Cele badań porównawczych
Cel teoretyczny – pomoc w klasyfikowaniu, systematyzowaniu i opisie przedmiotu badań;
Cel aksjologiczny – tworzenie typów idealnych;
Cele pragmatyczne – selekcja elementów nadających się do włączenia do własnej konceptualizacji rzeczywistości.
Funkcje badań porównawczych
Funkcja poznawcza - Pozwala to na znajdowanie najlepszych rozwiązań podobnych problemów społecznych, z którymi boryka się administracja w różnych krajach.
Funkcja dydaktyczna - służą dostarczaniu właściwych miar oceny poziomu organizacji i funkcjonowania administracji krajowej i stanowią zachętę do poszukiwania sposobów jej doskonalenia.
Funkcja prawotwórcza - ułatwia ustawodawcy podejmowanie właściwych wyborów
Funkcja interpretacyjna – pozwala układać nowe koncepcje organizacyjnych i proceduralnych na skutek porównywania rozwiązań i praktyki administracji w innych krajach.
Funkcja unifikacyjna - określania zasady, rozwiązań organizacyjnych pozwalających na:
a) tworzenie międzynarodowych norm prawa administracyjnego,
b) zapożyczenia konstrukcji prawnych i organizacyjnych,
c) ujednolicanie praktyki administrowania.
Przyczyny unifikacji systemów administracyjnych:
globalizacja;
Europejska Przestrzeń Administracyjna;
Integracja w ramach Unii Europejskiej i Rady Europy.
Przykładowe typologie systemów prawa
A. David - kryterium „ideologii” obejmujące treści religijne, filozoficzne, polityczne, ekonomiczne i dotyczące struktur społecznych.
a) rodzina germańska,
b) rodzina common law, (te dwie rodziny tworzą tzw. systemy zachodnie),
c) systemy religijno-tradycjonalistyczne,
d) system prawa chińskiego.
B. Zweigert i Kötz - kryterium „stylu prawa”, rodowód i rozwój prawa, metodę myślenia prawniczego, charakterystyczne instytucje prawne, rodzaj i sposób wykorzystania źródeł prawa, uwarunkowania ideologiczne prawa.
Rodziny:
a) romańska - Francja, Włochy, Hiszpania,
b) germańska - Niemcy, Austria,
c) nordycka - kraje skandynawskie,
d) common law - Wielka Brytania, USA, Kanada, Australia, Nowa Zelandia,
e) socjalistyczna (postsocjalistyczna),
f) Dalekiego Wschodu,
g) islamu,
h) hinduska.
Ogólna struktura organizacyjna systemów administracyjnych
Zasada subsydiarności
– władza ma znaczenie pomocnicze, pomaga w sytuacji wymagającej interwencji na szczeblu możliwie najbliższym obywatelom (najczęściej gminach, regionach)
Region
Region –to inaczej obszar badania i narzędzie działania.
Najwyższa jednostka terytorialnej organizacji w państwie, obszar prowadzenia polityki gospodarczej, społecznej i kulturowej przez powołane do tego instytucje regionalne.
Klasyfikacja Regionu
Ze względu na status prawny i zakres zadań instytucji regionalnych:
- region administracyjny - obszar dekoncentracji wybranych funkcji administracji publicznej, wykonywanych przez rządowe instytucje terytorialne.
- region samorządowy - forma decentralizacji administracji państwowej; regiony są jednostkami podziału terytorialnego, w których istnieje samorząd terytorialny.
- region autonomiczny - forma decentralizacji działalności ustawodawczej i administracyjnej państwa, w założeniu nie naruszająca jednolitości państwa.
- region federalny - część składowa państwa federalnego.
Niezależne organy administrujące (agencje)
Instytucje realizujące zadania państwa, luźno powiązane z administracją rządową.
a) agencje sensu stricto - wyodrębnione instytucje, kierowane jednoosobowo przez kierowników podporządkowanych bezpośrednio prezydentowi lub określonemu szefowi departamentu, o określonym, odcinkowym zakresie działania i prawnie określonych kompetencjach;
b) komisje - organy kolegialne, które mają prowadzić studia i analizy oraz formułować zalecenia lub aprobować decyzje podejmowane przez inne organy. Ich członkowie są powoływani na określony czas i mogą być odwołani jedynie z powodów określonych w ustawie powołującej daną komisję;
c) korporacje - instytucje realizujące zadania w sferze organizacyjno-gospodarczej, np. w sferze ubezpieczeń, udzielania pożyczek, dzierżaw;
d) zarządy - instytucje zarządzane kolegialnie przez reprezentację instytucji zaangażowanych w funkcjonowanie danej jednostki lub bezpośrednio zainteresowanych ich działalnością.
Europejska Karta Samorządu Lokalnego
Przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu
Art. 3 par. 1 - Samorząd terytorialny kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.
Art. 4 par. 3 - Odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli.
Art. 8 par. 2 - Kontrola administracyjna może odnosić się do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane i do przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych.
Art. 9. 1. Społeczności lokalne mają prawo, do posiadania własnych zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień.
2. Powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych przez Konstytucję lub przez prawo.
5. Społeczności lokalnych, finansowo słabszych, są objęte procedur ą wyrównawczą lub działań równoważących, korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków.
7. Subwencje nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów.
Europejska Karta Samorządu Regionalnego
5 czerwca 1997 r. w Strasburgu.
Artykuł 3 - Zasada
Oznacza prawo i zdolność największych terytorialnych jednostek władzy do zarządzania na własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców zasadniczą częścią spraw publicznych, zgodnie z zasadą subsydiarności.
Artykuł 2 - Podstawa samorządu regionalnego
1. Zasada samorządności regionalnej powinna być uznana w konstytucji w możliwie najszerszym zakresie.
2. Zakres samorządności regionalnej powinien być określony tylko przez konstytucję, statuty regionów lub przepisy prawa wewnętrznego lub międzynarodowego.
3. Przepisy ustawowe, określające zakres samorządu regionalnego, powinny w miarę możliwości zapewniać regionom ochronę ich samorządności, wynikającą z procedur lub warunków ich wprowadzania.
Artykuł 4 - kompetencje własne
1. Kompetencje regionów powinny być uznane lub określone przez konstytucję.
2. Kompetencje własne regionów nie mogą być zmieniane lub ograniczane w jakikolwiek sposób.
3. Regiony winny mieć uprawnienia do decydowania i administrowania w dziedzinach objętych ich własnymi kompetencjami.
4. Pożądane jest, żeby w granicach prawa wcielanie w życie na szczeblu regionalnym zadań, które należą do kompetencji rządu, było przypisane organom regionalnym. Regiony powinny być w tym celu zaopatrzone w niezbędne środki.
Artykuł 5 - Kompetencje delegowane
1. Kompetencje, w granicach prawa, mogą być delegowane do regionów przez inne szczeble władzy.
2. Delegowanie kompetencji, w rozsądnym zakresie, winno być wyraźnie zdefiniowane a środki finansowe odpowiednio przewidziane w aktach delegujących.
3. Organy odpowiedzialne powinny mieć swobodę działania i dopasowania do specyfiki regionu i ich mieszkańców w dążeniu do realizacji zadań
Artykuł 11- Zasada samoorganizacji regionalnej
Regiony winny mieć prawo, do ustanawiania i uzupełniania swoich statutów z poszanowaniem konstytucji i przepisów.
Artykuł 13 - Administracja regionalna
1. Regiony powinny mieć swoje własne fundusze, swój własny system administracji, organy takie, jakie im są potrzebne, i własny personel.
2. Regiony mogą swobodnie określać wewnętrzne struktury swojego systemu administracyjnego i swoich organów.
3. Regiony mogą określać warunki zatrudnienia swojego personelu w granicach generalnych zasad, które mogą być ustanowione w tej sprawie przez władze centralne lub federalne.
Artykuł 12 - Organy regionu
1. Regiony powinny mieć zgromadzenia przedstawicieli i organy wykonawcze, bez uszczerbku dla różnorodnych form uczestnictwa obywateli w podejmowaniu decyzji.
2. Zgromadzenie powinno być wybrane w wolnych, bezpośrednich, równych i powszechnych wyborach w głosowaniu tajnym.
3. Organ wykonawczy, z wyjątkiem przypadku, gdy jest bezpośrednio wybierany przez ludność, powinien odpowiadać za swoją działalność wobec zgromadzenia zgodnie z warunkami i procedurami ustanowionymi przez prawo wewnętrzne każdego państwa podpisującego niniejszą Kartę.
