwo stara się chronić autonomiczne prawa indywiduum. Jeżeli jednak państwo nie chce naturalnej dążności człowieka do samozachowania pogrzebać, zmuszone jest do zdefiniowania istoty i zasięgu społecznego bezpieczeństwa. Wtedy jednakże nie jest w stanie zapewnić spełnienia społecznej równości. Chcąc, mimo tej sprzeczności, osiągnąć jak najdalej idącą równość, czyli postępować jak państwo opiekuńcze, musi przedtem sprecyzować zakres społecznego bezpieczeństwa, co implikuje powszechna standaryzacje i normalizację. Następstwem implementacji takiej metody jest częste wykorzystywanie jej przez osoby nieuczciwe oraz rozbudowa kosztownej biurokracji. Z tego względu byłoby to posunięcie mało popularne. Dodatkowo, jak donoszą badania empiryczne, długodystansowym rezultatem takiego rozwiązania byłoby ubezwłasnowolnienie, wyobcowanie i uniesamodzielnienie ludzi w stosunku do kreatywności i pracy, prowadzące wiele warstw społecznych do stygmatyzacji, których członkowie wcześniej (przed wdrożeniem wzmożonej opiekuńczości) zapewniali sobie byt na własna rękę. Praca stanowi bowiem dla niezliczonych rzesz ludzkich ciężar, toteż, jeżeli to tylko możliwe, unikają jej. W sumie rozwiązanie zaprezentowanej sprzeczności w sposób „opiekuńczy” byłby , uważa się na Zachodzie, błąd funkcyjny w systemie społecznym.
W sensie filozoficzno-państwowym, dla rozwiązania dylematu zagwarantowania wolności i równości stosuje się w praktyce pewien wybieg, iż równości nie traktuje się absolutnie, lecz jedynie jako równość szans, gdyż tylko wtedy można osiągnąć równocześnie możliwie najpełniej pojętą wolność. Mimo tego interpretacyjnego zabiegu, antagonistyczny balans między tymi trudnymi do pozbycia się wartościami jest nadal wystarczająco trudny.
Innym zjawiskiem zakłócającym występowanie przeciwieństwa w realizacji wymienionych wartości jest nadmierna rozbudowa państwa opiekuńczego(molocha - charakteryzującego się nadmiarem reguł i praw), prowadzącego w konsekwencji do zniszczenia skuteczności prywatnej pomocy, a zwłaszcza pomocy ze strony rodziny, samopomocy i solidarności. Liczba rodzin maleje w całej Europie, toteż państwo nie może w dzisiejszych czasach przekazywać społecznych zabezpieczeń na rodzinę. Nasuwa się jednakże sugestia, że te rodziny, które jeszcze funkcjonują należałoby niezwłocznie i wydatnie wspomóc.
Przejdźmy teraz do trzeciej kategorii pryncypiów PS, mianowicie do sprawiedliwości społecznej. Nie korzystając z dorobku nauki, uznalibyśmy spontanicznie za sprawiedliwe: „to co przyznaje się innym, powinno być przyznane również nam”. Jest to prawidłowość spokrewniona treściowo z pojęciem równości (właściwie równego traktowania każdej osoby). Z pozycji państwa wiąże się to jednakże z problemem prawnym. Sprawiedliwości się nie ma z góry (a priori), trzeba ją dopiero stworzyć i udowodnić. Państwo stara się o sprawiedliwość poprzez ustawy, mając nadzieję, że będą one wprowadzone w życie zgodnie z ich duchem i literą, przez instancje administracyjne i sądowe.
Sprawiedliwość społeczna pojmowana jest często jako sprawiedliwość podziału, gdyż jak inaczej mogłoby państwo działać, jeżeli jie przez sprawiedliwy podział dochodów i majątku (zasobów materialnych). To, iż niektórzy zarabiają więcej, maja wyższe premie i nagrody, otrzymują atrakcyjne świadczenia i mają możliwości zakupu nieruchomości, jest nie dającym się zmienić, niesprawiedliwym faktem. Można jedynie dążyć, by przynajmniej część tych przywilejów i zdobyczy oddać społeczeństwu. Przede wszystkim w postaci podatków, które mogą i powinny działać wyrównawczo. Bogatsi byliby wg tej zasady bardziej [opodatkowani, aniżeli biedniejsi. Degresywną ideę podziału od góry do dołu uznaje się za najsprawiedliwszy podział zasobów gospodarczych.
Analogiczna prawidłowość dotyczy także innych opodatkowań. W ubezpieczeniach społecznych funkcjonuje zasada, iż ryzyka społeczne powinny być wyrównywane z reguły przez opodatkowanie wynagrodzeń za pracę lub dochodów z tytułu kupna-sprzedaży. Tak albo inaczej państwo , jako takie, nie może występujących szkód społecznych leczyć lub łagodzić bezpośrednio. Musi posługiwać się partnerami, którzy wykonują te świadczenia w jego imieniu (np. szpitale, kliniki, pogotowia ratunkowe, domy dla osób niepełnosprawnych czy starych). Za te świadczenia państwo płaci. Nie chodzi więc w końcu tylko o prawa, ale również o pieniądze.
