Temat: Formy organizacyjno prawne sektora finansów publicznych.
Jednostka budżetowa - jest to jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych, która wszystkie swoje wydatki pokrywa bezpośrednio z budżetu, natomiast wszystkie dochody takiej jednostki odprowadzane są odpowiednio, albo na rachunek budżetu państwa, albo na rachunek jednostki samorządu terytorialnego (rozliczenie brutto – pełnymi kwotami).
Każda jednostka budżetowa działa na podstawie statutu i jest prowadzona na podstawie planu finansowego. Jest to zawsze roczny plan finansowy co oznacza, iż środki publiczne dla j.b. z końcem roku wygasają.
Typowym przykładem jednostki budżetowej jest np. Urząd Skarbowy, ministerstwo, urzędy centralne, więzienia, kancelaria prezydenta itp.
Zakład budżetowy - jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych, która odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych.
Nie posiada osobowości prawnej. Prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w przepisach prawa budżetowego (art.6.1).
Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy obejmujący:
przychody własne
dotacje z budżetu państwa
wydatki będące kosztami
rozliczenie z budżetem (stan należności i zobowiązań na początek i na koniec okresu rozliczeniowego)
Plan finansowy zakładu określany jest przez kierownika zakładu. Zakład budżetowy może otrzymywać:
dotacje przedmiotowe,
dotacje podmiotowe,
dotację celową na dofinansowanie kosztów inwestycji
nowo tworzony zakład może otrzymać jednorazowe dotacje z budżetu na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.
Dotacje dla zakładu budżetowego nie mogą przekroczyć 50% kosztów jego działalności, z wyłączeniem dotacji inwestycyjnych. Zakład budżetowy wpłaca do budżetu nadwyżki środków obrotowych ustalone na koniec okresu rozliczeniowego.
Powoływanie, likwidacja, przekształcanie komunalnych zakładów budżetowych następuje decyzją organu stanowiącego j.s.t, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o finansach publicznych.
Gospodarstwo pomocnicze - wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod względem organizacyjnym albo też finansowym, część jej działalności podstawowej lub działalność uboczna. Tworzone są przez kierowników jednostek budżetowych po otrzymaniu zgody od organu, który utworzył daną jednostkę budżetową.
Prowadzi działalność na podstawie rocznego planu finansowego:
przychody własne
dotacje z budżetu jednostki budżetowej
wydatki będące kosztami
rozliczenie z budżetem (stan należności i zobowiązań na początek i na koniec okresu rozliczeniowego)
Koszty działalności pokrywają z uzyskanych przychodów własnych (założenie). W praktyce mogą one otrzymywać dotacje przedmiotowe oraz jednorazową dotację na wyposażenie w środki obrotowe.
Forma rozliczenia z budżetem: netto – wpłaca do budżetu połowę osiągniętego zysku netto. Jednostki budżetowe mogą tworzyć więcej niż jedno gospodarstwo pomocnicze.
Fundusze celowe - są stworzone do finansowania takich zadań należących do organów publicznych (państwowych lub samorządowych), które mogłyby być finansowane z budżetu, lecz z pewnych względów uznano, iż dla ich realizacji należy stworzyć odrębne budżety. Fundusze celowe charakteryzuje celowe przeznaczenie gromadzonych w nich dochodów. Są tworzone na podstawie odrębnych ustaw (ustawa powołuje konkretny fundusz). Przychody funduszy pochodzą z dochodów publicznych. Fundusze celowe dzielą się na państwowe lub samorządowe (odpowiednio: gminne, powiatowe lub wojewódzkie). Jako ważna cechę można także podać nieokreślony czas ich funkcjonowania, który jest jednak zazwyczaj dłuższy jak rok.