4. Warunki urzędowania wybranych przedstawicieli regionalnych powinny umożliwiać im swobodne wykonywanie funkcji, szczególnie przez zapewnienie odpowiedniego wynagrodzenia.
5. Członkowie zgromadzenia przedstawicieli lub organu wykonawczego nie mogą być poddani działaniom ze strony władz centralnych, które mogłyby ograniczać swobodne wykonywanie ich funkcji, z wyjątkiem przypadków związanych z postępowaniem sądowym.
Struktura rządu
1. Model anglosaski - wszystkie osoby ponoszące solidarnie odpowiedzialność polityczną za działania rządu
2. Model kontynentalny (francuski) - w skład rządu wchodzą wszyscy kierownicy resortów i centralnych agencji administracyjnych , nie ma wyodrębnionego prezydium lub kolegium skupiającego w swym ręku realną władzę.
3. Model szwedzki - wszyscy ministrowie tworzą rząd. Ministrowie pełnią role polityków, role administratorów pełnią dyrektorzy generalni urzędów centralnych, powoływani i odwoływani przez rząd.
Modele sądowej kontroli administracji w krajach należących do Unii Europejskiej
Model I – administrację kontrolują sądy administracyjne wykonujące równocześnie funkcje jurysdykcyjne i opiniodawcze (Francja). Sąd zajmujący naczelną pozycję w tego rodzaju systemie sądów administracyjnych nosi nazwę rady stanu.
Model II – sądowa kontrola administracji jest sprawowana przez sądy administracyjne zaliczane do władzy sądowniczej, ale równocześnie autonomicznej wobec sądów powszechnych. Sądy te nie wykonują funkcji konsultatywnych wobec administracji publicznej. (Niemcy, Polska).
Model III – zadanie sądowej kontroli administracji jest powierzone sądom powszechnym. Wyodrębnienia się również organizacyjne sądy kontrolujących administrację. Wyodrębnienie to może polegać zarówno na funkcjonowaniu wydziałów (izb) administracyjnych w sądach powszechnych, jak i na tworzeniu samodzielnych sądów administracyjnych bądź jako sądów niższej instancji, bądź jako sądów ostatniej instancji. Rozwiązania tego rodzaju funkcjonują wśród „starych” państw Unii w: Wlk. Brytanii, Hiszpanii.
Francja
22 regiony oraz 5 regionów zamorskich;
96 departamentów i 5 departamentów zamorskich;
gminy 36,570 gmin w 2009r.
Jednostki terytorialne o charakterze pomocniczym:
Paryż – równocześnie gminy i departamentu. jest podzielony na 20 dzielnic
Francja – system prezydencki
Władza wykonawcza podzielona między Prezydenta Republiki, Premiera i ministrów.
Funkcje Prezydenta:
a) strażnika przestrzegania konstytucji,
b) arbitra pomiędzy władzami publicznymi,
c) gwaranta niepodległości.
Prezydent, wybierany przez wszystkich obywateli na 5-letnią kadencję ma prawo powoływania i odwoływania premiera, który również jest wybierany przez Zgromadzenie Narodowe.
Prezydent odpowiada za politykę międzynarodową, jest formalnym głównym dowódcą wojska i ma prawo wydawać dekrety oraz kontrasygnować ustawy.
Rząd
zgodnie z konstytucją dysponuje administracją i siłami zbrojnymi oraz ponosi odpowiedzialność przed parlamentem.
Premier
●kieruje działalnością rządu,
●zapewnia wykonanie ustaw,
●jest odpowiedzialny za obronę narodową,
●wydaje akty normatywne oraz mianuje na niektóre stanowiska cywilne i wojskowe.
Organy wykonujące administrację rządową w terenie
Prefekt - reprezentant Republiki w departamencie, przedstawiciele Premiera i każdego z ministrów.
Prefekt regionu - do jego zadań należy pobudzanie i koordynowanie działalności prefektów w departamentach należących do regionu, w sferze rozwoju gospodarczego i społecznego oraz zagospodarowania przestrzennego.
Mer - organ wykonawczy gminy, wykonuje funkcje zlecone z zakresu administracji rządowej.
Ustrój gminy
Zasada personalizacji władzy – jednoosobowy organ wykonawczy wybierany na mera przez radę gminy. Liczba zastępców mera nie może przewyższać 30% składu rady, zakres ich obowiązków ustala mer.
Rada gminy jest wybierana na 6 lat, radni wybierają ze swego grona mera, który przewodniczy obradom rady. Rada pełni w istocie rzeczy funkcje doradcze wobec mera.
Mer jest organem wykonawczym gminy, ale równocześnie reprezentuje Państwo w gminie.
Podstawowe zadania gmin
sprawy urbanistyczne (gospodarka przestrzenna i prawo budowlane),
szkolnictwo podstawowe (budowa i zarządzanie szkołami podstawowymi),
drogi, obiekty sportowe i kulturalne.
Mer jako organ gminy zajmuje się następującymi sprawami:
● przewodniczy radzie,
● jest organem wykonawczym rady gminy – przygotowuje projekty uchwał rady i wykonuje je. Mer nie może zawierać umów bez autoryzowania ich przez radę.
Mer i jego zastępcy nie mogą być odwołani przez radę, istnieje możliwość zawieszenia ich na okres nie dłuższy, niż miesiąc.
Mer jako organ administracji rządowej
Mer wykonując funkcje administracji rządowej jest poddany nadzorowi prefekta który posiada prawo wydawania poleceń służbowych.
Mer jako przedstawiciel państwa zajmuje się:
● Sprawy administracyjne – ogłaszanie i wykonywanie ustaw, zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, współpraca z różnymi służbami państwowymi, uwierzytelnianie podpisów
● Sprawy z zakresu wymiaru sprawiedliwości – organ policji sądowej, urzędnik stanu cywilnego (udziela ślubów oraz prowadzi akta stanu cywilnego). W zakresie tych spraw mer jest poddany nadzorowi nie prefekta, ale prokuratora.
Formy prawnoorganizacyjne współdziałania gmin:
14 wspólnot miejskich
158 wspólnot aglomeracyjnych
2380 wspólnot gmin
6 syndykatów nowych aglomeracji
Departament
Organem przedstawicielskim jest rada generalna, składająca się z radnych wybieranych w wyborach bezpośrednich na 6-letnią kadencję. Co 3 lata ulega odnowieniu ½ składu rady. Organem wykonawczym jest stała komisja składająca się z przewodniczącego rady
Podstawowe zadania departamentu:
działania socjalne: pomoc społeczna, zasiłki dla bezrobotnych, ochrona dzieci, pomoc niepełnosprawnym, sprawy sanitarne;
drogi departamentalne, transport i transport szkolny;
edukacja;
kultura, muzea;
rozwój lokalny.
Region
Rada Regionalna wybierana na 6 lat w wyborach powszechnych bezpośrednich.
Podstawowe zadanie samorządu regionalnego
to utrzymywanie liceów,
szkolnictwo wyższe i badania,
szkolnictwo zawodowe,
rozwój gospodarczy,
planowanie przestrzenne oraz zagadnienia infrastruktury.
Zarządzanie wielkimi miastami – Francja
Obecny ustrój Paryża, Marsylii i Lyonu Gminy te są podzielone odpowiednio na 20, 16 i 9 dzielnic. Rady mogą funkcjonować w dzielnicy lub w grupie dzielnic – utworzono 20 rad w Paryżu, 6, a następnie 8 rad w Marsylii i 9 rad w Lyonie. W skład rad wchodzą w jednej trzeciej radni miejscy i w dwóch trzecich radni dzielnicy/dzielnic.
Uprawnienia – rady mogą m.in.: zadawać pytania na piśmie merowi dotyczące wszelkich spraw interesujących dzielnicę; wypowiadać się na temat wszelkich projektów dotyczących dzielnicy; opiniować projekty podziału subwencji miejskich między dzielnice; opiniować rozstrzygnięcia planistyczne dotyczące dzielnicy; z upoważnienia rady miasta zarządzać obiektami lokalnymi, np. przedszkolami, terenami zieleni itp.
Reżim finansowy – dochody i wydatki dzielnic stanowią część budżetu miasta – globalne kwoty dochodów i wydatków są ujawniane w budżecie miasta. Wydatki inwestycyjne są uchwalane przez radę miasta po uzyskaniu opinii komisji złożonej z mera miasta oraz merów dzielnic. Rady dzielnic otrzymują dotację ogólną na funkcjonowanie oraz dotację na pokrycie wydatków związanych z zarządzaniem instytucjami powierzonymi dzielnicy.
