Wykład 1. Tradycyjne i systemowe podejście do bezpieczeństwa i higieny pracy
Za tradycyjne podejście do bezpieczeństwa i higieny pracy (bhp) w polskich przedsiębiorstwach można uznać działania praktykowane w kraju do połowy lat dziewięćdziesiątych. Sprowadzało się ono najczęściej do działań niezbędnych do spełnienia wymagań przepisów prawnych obowiązujących w tej dziedzinie. Zaangażowanie przedsiębiorstw w działania na rzecz bhp było znacznie zróżnicowane w zależności od ich wielkości, branży i kondycji finansowej. Bardziej efektywne w tej dziedzinie okazały się duże przedsiębiorstwa państwowe, w których funkcjonowały służby bhp odpowiedzialne za warunki pracy. Znacznie gorzej było (i wciąż jest) w prywatnych małych i średnich przedsiębiorstwach, gdzie sprawy bhp traktuje się marginalnie. Podejście do bhp w polskich
przedsiębiorstwach zaczęło ulegać zmianom począwszy od połowy lat dziewięćdziesiątych. Należy to wiązać przede wszystkim z procesem dostosowywania polskiego prawa w dziedzinie bhp do prawa Unii Europejskiej (UE), co wynika z dążenia Polski do członkostwa w UE. Ponadto istotnym czynnikiem inicjującym te zmiany było zainteresowanie przedsiębiorstw systemami zarządzania jakością zgodnymi z normami ISO serii 9000 oraz systemami zarządzania środowiskowego zgodnymi z normami ISO serii 14000, a następnie związane z tym próby zaadaptowania koncepcji systemowego zarządzania do obszaru bhp. obecnie można wyróżnić kilka poziomów podejścia do zarządzania bhp praktykowanego w przedsiębiorstwach - od działań ukierunkowanych na unikanie kar za nieprzestrzeganie przepisów prawnych do nastawienia na ciągłe doskonalenie wszelkich procesów mających wpływ na bhp. Hierarchię tych poziomów przedstawiono w tab. 1
Jeśli się weźmie pod uwagę znany powszechnie stan bhp w polskich przedsiębiorstwach, można - na podstawie podziału przedstawionego w tab. 1 - zaryzykować następującą tezę: podejście właściwe dla I poziomu jest obecnie praktykowane przez większość małych i średnich przedsiębiorstw, podejście II poziomu jest stosowane przez większość dużych i część średnich przedsiębiorstw, podejście III poziomu jest praktykowane w nielicznych przedsiębiorstwach na podstawie wymagań lub wytycznych określonych w różnych dokumentach normatywnych, natomiast podejście IV poziomu jeszcze praktycznie w polskich przedsiębiorstwach nie funkcjonuje (ewentualnie funkcjonują tylko jego wybrane elementy).
Dlatego też podejście do zarządzania bhp odpowiadające poziomom I i II określamy jako „tradycyjne”, natomiast podejście odpowiadające poziomom III i IV będziemy określać mianem „systemowego”, gdyż jest związane z wdrożeniem w przedsiębiorstwie wyraźnie określonego systemu zarządzania zasobami, działaniami i procesami ukierunkowanymi na poprawę stanu bhp.