Analizując przesłanki tworzenia wszelkiego typu funduszy celowych oraz posługiwania się nimi w praktyce wyróżnić można następujące ich funkcje :
- funkcję alokacji środków publicznych – polegająca na alokacji zasobów gospodarczych wykorzystując mechanizm administracyjny,
- funkcję redystrybucji dochodów w gospodarce i społeczeństwie – polegającą na zmianach w proporcjach wykorzystania dochodu narodowego poprzez przymusową ingerencję w dochody osób i podmiotów gospodarczych lub poprzez dobrowolną rezygnację przez te podmioty z części dochodów na rzecz funduszy,
- funkcję mobilizacji środków publicznych – czyli sprzyjanie powiększaniu środków publicznych, zwłaszcza w sytuacjach, gdy nie jest to możliwe przy użyciu tradycyjnych instrumentów fiskalnych,
- funkcję racjonalizacji wydatków publicznych – odnoszącą się do stabilizacji hierarchii zadań i celów.
Funkcjonowanie funduszy celowych może polegać na:
wyodrębnieniu z budżetu państwa osobnego rachunku, na którym gromadzone są dochody i wpływy danego funduszu, oraz z których właściwy dysponent, najczęściej w randze ministra rozdysponowuje zgromadzone tam środki np. Fundusz Pracy;
stworzenie funduszu celowego poprzez tworzenie struktur organizacyjnych i nadanie mu osobowości prawnej; wówczas to dysponentem środków zgromadzonych na rachunkach funduszu staje się organ tego funduszu w randze np. prezesa zarządu np. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), Narodowy Fundusz Ochrony Zdrowia (NFOZ).
Jednym z rodzajów funduszy celowych wyodrębnionym na podstawie przedmiotu finansowanego z jego źródeł wyróżniamy fundusze finansujące ochronę środowiska. Zaliczymy tu: Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), Fundusz Leśny oraz Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych (FOGR).
Inne fundusze celowe:
System budżetowy - całokształt norm prawnych, zasad organizacyjnych i reguł postępowania regulujących w danym państwie w określonym czasie prowadzenie gospodarki budżetowej (gromadzenie i rozdzielanie scentralizowanych zasobów pieniężnych, przeznaczonych na finansowanie zadań państwa, realizowane przez centralne i terenowe organy administracji lub inne jednostki państwowe).
Budżet państwa - plan finansowy państwa, zestawienie prognozowanych na następny rok budżetowy dochodów i wydatków rządowych, sporządzone przez rząd (projekt budżetu) i zatwierdzone (po wprowadzeniu ewentualnych poprawek) przez parlament, zawsze w formie ustawy budżetowej.
Budżet państwa jest podstawowym instrumentem określania i realizacji polityki gospodarczej i społecznej rządu, a konieczność zatwierdzenia projektu przez parlament zapewnia parlamentarną kontrolę nad poczynaniami rządu. Identyfikuje on źródła dochodów i prognozowane ich kwoty oraz sposób ich rozdysponowania. Głównymi dochodami budżetu państwa są: wpływy z podatków, opłat, ceł oraz dochody z majątku skarbu państwa. Podstawowe wydatki związane są z: utrzymaniem administracji państwowej, wymiaru sprawiedliwości, armii, policji, służb dyplomatycznych, finansowaniem sfery socjalnej i kultury, utrzymaniem i rozwojem infrastruktury, działaniami interwencyjnymi w gospodarce.
Budżet państwa może być zrównoważony (gdy kwoty dochodów i wydatków są sobie równe) lub niezrównoważony. W tym drugim przypadku może mieć miejsce deficyt budżetowy lub nadwyżka budżetowa. Budżet państwa musi zawierać także określenie sposobów pokrycia deficytu lub rozdysponowania nadwyżki. Charakter i wewnętrzna struktura budżetu państwa jest wyrazem kompromisu pomiędzy ścierającymi się interesami gospodarczymi i politycznymi.
Zasady budżetowe - zasady, reguły postępowania, które powinny być przestrzegane w ustalaniu przez Sejm zadań i form gospodarki finansowej państwa a także w kontrolowaniu działania rządu. Powinno to zapewnić sprawne i racjonalne wykorzystywanie budżetu.