Funkcjonowanie – uchwały rad dzielnic są przekazywane prefektowi za pośrednictwem mera miasta. Mer jest zobowiązany przekazać uchwałę prefektowi, może jednak wnieść skargę do sądu zarzucając radzie dzielnicy przekroczenie uprawnień. Mer dzielnicy jest wybierany przez radę dzielnicy spośród jej członków. Nie można łączyć tej funkcji z funkcją mera miasta. Zastępcy mera w liczbie nie przekraczającej 30% członków rady dzielnicy są również wybierani przez radę spośród jej członków. Co najmniej jeden z zastępców mera dzielnicy musi być radnym miejskim.
Mer dzielnicy wykonuje funkcje z zakresu administracji rządowej (sprawy stanu cywilnego, obrona narodowa, listy wyborcze). Ponadto przedstawia opinię w sprawie pozwoleń na wykorzystanie gruntów, wywłaszczeń oraz zajęcia nieruchomości na terenie dzielnicy, rozstrzyga o przydziale połowy mieszkań komunalnych położonych w dzielnicy (drugą połową mieszkań dysponuje mer miasta).
Mer i jego zastępcy są urzędnikami służby cywilnej w dzielnicy. Mer przewodniczy radzie dzielnicy. Może także wykonywać zadania w imieniu mera miasta.
Wielka Brytania
Wielka Brytania składa się z czterech części składowych:
Anglia (królestwo):
9 regionów, 45 hrabstw (w tym 6 hrabstw metropolitalnych);
Szkocja (królestwo):
12 regionów, 32 jednostki administracyjne (zwane hrabstwami);
Walia (księstwo):
3 miasta, 9 hrabstw, 10 hrabstw miejskich;
Irlandia Północna (prowincja):
26 dystryktów.
Korona jest symbolem władzy państwowej .Uosobieniem Korony jest monarcha, jednak realną władzę wykonawczą posiada premier.
Funkcje Monarchy
● Jest on częścią Parlamentu
● głową państwa
● głową Kościoła
● głową sądownictwa
● głową władzy wykonawczej
Do zadań Króla należy:
reprezentowanie państwa w czasie uroczystości publicznych;
doradzanie,
zachęcanie i ostrzeganie - monarcha ma dostęp do wszystkich dokumentów rządowych i regularnie komunikuje się z premierem.
Monarcha podpisuje:
ustawy Parlamentu,
nominacje na stanowiska ministrów, ambasadorów, biskupów, sędziów itp.
proklamacje królewskie (Royal Proclamations),
ratyfikować traktaty międzynarodowe,
wydawać karty królewskie (Royal charters).
Rząd składa się z premiera i ministrów powoływanych przez Królową na wniosek premiera.
Premier jest głową rządu i przewodniczy posiedzeniom gabinetu. Doradza monarsze, koordynuje pracę poszczególnych ministerstw i departamentów.
Gabinet centrum rządu – mała grupa najważniejszych ministrów wskazanych przez premiera. określanie podstawowych kierunków polityki państwa, sprawowanie zwierzchniej kontroli nad administracją oraz kontrolowanie i integrowanie polityki rządu pod nadzorem parlamentu., ich obrady są tajne
Znacząca część zadań gabinetu jest realizowana poprzez komitety. Dokonują wstępnej analizy i oceny spraw stawianych pod obrady gabinetu.
Ministrowie
Zróżnicowana pozycja prawna ministrów, są oni zhierarchizowani i ich wpływ na podejmowane decyzje jest zróżnicowany.
Kategorie ministrów:
sekretarz stanu – kieruje departamentem (ministerstwem), członek Gabinetu;
ministrowie młodsi w departamentach;
ministrowie bez teki.
Anglia
System mieszany: trzystopniowy lub dwustopniowy.
Regiony
9 regionów, w tym Londyn;
Regiony (poza Londynem):
Hrabstwa metropolitarne (6 hrabstw),
Hrabstwa niemetropolitarne (28 hrabstw); podzielone na dystrykty (201 dystryktów).
Na części terytorium Anglii istnieją parafie.
Samorząd jest objęty działaniem zasady ultra vires, która zezwala na wykonywanie różnorodnych zadań wymaganych lub wskazywanych przez ustawy i zgodnych z zezwalającym im prawem.
Dwojakiego rodzaju organizacja władz lokalnych.
● Dwustopniowa – rada hrabstwa odpowiedzialna za usługi takie, jak edukacja, gospodarka śmieciami i strategiczne planowanie; rada okręgu odpowiedzialna za: mieszkalnictwo, gospodarka śmieciami oraz planowanie lokalne; rady wybierane w wyborach.
●Jednostopniowa – w latach 90-tych pojawiła się tendencja do tworzenia jednolitych organów władzy lokalnej, t.j. organów wspólnych dla hrabstwa i okręgu.
Podział zadań między samorządy w Anglii
Samorządy wykonują wiele funkcji w różnych dziedzinach, wynikających z przepisów ustaw dotyczących danej dziedziny. Zadania samorządu można podzielić na dwie grupy:
świadczenie usług, np. transport, biblioteki, oraz
funkcje reglamentacyjne, np. gospodarka przestrzenna.
Do rad hrabstw należą sprawy:
szkolnictwa, strategicznego planowania przestrzennego, autostrad i dróg, policji, ochrony konsumenta, pomocy społecznej, parków, utylizacji odpadków.
Do rad dystryktów należą sprawy: mieszkalnictwa, zdrowia publicznego, opieki nad bezdomnymi, transportu miejskiego oraz utrzymanie dróg miejskich, utylizacji odpadów, kontroli wykorzystania przestrzeni. Niektóre uprawnienia rad dystryktów są dzielone z radami hrabstw, to jest sprawy utrzymania obiektów sportowych i kulturalnych.
W Anglii rady (organy przedstawicielskie) istnieją w hrabstwie oraz dystrykcie. Rada okręgu jest wybierana na 4 lata i liczy od 30 do 60 członków.
Radni co roku wybierają przewodniczącego rady, nosi on tytuł mayor lub lord
Aparat wykonawczy
Radni są odpowiedzialni za powoływanie urzędników, którym przekazują zadania do wykonania oraz nadzorują ich prace.
Podział na departamenty w urzędzie wykonawczym odpowiada podziałowi rady na komisje. Zwierzchnikiem urzędników jest Szef Urzędu.
Zarządzanie wielkimi miastami – Londyn
Wprowadził Radę Wielkiego Londynu oraz 32 rady dzielnic
Bezpośrednio wybierany burmistrza (mayor) oraz oddzielnie wybieranej Rady Londynu , składającej się z 25 członków. Wybory burmistrza oraz radnych odbywają się co 4 lata.
Zadania:
promowanie rozwoju gospodarczego i społecznego oraz poprawa stanu środowiska naturalnego.
(W tym celu burmistrz może podejmować wszelkie działania, jakie uzna za stosowne, z wyłączeniem jednak działań w sferze mieszkalnictwa, edukacji, usług socjalnych oraz służby zdrowia, bowiem sprawy te są zastrzeżone do właściwości dzielnic lub innych instytucji publicznych.)
Władze Londynu mogą zatem podejmować działania przede wszystkim w sferze:
strategii transportu, rozwoju, odpadków komunalnych, czystości powietrza, ograniczania hałasu oraz kultury. W tych sprawach burmistrz po konsultacjach ma opracowywać i realizować strategie. Rada ma za zadanie nadzorować działania burmistrza oraz autoryzować wydatki.
Republika Federalna Niemiec
●16 landów we większych landach są okręgi - najwięcej jest w l. Bayern – 7
●powiaty - od 2011r. istnieje w Niemczech 295 powiatów oraz 107 miast wyłączonych z powiatów.
Powiatem o największej powierzchni jest Brandenburg. Powiatów nie tworzy się w landach-miastach.
Landy mogą nadawać status miasta wyłączonego z powiatów miastom o mniejszej liczbie ludności.
●gminy - gminy są jednostkami stopnia podstawowego. W Niemczech istnieje 11.448 gmin, w tym 2.068 miast. Mniejsze gminy są zrzeszone w ramach gminy zbiorowej
Duże miasta np: Berlin są podzielone na dzielnice
Niemcy jako państwo federalne – podział administracji na administrację federalną i administracje landów.
kanclerza - szefa rządu.
System kanclerski
● Kanclerz określa strukturę organizacyjną rządu ustalając liczbę resortów i zakres ich działania. Ministrowie kierują samodzielnie swymi resortami działając w ramach wytycznych kanclerza. Spory między ministrami w sprawach budżetowych rozstrzyga gabinet.
