Wybrane koncepcje teoretyczne polityki lokalnej

Podejście elitystyczne

• Floyd Hunter – 1953r. opublikował studium Atlanty „Community Power Structure”

• Punkt wyjścia: metoda reputacyjna = badanie rozpoczyna się od listy 20 osób zawierające nazwiska ludzi wywierających na decyzje lokalne →przeprowadził z nimi wywiady pytając się czy zgadzają się z listą i kogo ewentualnie należało by dodać

• W dalszym etapie analizował także procesy decyzje

Teoria pluralistyczna

• Odpowiedź na dzieło Huntera była książka „Who governs” Roberta Dahla (1961)

• Dahl powrócił do tezy Webera o konieczności analizy wieloczynnikowej w analizach społecznych

• Status społeczny może mieć różne źródła (majątek albo pochodzenie)

• Siła polityczna jest zależna od różnego rodzaju zasobów → ważna jest nie obecna siła polityczna, ale zasoby, które mogą być użyte do realizacji celów politycznych

• Istotne jest, że badał podejmowanie decyzji w trzech obszarach: planowanie miasta, oświata i decyzje o nominacjach na stanowiska polityczne → waga polityczna nie rozkłada się równomiernie we wszystkich obszarach

• Zasoby posiadane przez osoby nie wystarczają do wywarcia wpływu na proces polityczny → muszą powstać koalicje aby łączyć zasoby

• Wyjaśnienie polityki ma charakter pluralistyczny: jest wiele różnych grup, które wywierają wpływ na podejmowanie decyzji

  • Stosunkowo niewielu aktorów posiada duży wpływ, ale większość obywateli w sposób ograniczony i pośredni wpływa na podejmowanie decyzji

• Główne elementy teorii:

  • Siła polityczna jest podzielona

  • Wszystkie grupy mają jakieś zasoby polityczne, chociaż istnieją nierówności pomiędzy grupami

  • To rozproszenie jest zjawiskiem pozytywnym dla demokracji

  • Polityka realizowana w różnych sektorach jest odzwierciedleniem różnych procesów politycznych

  • Rzeczywista siła polityczna rozciąga się poza formalne struktury wynikające z wyborów

  • Interakcja, ścieranie się różnych interesów jest alternatywą wobec pojęcia „woli ogółu”

• Pojęcie „polyarchia”

Szkoła porównawcza

• 1967r. Terry Nichols Clark spróbował połączyć wcześniejsze podejścia, ale istotą było zastosowanie wielu miast równocześnie identycznej metody

• Wnioski: poszczególne miasta mocno różnią się między sobą stylami polityki i modelami podejmowania decyzji

• 34 hipotezy wyjaśniające te zróżnicowania w zależńości od cech demograficznych, ekonomicznych, prawno-politycznych i społecznych

• Pojęcie „dekoncentracji” władzy w mieście

Growth machine (maszyna wzrostu)

• Nawiązuje do tradycyjnej koncepcji Huntera

• Kluczowe znaczenie ma rozróżnienie dwóch typów wartości nieruchomości:

  • Wartości użytkowej – większość ludzi

  • Wartości wymiany – ważna dla rentierów ich celem jest zwiększanie swojej własności poprzez intensyfikację jej użytkowania albo poprzez podniesienie jej wartości pozwała im to podnoszyć czynsz lub sprzedać po wyższej cenie

    • Nie są mobilni starają się przyciągnąć kapitał w miejsca, w których już wcześniej zainwestowali zawierają koalicje z potencjalnymi inwestorami:

      • Rentierzy mają 3 rodzaje sprzymierzeńców:

1. Deweloperzy, finansiści, którzy odnoszą bezpośrednie korzyści z inwestowania

2. Ci, którzy z powstających w danej okolicy inwestycji odnoszą korzyści pośrednie, albowiem wskutek prowadzonych inwestycji wzrasta popyt na ich produkty przedsiębiorstwa zajmujące się usługami użyteczności publicznej

3. Ci, którzy są silnie związani lokalnie i mogą odnosić korzyści z niektórych aspektów rozwoju np. uniwersytety, kluby sportowe, drobni kupcy, osoby pracujące na własny rachunek

• Wszystkie podmioty mogą stawać się członkami koalicję wzrostu i mogą wspierać działania podejmowane przez rentierów