Poszczególne zasady
zasada zupełności budżetu - polega na zestawieniu w budżecie wszystkich a nie tylko wybranych dochodów i wydatków państwa.
zasada jedności – oznacza, że istnieje tylko jeden dokument na całość dochodów i wydatków państwa (jedno zestawienie zwane budżetem). W ramach tej zasady rozróżnia się jedność formalną i materialną. Jedność formalna osiągana jest poprzez budowę zbiorczego budżetu państwa, obejmującego budżet władz centralnych i terenowych, co powinno zapewnić lepszą kontrolę i większą przejrzystość wydatków budżetowych. Jedność materialna natomiast głosi, że dochody tworzące fundusz budżetowy mają przeznaczenie ogólne, tzn. nie są z góry związane z określonymi celami finansowanymi z budżetu.
zasada jawności – polega na tym, że społeczeństwo (obywatele) są zaznajomieni z budżetem jego treścią sposobem uchwalania oraz ze sprawowaniem nad nim kontroli. W praktyce oznacza to raczej prezentowanie dochodów i wydatków organom przedstawicielskim, różnym ciałom i organizacjom społecznym.
zasada realności – postuluje maksymalną precyzję w planowaniu dochodów i wydatków budżetowych.
zasada szczególności – oznacza, że w budżecie muszą być zawarte cele szczegółowe konkretne, a nie określone w sposób ogólny.
zasada równowagi – jest to dążenie do tego, aby dochody były równe wydatkom, co w praktyce nie jest jednak nigdy osiągane (zawsze występuje nadwyżka lub deficyt budżetowy), a w każdym wypadku idealne zrównoważenie dochodów i wydatków jest stanem wyjątkowym; poprzestaje się tu więc na postulacie, że nadwyżka budżetowa wypracowana podczas okresu wysokiej koniunktury powinna służyć pokryciu deficytu podczas recesji; ta zasada jest nazywana Złotą Zasadą Budżetową.
zasada jasności – (przejrzystości) polega na takiej konstrukcji budżetu i na takim ujęciu dochodów i wydatków, który umożliwia prawidłowe planowanie i łatwość oceny przez parlament i opinie publiczną; służy temu klasyfikacja dochodów i wydatków (działy, paragrafy).
zasady charakterystyczne dla zarządzania finansami przedsiębiorstwa- przy konstruowaniu budżetu należy dążyć do oszczędności, efektywności, elastyczności itp.
Fundusz motywacyjny - Podstawą funkcjonowania jednostek budżetowych, będących najpopularniejszą formą organizacyjno-prawną jednostek sektora finansów publicznych jest zasada, zgodnie z którą jednostka budżetowa finansuje całość swoich wydatków bezpośrednio z budżetu, a otrzymywane przez nią dochody również odprowadzane są na rachunek dochodów budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Od tej reguły ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki, uelastyczniające gospodarkę finansową jednostki budżetowej i umożliwiające pełniejszą realizację celów, dla których została utworzona. Do wyjątków tych należą rachunek dochodów własnych jednostki budżetowej oraz fundusze motywacyjne.
Instytucja funduszy motywacyjnych pojawiła się w polskim prawie finansów publicznych z dniem 1 stycznia 2005 r. [2]. Fundusze motywacyjne wraz z utworzonymi wówczas rachunkami dochodów własnych zastąpiły instytucję środków specjalnych, której funkcjonowanie oceniane było krytycznie. Ta zła ocena wynikała głównie z praktyki wypłacania ze środków specjalnych premii i nagród dla pracowników z wpływów pochodzących z kar wymierzanych w postępowaniu administracyjnym - następnie uchylanych oraz wpływów stanowiących część dodatkowych dochodów budżetu państwa zwracanych podatnikom, już po dokonaniu wypłat nagród i premii.