● Kanclerz ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem. Ministrowie są mianowani i odwoływani przez prezydenta. Bundestag może wyrazić wotum nieufności
Prezydent RFN
Wybierany przez Zgromadzenie Narodowe na pięcioletnią kadencję,
Spełnia funkcje głowy państwa czyli pełni funkcje
● reprezentacyjne,
●mianuje ambasadorów,
●przyjmuje listy uwierzytelniające,
●mianuje na określone stanowiska państwowe,
●bierze udział w powoływaniu kanclerza i pozostałych członków rządu federalnego, nadaje odznaczenia i stosuje prawo łaski. Większość aktów prawnych prezydenta wymaga kontrasygnaty kanclerza lub ministra federalnego.
Bundesrat składa się z reprezentacji rządów (3 do 6 delegatów) poszczególnych krajów związkowych Ustawy uchwalone przez Bundestag muszą być zaakceptowane przez Bundesrat. Czuwa nad nadzorowaniem administracji krajowych - wyraża zgodę na rozporządzenia wykonawcze rządu lub ministra federalnego dotyczące spraw administracji federalnej realizowanych przez administracje krajowe.
Landy
Posiadają kompetencję do uchwalania ustaw dotyczących samorządu lokalnego. Powiaty stanowią jednocześnie związki gmin oraz korporacje terytorialne. Powiaty stanowią uzupełnienie zadań gminnych i sprawują nad gminami nadzór
Trzy typy ustroju gmin:
. Dualistyczny model „rada – burmistrz” pod jednym zwierzchnictwem
Model wiodący. Burmistrz, wybierany w wyborach bezpośrednich, jest szefem administracji gminnej oraz przewodniczy radzie. Kompetencje są podzielone między radę i burmistrza
Dualistyczny model „rada – burmistrz” pod dwoma zwierzchnictwami
Burmistrz, wybierany w wyborach bezpośrednich, jest szefem administracji gminnej, a radzie przewodniczy jeden z radnych;
Niewłaściwy model magistracki
Radą kieruje jeden z radnych, a administracją gminną magistrat, którego przewodniczącym jest burmistrz wybierany w wyborach bezpośrednich. Członkowie magistratu nie mogą być radnymi. Burmistrz posiada własne kompetencje, odrębne od kompetencji magistratu, między innymi ma prawo wydawania przepisów porządkowych.
Ustrój powiatu
Rada powiatu – organ stanowiący, radni wybierani na 5.letnią kadencję (w Bawarii na 6 lat).
Landrat – organ wykonawczy
Urząd Forma zbiorowego wykonywania administracji przez małe gminy (w niektórych landach). Większe gminy nie są włączone do Urzędu
Zarządzanie wielkimi miastami – Niemcy (Berlin)
Organem stanowiącym dla miasta oraz kraju związkowego jest Izba Reprezentantów, obecnie 141 osób.
Organem wykonawczym jest Senat, który składa się z Zarządzającego Burmistrza oraz do ośmiu senatorów zajmujących stanowiska ministerialne
Burmistrz jest równocześnie organem wykonawczym miasta oraz premierem rządu kraju związkowego.
Dzielnice
Sprawami dzielnicy zarządza Rada Dzielnicy składająca się z 5 radców oraz burmistrza dzielnicy wybieranych przez zgromadzenie dzielnicy. Burmistrzowie dzielnic tworzą pod przewodnictwem Zarządzającego Burmistrza Radę burmistrzów – organ doradczy Senatu.
Austria - podział terytorialny
Austria jest federacją.
9 krajów związkowych
85 powiatów
Ok. 2,360 gmin oraz 14 miast wyłączonych z powiatów.
Modele sądowej kontroli administracji w krajach należących do Unii Europejskiej
Model I – administrację kontrolują sądy administracyjne wykonujące równocześnie funkcje jurysdykcyjne i opiniodawcze (Francja). Sąd zajmujący naczelną pozycję w tego rodzaju systemie sądów administracyjnych nosi nazwę rady stanu.
Model II – sądowa kontrola administracji jest sprawowana przez sądy administracyjne zaliczane do władzy sądowniczej, ale równocześnie autonomicznej wobec sądów powszechnych. Sądy te nie wykonują funkcji konsultatywnych wobec administracji publicznej. (Niemcy, Polska).
Model III – zadanie sądowej kontroli administracji jest powierzone sądom powszechnym. Wyodrębnienia się również organizacyjne sądy kontrolujących administrację. Wyodrębnienie to może polegać zarówno na funkcjonowaniu wydziałów (izb) administracyjnych w sądach powszechnych, jak i na tworzeniu samodzielnych sądów administracyjnych bądź jako sądów niższej instancji, bądź jako sądów ostatniej instancji. Rozwiązania tego rodzaju funkcjonują wśród „starych” państw Unii w: Wlk. Brytanii, Hiszpanii.
Modele sądowej kontroli administracji
Anglia
Jednostce przysługują dwojakiego rodzaju środki ochrony prawnej:
zwykłe – wynikające z common law, oraz
specjalne – "prerogative orders”.
Wymagania proceduralne wszczęcia procedury judicial review:
Wniosek o udzielenie ochrony prawnej (application for judicial review) jest dopuszczalny po uzyskaniu zgody the High Court. Zgody można odmówić w następujących przypadkach:
Wniosek musi być złożony bez zbędnej zwłoki (max. 3 miesiące) od dnia naruszenia prawa.
Wnioskodawca musi mieć wystarczający interes w sprawie (posiadać tzw. locus standi lub standing).
Wniosek musi dotyczyć sprawy z zakresu prawa publicznego.
Pewne sfery działalności rządu pozostają poza zakresem sądowej kontroli ze względu na: charakter w wysokim stopniu polityczny i należące do Parlamentu brak doświadczenia i efektywności działania sędziów brak obiektywnych standardów potrzebę zaufania egzekutywie w razie potrzeby istnienie innych środków prawnych obawy o obniżenie efektywności rządu.
Podstawy udzielenia ochrony prawnej:
Naruszenie prawa (Illegality)
Nieracjonalność (Irrationality, Unreasonableness)
Naruszenie procedury (Procedural impropriety).
Naruszenie prawa
Decyzja podjęta przez niewłaściwą osobę (unlawful sub-delegation);
Błąd co do prawa lub błąd co do faktu;
Wykorzystanie władzy w innym celu, niż przewidziany przez prawo;
Zignorowanie istotnych okoliczności lub wzięcie pod uwagę okoliczności nieistotnych (o ile wywarło to wpływ na decyzję);
Niewłaściwe wykorzystanie uprawnień dyskrecjonalnych.
Naruszenie procedury (Procedural impropriety)
W toku podejmowania decyzji naruszono procedury wynikające z ustaw albo nie przestrzegano zasad naturalnej sprawiedliwości.
Procedury ustawowe mogą mieć charakter obligatoryjny albo instrukcyjny.
Zasady naturalnej sprawiedliwości:
bezstronność;
Prawo do uczciwego wysłuchania;
Angielskie prawo administracyjne nie kreuje ogólnego obowiązku uzasadniania rozstrzygnięć. Taki obowiązek może wynikać z ustaw albo z orzecznictwa sądów.
Rodzaje sposobów udzielenia ochrony prawnej przez sąd administracyjny:
Quashing order – unieważnienie aktu administracji;
Prohibiting order – zakaz;
Mandatory order – nakaz;
Declaration – deklaracja;
Injunction – nakaz wykonania obowiązku przez administrację;
Damages – odszkodowanie.
Niemcy
Konstytucja Republiki Federalnej Niemiec z 1949 r. stwierdza w art. 19 ust. 4, że każdemu przysługuje prawo do drogi sądowej w przypadku naruszenia przez władzę publiczną przysługującego mu prawa. Sądem właściwym do rozpatrzenia skargi jest sąd powszechny, chyba że przepisy szczególne przewidują właściwość innych sądów. Przepis ten nie gwarantując istnienia sądownictwa administracyjnego zezwala na utworzenie sądów administracyjnych w takim kształcie i o takim zakresie właściwości, jaki zostanie uznany za stosowny przez ustawodawcę zwykłego.
Sądy administracyjne posiadają jurysdykcję w sprawach dotyczących kwestii prawa publicznego, to jest w sprawach dotyczących wykonywania specyficznych uprawnień przez władze publiczne. Przyjmuje się, że określenie właściwości sądów administracyjnych przy pomocy klauzuli enumeratywnej byłoby niewłaściwe i niezgodne z art. 19 ust. 4 Konstytucji.