• Systematyczne faworizowanie wartości wymiany koszt rozwoju ponoszą w nieproporcjonalnie dużym stopniu grupy uboższe i drobni przedsiębiorcy

• Działanie koalicji wzrostu coraz częściej staje się motorem polityki miejskiej

• Samorząd jest na ogół zainteresowany udziałem w koalicji wzrostu członkowie koalicji są zdolni przekonać władze lokalne, że ich działanie prowadzą do rozwoju gospodarczego, z którego będą korzystać wszyscy mieszkańcy

• Teoria najbardziej popularna w USA

Regime theory (teoria reżimów miejskich)

• Wychodzi od obserwacji, że wyzwania rozwojowe narzucają konieczność współpracy między sektorem publicznym i prywatnym

• We WB pojęcie „enabling government” = samorząd ułatwiający”, który stara się stwarzać innym warunki do działania, zamiast bezpośrednio wykonywać poszczególne zadania i usługi

• Różne grupy łączą swoje siły, by osiągnąć wspólne cele

• Główny twórce: Stone

• Podzielają zdanie marksistów i tradycyjnej szkoły elitarnej, że dominujące znaczenie w polityce miejskiej ma biznes proces polityczny ma istotne, autonomiczne znaczenie

• Nawiązują do szkoły pluralistycznej udziela odmiennych odpowiedzi

• Pojęcie „kompleksowości” instytucje i indywidualni aktorzy uwikłani są w komplikowanej sieci interakcji ta złożoność ogranicza rolę samorządu w sprawowaniu władzy i kontrolowaniu procesów rozwoju

• Najważniejsza rola samorządu: mobilizacja i koordynacja zasobów

• Istotą polityki jest formułowanie priorytetów, a głównym wyzwaniem jest zapewnienie współpracy różnych aktorów, która doprowadzi do realizacji tych celów

• Aby działać efektywnie, sektor publiczny musi łączyć swoje możliwości z pozarządowymi aktorami

• Sektor publiczny i prywatny tworzą w ten sposób „reżimy” umożliwiające wspólne działanie

• „reżim” = nieformalna, ale stosunkowo stabilna grupa posiadająca dostęp do zasobów dostęp umożliwia jej trwały wpływ na podejmowanie decyzji

  • W ramach reżimu nie ma formalnej hierarchii, nie ma jednego kierunku działania i kontroli

  • Nie jest to także grupa otwarta

  • Sieciowy charakter i współpraca między zaangażowanymi aktorami

• Rozróżnienie pomiędzy power over (władza nad) i power to (wpływ potrzebny do osiągnięcia czegoś)

• Tradycyjna teorie reżimów: dwi główne grupy zawierające koalicje – wybieralni politycy i biznes + mniejszości etniczne, grupy sąsiedzkie, zorganizowani pracownicy, specjaliści i administracja

• „żelazne prawo” = skuteczne koalicje rządzące muszą być zdolne do mobilizacji zasobów współmiernych do formułowanych celów politycznych

• Polityka lokalna jest kształtowana przez 3 czynniki:

  • Skład rządzącej koalicji

  • Relacje między członkami koalicji

  • Zasoby, jakie jej członkowie są w stanie pozyskać

Teoria reżimów i miasta polskie

• Wiele elementów teorii wydaje się przydatnych do interpretacji polityki w mieście socjalistycznym sieciowy charakter podejmowanych decyzji; inni prominentni członkowie reżimów (członkowie komietetu miejskiego partii czy dyrektorzy lokalnych przedsiębiorstw) tworzyli nieformalną, ale stabilną grupę, która miała dostęp do zasobów umożliwiających odgrywanie stałej roli w podejmowaniu decyzji

• Różnice między miastem socjalistycznym i zachodnim: kluczowe zasoby dostęp do surowców i innych materiałów, których brak był immanentną cechą gospodarki socjalistycznej

  • Inne wewnętrzne relacje wenwątrz reżimu (w znacznym stopniu uzależniony od władz wyższego szczebla)

• Iwona Sagan: próba zastosowania tej koncepcji do warunków Polski

  • Większość współczesnych reżimów ma charakter przypominający klasyczną koncepcję maszyny wzrostu; dominująca pozycja przedsiębiorstw

