Emil Bąk

IV rok politologii, gr. II

Studia europejskie

Działania w stanach nadzwyczajnych w jednostkach samorządu terytorialnego

Stany nadzwyczajne

Konstytucja zwiera przepisy dotyczące stanów nadzwyczajnych, które mogą zostać wprowadzone w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Konstytucja zezwala na wprowadzenia takich stanów nadzwyczajnych, jak stan wojenny, stan wyjątkowy oraz stan klęski żywiołowej. Określone zostają tryb ich wprowadzenia, możliwy czas ich trwania, zasady działania najwyższych władz publicznych w czasie stanu nadzwyczajnego, zakres ewentualnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela. Działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa

Stan wojenny może być wprowadzony przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów w formie rozporządzenia na części albo na całym terytorium państwa, w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium RP lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego prezydent musi przedstawić Sejmowi w ciągu 48 godzin od podpisania. Sejm ma obowiązek niezwłocznie rozpatrzyć owo rozporządzenie, może je również uchylić bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Stan wyjątkowy to także jeden z nadzwyczajnych stanów państwa, którego wprowadzenie powoduje w szczególności ograniczenie określonych praw i swobód obywatelskich. Stan wyjątkowy może wprowadzić prezydent na czas oznaczony, lecz nie dłuższy niż 90 dni, na części albo na całym terytorium Polski, jeśli zagrożone zostało bezpieczeństwo wewnętrzne państwa. Prezydent może przedłużyć ten stan tylko raz (na okres nie dłuższy niż 60 dni) za zgodą Sejmu.

W celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Na podstawie ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej stan ten wprowadzany jest przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia na wniosek właściwego wojewody lub z własnej inicjatywy. Stan klęski żywiołowej może być wprowadzony na obszarze, na którym wystąpiła klęska, a także na obszarze, na którym wystąpiły lub mogą wystąpić skutki jej skutki. Wprowadza się go na czas oznaczony, niezbędny dla zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, nie dłuższy jednak niż 30 dni.

Nowa Ustawa o zarządzaniu kryzysowym z 22 sierpnia 2007

Jednostki samorządu terytorialnego mają nowe obowiązki w związku z obowiązującą od 22 sierpnia 2007 r. ustawą o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. nr 89, poz. 590) nowe obowiązki. Nowe przepisy tworzą system zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń wymagających podjęcia szczególnych działań w sytuacjach, które nie spełniają przesłanek wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych (stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej). Wchodząca w życie ustawa ma za zadanie uzupełnienie obowiązujących przepisów o te, które regulują funkcjonowanie podmiotów w sytuacjach kryzysowych - narastających zagrożeń.

Zastosowanie nowych przepisów będziemy miało miejsce w przypadku różnego rodzaju zdarzeń naturalnych lub awarii technicznych. Wśród nich można wyróżnić zdarzenie związane z działaniem sił natury takich jak wyładowania atmosferyczne czy wstrząsy sejsmologiczne. Zarządzanie kryzysowe może być także wywołane powodziami, suszami, pożarami, masowym występowaniem szkodników, chorób zwierząt lub roślin. Czynności podejmowane przez właściwe organy na podstawie ustawy o zarządzaniu kryzysowym może wywołać także awaria techniczna, czyli gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości. Chodzi np. o: pożary, katastrofy komunikacyjne, budowlane, górnicze, oraz awarie i wypadki technologiczne, w tym także awarie urządzeń infrastruktury. Działania organów administracji publicznej mają więc zapobiegać sytuacjom kryzysowym, a w przypadku ich wystąpienia ich celem jest przywrócić stan sprzed wystąpienia sytuacji kryzysowej.

Sytuacje kryzysowe to stan narastającej destabilizacji, niepewności i napięcia społecznego, stwarzający zagrożenie dla integralności terytorialnej, życia, zdrowia, mienia, dziedzictwa kulturowego, środowiska lub infrastruktury krytycznej. Infrastruktura krytyczna według ustawy to systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia, instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców. Są to np. środki instytucji finansowych (banki), transportu (drogi, kolej, lotniska, porty), ochrony zdrowia (szpitale), do produkcji i dystrybucji żywności, środki telekomunikacji czy środki do produkcji, przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej

System zarządzania kryzysowego będzie obejmował organy administracji rządowej i samorządowej, Siły Zbrojne RP oraz wybrane podmioty sektora prywatnego (właścicieli i posiadaczy tzw. infrastruktury krytycznej.