Niemcy - system skarg
a) skarga o unieważnienie (Anfechtungsklage) - celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego naruszającego publiczne prawa podmiotowe skarżącego będącego adresatem aktu lub naruszającego normę chroniącą prawa osoby trzeciej – wnoszącego skargę do sądu administracyjnego.
b) skarga o zobowiązanie do wydania aktu administracyjnego (Verpflichtungsklage) – skarżący domaga się wydania przez administrację aktu administracyjnego korzystnego dla strony. Skarga jest skierowana przeciwko aktowi odmawiającemu żądaniu strony.
c) skarga o stwierdzenie stosunku prawnego (Feststellungsklage) - jeżeli strona nie domaga się ani stwierdzenia nieważności, ani wydania aktu, to może wystąpić o wydanie orzeczenia deklaratoryjnego stwierdzającego istnienie lub nieistnienie stosunku prawnego albo nieistnienie indywidualnego aktu administracyjnego. Skarga ta może być wniesiona jedynie w sytuacji, gdy brak innych środków zaskarżenia.
d) skarga o wydanie nakazu (Unterlassungsklage) skierowanego przeciwko prostym działaniom administracji oraz o wydanie zarządzenia nakazującego administracji podjęcie określonych działań, nie polegających na wydaniu indywidualnego aktu administracyjnego (Leistungsklage).
e) skarga o zawieszenie wykonania aktu administracyjnego oraz o uchylenie zawieszenia wykonania takiego aktu (Aussetzung der Vollziehung / Anordnung der Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts).
Niemcy – środki zaskarżenia
Odwołanie
Prawo wniesienia odwołania (Berufung) służy uczestnikom postępowania od wyroków końcowych i częściowych oraz od wyroków bez rozstrzygnięcia sprawy. Odwołanie można wnieść od wyroku sądu administracyjnego, a od wyroku wyższego sądu administracyjnego jedynie wtedy, gdy sąd ten orzekał w pierwszej instancji. Odwołanie służy pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia, tj. dotyczy zasadności i legalności orzeczenia.
Odwołanie musi zawierać konkretny wniosek oraz fakty i środki uzasadniające odwołanie oraz musi być wniesione w terminie miesiąca od doręczenia stronie orzeczenia. Wyższy sąd administracyjny rozpatruje sprawę w granicach odwołania, biorąc pod uwagę nowe fakty i dowody. Może on albo zmienić wyrok sądu administracyjnego, albo uchylić go i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
Rewizja
Od orzeczeń wyższych sądów administracyjnych przysługuje rewizja, rozpatrywana przez Federalny Sąd Administracyjny. Możność wniesienia rewizji musi być wskazana w wyroku wyższego sądu administracyjnego o dopuszczalności rewizji. Rewizję należy dopuścić w trzech wypadkach:
a) spór prawny ma zasadnicze znaczenie,
b) istota rozstrzygnięcia zawartego w wyroku odbiega od rozstrzygnięć Federalnego Sądu Administracyjnego,
c) wady postępowania sądowoadministracyjnego mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.
Nie bada się dopuszczalności rewizji w następujących przypadkach:
a) skład orzekający nie był zgodny z przepisami,
b) w orzekaniu brał udział sędzia wyłączony od orzekania w danej sprawie z mocy prawa lub skutecznie wyłączony na wniosek strony z powodu podejrzenia o stronniczość,
c) uczestnik postępowania nie był reprezentowany w postępowaniu w sposób zgodny z prawem,
d) wyrok został wydany po rozprawie, w toku której naruszono przepisy o jawności postępowania, a orzeczenie nie zostało uzasadnione.
Rewizja może być oparta na następujących podstawach:
a) naruszenia prawa federalnego – w przypadku odmówienia skarżącemu prawa wysłuchania oraz w wymienionych wyżej przypadkach dopuszczalności rewizji,
b) naruszenia ustawy o postępowaniu administracyjnym kraju – pod warunkiem, że naruszony przepis był tożsamy z przepisem ustawy federalnej.
Federalny Sąd Administracyjny uwzględniając rewizję może albo rozstrzygnąć sprawę, albo uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
Strona może wnieść tzw. rewizję z pominięciem instancji odwoławczej (Sprungrevision), przysługującą od wyroku sądu administracyjnego do Federalnego Sądu Administracyjnego. Strona przeciwna musi wyrazić zgodę na wniesienie tego rodzaju rewizji. Jeżeli sąd administracyjny nie wyrazi zgody na wniesienie rewizji, to wniosek skarżącego jest traktowany jako odwołanie.
Australia
Dziewiętnastowieczne sądownictwo administracyjne w Austrii zostało zorganizowane na zasadach monopolizacji, jednoszczeblowości i uniwersalności. Trybunał Administracyjny (Verwaltungsgerichtshof) z siedzibą w Wiedniu, działający na podstawie ustawy z 22 X 1875 r. o Trybunale Administracyjnym, był jedynym sądem administracyjnym dla całego państwa (z wyłączeniem Węgier) i rozpatrywał skargi na wszelkiego rodzaju działania administracji o charakterze władczym. Podstawową funkcją Trybunału Administracyjnego była ochrona publicznych praw podmiotowych jednostek.
Obecnie sąd ten składa się z prezydenta, wiceprezydenta, 12 prezydentów Senatu oraz 63 radców, z których co najmniej jedna trzecia (w przeszłości – jedna czwarta) musi mieć kwalifikacje sędziowskie. Pozostali radcowie wywodzą się z administracji ogólnej federacji i landów, a także z administracji finansów oraz z adwokatury. Radcowie są sędziami zawodowymi, swój urząd sprawują w sposób niezależny, są podporządkowani wyłącznie ustawie. Ich status prawny jest taki sam, jak sędziów Sądu Najwyższego.
Trybunał Administracyjny pozostaje poza systemem sądów powszechnych. Nie jest on jedynym sądem rozpatrującym spory powstające w sferze prawa publicznego – Trybunał Konstytucyjny również rozpatruje skargi na działania władz publicznych, ale bada on jedynie, czy nie doszło do naruszenia praw podstawowych. Może on zadać pytanie Trybunałowi Administracyjnemu, czy w sprawie nie doszło do naruszenia innych praw.
W Austrii funkcjonują również wyspecjalizowane trybunały administracyjne – kolegialne organy administracyjne z udziałem sędziów (Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag).
Austria wprowadziła z dniem 1 stycznia 1991 r. nowe instytucje administracyjne ochrony prawnej – niezależne senaty administracyjne w landach (Unabhängige Verwaltungssenate in der Ländern). Zakres ich właściwości został określony przy pomocy klauzuli enumeracyjnej. Organy te nie są uznawane za sądy administracyjne pierwszej instancji, jednakże niekiedy w literaturze określa się je mianem organów quasi-sądowych i uznaje ich działalność za wykonywanie sądowej kontroli administracji.
Współcześnie do właściwości Trybunału Administracyjnego należy rozpatrywanie skarg na działalność organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej, z wyłączeniem sporów o charakterze konstytucyjnoprawnym.
Skarga do Trybunału Administracyjnego może być oparta na zarzucie naruszenia prawa podmiotowego lub jedynie na zarzucie naruszenia prawa przedmiotowego. Skargę mogą wnieść:
1. Każdy, kto uznaje się za poszkodowanego (decyzja narusza jego prawa podmiotowe);
2. Właściwy minister federalny (w niektórych sprawach);
3. Rząd landu przeciwko decyzji ministra federalnego (w niektórych sprawach);
4. Inne organy działające w interesie publicznym, np. sąd powszechny orzekający w sprawie o odszkodowanie za decyzję (występuje o ustalenie, czy decyzja jest rzeczywiście sprzeczna z prawem).
Trybunał nie posiada uprawnień opiniodawczych.
Francja
Francuski model sądowej kontroli administracji został oparty na trzech podstawowych zasadach:
1) Organy rozpoznające spory administracyjne stanowią integralny element władzy wykonawczej. Rada Stanu (Conseil d‘Etat), rozstrzygająca w tych sporach, do dziś zajmuje szczególną pozycję ustrojową i posiada mieszane, sądowo-administracyjne zadania. Związek Rady Stanu z władzą wykonawczą przesądza o braku systemowych przeszkód do podejmowania przez Radę Stanu działań głęboko ingerujących w działania administracji.
2) Właściwość Rady Stanu została oparta na klauzuli generalnej, budowanej na tle materialno-prawnego pojęcia „sporu administracyjnego”. Przeciwdziałało to powstawaniu wyspecjalizowanych organów jurysdykcji administracyjnej oraz pozostawieniu określonych rozstrzygnięć administracyjnych poza kontrolą Rady Stanu.