W literaturze z zakresu zarządzania organizacjami można spotkać różne definicje systemu zarządzania. Do celów niniejszego opracowania przez pojęcie systemu zarządzania przedsiębiorstwem lub dowolną inną organizacją będziemy rozumieć kompozycję, o różnym stopniu złożoności, zasobów, personelu, polityki i procedur, której składniki współdziałają ze sobą w zorganizowany sposób w celu zapewnienia realizacji określonych zadań lub osiągnięcia czy utrzymania określonego stanu. Natomiast przez system zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy (SZ BHP) będziemy rozumieć część ogólnego systemu zarządzania, która obejmuje strukturę organizacyjną, planowanie, odpowiedzialności, zasady postępowania, procedury, procesy i zasoby potrzebne do opracowania, wdrażania, realizowania, przeglądu i utrzymywania polityki bezpieczeństwa i higieny pracy. Definicję podano według normy PN-N-18001: 1999. Bardzo istotne dla zrozumienia koncepcji systemowego zarządzania bhp jest podkreślenie, że SZ BHP jest częścią ogólnego systemu zarządzania organizacją, tzn. nie może być rozpatrywany i analizowany jako mniej ważny dodatek do rutynowych procesów zarządzania, co było charakterystyczne dla tradycyjnego podejścia, lecz powinien mieć taką samą rangę jak pozostałe działania w organizacji i funkcjonować w niej w sposób w pełni zintegrowany z innymi procesami zarządzania. Rozwój i promocja koncepcji systemowego zarządzania bhp są popierane w Polsce zarówno przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej jak i przez Państwową Inspekcję Pracy. Systemowe zarządzanie bhp jest bowiem postrzegane przez te instytucje jako skuteczny instrument zapewniający szybkie doprowadzenie do przestrzegania przepisów prawnych z dziedziny bhp przez polskich pracodawców, a następnie utrzymywanie w ich przedsiębiorstwach takiego stanu nawet w warunkach częstych zmian w tych przepisach. Jest to szczególnie ważne w okresie akcesyjnym, kiedy trwa intensywne wdrażanie do polskiego prawa postanowień dyrektyw UE dotyczących obszaru bhp.
Ponadto wiele postanowień zawartych w dyrektywach z dziedziny bhp wymaga wprost od pracodawców wdrożenia pewnych elementów systemów zarządzania bhp. Taka sytuacja występuje zwłaszcza w przypadku tzw. Dyrektywy Ramowej 89/391/EEC o wprowadzeniu środków w celu zwiększenia bezpieczeństwa i poprawy zdrowia pracowników podczas pracy. Tak więc implementacja szeroko rozumianych wymagań prawa przez systemowe zarządzanie bhp jest jednocześnie spełnianiem części wymagań tego prawa.
Dodatkowym atutem przemawiającym za potrzebą rozwoju i promowania systemowego zarządzania bhp w polskich przedsiębiorstwach jest możliwość odpowiedniego uwzględnienia aspektów ekonomicznych w tej dziedzinie. Takie zarządzanie bhp ułatwia bowiem stosowanie w przedsiębiorstwach odpowiednich metod do liczenia kosztów ponoszonych w trakcie wdrażania i utrzymywania systemu zarządzania, jak również metod szacowania strat finansowych ponoszonych z tytułu wypadków przy pracy, chorób zawodowych czy uciążliwych warunków pracy. Ponadto, jeśli się założy, że w Polsce w najbliższych latach zostaną wprowadzone prawno-ekonomiczne stymulatory poprawy warunków pracy w przedsiębiorstwach prawidłowo funkcjonujący SZ BHP będzie prowadził do zmniejszenia wysokości płaconej przez przedsiębiorstwo składki ubezpieczeniowej z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.
2. Normalizacja systemów zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy za granicą i na forum międzynarodowym
Pierwszą ustanowioną na świecie normą krajową odnoszącą się do SZ BHP jest norma BS 8800 opublikowana przez Brytyjską Organizację Normalizacyjną BSI w 1996 r. Podobne normy opracowano i ustanowiono również w innych krajach przodujących w świecie w zakresie systemowego zarządzania bhp. Należy tu przede wszystkim wymienić normę holenderską NPR 5001 oraz opracowaną przez australijsko-nowozelandzki komitet techniczny normę AS/NZS 4804-1997. Te trzy wymienione dokumenty mają charakter wytycznych i nie mogą stanowić podstawy do prowadzenia certyfikacji SZ BHP. Projekty norm zawierających wytyczne do SZ BHP opracowano również w Hiszpanii i w Irlandii.