Podstawą funkcjonowania funduszy motywacyjnych jest art. 23 ustawy o finansach publicznych [3]. Na rachunku funduszu motywacyjnego gromadzone są środki pochodzące z części dochodów budżetu państwa uzyskane z tytułu przepadku rzeczy lub korzyści majątkowych pochodzących z ujawnienia przestępstw i wykroczeń przeciwko mieniu oraz przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych. Chodzi tu w szczególności o takie czyny, jak kradzież (art. 279 k.k.), przywłaszczenie (art. 284 k.k.), oszustwo (art. 286), zniszczenie rzeczy (art. 288), paserstwo (art. 291 i 292), przestępstwa określone w art. 278-295 k.k. [4], przestępstwa przeciwko obowiązkom podatkowym, rozliczeniom z tytułu dotacji lub subwencji, przeciwko obowiązkom celnym i zasadom obrotu z zagranicą towarami i usługami, przeciwko obrotowi dewizowemu oraz organizacji gier i zakładów wzajemnych określonych przez Kodeks karny skarbowy [5].
Przepadek korzyści majątkowych pochodzących bezpośrednio lub pośrednio z przestępstwa lub równowartości tych korzyści wprowadza art. 4 k.k. Orzeczenie przepadku jest obligatoryjne. Obligatoryjnemu przepadkowi podlega również udział należący do sprawcy lub też równowartość tego udziału, jeżeli korzyść majątkowa stanowi współwłasność (art. 45 § 5 k.k.). Uważa się, że mienie które objął sprawca przestępstwa, z którego osiągnął chociażby pośrednio korzyść majątkową znacznej wartości, we władanie, lub do którego uzyskał jakikolwiek tytuł w czasie popełnienia przestępstwa lub po jego popełnieniu, do chwili wydania choćby nieprawomocnego wyroku, stanowi korzyść majątkową uzyskaną z popełnienia przestępstwa. Ponadto, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na wysokie prawdopodobieństwo przeniesienia przez sprawcę mienia stanowiącego korzyść uzyskaną z popełnienia przestępstwa na inną osobę lub jednostkę, uważa się, że mienie będące w posiadaniu tej osoby lub jednostki albo prawa majątkowe należą do sprawcy. Domniemanie to ma przeciwdziałać częstej praktyce pozornego przenoszenia przez sprawcę na inne osoby lub jednostki mienia stanowiącego korzyść z popełnienia przestępstwa. Przedmioty objęte przepadkiem przechodzą na własność Skarbu Państwa z chwilą uprawomocnienia się wyroku [6].
Charakterystyka prawna funduszu motywacyjnego
Fundusze motywacyjne są wyodrębnionymi rachunkami bankowymi państwowych jednostek budżetowych. Z art. 23 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jak również z uwagi na pochodzenie dochodów zasilających te rachunki wynika, że nie mogą być one tworzone przez samorządowe jednostki budżetowe, ponieważ jednostki te nie wykonują zadań związanych z ujawnianiem przestępstw i wykroczeń przeciwko mieniu, przestępstw skarbowych lub wykroczeń skarbowych. Celem utworzenia funduszy motywacyjnych jest przede wszystkim zmotywowanie pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy do możliwie dużej efektywności w wykrywaniu przestępstw godzących w interesy fiskalne lub mienie Skarbu Państwa.
Ustawa o finansach publicznych nie precyzuje, które jednostki budżetowe tworzą fundusze motywacyjne, ani wysokości środków na nich zgromadzonych. Określają to przepisy szczególne regulujące funkcjonowanie poszczególnych rodzajów jednostek budżetowych. Obowiązujące przepisy szczególne przewidują zatem nagrody z funduszy motywacyjnych dla policjantów [7], Straży Granicznej [8], pracowników izb i urzędów skarbowych, inspektorów kontroli skarbowej i pracowników jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej [9], funkcjonariuszy celnych oraz byłych funkcjonariuszy Inspekcji Celnej [10], Żandarmerię Wojskową [11], funkcjonariuszy ABW [12].