3) Brak mechanizmów kontroli orzecznictwa administracyjnego co do zgodności z konstytucją spowodował, że Rada Stanu dysponowała i dysponuje dużą swobodą rozstrzygania problemów prawnych wyrastających w trakcie procesu stosowania prawa. W efekcie rozstrzygnięcia Rady stały się podstawą dla prawa administracyjnego i działalności administracji.
Francja – rodzaje skarg
Laferriere biorąc pod uwagę naturę oraz zakres uprawnień sędziego wyróżnił cztery rodzaje sporów:
spory o pełną jurysdykcję – sędzia może orzec nie tylko o anulowaniu, ale także o odszkodowaniu,
spory o unieważnienie – skarżący dąży do unieważnienia aktu administracyjnego,
spory o wykładnię – sędzia deklaruje sens aktu administracyjnego,
spory o represję – spory dotyczące wykroczeń.
Późniejsza doktryna (zwłaszcza Duguit, M. Waline) skonstruowała odmienną klasyfikację skarg, opartą o rozważania na temat natury problemu rozstrzyganego przez sędziego. Sędzia rozstrzyga zatem bądź o zgodności decyzji z obiektywnym porządkiem prawnym (skarga obiektywna), bądź o istnieniu określonego prawa podmiotowego należącego do konkretnej osoby (skarga podmiotowa).
Skarga ma charakter skargi obiektywnej, jeżeli skarżący powołuje się na naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Orzeczenie w sprawie takiej skargi wywołuje skutek erga omnes.
Skarga ma charakter skargi podmiotowej, jeżeli skarżący twierdzi, że zostały naruszone przysługujące mu prawa podmiotowe. Orzeczenie w sprawie takiej skargi ma skutek między stronami.
Do skarg obiektywnych należą: skargi o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, skargi o ocenę legalności aktu administracyjnego – wnoszone do sądu administracyjnego przez sądy powszechne (zagadnienia prejudycjalne), większość skarg o kasację, skargi w sprawach karnych, skargi wyborcze oraz skargi w sprawach podatkowych.
Do skarg podmiotowych należą skargi dotyczące umów administracyjnych oraz skargi o odszkodowanie. Skargi o wykładnię należą do skarg obiektywnych lub podmiotowych w zależności od natury interpretowanego aktu.
Klasyczne rozróżnienie między skargą w postępowaniu spornym (en plein contentieux) o naruszenie prawa lub jego nieuznanie, oraz skargą z powodu nadużycia władzy (le recours pour excès de pouvoir) nadal ma największe znaczenie.
W pierwszym przypadku skarżący żąda odszkodowania albo przekazania sprawy organowi administracyjnemu.
Skarga na nadużycie władzy wywodzi się z zażalenia wnoszonego do organu hierarchicznie nadrzędnego nad organem wydającym akt administracyjny. Skarga ta jest dopuszczalna zawsze, nawet jeżeli przepis prawa deklaruje niedopuszczalność zaskarżenia danego rodzaju aktów administracyjnych. W przypadku wniesienia tego rodzaju skargi skarżący zarzuca, że decyzja nie jest zgodna z prawem i domaga się stwierdzenia jej nieważności.
Finanse
INTOSAI (Międzynarodowa Organizacja Najwyższych Organów Kontroli) powstała w 1953 r. Obecnie liczy ponad 170 członków - najwyższych organów kontroli, wśród których jest także Najwyższa Izba Kontroli. Deklaracja z Limy w sprawie zasad kontroli finansów publicznych, przyjęta przez IX Międzynarodowy Kongres w 1977 r., oraz statut w jego obowiązującym obecnie kształcie, przyjęty jednogłośnie w 1992 na XII Kongresie w Waszyngtonie, stanowią fundamenty działalności INTOSAI.
INTOSAI wspiera swoich członków w realizacji ich nadrzędnego zadania, jakim jest kontrola sektora publicznego i zapewnienie racjonalnego gospodarowania finansami publicznymi. INTOSAI wydaje międzynarodowe wytyczne oraz opracowuje metodykę różnych dziedzin kontroli, prowadzi szkolenia i ułatwia wymianę informacji i doświadczeń pomiędzy swoimi członkami.
EUROSAI (Europejska Organizacja Najwyższych Organów Kontroli) powstała w 1990 roku w Madrycie, jest jedną z ośmiu grup regionalnych INTOSAI. Zrzesza 50 instytucji kontrolnych z całej Europy.
Deklaracja INTOSAI z Meksyku
XIX Kongres INTOSAI, Meksyk 2007
„Deklaracja z Meksyku w sprawie niezależności najwyższych organów kontroli (NOK)”.
Zasada 1
Istnienie odpowiednich i skutecznych regulacji konstytucyjnych, ustawowych i prawnych oraz przepisów wykonawczych do tych regulacji
Potrzebne jest ustawodawstwo, które szczegółowo określa zakres niezależności NOK.
Zasada 2
Niezależność szefów NOK i członków (instytucji kolegialnych), w tym gwarancja kadencji i immunitetu prawnego dotyczącego zwykłego wykonywania przez nich obowiązków
Stosowne ustawodawstwo określa warunki mianowania, ponownego mianowania, zatrudniania, odwoływania i przechodzenia na emeryturę szefa NOK oraz członków instytucji kolegialnych, którzy:
– są mianowani, ponownie mianowani lub odwoływani w ramach procedury, która zapewnia im niezależność od władz wykonawczych (patrz ISSAI 11: Wytyczne i dobre praktyki INTOSAI związane z niezależnością NOK);
– są mianowani na wystarczająco długi i określony czas, w celu umożliwienia im wypełniania swojego mandatu bez obawy przed odwetem;
– nie podlegają odpowiedzialności karnej za jakiekolwiek przeszłe lub obecne działania wynikające ze zwykłego wykonywania przez nich obowiązków.
Zasada 3
Wystarczająco szerokie uprawnienia oraz pełna swoboda w wykonywaniu
przez NOK swoich zadań
NOK powinny być uprawnione do kontrolowania:
– wykorzystania finansów publicznych, zasobów albo aktywów przez ich odbiorcę lub beneficjenta bez względu na jego status prawny;
– pobierania przychodów należnych rządowi bądź podmiotom publicznym;
– legalności i prawidłowości rachunków podmiotów rządowych lub publicznych;
– jakości zarządzania finansowego i sprawozdawczości;
– oszczędności, wydajności i skuteczności działań rządu bądź podmiotów publicznych.
Z wyjątkiem sytuacji, w których istnieje konkretny wymóg ustawowy, NOK nie kontrolują polityki rządu ani podmiotów publicznych, ale ograniczają się do kontroli wdrażania polityki.
Przestrzegając przepisów prawa uchwalonych przez władzę ustawodawczą, NOK są wolne od jakiegokolwiek ukierunkowania czy ingerencji ze strony władz ustawodawczych lub wykonawczych w zakresie:
– wyboru tematów kontroli;
– planowania, programowania i przeprowadzania swoich kontroli, a także związanej z tym sprawozdawczości i monitorowania zaleceń pokontrolnych;
– organizacji urzędu i zarządzania nim;
– wprowadzania w życie swoich decyzji, gdy zastosowanie sankcji jest częścią ich uprawnień.
NOK nie powinny angażować się ani być postrzegane jako strona zaangażowana w zarządzanie organizacjami podlegającymi ich kontroli.
NOK powinny zapewnić, aby ich personel nie nawiązywał zbyt bliskich relacji z podmiotami kontrolowanymi, pozostał obiektywny oraz był postrzegany jako obiektywny.
NOK powinny mieć całkowitą swobodę w wykonywaniu swoich obowiązków oraz współpracować z rządami lub podmiotami publicznymi, które dążą do usprawnienia wykorzystania funduszy publicznych i zarządzania nimi.
NOK powinny korzystać z odpowiednich standardów pracy i kontroli oraz kodeksu etyki, stworzonych na podstawie dokumentów INTOSAI, Międzynarodowej Federacji Księgowych lub innych uznanych podmiotów ustanawiających standardy.
NOK powinny składać władzy ustawodawczej lub innym organom państwowym roczne sprawozdanie z działalności – zgodnie z wymaganiami konstytucji, ustaw lub innych przepisów – które powinno być udostępnione opinii publicznej.
Zasada 4
Nieograniczony dostęp do informacji
NOK powinny mieć uprawnienia umożliwiające bieżący, nieograniczony, bezpośredni i swobodny dostęp do wszelkich niezbędnych dokumentów i informacji, w celu prawidłowego wykonywania swoich ustawowych obowiązków.