  • Uwaga na rolę kapitału zagranicznego większość miast dramatycznie potrzebuje nowych inwestycji

  • Dodatkowo 2 aktorzy, którzy odgrywają znaczącą rolę w polityce wielu miast:

    • Właściciele drobnych sklepów – starają się powstrzymać konkurencję wielkich sieci handlowych

    • Właściciele firm budowlanych

  • Pozycja samorządów we współczesnych koalicjach jest słaba

  • Próba opisu zarządzania Gdynią kilka istotnych cech charakterystycznych dla współczesnego zarządzania:

    • Silniejsza pozycja samorządu i jego lidera

    • Koalicyjny charakter zarządu miasta (koalicja stosunkowo trwała i stabilna)

    • Zmniejszyła się dysproporcja między znaczeniem samorządu i portu

    • Stowarzyszenie właścicieli sklepów stało się ważną grupą nacisku

Koncepcje przywództwa w samorządzie lokalnym

• Przejście od funkcjonowania samorządu lokalnego w swej klasycznej postaci do szerszego procesu zarządzania lokalnego

• Hambleton: „przejście od perspektywy, w której samorząd postrzegany jest jako narzędzie wytwarzania i dostarczania wielu usług publicznych, do perspektywy, w której najważniejsze jest przywództwo potrzebne dla rozwoju społeczności lokalnej

• John: zarządzanie lokalne jako „elastyczny model podejmowania decyzji oparty na luźnych powiązaniach poziomych pomiędzy różnymi aktorami (współpraca dobrowolna)

• Fundamentalna zmiana w stosunku do tradycyjnego modelu, który był oparty na zhierarchizowanych, formalnych procedurach i instytucjach istotą działania samorządu staje się raczej tworzenie klimatu dla współpracy różnych aktorów, która będzie służyła osiąganiu wspólnych celów

• Potrzebna zmiana pozycji lokalnego przywódcy kluczowe umiejętności współpracy, tworzenia koalicji czy mobilizowania zewnętrznych zasobów wymagają szczególnych zdolności

• Zmiana formalnej pozycji tak ważnego lidera, jakim jest burmistrz miasta:

  • W tradycyjnych systemach ST – silna pozycja burmistrza charakterystyczna była dla krajów Europy Południowej (Francja) x w Europie Północnej dominujące były kolektywne formy politycznego zarządzania

  • Przeprowadzeni bezpośrednich wyborów podział Europy traci na aktualności

Pojęcie przywództwa w samorządzie lokalnym

• Leach i Wilson: fundamentalnym kryterium przywództwa jest zdolność przezwyciężenia oporu przed podjęciem specyficznych działań, a w szczególności spowodowania zmiany postawy u innych, doprowadzenia do zgody na coś, wobec czego początkowo wyrażany był sprzeciw

• Edinger: przywódcy to ludzie, którzy kontrolują zachowania innych w taki sposób, że umieją skierować ich na pożądane tory

• Burns: władze trzeba odróżniać przywództwa

  • Władza = urzeczywistnienie celów władających, zupełnie niezależnie od tego, czy pokrywają się z celami podwładnych

  • Przewodzenie wtedy, kiedy pewne osoby mobilizują zasoby, aby uaktywnić, zaangażować i zaspokoić motywacje zwolenników

• Haus i Heinelt: przywództwo w polityce miejskiej oznacza uzyskiwanie poparcia dla realizacji celów ważnych dla całego miasta

  • Poparcie:

    • Społeczności lokalnej

    • Ważnych aktorów lokalnej sceny politycznej, polityków działających na innych szczeblach władzy publicznej

    • Administracji lokalnej

  • waPojęcie przywództwa miejskiego odnoszą do lidera działającego w ramach instytucji politycznej oraz do osobistego odgrywania szczególnej roli w tej instytucji

    • Liderem miejskim jest osoba, która posiada formalną pozycję na szczycie administracji lub władz politycznych cechy lidera:

      • Specyficzne zasoby organizacyjne, które nie są dostępne dla innych aktorów

      • Wpływ polityczny, którego nie posiadają inni

      • Ogólna odpowiedzialność za politykę miejską

      • Funkcje reprezentacyjne

      • Jawność działania i odpowiedzialność polityczna wobec mieszkańców lub ich reprezentantów