W innych wysoko rozwiniętych krajach praktykuje się również systemowe podejście do zarządzania bhp, lecz nie na podstawie norm, a na podstawie postanowień przepisów prawa krajowego. Sytuacja taka występuje wyraźnie przede wszystkim w Stanach Zjednoczonych, krajach skandynawskich oraz w Japonii . Systemy zarządzania bhp w tych krajach mogą więc być bardziej skuteczne, gdyż są regulowane prawem i nadzorowane przez państwowe instytucje nadzorujące warunki pracy.
W Stanach Zjednoczonych od kilkunastu lat funkcjonuje system tzw. dobrowolnych programów ochrony pracy (Voluntary Protection Programs - VPP), nadzorowany przez amerykańską inspekcję pracy OSHA (Occupational Safety and Health Administration). W ramach tego systemu przedsiębiorstwa wdrażają SZ BHP na podstawie wytycznych OSHA. Przedsiębiorstwa uczestniczące w systemie VPP są przez OSHA zwolnione z rutynowych inspekcji, które zastąpiono okresowymi auditami. Działalność OSHA w zakresie promocji SZ BHP została w 1996 r. wsparta przez Amerykańskie Stowarzyszenie Higienistów Przemysłowych AIHA, które opracowało i opublikowało wytyczne do SZ BHP oparte na koncepcji systemu zarządzania jakością według wymagań norm ISO 9000.
W krajach skandynawskich SZ BHP są wdrażane w przedsiębiorstwach w formie obligatoryjnych systemów tzw. wewnętrznego sterowania środowiskiem pracy (internal control). W Norwegii wytyczne do wdrażania tych systemów ustanowiono na mocy dekretu królewskiego [15], a w Szwecji na mocy rozporządzenia Państwowej Rady Ochrony Pracy. Wymienione wytyczne zawierają wiele elementów SZ BHP zgodnych z podejściem do zarządzania wynikającym z norm ISO serii 9000 i 14000. Dodatkowo w Norwegii przedsiębiorstwa mogą wykorzystywać opracowany przez Norweski Komitet Normalizacyjny dokument zawierający wytyczne do wdrożenia SZ BHP zintegrowanego w pełni z systemami zarządzania jakością i systemami zarządzania środowiskowego [10]. W wytycznych szwedzkich podkreśla się wyraźnie, że ze względu na członkostwo Szwecji w Unii Europejskiej wytyczne te umożliwiają pracodawcom praktyczne przestrzeganie krajowych przepisów prawnych transponujących postanowienia Dyrektywy Ramowej.
W Japonii wytyczne do systemowego zarządzania bhp wprowadzono na mocy rozporządzenia ministra pracy z dnia 30 kwietnia 1999 r. Zarówno struktura jak i treść postanowień zawartych w tym dokumencie przypominają normy AS/NZS 4804 i BS 8800. Pomimo rangi przepisów prawnych wytyczne japońskie są przeznaczone do dobrowolnego stosowania przez pracodawców dążących do zwiększenia skuteczności działań w zakresie poprawy warunków pracy w swoich przedsiębiorstwach.
Jeszcze inna sytuacja w zakresie regulowania podejścia do SZ BHP występuje w Niemczech, gdzie wytyczne do ich wdrażania są ustanawiane na poziomie krajów związkowych (landów). Przykładami takich rozwiązań są program ASCA zainicjowany w 1993 r. przez Ministerstwo Hesji ds. Społecznych, Zatrudnienia i Kobiet oraz ustanowione w 1997 r. przez Bawarskie Ministerstwo Pracy, Spraw Społecznych, Rodziny, Kobiet i Zdrowia wytyczne projektowania, wdrażania i integracji SZ BHP w przedsiębiorstwach
Wziąwszy pod uwagę rosnące w różnych krajach świata zainteresowanie opracowaniem i ustanowieniem norm dotyczących SZ BHP Międzynarodowa Organizacja Normalizacyjna ISO rozważała w 1996 r. celowość opracowania takich norm, które byłyby przyjęte w skali międzynarodowej. Jednakże zarząd ISO w lutym 1997 r. zdecydował o tymczasowym niepodejmowaniu przez ISO prac nad normalizacją wymagań dotyczących SZ BHP, podając jako główny powód tej decyzji zbyt duże różnice w rozwiązaniach systemów prawnych w dziedzinie bhp oraz w sposobach i kulturze zarządzania bhp między krajami wysoko rozwiniętymi a rozwijającymi się.