Instrumenty polityki społecznej
Najlepszym instrumentem są (zaskarżalne) prawa społeczne , które zobowiązują państwa do działania. Stanowią one podstawę do niezawodności funkcjonowania społecznej administracji i dają obywatelom poczucie bezpieczeństwa, iż świadczenia nie będą przyznawane samowolnie lub wg humoru odpowiedzialnych pracowników. Prawo takie odzwierciedla fakt, że w wielu obszarach bezpieczeństwa egzystuje indywidualne i zaskarżalne prawo do roszczeń dotyczących świadczeń społecznych. Państwo prawa traktuje obywateli wtedy poważnie, jeżeli daje im indywidualne prawo do występowania z oskarżeniami przeciwko niemu. Tego rodzaju prawo do bezpieczeństwa jest gwarantowane również tam, gdzie chodzi o zabezpieczenie późniejszej emerytury. W takim przypadku można powiedzieć, ze państwo działa nie tylko uspokajająco, lecz wytwarza także wierność obywateli do państwa. Dlaczego bowiem obywatele mieliby być lojalni wobec państwa, jeżeli to samo państwo pozostawiałoby kwestią otwartą co stanie się z ludźmi, po dziesiątkach lat pracy? W warunkach europejskich jesteśmy pewni, że cokolwiek by się z nami stało, mamy prawo do pomocy ze strony państwa.
Jak państwo to prawo realizuje i w jakim stopniu my sami potrafimy je w formie świadczeń społecznych urzeczywistnić, jest zupełnie innym pytaniem. Dyskutować odpowiedź na to pytanie, znaczyłoby analizować w jakim zakresie możliwe świadczenia społeczne można osiągnąć i jak trudne jest postępowanie administracyjne. Z praktyki wiadomo, że wiążące istnienie prawa nie hjest równoznaczne z jego równym wykorzystaniem dla wszystkich. O pełnym wykorzystaniu danego prawa decydują często właściwości obywateli, m.in. takie jak: wykształcenie, pozycja zawodowa, znajomość urzędowej procedury, czy umiejętność wyrażania swoich myśli.
Środki finansowe
Świadczenia społeczne państwa realizowane są poprzez pieniądze. W tej sytuacji powstaje pytanie, czy tak musi być zawsze? Ostatecznie nawet uwzględniając historię pomoc państwa realizowana była także w formie rzeczowej. Chorzy na przykład nie otrzymują żadnych pieniędzy, kupować pomoc lekarzy i pielęgniarek, a mogą być leczeni bez wyciągania pieniędzy z portmonetki. Orientujemy się w tym obszarze tym szybciej, im więcej jesteśmy zdani na brak pomocy fachowego personelu służby zdrowia i kiedy sami zmuszeni jesteśmy udać się do apteki po leki. Podobnie jest ze świadczeniami pielęgnacyjnymi, które należą się tylko wtedy, kiedy nie będziemy się mogli sami obsłużyć. Urzędy opieki i służby zdrowia mają kompetencje do decydowania, czy w przypadku danej konkretnej osoby stosowane będą środki pieniężne czy rzeczowe. O przewadze jednego instrumentu nad drugim decyduje nie tylko interes ogólnospołeczny, ale także interes dwóch grup społecznych: potrzebujących pomocy i organizacji świadczących pomoc. Jeżeli państwo przekaże kontrolę nad wysokością świadczeń maszynerii organizacji wykonującym pomoc, np. kasom chorych, związkom lekarzy czy pielęgniarek, polityka społeczna przynajmniej w tej mierze uzależniona będzie od tego czasu od automatyzmu biurokracji tych ostatnich. Automatyzm ten generuje co najmniej następujące zjawiska:
Potęgowanie potrzeb. Systemy społeczne o charakterze autonomicznym ( które ustalają swoje potrzeby, zadania i wydatki) sa podatne do pełnego usamodzielniania się w postaci szukania nowych problemów, które oczywiście znajda i musza rozwiązać. Ta mieszanka z systemowej ambicji, zwiększania i zapewnienia zatrudnienia jest dla państwa coraz droższa, gdyż niektóre problemy maja cechy7 zjawiska fata Morgana.
Instytucjonalizacja własnej egzystencji. świadczenia rozważane są nie z perspektywy finansowej lub ogólno-społecznych korzyści, ale wyłącznie z pozycji wewnętrznych interesów gospodarczych.
Postawa zachowania bytu i stanu rzeczy. Każda korektura systemu spotyka się z procesem blokowania lub hamowania W takiej sytuacji, przy ciągłym dążeniu do ekspansji, system nie jest w stanie sam siebie opanować, aż dochodzi do skostnienia.
Niezdolność do kooperacji. Najbardziej efektywne byłoby państwo, jeżeli udało by mu się połączyć wszystkie systemy zabezpieczenia społecznego połączyć w jedną sieć i podejmować decyzje kolegialnie., kto i w jakim przypadku będzie realizował konkretne świadczenie. W każdym systemie tworzą się jednakże elity. Są one konieczne, jeżeli chce się oferować wysokiej jakości świadczenia, tylko implikują one zarazem zawodowe egoizmy, prowadzą do powstawania typowych klientów, którym należy pomóc i coś w rodzaju poczucia wyłącznej kompetencji. To z kolei łączy się z zarozumiałością i rodzajem adwokackiego roszczenia do ekskluzywnego przedstawicielstwa (zazdrość przedstawicielstwa). Aktorzy sąsiednich systemów stają się szybko konkurentami, z którymi nie chce się dzielić poszczególnych przypadków.
1
1