Zasada 5
Prawo i obowiązek składania sprawozdań z pracy NOK
NOK nie powinny być ograniczone w zakresie składania sprawozdań z wyników swoich prac kontrolnych. NOK powinny mieć przewidziany prawem obowiązek ich przedkładania co najmniej raz w roku.
Zasada 6
Swoboda podejmowania decyzji o zawartości i czasie sporządzania dokumentów pokontrolnych oraz o ich publikowaniu i rozpowszechnianiu
NOK mają swobodę decydowania o zawartości dokumentów pokontrolnych.
NOK mogą swobodnie przedstawiać obserwacje i zalecenia w dokumentach pokontrolnych, biorąc pod uwagę, w stosownych przypadkach, opinię podmiotu kontrolowanego.
Ustawodawstwo określa minimalne wymagania wobec NOK w zakresie sprawozdawczości oraz, jeśli to konieczne, konkretne sprawy, które powinny podlegać formalnemu zaopiniowaniu bądź poświadczeniu przez audytora.
NOK swobodnie decydują o czasie sporządzania dokumentów pokontrolnych, z wyjątkiem sytuacji, w których na mocy prawa istnieją specjalne wymagania w zakresie sprawozdawczości.
NOK mogą uwzględniać konkretne wnioski organu ustawodawczego jako całości, jednej z jego komisji lub rządu o przeprowadzenie badania lub kontroli.
NOK mają pełną swobodę publikacji i rozpowszechniania swoich dokumentów pokontrolnych z chwilą, gdy zostały one już formalnie przedłożone lub dostarczone odpowiednim władzom – zgodnie z wymaganiami prawa.
Zasada 7
Istnienie skutecznych mechanizmów monitorujących wykonanie zaleceń
najwyższych organów kontroli
NOK przedkładają swoje dokumenty pokontrolne odpowiednio: organowi ustawodawczemu, jednej z jego komisji lub zarządowi podmiotu kontrolowanego, celem dokonania przeglądu oraz monitorowania konkretnych zaleceń dotyczących działań naprawczych.
NOK mają własny, wewnętrzny system monitorowania wykonania zaleceń, którego celem jest zapewnienie, aby podmioty kontrolowane należycie ustosunkowały się do wniosków i zaleceń NOK, jak również, odpowiednio: organu ustawodawczego, jednej z jego komisji lub zarządu podmiotu kontrolowanego.
NOK przedkładają sprawozdania z kontroli sprawdzającej odpowiednio: organowi ustawodawczemu, jednej z jego komisji lub zarządowi podmiotu kontrolowanego, celem rozpatrzenia i podjęcia działań, nawet jeśli NOK mają ustawowe uprawnienia do monitorowania wykonania zaleceń i stosowania sankcji.
Zasada 8
Autonomia finansowa i zarządcza/administracyjna oraz dostępność odpowiednich zasobów ludzkich, materialnych i finansowych
NOK powinny mieć do dyspozycji niezbędne i właściwe zasoby ludzkie, materialne i finansowe; władze wykonawcze nie powinny kontrolować ani ukierunkowywać dostępu do tych zasobów. NOK zarządzają swoim budżetem i odpowiednio przeznaczają środki.
Organ ustawodawczy lub jedna z jego komisji odpowiada za zapewnienie, aby NOK miał odpowiednie zasoby niezbędne do wypełniania przezeń mandatu.
NOK mają prawo odwołać się bezpośrednio do władzy ustawodawczej, jeśli przyznane środki są niewystarczające do wypełniania przez nie mandatu.
Kontrola finansów publicznych
Rick Stapenhurst i Jack Titsworth, eksperci Banku Światowego, w szkicu na temat kształtu i funkcji najwyższych organów kontroli ogłoszonym w 2001 r., wyróżnili trzy modele:
I. System zwany „napoleońskim”, w którym najwyższy organ kontroli – trybunał obrachunkowy – posiada kompetencje zarówno jurysdykcyjne, jak i kontrolne oraz jest niezależny tak od władzy wykonawczej, jak i ustawodawczej.
Organy kontroli tego typu są częścią władzy sądowej, wydają orzeczenia o legalności działań administracji oraz wypowiadają się o gospodarności wydatkowania środków publicznych. Ich kontrola obejmuje zwykle wszystkie jednostki administracji rządowej i nadzorowane przez nie podmioty gospodarcze, a także instytucje ubezpieczeń społecznych. Organy tego rodzaju występują we Francji, Włoszech, Hiszpanii, Portugalii i innych krajach Europy łacińskiej, Turcji, w krajach Ameryki Łacińskiej, we frankofońskich krajach Afryki.
II. System zwany „westminsterskim”, w którym kontroler generalny jest organem niezależnym od rządu, lecz odpowiedzialnym przed parlamentem. Kontrole prowadzone są przez wyszkolonych audytorów i specjalistów z innych dziedzin, obejmują one okresowe badanie sprawozdań finansowych i transakcji dokonanych przez jednostki rządowe, choć z mniejszym podkreślaniem kryterium legalności w porównaniu z systemem „napoleońskim”. Kontrolerzy generalni nie mają uprawnień jurysdykcyjnych, jednak w razie potrzeby wyniki kontroli mogą zostać przekazanie organom prokuratorskim i sądowym dla podjęcia dalszych działań. Organy tego rodzaju występują w większości krajów Wspólnoty Narodów (Australia, Indie, Kanada, Wielka Brytania oraz wiele krajów Morza Karaibskiego, Pacyfiku i krajów Afryki na południe od Sahary).
III. System „urzędu kontroli”, który jest podobny do systemu „westminsterskiego” w zakresie niezależności od rządu i prowadzenia kontroli dla potrzeb parlamentu, z tym że urzędem kieruje zwykle kilkuosobowa rada. Organy tego rodzaju występują w większości krajów Azji, m.in. w Japonii i Korei.
W książce Narodowego Urzędu Kontroli Wielkiej Brytanii „State Audit in the European Union” najwyższe organy kontroli krajów Unii Europejskiej podzielono na trzy grupy:
– trybunały obrachunkowe (Belgia, Francja, Grecja, Hiszpania, Portugalia, Włochy);
– organy o strukturze kolegialnej, nieposiadające uprawnień orzeczniczych (Czechy, Holandia, Luksemburg, Niemcy, Słowacja);
– urzędy kontroli niezależne od rządu (Cypr, Dania, Estonia, Finlandia, Irlandia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Szwecja, Węgry, Wielka Brytania);
Dodatkową, czwartą grupę stanowią najwyższe organy kontroli Austrii i Słowenii, które nie mieszczą się w powyższym podziale.
Kontrola finansowa we Francji
Trybunał Obrachunkowy powstał w 1807 r. Kontroluje prawidłowość rachunków publicznych, Państwa, instytucji państwowych, ubezpieczeń społecznych oraz podmiotów prywatnych korzystających z pomocy publicznej.
Początkowo sprawował kontrolę działalności finansowej wszystkich jednostek lokalnych. Obecnie (od 1983 r.) kontrolę finansów gmin sprawują regionalne izby obrachunkowe. Trybunał co roku publikuje raport o stanie finansów publicznych. Część tego raportu, poświęcona gospodarce finansowej samorządu terytorialnego, jest opracowywana na podstawie uwag i spostrzeżeń regionalnych izb obrachunkowych oraz wyjaśnień organów samorządowych.
Kontrola finansowa w Niemczech
Federalna Izba Obrachunkowa sprawuje kontrolę finansową wszystkich federalnych urzędów państwowych. W zakres publicznej kontroli finansów wchodzi kontrola rachunkowości, czyli sprawdzanie rachunków, gospodarności i organizacji administracji, oraz działalność doradcza i opiniodawcza, a także opracowywanie materiałów absolutoryjnych dla parlamentu. Miarami kontroli są:
a) zgodność z prawem, tj. przestrzeganie ustawy budżetowej i planu budżetowego,
b) porządek, tj. uzasadnienie i udokumentowanie wpływów i wydatków oraz prawidłowość sporządzenia rachunku budżetowego i majątkowego,
c) gospodarność i oszczędność.
Federalna Izba Obrachunkowa może pełnić funkcje doradcze wobec Zgromadzenia Federalnego (Bundestag), Rady Federacji (Bundesrat), rządu federalnego i poszczególnych ministrów federalnych. Prezes Federalnej Izby Obrachunkowej pełni funkcję pełnomocnika federalnego ds. gospodarności w administracji, w ramach czego proponuje i opiniuje celowość, właściwość, gospodarność administracji federalnej oraz realizację budżetu służąc radą rządowi federalnemu przy osiąganiu jego celów.