Dostrzegając brak międzynarodowej normy dotyczącej SZ BHP inicjatywę opracowania wytycznych do projektowania i wdrażania SZ BHP podjęła Międzynarodowa Organizacja pracy ILO, która zajmuje się regulowaniem stosunków między pracodawcami, pracobiorcami i rządami państw w skali całego świata. Wytyczne ILO będą uwzględniały w szczególności postanowienia Konwencji ILO nr 155 i 161, a więc będzie można je praktycznie stosować w przedsiębiorstwach tych krajów, które ratyfikowały wymienione dokumenty. Opublikowanie wytycznych ILO przewidziano na rok 2000.
Brak międzynarodowej normy dotyczącej SZ BHP skłonił do działań normalizacyjnych również niektóre prywatne firmy konsultingowe i certyfikujące, działające w skali międzynarodowej i specjalizujące się dotąd w systemach zarządzania jakością i zarządzania środowiskowego. Firmy te, poszukując nowych obszarów do rozszerzenia swojej działalności, opracowały własne dokumenty zawierające specyfikacje SZ BHP, a po ich opublikowaniu zaczęły proponować przedsiębiorstwom odpłatne usługi szkoleniowe oraz certyfikację zgodności wdrożonych w tych przedsiębiorstwach systemów z wymaganiami ich norm. Przykładami takich działań są między innymi dokumenty: ISA 2000 stosowany przez SGS oraz SafetyCert stosowany przez Bureau Veritas. Wymienione dokumenty zawierają koncepcje SZ BHP dostosowane do możliwości ich oceny przez auditorów wymienionych firm i niedostatecznie uwzględniają zarówno międzynarodową jak i polską terminologię stosowaną w dziedzinie bhp.
Innym dokumentem dotyczącym SZ BHP jest norma SA 8000 zawierająca wymagania z zakresu odpowiedzialności przed społeczeństwem (social accountability). Norma ta została opracowana przez prywatną organizację CEPAA (Council on Economic Priorities Accreditation Agency) - specjalnie utworzoną do opracowania tej normy i akredytowania jednostek prowadzących certyfikację przedsiębiorstw na podstawie tzw. „auditów etycznych”. Norma SA 8000 oprócz bardzo ogólnych wymagań dotyczących SZ BHP zawiera wiele wymagań „egzotycznych” z punktu widzenia przepisów polskiego prawa pracy, np. zakaz zatrudniania w przedsiębiorstwie dzieci w wieku poniżej 15 lat, zakaz zmuszania ludzi do pracy wbrew ich woli, wymaganie zapewnienia „podstawowych” warunków higienicznych w toaletach, czy zakaz ograniczania prawa pracowników do swobodnego tworzenia związków zawodowych.
Dostrzegając konieczność ujednolicenia podejścia do SZ BHP w skali międzynarodowej 14 różnych instytucji certyfikujących i normalizacyjnych oraz firm konsultingowych, zarówno prywatnych jak i państwowych, reprezentujących różne kraje i międzynarodowe systemy certyfikacji, utworzyło w 1999 r. konsorcjum pod przewodnictwem BSI (British Standard Institution), którego celem było stworzenie serii międzynarodowych dokumentów normatywnych OHSAS (Occupational Health and Safety Assessment Scheme) zawierających wymagania i wytyczne do SZ BHP. W wyniku tych działań opracowano pierwszy dokument z tej serii - OHSAS 18001:1999.