• Hambleton, Bullock: zestaw wskaźników charakteryzujących dobre przywództwo w samorządzie lokalnym:

  • Określenie jasnej wizji dla swojego terenu działania – w jakim kierunku idziemy; sformułowanie długoterminowych strategii i kierunków polityki słuchanie mieszkańców i przewodzenie inicjatywom

  • Promowanie specyficznych cech/właściwości swojego miejsca – budowanie dumy obywatelskiej, promowanie korzyści społeczności lokalnej i przyciąganie inwestorów

  • Zdobywanie nowych zasobów – zdobywanie władzy i źródeł finansowania od rządu centralnego; maksymalizacja dochodów z różnorodnych źródeł

  • Rozwój partnerstwa - istnienie szerokich sieci współpracy z miastem

  • Podejmowanie złożonych problemów społecznych – mobilizowanie do współpracy różnych agencji quasi-rządowych i pozarządowych w celu rozwiązywania wspólnych problemów społecznych

  • Utrzymywanie poparcia i spójności – zarządzanie podzielonymi interesami i utrzymywanie poparcia wyborców w celu zachowania autorytetu

• PP nie da się odróżnić od technicznej czynności = administrowania miastem:

  • Klausen, Magnier: odróżniają klasycznych administratorów i politycznych administratorów

  • Hambleton: kluczowa różnica pomiędzy liderem i administratorem:

    • Administrator wykonuje swoje zadania dobrze

    • Lider wykonuje dobre (odpowiednie) zadania

Czynniki wpływające na przywództwo lokalne

• John:

  • Czynniki osobiste/psychologiczne (związane z charyzmą)

  • Czynniki instytucjonalne (prawne umocowania władztwa przywódcy, ramy organizacyjne)

  • Czynniki systemowe/partyjne (wpływ i pozycja partii politycznych; stopień w jakim władza polityczna rozproszona jest na partie ogólnokrajowe i komitety lokalne)

  • Czynniki związane z kulturą polityczną (jak się lider powinien zachowywać; jak go powinni traktować mieszkańcy)

• Leach, Wilson:

• Esencją przywództwa jest umiejętność pociągnięcia za swoją inicjatywą innych sposób rządzenia konkretnego lidera jest mocno osadzony w lokalnej kulturze politycznej

• Zdolność lidera do skierowania działań społeczności lokalnej na określone tory zależy od jego pewności czy uzyska poparcie dla swojego pomysłu znajomość lokalnej kultury politycznej umożliwia liderowi ocenę tego poparcia

• Getlmis, Grigoriadou: 4 rodzaje wpływów na przywództwo polityczne:

1. Stosunki między władzą lokalną i centralną

2. Pozioma struktura polityczna = lokalne otoczenie instytucjonalne lidera, jego formalna pozycja w samorządzie terytorialnym, relacje z radą miejską i administracją oraz miejsce w lokalnej strukturze ugrupowań partyjnych

3. Wpływ mają cechy osobiste i wartości, z którymi identyfikuje się lider

4. Rola lidera w zarządzaniu miejskim – relacje lidera z podmiotami zewnętrznymi (sektorem publicznym, prywatnym czy organizacjamipozarządowymi)

• Czynniki poziome i pionowe konstytuują typy przywództwa

• Osobista charakterystyka i jego współpraca z ze społecznością lokalną odnosi się do podjęcia stylu przywództwa

Typy przywództwa w samorządzie lokalnym

• Mouritzen i Svara: 4 typy organizacji poziomej struktury polityki miejskiej (samorządu terytorialnego):

1. Model silnego przywództwa politycznego prezydenta (strong-mayor form) – burmistrz wybierany w wyborach powszechnych ma za sobą większość w radzie jest w pełni odpowiedzialny za władze wykonawczą oraz jest zwierzchnikiem administracji

• Ma jednoosobowe prawo zatrudniania i zwalniania najwyższych urzędników

• Miasta USA, Francja, Hiszpania, Portugalia, Włochy, Grecja

1. Model komisji i lidera (committee-leader form) – można zidentyfikować lidera politycznego, które nie musi mieć za sobą poparcie większości radnych

• Władza wykonawcza podzielona między lidera a kilka stałych komisji

• Dania, Szwecja, w tradycyjnym modelu WB

1. Model kolektywny (collective form) – oparty na przywództwie ciała kolegialnego – zarządu miasta, który jest najważniejszą władzą wykonawczą