Planowanie cywilne

Osiągnięciu przez organy administracji publicznej właściwego poziomu przygotowania do działań w sytuacjach kryzysowych służyć ma planowanie cywilne. Planowanie cywilne to całokształt przedsięwzięć organizacyjnych, polegających na opracowywaniu planów reagowania kryzysowego, i programów, mających na celu optymalne wykorzystanie sił i środków w sytuacjach kryzysowych oraz w czasie stanów nadzwyczajnych i w czasie wojny.

Zadania planowania cywilnego to m.in.:

• gromadzenie i przetwarzanie informacji o możliwych użyciach sił i środków w sytuacjach kryzysowych, w czasie stanów nadzwyczajnych i w czasie wojny;

• opracowywanie procedur postępowania na wypadek zagrożeń;

• przygotowywanie planów reagowania kryzysowego.

Powyższe zadania powinny równocześnie uwzględniać możliwości funkcjonowania administracji publicznej oraz odtworzenie infrastruktury lub przywrócenia jej pierwotnego stanu. Ponadto planowanie cywilne powinno zapewniać ludziom warunki przetrwania w sytuacjach kryzysowych, w czasie stanów nadzwyczajnych i wojny.

Centra Zarządzania Kryzysowego

Zadania wojewódzkich, powiatowych i gminnych centrów zarządzania kryzysowego to:

• pełnienie całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informacji na potrzeby zarządzania kryzysowego (w przypadku centrów gminnych jest to zadanie fakultatywne, ze względu na zgłaszane przez przedstawicieli samorządu terytorialnego podczas konsultacji społecznych problemów, jakie mogłyby się pojawić w związku z niewystarczającym zapleczem kadrowym, zwłaszcza w gminach mniejszych. Wiązałoby się to ze wzrostem dodatkowych kosztów funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego na poziomie gminnym),

• współdziałanie z centrami zarządzania kryzysowego organów administracji publicznej,

• współdziałanie z podmiotami prowadzącymi akcje ratownicze i humanitarne.

Zespoły i centra kryzysowe

Zgodnie z ustawą mają powstać wojewódzkie, powiatowe i gminne zespoły zarządzania kryzysowego, które zastąpią odpowiednio centra funkcjonujące w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu tworzenia gminnego zespołu reagowania, powiatowego i wojewódzkiego zespołu reagowania kryzysowego oraz Rządowego Zespołu Koordynacji Kryzysowej i ich funkcjonowania.

Na każdym szczeblu administracji publicznej (starostów, wójtów/burmistrzów/prezydentów miast) powstaną centra zarządzania kryzysowego. Centra te powstaną w ramach jednostek organizacyjnych właściwych w sprawach zarządzania kryzysowego urzędów obsługujących wyżej wymienione organy. Na szczeblu centralnym utworzone zostanie natomiast Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, które będzie państwową jednostką budżetową podległą prezesowi Rady Ministrów.

Obowiązek podjęcia działań w zakresie zarządzania kryzysowego spoczywa na tym organie właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego, który pierwszy otrzymał informację o wystąpieniu zagrożenia. Organ ten niezwłocznie informuje o zaistniałym zdarzeniu organy odpowiednio wyższego i niższego szczebla, przedstawiając jednocześnie swoją ocenę sytuacji oraz informację o zamierzonych działaniach.