Wspólna dla wszystkich jednostek uprawnionych do tworzenia funduszy jest ich wysokość - każda z ustaw szczególnych stanowi, że środki finansowe w wysokości 20% dochodów uzyskanych przez Skarb Państwa tytułem przepadku rzeczy lub korzyści majątkowych pochodzących z ujawnionych przestępstw i wykroczeń przeciwko mieniu oraz przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych przeznacza się na nagrody dla pracowników, żołnierzy i funkcjonariuszy, którzy przyczynili się bezpośrednio do ich ujawnienia. Ponieważ fundusze motywacyjne zasilane są z części dochodów budżetu państwa, wielkość środków przeznaczonych na te fundusze zapisana powinna być w ustawie budżetowej [13].
Gospodarka finansowa funduszu motywacyjnego
Zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, fundusze motywacyjne nie są funduszami celowymi w rozumieniu jej art. 29. W literaturze prawno-finansowej [14] podnosi się, że stosowanie nazwy "fundusz" w odniesieniu do funduszu motywacyjnego jest terminologicznie niewłaściwe. Środki funduszu motywacyjnego nie pochodzą bezpośrednio z działalności jednostek uprawnionych do jego utworzenia. Stanowią jedynie dodatkowe środki pieniężne przyznane tym jednostkom (bez ich woli i inicjatywy), przeznaczone na gratyfikacje pieniężne dla pracowników lub funkcjonariuszy, którzy przyczynili się do uzyskania dochodów budżetu państwa z nadzwyczajnych tytułów.
Ustawa o f.p. nie reguluje zasad prowadzenia gospodarki finansowej środkami funduszu motywacyjnego. W szczególności zwraca uwagę brak obowiązku dokonywania rozliczeń z budżetem państwa, inaczej niż ma to miejsce w odniesieniu do dochodów własnych (art. 22 ust. 8 ustawy o finansach publicznych).
Niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa zgromadzone na rachunkach funduszy motywacyjnych - zgodnie z zasadą roczności budżetu - wygasają z upływem roku budżetowego. Zmianę powyższą ocenić należy pozytywnie, skoro fundusze motywacyjne związane są z bieżącymi wydatkami jednostki.
Brak jest również, inaczej niż przy dochodach własnych oraz zlikwidowanych środkach specjalnych, obowiązku opracowywania planów finansowych wykorzystania funduszy. Przyczyn tego stanu rzeczy upatrywać należy w szczególnym rodzaju środków finansowych gromadzonych na rachunkach funduszy motywacyjnych. Również szczególne źródła dochodów mogą być uzasadnieniem dla odstąpienia od sformułowanej w art. 11 ustawy o finansach publicznych zasady jawności gospodarki środkami publicznymi, ze względu na uznanie ich pochodzenia lub przeznaczenia za informację niejawną [15].
Środki finansowe zgromadzone na rachunku funduszy motywacyjnych mogą być wydatkowane wyłącznie na cele określone w ustawie o finansach publicznych, tj. na nagrody dla pracowników, żołnierzy i funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio przyczynili się do uzyskania dochodów budżetu państwa z tytułu przepadku rzeczy lub korzyści majątkowych pochodzących z przestępstw i wykroczeń. Przeznaczenie tych środków na cel inny, niż wskazany w art. 23 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stanowi przekroczenie przedmiotowego zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych (lub w ogóle wydatkowanie bez upoważnienia) [16]. Stanowi to naruszenie dyscypliny finansów publicznych spenalizowane w art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych [17].