• W skład: burmistrz, wybieralni politycy lokalni

• Belgia, Holandia

1. Model radni i menedżer (council-manager form) – funkcje wykonawcze skupione w rękach profesjonalnego administratora-menedżera, którego wybiera rada

• Rada niewielka; ma wpływ na politykę miasta ale nie na sprawy administracyjne

• W wielu miastach amerykańskich

Style przywództwa w samorządzie lokalnym

• Typ przywództwa wpływa na prawdopodobieństwo pojawienia się określonego stylu

• Hambleton: dwa podejścia w badaniach przywództwa:

  • Przywództwo osobiste – wpływ na zachowanie lidera mają czynniki psychologiczne (własna wizja, siła, energia, charyzma

  • Przywództwo sytuacyjne – wynika z kontekstu, w jakim dany przywódca funkcjonuje

• Leach, Wilson:

  • Przywództwo autorytarne

  • Przywództwo odpowiadające na oczekiwania

• Pitkin: „model niezależności reprezentanta”; „model mandatu” = na ile lider może sprawować władze wg własnych idei i wizji x na ile powinien odwoływać się do opinii swoich wyborców

• Teoria mandatu = lider powinien kierować się poglądami wyborców; ściśle przestrzeganie instrukcji

• Teoria niezależności = wybrany lider powinien się kierować własnym rozumem, poczuciem słuszności i sprawiedliwości

• Burns:

  • Przywództwo transakcyjne (poparcie dzięki dokładnemu odzwierciedlaniu preferencji mieszkańców)

  • Przywództwo kreatywne

• Drugi wymiar stylu przywództwa – odnosi się do rozróżnienia między dwoma rozumieniami władzy

  • Władza nad jest typowa dla klasycznego modelu samorządu (local government)

  • Koncentracja na wpływie na coś jest charakterystyczna dla model zarządzania local governance

• Klok: style opisywane są na podstawie przeciwieństw

  • Przywództwo osobiste (personal management) = działanie wg własnej wizji przyszłości miasta x wspólne rozwiązywanie problemów (communitarian) = wspólne działanie z mieszkańcami

  • Zarządzanie przy użyciu zasobów wewnętrznych (internal management) = poleganie na własnej administracji i jednostkach miasta x mobilizacja zasobów zewnętrznych = korzystanie z zasobów innych podmiotów w mieście

  • Zarządzanie w oparciu o zasadę większości x zarządzanie w oparciu o zasadę konsensusu = poszukiwanie najszerszego kompromisu

  • Reprezentacja własnej partii politycznej x reprezentacja interesów całego miasta

  • Przywództwo pasywne x przywództwo aktywne w poszukiwaniu i formułowaniu partnerstwa i szerokich koalicji

  • Skupienie się na różnych rodzajach legitymizacji władzy – input = legitymizacja celów x output = legitymizacja poprzez efektywność x throughput = legitymizacja proceduralna

• Peter John: 4 style przywództwa:

  • Zachowawczy (caretaker) = przywódca słaby politycznie, który nie jest w stanie zarządzać koalicjami i sieciami współpracy

    • Otwarty na potrzeby społeczności; niechętny do zmian w polityce miejskiej; skłonny utrzymywać status quo;

  • Koncyliacyjny (consensus faciliator) = większe możliwości adaptacyjne w zmieniających się warunkach politycznych; ma świadomość ważności koalicji i sieci współpracy

    • Ma predyspozycje przywódcze, ale ma też tendencję aby w dużym stopniu polegać na innych

    • Nie realizuje swojego przywództwa jednoosobowego

    • Na początku może być akceptowalny, ale może mieć trudności z rozwijaniem spójnej strategii lokalnej

  • Bossowski (city boss) = silny, zdeterminowany przywódca, który nie działa we współpracy z innymi aktorami i nie jest innowacyjny w prowadzeniu polityki miejskiej

    • Skupiony na wykonaniu przyjętych programów; ma skeptyczne nastawienie do rozważania zmian w polityce miejskiej

  • Wizjonerski (visionary) = silny przywódca, budujący trwałe koalicje i praktykujący innowacyjne i efektywne zarządzanie