3. Normalizacja systemów zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy w Polsce
Potrzebę określenia i znormalizowania zasad systemowego zarządzania bhp zaczęto dostrzegać w polskich przedsiębiorstwach począwszy od 1995 r. w związku z upowszechnieniem koncepcji systemowego zarządzania jakością według norm ISO serii 9000 i zarządzania środowiskowego według norm ISO serii 14000. Rozwój tych koncepcji w kierunku integracji systemów zarządzania, upowszechnianie koncepcji TQM (Total Quality Management), a także uzyskiwane za granicą informacje o podejmowanych tam pracach normalizacyjnych w dziedzinie SZ BHP, powodowały inicjowanie prób objęcia sfery bhp zasadami systemowego zarządzania. Próby te napotykały jednak przeszkodę w postaci braku powszechnie akceptowanych w Polsce znormalizowanych wymagań lub wytycznych dotyczących SZ BHP.
Niektóre przedsiębiorstwa, najbardziej zainteresowane wdrożeniem SZ BHP, podjęły odpowiednie działania bez oczekiwania na opracowanie i ustanowienie odpowiedniej normy polskiej lub międzynarodowej.
Państwowa Inspekcja Pracy i inne instytucje działające na rzecz bhp - oczekiwały uporządkowania tego stanu przez opracowanie i ustanowienie odpowiednich polskich norm.
Dostrzegając to zapotrzebowanie Centralny Instytut Ochrony Pracy (CIOP) wystąpił do Polskiego Komitetu Normalizacyjnego (PKN) z wnioskiem o powołanie Normalizacyjnej Komisji Problemowej (NKP) ds. Zarządzania Bezpieczeństwem i Higieną Pracy. Inicjatywa ta uzyskała poparcie ministra pracy i polityki socjalnej. W wyniku uzgodnień i prac przygotowawczych NKP ds. Zarządzania BHP o numerze 276 została powołana w dniu 26 lutego 1998 r. W skład tej Komisji wchodzą przedstawiciele przedsiębiorstw przemysłowych, instytucji państwowych, jednostek badawczo-rozwojowych oraz pracobiorców.
W wyniku działalności NKP nr 276 w dniu 15 lipca 1999 r. ustanowiono pierwszą polską normę PN-N-18001 określającą specyfikacje do systemu zarządzania bhp. Druga norma opracowana przez tę NKP - PN-N-18002 zawiera ogólne wytyczne do oceny ryzyka zawodowego i została ustanowiona przez PKN w dniu 11 stycznia 2000 r. Kolejna norma z tej serii - PN-N-18004 - zawiera wytyczne do praktycznego wdrażania w przedsiębiorstwach systemów zarządzania bhp i jest normą wspierającą wymagania zawarte w normie PN-N-18001.
4. Koncepcja systemowego zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy według normy PN-N-18001
Norma PN-N-18001 zawiera specyfikacje, które mogą być wykorzystane przez różne organizacje do zaprojektowania i wdrożenia SZ BHP z uwzględnieniem przepisów polskiego prawa i innych wymagań dotyczących tej dziedziny. Pojęcie „organizacji” w tej normie ma szerokie znaczenie i obejmuje „spółkę, firmę, przedsiębiorstwo, korporację, organ władzy lub instytucję, albo jakąkolwiek ich część lub kombinację, samodzielną lub nie, publiczną lub prywatną, o własnych zadaniach i administracji”.
Na foliogramie przedstawiono model SZ BHP przyjęty w normie PN-N-18001. Model ten jest oparty na cyklu ciągłego doskonalenia, zwanym też często „cyklem Deminga”, i jest zbliżony do modeli przyjętych w normie brytyjskiej BS 8800, australijsko-nowozelandzkiej AS/NZS 4804 oraz w ISO 14001 dotyczącej systemów zarządzania środowiskowego.