Plany reagowania kryzysowego

Na poziomie krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym stworzone mają być plany reagowania kryzysowego. Plan reagowania kryzysowego składa się z planu głównego zawierającego charakterystykę zagrożeń oraz ocenę ryzyka ich wystąpienia, w tym mapy ryzyka i zagrożenia powodziowego oraz charakterystykę sił i środków, jak również stan rezerw państwowych, oraz ocenę możliwości ich wykorzystania. W dalszej kolejności plan główny zawiera analizę funkcjonowania administracji publicznej, jej skuteczności i możliwości wykorzystania w sytuacjach kryzysowych oraz przewidywane warianty działań w sytuacjach kryzysowych wraz ze wskazaniem trybu aktualizacji planu oraz poszczególnych załączników funkcjonalnych. Plan reagowania kryzysowego zawiera także procedury reagowania kryzysowego określające zespół przedsięwzięć na wypadek sytuacji kryzysowych, w czasie stanów nadzwyczajnych i w czasie wojny. Składają się na nie zadania w zakresie monitorowania zagrożeń, bilans i tryb uruchamiania sił i środków niezbędnych do usuwania skutków zagrożeń, oraz uruchamianie działań przewidzianych w planie reagowania kryzysowego oraz zasady współdziałania, a także sposoby ograniczania rozmiarów strat i usuwania skutków zagrożeń. Ostatnim elementem planu reagowania kryzysowego są załączniki funkcjonalne planu głównego określające:

• standardowe procedury operacyjne, opisujące sposoby działania podmiotów realizujących zadania z zakresu zarządzania kryzysowego oraz organizację łączności między tymi podmiotami,

• organizację systemu monitorowania zagrożeń, ostrzegania i alarmowania,

• zasady informowania ludności o zagrożeniach i sposobach postępowania na wypadek zagrożeń,

• organizację ewakuacji z obszarów zagrożonych,

• organizację opieki społecznej i medycznej, z uwzględnieniem planów zabezpieczenia ratownictwa medycznego,

• organizację ochrony przed zagrożeniami radiacyjnymi, biologicznymi i chemicznymi,

• wykaz zawartych umów i porozumień związanych z realizacją zadań zawartych w planie reagowania kryzysowego,

• zasady oraz tryb oceniania i dokumentowania szkód.

Załączniki funkcjonalne planu głównego określające organizację ochrony przed zagrożeniami radiacyjnymi zawierają tylko plany reagowania kryzysowego, tworzone na poziomie krajowym i wojewódzkim. Plany reagowania kryzysowego muszą być korygowane nie rzadziej niż co dwa lata.

Zarządzanie kryzysowe w gminie

Organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do zadań wójta w sprawach zarządzania kryzysowego należy kierowanie działaniami związanymi z monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie gminy oraz realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego. Wśród zadań z planowania cywilnego do obowiązków wójta należy realizacja zaleceń do gminnego planu reagowania kryzysowego oraz opracowywanie i przedkładanie staroście do zatwierdzenia gminnego planu reagowania kryzysowego. Wójt na terenie gmin będzie również właściwy do zarządzania, organizowania i prowadzenia szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu reagowania na potencjalne zagrożenia oraz wykonywania przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania gmin i gmin o statusie miasta.

Wśród kompetencji wójta będzie można również wyróżnić przeciwdziałanie skutkom zdarzeń o charakterze terrorystycznym oraz zadania z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej. Swoje zadania wójt będzie wykonywał przy pomocy komórki organizacyjnej urzędu gminy (miasta) właściwej w sprawach zarządzania kryzysowego. Organem pomocniczym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zarządzaniu kryzysowym jest również gminny zespół zarządzania kryzysowego. Jest on powoływany przez wójta, który określa jego skład, organizację, siedzibę oraz tryb pracy. Zespół ten wykonuje na obszarze gminy zadania przewidziane dla zespołu powiatowego. W skład gminnego zespołu, którego pracami kieruje wójt, burmistrz, prezydent miasta, wchodzą osoby powołane spośród osób zatrudnionych w urzędzie gminy, gminnych jednostkach organizacyjnych lub jednostkach pomocniczych oraz pracownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, skierowani przez do wykonywania zadań w tym zespole na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz przedstawiciele społecznych organizacji ratowniczych.