    • Jest w stanie przełamać skostniałe zwyczaje i podziały w polityce miejskiej

Udział społeczności lokalnej

• Partycypacja dwóch typów uczestników:

  • Mieszkańców oraz ich organizacji

  • Udział wpływowych aktorów życia społecznego (przedsiębiorcy i ich organizacje)

• „udział społeczności” = łączy się z pojęciem reprezentacji

  • Zakłada się skupienie raczej na roli grup niż poszczególnych jednostek

• Pojęcie „obywatela” odwołuje się nie tylko do praw, ale także obowiązków wobec społeczności

Zakres partycypacji

• Tradycyjne ujęcie partycypacji = branie udziału w formułowaniu, podejmowaniu decyzji i realizacji polityki

• Dotyczy aktywności mieszkańców, którzy dążą oddziaływać na podejmowanie decyzji

• Haul i Heinelt: głos jako:

  • Możliwość wyrażania opinii (voice), który przysługuje aktywnym politycznie członkom społeczności lokalnej

  • Udział w głosowaniu (vote), z którego każdy obywatel może korzystać z wyborów

• W systemie tradycyjnie rozumianego samorządu zarządzającego przejawami partycypacji są: lobbowanie, pisanie listów i petycji do władz lokalnych, organizowanie demonstraci i uczestnictwo w spotkaniach z władzami lokalnymi

  • Podstawą była legitymizacja poprzez uczestnictwo, odnosząca się do wyborów

  • Wymaga dostępu do informacji

  • Partycypacja przejawia się w korzystaniu z tego prawa dostępu i wyrażania opinii

  • Prawo do partycypacji powinno mieć równe możiwości dla wszystkich

  • Zróżnicowane możliwości oddziaływania na decydentów (zasoby, charakter projektu...)

• Zarządzanie lokalne (local governance) – także udział organizacji i instytucji, które są bezpośrednio wciągnięte do procesu podejmowania decyzji dotyczących spraw publicznych bezpośredni udział instytucji sektora prywatnego albo organizacji pozarządowych w ważnych decyzjach

  • Większą wagę ma osiąganie celów legitymizacja przez rezultaty

Formy partycypacji

• 2 typy podejmowania decyzji:

  • Aggregative = oparte na woli większości

    • Odwołuje się do zasady demokratycznej

  • Deliberative = poszukuje konsensus poprzez szeroką debatę

    • Przekonanie, że debata doprowadzi nas do konsensu

Fazy procesu politycznego	Model procesu decyzyjnego
	Agregujący
Opracowywanie polityki	Lobbing, petycje, demonstracje
Podejmowanie decyzji	Referenda lokalne
Realizacja

• Koncepcja „drabiny partycypacji”, która odwołuje się do intesywności i wpływu partycypacji na faktycznie podejmowane decyzje

• Propper: relacje między władzą lokalną i społecznością na dwa typy:

  • Nieinteraktywny = członkowie społeczności lokalnej są najwyższej informowani o zamierzeniach władzy lub konsultowani co do jakiegoś planu

  • Interaktywny = kilka szczeblów

Styl zarządzania	Rola uczestnika – członka społeczności lokalnej
INTERAKTYWNY
Wspomaganie (samorząd udziela wsparcia)	Inicjator
Współpraca (samorząd współpracuje z innymi organizacjami na równych zasadach)	Współpracownik, partner
Delegacja (samorząd przekazuje uprawnienia do podejmowania pewnych decyzji czy realizacji polityki)	Współdecydujący
Uczestnictwo (samorząd prowadzi szeroką dyskusję nad sposobami rozwiązywania pewnych problemów. Jej uczestnicy mogą samodzielnie definiować problem i sugerować różne rozwiązania)	Konsultant
NIEINTERAKTYWNE
Konsultacja (samorząd prowadzi konsultacje na temat proponowanego rozwiązania, przedstawiając ograniczoną liczbę dopuszczalnych opcji)	Osoba konsultowana
Otwarty styl autorytarny (samorząd formułuje swoją politykę w sposób niezależny. Przekazuje informacje mieszkańcom, przekonując ich do proponowanych rozwiązań)	Odbiorca przekazywanych informacji
Zamknięty styl autorytarny (samorząd podejmuje decyzje i nie stara się o nich informować)	Brak