Za wydatkowanie środków z funduszu motywacyjnego z przekroczeniem zakresu upoważnienia uważać należy również dokonanie wypłat po zakończeniu roku budżetowego. W tym miejscu przywołać należy orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych dotyczące możliwości uznania rachunku dochodów własnych za kontynuację funkcjonujących wcześniej środków specjalnych, które to rozważania - mutatis mutandis - znajdują zastosowanie również do funduszy motywacyjnych. "Nie można rozpoznać zasadności zarzutu naruszenia prawa poprzez dokonywanie wydatków ze środka specjalnego. Skoro środek specjalny został zlikwidowany i w momencie orzekania ta instytucja już nie istniała, to obowiązek zastosowania ustawy obowiązującej w czasie orzekania wyklucza możliwość przypisania Obwinionemu czynu polegającego na niezgodnym z prawem dokonaniu wydatków ze środka (instytucji, planu), który nie jest znany ustawie obowiązującej w czasie orzekania. W konkluzji należy więc podkreślić, że opis czynu przypisanego Obwinionemu nie znajduje podstaw w obowiązującym w dacie orzekania stanie prawnym. Ustawodawca likwidując formę środka specjalnego wprowadził instytucję rachunku dochodów własnych. Nie zawarł jednak żadnych przepisów, które wskazywałyby, że rachunek dochodów własnych jest swoistym "następcą prawnym" zlikwidowanych środków specjalnych. Dostrzec można istotne różnice między tymi instytucjami dotyczące między innymi zasad tworzenia i przeznaczania zgromadzonych sum oraz ich rozliczenia na koniec roku. W tym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek podstaw do wyprowadzenia wniosków o kontynuacji istnienia środków specjalnych w formie rachunku dochodów własnych" [18].
Jak już podkreślono, fundusze motywacyjne powołane zostały razem z dochodami własnymi w miejsce zlikwidowanych środków specjalnych. Do najważniejszych różnic pomiędzy nimi należy w pierwszej kolejności różny zakres podmiotowy (fundusze motywacyjne tworzyć mogą jedynie państwowe jednostki budżetowe), pochodzenie środków zasilających fundusz motywacyjny (w przeciwieństwie do dochodów własnych środki tworzące fundusz motywacyjny nie pochodzą bezpośrednio z działalności jednostek budżetowych), cel działalności (środki funduszu motywacyjnego przeznaczane są wyłącznie na wypłatę wynagrodzeń osobowych w formie nagród dla pracowników i funkcjonariuszy określonych jednostek budżetowych) oraz funkcje. W przeciwieństwie do dochodów własnych, fundusze motywacyjne nie rozliczają się z budżetem poprzez dokonywanie jakichkolwiek wpłat. Wreszcie, dla funduszy motywacyjnych nie jest sporządzany odrębny plan finansowy, a dla ich obsługi finansowej jednostka budżetowa prowadzi osobny rachunek bankowy.
Dni instytucji funduszu motywacyjnego są jednak przesądzone. Resort finansów zapowiada bowiem rezygnację z nich w nowej projektowanej ustawie o finansach publicznych. Konieczna będzie wówczas nowelizacja odpowiednich przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Prowizjum budżetowe - to budżet uchwalony tymczasowo, na pewien czas przed budżetem rocznym, a także budżet roczny w formie ogólnych jego założeń. Jest to tryb awaryjny, wchodzi w życie gdy ustawa budżetowa z pewnych względów nie może być uchwalona. Prowizorium budżetowe ma charakter tymczasowy, wygasa wraz z upływem terminu na który zostało uchwalone, bądź też gdy ustawa budżetowa zostanie uchwalona. Określa dochody i wydatki Państwa. Tryb tworzenia prowizorium budżetowego jest taki sam jak ustawy budżetowej, czyli inicjatywa ustawodawcza przysługuje tylko Radzie Ministrów. Jedną z cech charakterystycznych prowizorium budżetowego jest to, iż jest ono uchwalane na okres krótszy niż 1 rok. Taką procedurę przewidywała już konstytucja marcowa. Ostatnio prowizorium w Polsce zostało uchwalone w 1992 roku.