Zarządzanie kryzysowe w powiecie

Organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na obszarze powiatu jest starosta jako przewodniczący zarządu powiatu. Do zadań starosty w sprawach zarządzania kryzysowego należy kierowanie działaniami związanymi z monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń na terenie powiatu oraz realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego. Starosta ma: opracowywać i przedkładać wojewodzie do zatwierdzenia powiatowy plan reagowania kryzysowego, realizować zalecenia do powiatowego planu reagowania kryzysowego, oraz wydawać organom gminy zalecenia do gminnych planów reagowania kryzysowego. Dodatkowo starosta będzie właściwy do zatwierdzania gminnego planu reagowania kryzysowego. Starosta ma być także odpowiedzialny za zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu reagowania na potencjalne zagrożenia. Do jego kompetencji należy również wykonywanie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania powiatów i miast na prawach powiatu oraz przeciwdziałanie skutkom zdarzeń o charakterze terrorystycznym. Także na staroście spoczywać będzie realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej. Omawiane zadania starosta będzie wykonywał przy pomocy komórki organizacyjnej starostwa powiatowego właściwej w sprawach zarządzania kryzysowego. W wykonywaniu zadań nałożonych na starostę pomocny będzie powiatowy zespół zarządzania kryzysowego. To starosta będzie właściwy do jego powołania oraz określenia jego składu, organizacji, siedziby oraz trybu pracy. Do kompetencji powiatowego zespół zarządzania kryzysowego będzie należało ocenianie występujących i potencjalnych zagrożeń mających wpływ na bezpieczeństwo publiczne i prognozowanie tych zagrożeń oraz przygotowywanie propozycji działań i przedstawianie staroście wniosków dotyczących wykonania, zmiany lub zaniechania działań ujętych w powiatowym planie reagowania kryzysowego. Zespół ten ma być właściwy w sprawach przekazywania do wiadomości publicznej informacji związanych z zagrożeniami. Ma opiniować powiatowe plany reagowania kryzysowego oraz plany ochrony infrastruktury krytycznej.

W skład zespołu powiatowego, którego pracami kieruje starosta, wchodzą osoby powołane spośród pracowników zatrudnionych w starostwie powiatowym, powiatowych jednostkach organizacyjnych lub jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży powiatowych oraz przedstawiciele społecznych organizacji ratowniczych. W skład zespołu powiatowego mogą wchodzić również inne osoby zaproszone przez starostę.

Zgodnie z ustawą mają powstać również powiatowe centra zarządzania kryzysowego. Powiatowe centra zarządzania kryzysowego będą odpowiedzialne za pełnienie całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informacji na potrzeby zarządzania kryzysowego oraz współdziałanie z centrami zarządzania kryzysowego organów administracji publicznej. Centra te mają sprawować nadzór nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania ludności. Zajmują się współpracą z podmiotami realizującymi monitoring środowiska. Powiatowe centra muszą współdziałać z podmiotami prowadzącymi akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne. Muszą one oczywiście dokumentować podejmowane przez siebie działania. Centrum jest odpowiedzialne za zapewnienie stałego dyżuru na potrzeby podwyższania gotowości obronnej państwa oraz pełnienie całodobowego dyżuru lekarza koordynatora ratownictwa medycznego.

Zarządzanie kryzysowe w województwie

Zgodnie z ustawą z 2007 roku organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie województwa jest wojewoda. Wojewoda ma wiele zadań, często wykraczających poza zadania komórki właściwej w sprawach zarządzania kryzysowego, co oznacza, że w ich realizacji muszą brać udział wszystkie wydziały urzędu wojewódzkiego, a także zespolone służby, inspekcje i straże, wojewódzkie zespoły zarządzania kryzysowego (WZZK) wojewódzkie centra zarządzania kryzysowego (WCZK) oraz wydział zarządzania kryzysowego w urzędzie wojewódzkim (WZK) Marszałek województwa uczestniczy w realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego i planowania cywilnego wynikających z jego kompetencji.

Współdziałanie z wojskiem

Jeżeli w sytuacji kryzysowej użycie innych sił i środków jest niemożliwe lub może okazać się niewystarczające, minister obrony narodowej może - o ile inne przepisy nie stanowią inaczej - na wniosek wojewody, przekazać do jego dyspozycji pododdziały lub oddziały wojska, wraz ze skierowaniem ich do wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego. W realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego mogą uczestniczyć oddziały wojska zgodnie z wojewódzkim planem reagowania kryzysowego.

Finansowanie zarządzania

Finansowanie wykonywania zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie gminnym, powiatowym i wojewódzkim planuje się w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw. Na finansowanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jednostki samorządu terytorialnego otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości do 1 proc. bieżących wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Na dofinansowanie zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać także dotacje celowe z budżetu państwa.

Bibliografia:

Tarno J., Samorząd terytorialny w Polsce, Łódź 2004

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. nr 89, poz. 590).

Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. nr 62, poz. 558 ze zm.).