Struktura wymagań zawartych w normie PN-N-18001 jest zbliżona do struktury wymagań w normie ISO 14001. Poniżej przedstawiono określoną w normie PN-N-18001 koncepcję SZ BHP w kolejności wynikającej z przyjętego i przedstawionego wyżej modelu.
SŁOWNICZEK
Awaria - zdarzenie powstałe w wyniku nie kontrolowanego rozwoju sytuacji w czasie eksploatacji materiałów, urządzeń lub instalacji, prowadzące do powstania, natychmiast lub z opóźnieniem, na terenie organizacji lub poza jej terenem, poważnego zagrożenia dla zdrowia ludzkiego i/lub środowiska, takie jak: duża emisja substancji szkodliwych lub niebezpiecznych, pożar, wybuch itp.
Audit systemu zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy - systematyczne i niezależne badanie, mające na celu określenie, czy działania podejmowane w ramach systemu zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy oraz osiągnięte rezultaty odpowiadają planowanym ustaleniom i czy te ustalenia zostały skutecznie wdrożone oraz czy są odpowiednie do realizacji polityki bezpieczeństwa i higieny pracy, a także do osiągnięcia celów organizacji w tym zakresie.
Cel ogólny zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy - cel dotyczący działań w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, wynikający z polityki bezpieczeństwa i higieny pracy, który organizacja ustaliła do osiągnięcia.
Cel szczegółowy zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy - cel wyrażany ilościowo, zawsze gdy jest to możliwe, wynikający z ogólnych celów zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy organizacji, który należy zrealizować, aby osiągnąć cele ogólne.
Ciągłe doskonalenie systemu zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy - proces usprawniania systemu zarządzania w celu osiągnięcia poprawy wszystkich działań związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy zgodnie z określoną polityką bezpieczeństwa i higieny pracy danej organizacji.
Działania korygujące - działania podjęte w celu usunięcia przyczyn istniejącej niezgodności lub innej niepożądanej sytuacji oraz w celu niedopuszczenia do ich ponownego wystąpienia.
Działania zapobiegawcze - działania podjęte w celu usunięcia przyczyn potencjalnej niezgodności lub innej niepożądanej sytuacji oraz w celu niedopuszczenia do ich wystąpienia.
Monitorowanie bezpieczeństwa i higieny pracy - obserwowanie stanu warunków pracy, zachowań pracowników oraz wyników działań podejmowanych w celu poprawy bezpieczeństwa i higieny pracy, obejmujące w szczególności identyfikację zagrożeń, ocenę ryzyka zawodowego oraz analizę przyczyn wypadków przy pracy i chorób zawodowych.
Najwyższe kierownictwo - osoba lub grupa osób stanowiących wewnątrz organizacji przepisy i wymagania oraz kształtujących politykę i wyznaczających cele tej organizacji
Polityka bezpieczeństwa i higieny pracy - deklaracja organizacji dotycząca jej intencji i zasad odnoszących się do ogólnych efektów działalności w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, określająca ramy do działania i ustalania celów organizacji dotyczących zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy.
Przegląd wykonywany przez kierownictwo - przeprowadzana przez najwyższe kierownictwo formalna ocena stanu i adekwatności wdrożonego systemu zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy do polityki i celów bezpieczeństwa i higieny pracy.
System zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy - część ogólnego systemu zarządzania organizacją, która obejmuje strukturę organizacyjną, planowanie, odpowiedzialności, zasady postępowania, procedury, procesy i zasoby potrzebne do opracowania, wdrażania, realizowania, przeglądu i utrzymywania polityki bezpieczeństwa i higieny pracy.
Zagrożenie znaczące - zagrożenie mogące spowodować poważne i nieodwracalne uszkodzenie zdrowia lub śmierć, występujące w szczególności przy wykonywaniu prac szczególnie niebezpiecznych.