Wlk. Brytania
The National Audit Office (NAO) niezależny urząd Parlamentu, odpowiedzialny za audyt finansowy oraz dobre zarządzanie w stosunku do departamentów administracji centralnej, agencji rządowych i pozadepartmentalnych instytucji administracji publicznej. NAO sprawuje także audyt Value for Money w odniesieniu do organów władzy publicznej.
NAO składa sprawozdania urzędnikowi Izby Gmin – the Comptroller and Auditor General i za jego pośrednictwem szczególnemu komitetowi Izby Gmin – the Public Accounts Committee.
Audyt finansowy
Trzy aspekty wydatków rządowych: prawda i uczciwość rachunków, prawidłowość wydatków, odpowiedniość postępowania kontrolowanego urzędu z punktu widzenia oczekiwań parlamentu i opinii publicznej oraz wymagań ustawowych.
Audyt finansowy jest prowadzony na tych samych zasadach, jak audyt podmiotów prawa prywatnego.
Audyt Value for Money jest kontrolą poza-finansową badającą efektywność, ekonomikę i skuteczność wydatków rządowych. Kierunki polityki rządowej nie są badane.
Dobre zarządzanie publiczne jest kontrolą „pomiędzy” audytem finansowym a audytem Value for Money.
Finanse samorządowe
Francja
- na budżet gminy składają się: podatki lokalne oraz dotacje z budżetu Państwa. W drugiej połowie lat 80-tych XX w. finanse gminne stanowiły 50% finansów lokalnych, finanse departamentów – 25%, regionów – 5%, a innych organizacji lokalnych i związków publicznych – 20%.
Organem nadzoru nad działalnością finansową gmin oraz samorządu departamentalnego i regionalnego są regionalne izby obrachunkowe, prefekt oraz księgowy publiczny gminy.
Regionalna izba obrachunkowa jest organem typu sądowego.
Do kompetencji regionalnych izb obrachunkowych należy:
Kontrola budżetowa - osądzanie rachunków organów wykonawstwa kasowego samorządów terytorialnych oraz czuwanie nad właściwym przygotowywaniem ich budżetów. Izba działa na wniosek prefekta. Prefekt, organ administracji rządowej działający w departamencie, w razie stwierdzenia określonej sytuacji kieruje wniosek do regionalnej izby obrachunkowej o określenie propozycji rozwiązań. Prefekt podejmuje odpowiednie działania dla wykonania orzeczenia izby. Środki nadzoru mogą być uruchamiane w przypadkach: nieuchwalenia budżetu w terminie, uchwalenia budżetu z naruszeniem zasady równowagi realnej, niezamieszczenia lub zamieszczenia w niewystarczającej wysokości wydatków obligatoryjnych, stwierdzenia deficytu w wykonaniu budżetu poprzedniego roku.
Sądowa kontrola rachunków – ocena rachunków księgowych publicznych gminy, analiza rachunków i wszystkich dokumentów księgowych pod względem legalności, prawdziwości i technicznej prawidłowości.
Kontrola zarządu gminą – kontrola jakości zarządzania gminą dokonywana przy okazji kontroli budżetowej, a zwłaszcza kontroli rachunków. Dotyczy gospodarowania samym budżetem gminy oraz środkami organizacji zależnych od gminy, to jest w których gmina ma ponad 50% udziału kapitałowego lub większość członków zarządu. Izba w razie stwierdzenia nieprawidłowości dot. dochodów i wydatków lub w zakresie wykorzystania kredytów, funduszy i majątku może przekazać swe uwagi merowi lub dyrektorowi odpowiedniego zakładu publicznego. Od 1990 r. uwagi Izby są komunikowane także radnym opozycyjnym.
Istotną rolę w procesie kontroli finansów gminy spełnia księgowy publiczny gminy, który jest urzędnikiem publicznym, a nie gminnym. Księgowy kontroluje prawidłowość operacji finansowych gminy i może odmówić podpisania dyspozycji o pobraniu dochodów lub dokonaniu wydatków. W razie ponowienia przez mera polecenia wypłaty księgowy jest zobowiązany dokonać żądanej czynności, ale zostaje zwolniony z odpowiedzialności za tę czynność. Księgowy podlega hierarchicznie księgowemu pomocniczemu, a ten – skarbnikowi – płatnikowi generalnemu w departamencie.
Wlk. Brytania
Kontrola finansowa jest najważniejszym rodzajem kontroli administracyjnej. Należą do niej: kontrola nad zaciąganiem pożyczek, kontrola nad dotacjami i subwencjami, kontrola rachunków.
Władze centralne oraz lokalne jako jedyne posiadają uprawnienia w sferze nakładania podatków. Samodzielność budżetowa władz lokalnych jest warunkiem pojawienia się zalet samorządu terytorialnego. Podstawową zaletą jest rozszerzanie demokracji - stworzenie możliwości udziału ludności w podejmowaniu decyzji dotyczących ich miejsca zamieszkania. Zwiększa to odpowiedzialność, sprzyja efektywnemu użyciu środków poprzez dostosowanie zakresu wydatków do lokalnych potrzeb. Samodzielność budżetowa władz lokalnych jest warunkiem pojawienia się zalet samorządu terytorialnego. Podstawową zaletą jest rozszerzanie demokracji - stworzenie możliwości udziału ludności w podejmowaniu decyzji dotyczących ich miejsca zamieszkania. Zwiększa to odpowiedzialność, sprzyja efektywnemu użyciu środków poprzez dostosowanie zakresu wydatków do lokalnych potrzeb.
Władze lokalne nie są samodzielne finansowo - otrzymują od władz centralnych dotacje o charakterze ogólnym i szczególnym. Wysokość dotacji ogólnych jest w znacznej mierze wynikiem subiektywnych rozstrzygnięć.
Przyznanie dotacji szczególnych może być powiązane z pewnymi warunkami, w zależności od przepisów danej ustawy szczególnej. Władze lokalne mogą zaciągać pożyczki tylko na cele zaakceptowane przez Sekretarza Stanu i zgodnie z ustalonymi przez niego warunkami.
Podatki lokalne: od nieruchomości oraz od działalności gospodarczej.
Opłaty administracyjne.
Kontrola rachunków przez audytorów
Od 1982 r. istnieje Audit Commission, decydująca o tym, czy kontrola będzie wykonywana przez jednego z własnych audytorów, czy przez prywatnego rewidenta.
Niemcy
– na budżet gminy składają się: subwencje specjalne przyznane przez Federację i Land (35%), subwencje ogólne przyznane przez Federację i Land (29%), udział w podatku od wartości dodanej (28%) oraz dochody z podatków lokalnych (5%) i z opłat za świadczone usługi (2%).
Samodzielność finansowa samorządu, to konstytucyjnie zagwarantowana możliwość finansowania podstawowych zadań własnych i powierzonych, związana z istnieniem systemu subwencjonowania samorządu w ramach konstytucyjnie określonego ogólnopaństwowego systemu wyrównawczego. Podstawą lokalnej gospodarki finansowej są budżety gmin, uchwalane przez rady gmin na okresy roczne w oparciu o pięcioletnie plany finansowe.
Kontrola finansów gminnych jest sprawowana przez: organy kontroli wewnętrznej – komisję rady gminy albo przez specjalny urząd kontroli obrachunkowej działający w każdej większej gminie lub na szczeblu powiatu, oraz przez organy kontroli zewnętrznej – wyspecjalizowane organy fachowe o zróżnicowanych nazwach, usytuowane na szczeblu powiatu lub rejencji. Kontrola zewnętrzna jest ograniczona do oceny legalności, chociaż może także obejmować kontrolę kasową i pozostałe aspekty działalności finansowo-budżetowej.
Do zadań komunalnego organu kontroli obrachunkowej należy w szczególności kontrola rocznego sprawozdania kasowego i sprawozdania z wykonania budżetu gminy, bieżąca kontrola operacji kasowych i dokumentów (dotycząca operacji już dokonanych), bieżący nadzór nad kasą gminną, kasą specjalną i kasami przedsiębiorstw komunalnych oraz kontrola zamówień publicznych gminy.
Zewnętrzne organy kontroli obrachunkowej badają legalność działalności gospodarczej i finansowo-budżetowej gmin (włącznie z gminnymi przedsiębiorstwami i zakładami) oraz zgodność wykorzystania dotacji i subwencji celowych udzielonych gminie z wyznaczonymi celami. Ponadto roczne sprawozdanie finansowe gminnych zakładów użyteczności publicznej jest badane przez biegłego, dyplomowanego księgowego lub wyspecjalizowaną firmę rewizyjną.